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Journal du droit des jeunes

2003/8 (N° 228)


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La question : dans le cadre de mes activités de psychologue et formateur, je rencontre des institutions qui ont à produire des écrits de diverses sortes. Ce qui m’intrigue c’est que de plus en plus, les directions conseillent à leurs salariés de ne pas signer nominativement leurs écrits, mais de mentionner leur fonction « l’éducateur référent ». Certaines même interdisent toute identification nominative et revendiquent une responsabilité collective institutionnelle en signant « la Direction ». Existe-t-il des textes à ce sujet, et qu’en dit le droit ?

Réponses

Michel Huyette : « La question appelle une réponse nuancée »

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En Protection judiciaire de l’enfance (assistance éducative), tous les textes du Code civil et du Code de procédure civile ne font état que des « services » éducatifs. Il n’est nulle part question de personne nominativement désignée lorsque la mesure est confiée à une institution. Toute mesure est donc confiée à un service éducatif dans son ensemble, ce qui a pour conséquence que tout membre de ce service à vocation à la mettre en œuvre, et la législation permet, si tel est le choix interne, une action collective.

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Si la mesure est exercée par plusieurs membres du service, ou même si elle a été confiée à un seul mais que cette personne a échangé avec ses collègues lors d’une de ces réunions de mise en commun qui existent fréquemment et sont très utiles, ou lorsque le cas a été abordé en réunion dite de supervision avec intervention d’un psychologue ou d’un psychiatre, le bilan final écrit et envoyé au magistrat est en tout ou en partie une œuvre collective.

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Le rapport de fin de mesure prévu à l’article 1199-1 du Code de procédure civile n’a donc pas systématiquement vocation à être attribué à un seul travailleur social.

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Mais par honnêteté plus que par obligation juridique, il apparaît indispensable que les familles sachent précisément qui est à l’origine de l’opinion, souvent critique, émise sur eux et retranscrite dans le rapport de fin de mesure. Mentionner les noms des auteurs du rapport, c’est d’abord et avant tout pour le service éducatif désigné se présenter franchement, loyalement, courageusement. C’est l’une des conditions indispensables à un exercice d’une action dans la clarté, la transparence, ce qui est, répétons le une fois de plus, une condition essentielle de l’efficacité de la mesure. Toute tentative de camouflage ou de dissimulation parasite inéluctablement le travail entrepris parce qu’elle altère la confiance famille/service.

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Donc si rien ne semble interdire l’apposition de la mention « le service éducatif » en fin de rapport en cas de réflexion collective, il est opportun que les noms de tous ceux qui ont participé au débat sur les conclusions à retenir (il s’agira rarement du service dans sa totalité) soient nominativement mentionnés à un endroit ou un autre.

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Si seul le travailleur social qui est intervenu rédige le document et s’il n’y a pas eu travail en commun, mentionner « l’éducateur référent » à sa place est sans effet vis à vis des familles puisqu’elles savent bien qui est intervenu chez elles.

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À l’audience, le juge va convoquer un service et non un travailleur social nominativement désigné. Ici l’enjeu n’est pas de savoir qui a écrit le document final, mais d’avoir dans le bureau, à côté de la famille, un « représentant du service » (selon l’expression légale de l’art. 1189 du Code de procédure civile) qui connaît parfaitement la situation et est apte, d’une part à apporter toute précision utile sur le contenu du rapport en cas de phrase mal rédigée ou de risque de malentendu, et d’autre part de fournir toute autre précision utile sur la situation familiale.

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L’absence de nom en fin de rapport ne doit absolument jamais permettre au service d’envoyer à l’audience un de ses membres qui ne connaît que partiellement la situation. Dans un tel cas le juge des enfants doit toujours refuser de tenir l’audience et la renvoyer à une date ultérieure, le service assumant alors seul la responsabilité de tout incident pouvant être la conséquence de ce retard (cas de fin de mesure dépassée à la seconde audience).

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Reste à s’interroger sur ce qui peut inciter au sein d’un service à vouloir mettre une mention neutre « l’éducateur » plutôt que ses nom et prénom, pour reprendre cet aspect précis de la question. En tous cas, le débat doit impérativement inclure une réflexion centrale sur cette façon d’agir et l’objectif de transparence rappelé plus haut. Il doit aussi concerner la difficile question de la qualité des écrits. Car quand un document est complet, bien rédigé, nuancé, équilibré, non seulement on ne doit pas craindre d’y apposer sa signature personnelle, on doit être fier d’y voir son propre nom..

Martine Cliquennois : Documents administratifs et action sociale

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I. - Pour ce qui concerne le droit de connaître les nom et qualité de la personne qui instruit le dossier, l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 donne, me semblet-il, la réponse, tout au moins de principe : le droit est reconnu (sauf à interpréter les dispositions de l’article, et à rechercher si la jurisprudence a eu à se prononcer sur la question ? À ma connaissance, pas encore, mais je dois justement entreprendre une recherche sur cette question pour le mois d’octobre, et je vous communiquerai le résultat…

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II. - Pour ce qui concerne la communication des documents administratifs, la loi du 12 avril 2000 (n° 2000-321 du 12 avril 2000 Journal Officiel du 13 avril 2000 ) ne peut se comprendre sans la loi du 17 juillet 1978 relative à la communication des documents administratif (Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, Journal Officiel du 18 juillet 1978 ) quelle modifie, précise et complète.

1 - Un droit à la communication

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En ce sens, il y a un véritable droit reconnu à la communication des documents sur demande de toute personne intéressée.

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Un refus de communiquer un document communicable est illégal et peut faire l’objet d’une annulation par le juge administratif, d’une action en responsabilité, et on peut même saisir le juge pour qu’il ordonne à l’administration de communiquer.

