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Journal du droit des jeunes

2004/1 (N° 231)


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Par circulaire du 25 juin 2003, le premier ministre demande à chaque ministère de définir une stratégie ministérielle de réforme : de faire « un réexamen systématique des missions et des structures » et d’envisager « la modernisation des modes de gestion des ressources humaines ». Le gouvernement, dans le cadre de la réforme de l’État et du projet de décentralisation impose, à chaque ministère d’examiner si certaines missions ne peuvent pas être déléguées ou abandonnées et d’autres, renforcées ou exercées différemment.

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La direction de la PJJ a produit un document de plus de dix pages s’intitulant « programme de travail pour la période 2004-2007 [**][**] Il s’agit d’un document de travail non-définitif reproduit... ». La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, la loi d’Orientation et de Programmation Justice de septembre 2002, les critiques contenues dans le rapport de la cour des comptes de juillet 2003, cet ensemble, ajouté à la volonté de la direction de la PJJ de « mettre au pas » les personnels et de refonder l’identité de l’institution, donne un projet de restructuration pédagogique, administrative et professionnelle fort inquiétant pour le devenir éducatif de la PJJ.

Trois axes de réforme

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Leprogramme de travail pour la période 2004-2007 décline trois axes de réforme – le volet éducatif, administratif et professionnel. L’objectif de la direction est de redéfinir les missions, les contenus de mesures, le champ de compétences des services et des métiers. Sur le plan administratif et de gestion des personnels, le document trace les perspectives d’une redéfinition des compétences administratives et des niveaux de gestion des personnels.

I - Au niveau de l’action éducative

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L’administration s’appuie sur la loi du 2 janvier 2002 qui impose un livret d’accueil, un document individuel de prise en charge et un référentiel de bonnes pratiques professionnelles élaborées pour proposer :

  • des grandes catégories de mesures : mesures d’enquêtes et d’investigations, mesures éducatives civiles et pénales, sanctions éducatives, peines et mesures de probation.

  • un référentiel professionnel en fonction de chaque grande catégorie de mesures.

  • une spécialisation des services selon la finalité des mesures.

Les professionnels de la justice des mineurs connaissent les différentes mesures, leur intervention et leur action ne sont pas à l’identique dans une mesure d’investigation, éducative, de contrôle et de probation. Mais il existe un lien, une continuité entre ses différentes mesures qui concerne le jeune, la prise en compte de son histoire, sa situation familiale et sociale et ses relations avec son environnement. Face à des jeunes dans le passage à l’acte, rétif à l’intervention éducatice ou aux situations extrêmement dégradées, les professionnels pour entrer en contact et créer les prémisses d’une relation avec eux, doivent souvent faire preuve d’inventivité et de créativité. Cet espace nécessaire à toute relation éducative, risque d’être rendu impossible, car borné par un cadre stricte d’exécution de la mesure. En créant des modalités de prise en charge et un référentiel professionnel pour chaque mesure, l’administration limitera l’action des professionnels auprès des jeunes et leur famille en les contraignant à un contenu et objectif prédéfini d’action. Pour être en conformité avec la loi du 2 janvier 2002, mais aussi dans la suite des cahiers des charges des FAE (foyers d’action éducative), CPI (centres de placement immédiat), CER (centres éducatifs renforcés), CEF (centres éducatifs fermés), la direction défend une uniformisation des pratiques des professionnels de la PJJ. Elle propose même de rédiger une fiche technique par mesure.

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Dans la poursuite de cette logique, elle envisage que les services de la PJJ aient des fonctions repérées selon les types de mesures, donc de spécialiser les services. Nous ne pouvons adhérer à une spécialisation des services selon l’origine juridique et la catégorisation des mesures. Une telle organisation des services rompt avec un des principes fondamentaux de l’ordonnance de 45 : la continuité de la prise en charge. Elle segmente la prise en charge des mineurs qui devront changer de services et d’intervenants en fonction des différentes mesures dont ils font l’objet. De ce fait, la prise en compte des difficultés sociales, familiales, voire psychologiques de ces derniers deviennent secondaires dans leur parcours institutionnel : car le suivi des mesures devient une série d’actes techniques en dehors d’un accompagnement et d’une relation dans le temps par une équipe pluridisciplinaire.

Spécialisation des personnels et remise en cause de la pluridisciplinarité

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Ce projet entraînerait une spécialisation des personnels et une remise en cause de la pluridisciplinarité des services, donc de la prise en charge des jeunes. C’est une nouvelle conception de la fonction éducative, des métiers, par extension de la formation. La direction a déjà mis à contribution l’appareil de formation. Comme cela a été mis en place pour les CEF et l’intervention en maison d’arrêt, l’administration prévoit une obligation de formation d’adaptation pour les professionnels en fonction de chaque catégorie de mesures qu’ils auront à exercer. Penser qu’il y aurait des savoir faire, des techniques spécifiques en fonction des types de mesures et non des problématiques des jeunes est fort inquiétant pour l’avenir de nos métiers. La formation doit au contraire apporter des savoirs et des savoir-faire, qui permettent d’appréhender les situations des jeunes et de leur famille dans leur globalité et ne pas se restreindre à un savoir étriqué et borné de l’exécution des attendus des mesures juridiques.

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La direction va plus loin, elle s’interroge sur la pertinence des formations initiales, alors qu’elles existent ailleurs ! Elle passe clairement commande au CNFE (centre national de formation et d’étude) d’accompagner la réforme de la prise en charge et celle de la gestion des personnels.

Le champ de compétence de la PJJ : les mineurs au pénal

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Le ministère et la direction de la PJJ, mais aussi la Cour des Comptes dans son rapport de juin 2003, n’ont de cesse de dire que les missions de la PJJ service public doivent être repérées et différenciées des autres opérateurs de mesures de protection judiciaire (État, départements, associations). La direction de la PJJ va plus loin, elle suggère que cette délimitation des publics en l’occurrence mineur/majeur se fasse aussi avec l’administration pénitentiaire. Après avoir décidé que les services de la PJJ avaient pour mission d’assurer presque exclusivement les mesures concernant les mineurs délinquants, même en cas d’incarcération et d’aménagement de peine, la direction estime désormais que nous ne devrions plus assurer le suivi des jeunes majeurs (au civil et au pénal). Elle préconise le renvoi des mesures de Protection Jeune Majeur au département à l’instar de l’assistance éducative aux conseils généraux dans le cadre du projet de décentralisation et les mesures de probation jeunes majeurs à l’administration pénitentiaire.

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L’intervention exclusive auprès des mineurs au pénal de la PJJ, est présentée comme une reconnaissance, un recentrage sur les savoir faire et les compétences professionnelles des personnels et de l’institution. De fait, elle dissimule deux objectifs : la réduction des dépenses de l’État en matière de protection des mineurs et des jeunes majeurs, l’abandon d’une prise en charge éducatice pour les mineurs délinquants, la fin d’une justice des mineurs qui privilégie l’éducation sur la sanction. Ce mouvement se trouve renforcé par la décentralisation en séparant artificiellement les mineurs délinquants et les mineurs en danger.

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Ces derniers mois, dans des procès aux Assises concernant des jeunes majeurs (mineurs au moment des faits), sur demande du ministère public, l’excuse de minorité n’a pas été retenue. Renvoyer sur les services d’insertion et de probation ces jeunes majeurs va dans ce sens. La direction cloisonne artificiellement la prise en charge des mineurs et des jeunes majeurs, le civil et le pénal.

Les relations juge des enfants - services de la PJJ

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L’administration semble déplorer que les relations entre les services de la PJJ et les juges des enfants se soient distendues ; à cela, elle propose :

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D’une part, de formaliser les relations entre les juridictions des mineurs et les services opérateurs (État, département et conseils généraux) en relançant les « cellules ville-justice » en matière de mineurs et en créant « une instance départementale de coordination de la justice des mineurs ».

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D’autre part, d’engager le mandat global, les juges des enfants confieraient les ordonnances à la DDPJJ (direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse) ; à elle de les dispatcher dans les différents services de son département, à l’identique de ce qui se pratique à l’Aide Sociale à l’Enfance.

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La direction de la PJJ envisage de fait d’institutionnaliser les contacts avec les juges seulement au niveau des opérateurs, c’est-à-dire des administrations. La direction de la PJJ estime que confier les mesures à la direction départementale est un moyen de renforcer le pouvoir des services de la PJJ dans la mise en œuvre des mesures et d’en assurer la continuité. Certes, la direction de la PJJ doit être le garant de l’exécution des décisions judiciaires et de la qualité de leur mise en œuvre. Mais la continuité de la prise en charge, la pertinence de l’orientation du jeune, le suivi du parcours relèvent des services et des équipes éducatives, en collaboration avec le juge des enfants. De fait, c’est une gestion départementale des mesures qui est suggérée, aux directeurs départementaux de désigner le service de MO (milieu ouvert) ou d’hébergement qui assurera le suivi du mineur. Ils pourront décider d’un changement de services en cours de mesure sans l’assentiment du juge des enfants. Les services perdent la maîtrise de la gestion quantitative des mesures et les contacts avec les juges. Les services (CJ (contrôle judiciaire), MO, hébergement), les équipes éducatives, les lieux de prise en charge des jeunes, ne sont plus envisagés comme un niveau pertinent de l’articulation du judiciaire et de l’éducatif. Le juge des enfants sera relégué à un rôle d’ordonnateur, qui ne sera plus dans une relation directe avec les services et les jeunes qu’il confie. Il perdra ce qui fait la spécificité de sa fonction : la continuité de vue et d’action sur les mesures qu’il ordonne au civil et au pénal et sa fonction de tiers dans la cadre de la prise en charge.