2 - La notion de document administratif

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Elle est assez largement définie par le texte, et interprétée par la jurisprudence du Conseil d’Etat et par les avis de la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs, autorité administrative indépendante créée par la loi de 1978).

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(Art. 1er de la loi de 1978, modifiée par art. 7 de la loi du 12 avril 2000).

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« Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs.

18

Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions, qui émanent de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d’un service public. Ces documents peuvent revêtir la forme d’écrits, d’enregistrements sonores ou visuels, de documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant.

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Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l’article L. 140-9 du Code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l’article L. 241-6 du même Code, les documents d’instruction des réclamations adressées au médiateur de la République et les documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé visé à l’article L. 710-5 du Code de la santé publique. »

3 - Sur la notion d’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, que l’on trouve dans la loi de 1978

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Elle doit se comprendre même en l’absence de prérogatives de puissance publique détenues par la personne privée : ainsi jugé pour des associations d’animation culturelle, éducative, ou sportive (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association Melun culture loisirs c./ Vivien ; CE 22 juillet 1994, Office municipal d’aménagement et de gestion d’Allauch (OMAG) ; CE, 10 juin 1994, Lacan et Association des Thermes de la Haute-Vallée de l’Aude). Pour tous ces exemples, leurs documents devaient être communiqués.

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Mais parfois le juge raisonne différemment (en raison peut-être de la particularité du service ?) : ainsi pour un fonds d’assurance formation, organisme privé chargé d’une mission d’intérêt général mais ne disposant pas de prérogatives de puissance publique, les documents qu’il détient ne sont pas communicables (CAA Paris,18 avril 1997, Fonds d’assurance formation Unifornation).

4 - Qu’est ce qui est communicable ?

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Cependant, il convient de noter que ce ne sont pas tous les documents émanant des personnes privées gérant le service public qui sont communicables.

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1. Seuls sont en effet communicables les documents des organismes privés relatifs au service public dont ils sont chargés, et se rattachant directement à cette mission de service public (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association Melun culture loisirs c./ Vivien ; CAA Paris, 11 octobre 2001, Melle Le S).

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2. En revanche, les documents ne se rapportant pas au service public dont les organismes privés sont chargés ne sont pas communicables (CE, 27 avril 2001, Zembout).

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L’article 1er de la loi du 12 avril 2000 n’est pas sur cette notion en contradiction avec celle de la loi de 1978. Simplement, la loi précise qu’elle s’applique aux « services publics administratifs », ce qui exclut les servies publics industriels et commerciaux. Pour ce qui concerne les activités sociales qui nous occupent, pas de problème, ce sont bien des services publics administratifs.

Loi N° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

Nor : fppx9800029l

Art. 1er. Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.

Titre 1er. - Dispositions relatives à l’accès aux règles de droit et à la transparence

Chapitre 1er. - Dispositions relatives à l’accès aux règles de droit

Art. 2. Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par le présent chapitre en ce qui concerne la liberté d’accès aux règles de droit applicables aux citoyens.

Les autorités administratives sont tenues d’organiser un accès simple aux règles de droit qu’elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller.

Les modalités d’application du présent article sont déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d’Etat.

Art. 3. La codification législative rassemble et classe dans des Codes thématiques l’ensemble des lois en vigueur à la date d’adoption de ces Codes.

Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l’état du droit.

Chapitre II. - Dispositions relatives à la transparence administrative

Art. 4. Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.

Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…)

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Donc l’obligation de communiquer les documents administratifs s’impose aux personnes privées chargées d’un tel service.

5 - La communication limitée

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Mais la loi de 1978 modifiée en 2000 prévoit une catégorie particulière de documents : ceux dont la communication est réservée à certaines personnes, directement intéressées.

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Article 6-II de la loi de 1978, modifié par l’article 7 de la loi de 2000 :

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« II. - Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs :

  • dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ;

  • portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;

  • faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

    Les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l’intéressé que par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet. »

À propos des secrets personnels, on peut signaler la position prise par la CADA : un ancien pupille, directement concerné, a droit d’accès aux documents figurant dans son dossier détenu par l’aide sociale à l’enfance, qui permettent de reconstituer ses origines et son histoire personnelle.

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Ce droit s’exerce cependant sauf si la mère biologique avait demandé expressément à ce que le secret de son état civil soit préservé (CADA 6 juillet 2000, Conseil général des Yvelines, avis n° 2000-2192).

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Enfin, il existe des documents qui ne sont pas communicables, et ceci de façon absolue. Ils n’intéressent a priori pas spécialement l’action sociale, mais je mentionne quand même la dernière catégorie prévue par la loi :

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Article 6-I de la loi de 1978, modifié par l’article de la loi du 12 avril 2000 (extrait) : « - Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte de façon générale, aux secrets protégés par la loi ».

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On pourrait donc imaginer que l’administration se réfugie derrière cette disposition pour refuser la communication de documents.

34

Une recherche de cas d’application et de jurisprudence, là aussi s’impose.

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Pour plus de détails sur la façon de comprendre les termes de la loi, voyez les annotations sous la loi de 1978 modifiée, publiées par le Code administratif Dalloz 2003, rubrique service public.

Plan de l'article

  1. Réponses
    1. Michel Huyette : « La question appelle une réponse nuancée »
    2. Martine Cliquennois : Documents administratifs et action sociale
      1. 1 - Un droit à la communication
      2. 2 - La notion de document administratif
      3. 3 - Sur la notion d’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, que l’on trouve dans la loi de 1978
      4. 4 - Qu’est ce qui est communicable ?
      5. 5 - La communication limitée

Pour citer cet article

Heim Charles, « La signature des rapports sociaux », Journal du droit des jeunes, 8/2003 (N° 228), p. 11-13.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-8-page-11.htm
DOI : 10.3917/jdj.228.0011


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