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Quant aux incidents avec les mineurs dans le cadre des prises en charge en hébergement, avec cette nouvelle hiérarchisation des relations entre les magistrats et la PJJ, la négociation et les suites à donner aux incidents se décideront alors entre le juge et la direction départementale, avec le risque pour les équipes éducatives de ne pas être associées.

II - Au niveau administratif

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Dans ce domaine, la direction met en avant, une fois de plus, la nécessité de clarifier les compétences entre le département et la région.

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La première hypothèse est le maintien des directions régionales et départementales avec une redéfinition du champ d’intervention des uns et des autres : à la région la gestion administrative et technique, au département l’animation et la coordination des services publics et associatifs.

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La deuxième hypothèse est de réduire à un seul niveau administratif territorial, fusionnant les directions départementales et régionales en une seule unité administrative.

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Comment peut-on concevoir d’établir des schémas départementaux conjoints si cet échelon hiérarchique n’est plus repéré en tant que tel ?

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Le projet de loi de décentralisation renforce les prérogatives des départements et fait écho à la volonté du directeur de la PJJ de délimiter les compétences des « opérateurs publics » avec un principe d’une compétence exclusive des départements en matière civile (hors mesures d’investigation) et d’une compétence exclusive de l’État en matière pénale.

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La loi organique relative aux lois de finances prévoit l’attribution d’un budget global à la région, à charge de celle-ci de répartir l’enveloppe aux départements en fonction de contrats d’objectifs. Le gouvernement veut accentuer la déconcentration des services de l’État et envisage de créer des pôles de compétences au niveau régional, en renforçant le pouvoir administratif de cet échelon et ceux des préfets qui deviendraient l’unique interlocuteur de l’État en région.

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Envisager de ne maintenir qu’un échelon hiérarchique au niveau de la région est surprenant. Entre une loi et des projets qui renforcent l’échelon régional, un projet de décentralisation qui conforte l’échelon départemental, la direction de la PJJ hésite, se trouve confrontée à deux options et à des contradictions dans sa perspective de réorganisation administrative.

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Mais quelle que soit l’option retenue, la direction de la PJJ entend rationaliser et mutualiser les moyens en personnels et en modifier la gestion, en créant des CAP (commissions administratives paritaires) régionales avec éventuellement une affectation départementale.

III - Au niveau de la gestion des personnels

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La direction projette une refonte complète dans ce domaine.

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Elle souhaite, à partir de la réécriture du contenu des prises en charge, redéfinir les compétences professionnelles dans les différentes filières éducatives, administratives et techniques, nécessaires de son point de vue. Par la même occasion, elle envisage de réduire le nombre de corps et de statuts à la PJJ.

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Mais l’administration ne prévoit pas la réduction du nombre de corps dans une dimension dynamique de reconnaissance professionnelle et d’évolution de carrière, tels que les OP (ouvriers professionnels) intégrés dans le corps des MO (maîtres ouvriers), les agents dans celui des adjoints, les éducateurs dans celui des CSE (chefs de services éducatifs)… Ce n’est pas l’option retenue. Elle envisage des recrutements ministériels et interministériels dans certaines catégories, niant de fait la spécificité de l’exercice des métiers au regard des missions. La « réduction des corps » est avancée comme un moyen de faciliter la gestion des personnels, de rationaliser les moyens de la PJJ ; elle aura surtout comme conséquence de limiter le nombre de professionnels, donc les possibilités de prise en charge et d’action auprès des jeunes suivis.

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Dans les domaines éducatifs, administratifs et de la gestion des personnels, avec ce programme de travail, la direction de la PJJ s’attèle à une refonte complète du contenu et des modalités de prise en charge des mineurs, de l’organisation et des fonctions des services et de la gestion. Elle veut revisiter les compétences professionnelles, donc les métiers nécessaires à ces nouveaux objectifs. Avec cette réforme structurelle, les métiers, les missions et la prise en charge éducative des jeunes sont en danger.

Notes

[*]

Secrétaire générale du SNPES.PJJ/FSU

[**]

Il s’agit d’un document de travail non-définitif reproduit ci-après pages 32 à 36.

Plan de l'article

  1. Trois axes de réforme
  2. I - Au niveau de l’action éducative
    1. Spécialisation des personnels et remise en cause de la pluridisciplinarité
    2. Le champ de compétence de la PJJ : les mineurs au pénal
    3. Les relations juge des enfants - services de la PJJ
  3. II - Au niveau administratif
  4. III - Au niveau de la gestion des personnels

Pour citer cet article

Beuzelin Claude, « Une réforme de la PJJ qui risque de compromettre sa mission éducative », Journal du droit des jeunes, 1/2004 (N° 231), p. 29-31.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-1-page-29.htm
DOI : 10.3917/jdj.231.0029


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