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Journal du droit des jeunes

2004/1 (N° 231)


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La direction de la protection judiciaire de la jeunesse est en charge de la conduite de trois grandes catégories d’actions :

  • mettre en œuvre les directives qui lui sont fixées par le Garde des sceaux et par la loi du 9 septembre 2002, notamment en matière de lutte contre la délinquance des mineurs ;

  • engager les réformes administratives et pédagogiques découlant des constats effectués par le rapport public particulier de la Cour des comptes de juillet 2003 et de la réponse du Garde des sceaux, de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale et de la loi organique sur les lois de finances ;

  • assurer la gestion ordinaire de son administration et de ses services.

La conduite de ces actions se heurte à des difficultés conséquentes en raison :

  • de l’évolution quantitative et qualitative de la délinquance des mineurs, qui nécessite des prises en charge plus nombreuses, plus diversifiées et, pour certaines d’entre elles, plus lourdes et plus contraignantes ;

  • d’une connaissance limitée des publics qu’elle prend en charge ;

  • du cloisonnement des services opérateurs de PJJ, qu’ils relèvent de l’État, des départements ou du secteur associatif ;

  • d’une articulation difficile avec les autorités judiciaires prescriptrices de mesures ; de la faiblesse de l’appareil administratif central et de la dispersion de l’organisation territoriale de la direction ;

  • de l’archaïsme de la gestion des ressources humaines ;

  • d’une absence d’outils d’évaluation des actions conduites.

Malgré les difficultés, la DPJJ dispose d’atouts certains :

  • une compétence professionnelle reconnue ;

  • un calage de ses moyens sur 5 ans par une loi de programmation du 9 septembre 2002 une expérience réussie de dialogue de gestion entre l’administration centrale et les services déconcentrés ;

  • un support législatif consensuel pour l’évolution de l’organisation de ses services et de ses pratiques professionnelles : la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.

Pour valoriser ces atouts, réduire les faiblesses constatées et mener à bien les objectifs qui lui sont fixés, la DPJJ doit engager un plan d’actions de grande ampleur dont l’ambition est de :

  • donner une cohérence d’ensemble aux très nombreuses évolutions qui doivent être conduites ;

  • assurer la lisibilité des objectifs poursuivis à moyen terme ;

  • constituer un document de référence partagé par toute l’institution et servant de fondement au dialogue social.

Ce plan d’actions, qui devra permettre une véritable refondation de la PJJ à l’échéance de 2007, s’organise en trois volets :

  • un volet consacré à l’évolution des méthodes d’intervention et de conduite de l’action éducative auprès des mineurs

  • un volet consacré à la modernisation de l’organisation et du fonctionnement de l’appareil administratif

  • un volet consacré à la modernisation de la gestion des ressources humaines.

I - Volet Éducatif

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Le programme de travail de la DPJJ comporte en premier lieu la mise en œuvre des dispositions de la LOP relatives aux nouvelles modalités de prise en charge des mineurs délinquants que sont les centres éducatifs fermés et l’intervention en continue des éducateurs dans les quartiers mineurs des maisons d’arrêt. La construction des modalités d’intervention dans le cadre des EPSM s’inscrira également dans la poursuite de ces objectifs.

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Au delà de la conduite de ces projets nouveaux, une « relecture » des modalités de prise en charge actuelle sera engagée. Le contenu des prises en charge éducatives des mineurs confiés aux opérateurs de PJJ se caractérise en effet par une faible lisibilité tenant en particulier :

  • à l’absence de définition claire et partagée des composantes de l’action éducative ;

  • à la faible différenciation du contenu des différentes mesures au regard du cadre juridique qui les prescrit ;

  • au caractère multi-fonctionnel des structures mettant en œuvre ces mesures (notamment pour le secteur public en milieu ouvert) ;

  • au faible niveau de coordination et d’harmonisation du contenu des actions relevant des trois opérateurs de mesures de protection judiciaire (État, départements, associations).

L’objectif recherché à partir de ce constat est de redonner un contenu éducatif clair et spécifique à chacune des différentes mesures prononcées par les juridictions, et dans toute la mesure du possible, de les distribuer au sein de structures aux fonctions définies et repérées.

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Cet objectif de lisibilité concerne trois « partenaires » principaux :

  • les mineurs pris en charge et leurs parents, pour lesquels la loi du 2 janvier 2002 impose aux établissements et services une transparence des mesures mises en œuvre, que ce soit sous forme de livret d’accueil, ou de document individuel de prise en charge (art. L 311-4 CASF).

  • les personnels chargés de mettre en œuvre les mesures, qui doivent disposer de référentiels professionnels précis, définissant pour chaque type de mesures les objectifs poursuivis, les modalités de prise en charge et les étapes incontournables de celle-ci. À partir de ces référentiels pourront être élaborées les « recommandations de bonnes pratiques professionnelles » imposées par l’article L312-8 du CASF.

  • les juridictions prescriptrices de mesures, qui doivent avoir une connaissance précise de la nature et des modalités de mise en œuvre de chaque mesure prononcée et disposer de comptes-rendus réguliers de l’évolution du mineur.

Pour atteindre cet objectif, plusieurs actions doivent être conduites :

1-1 - Donner de la lisibilité au contenu de chaque mesure prévue par la loi

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Les évolutions législatives successives ont conduit à diversifier largement les mesures susceptibles d’être mises en œuvre à l’égard des mineurs. Il en résulte un ensemble complexe, au sein duquel chaque type de mesures tend à perdre sa spécificité d’autant plus facilement qu’elles trouvent toutes pour finalité directe ou indirecte l’action éducative. En l’état, les principales catégories de mesures sont :

  • les mesures d’enquête et d’investigation

  • les mesures éducatives civiles et pénales

  • les sanctions éducatives instituées par la loi du 9 septembre 2002 les peines et les mesures de probation

Il importe dès lors de fixer très clairement, au regard des objectifs qu’elles poursuivent, les spécificités de chacune de ces catégories de mesures, les unes par rapport aux autres.

1-1-1 - Caler pour chaque mesure son objectif

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Les mesures d’investigation, qui couvrent les recherches de renseignements socio-éducatifs, les enquêtes sociales et les investigations d’orientation éducative ont pour finalité d’éclairer les juridictions sur les décisions qu’elle peuvent prendre et n’ont pas vocation à constituer en elles-mêmes une prise en charge du mineur.

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Les mesures éducatives, qui ont pour « objet » le mineur lui-même et sa famille, poursuivent des objectifs multiples (aide et conseil à la famille, transmission des savoirs, socialisation, subjectivation). Il convient dès lors pour chaque mesure éducative, de clarifier l’objectif spécifique ou prioritaire qu’elle poursuit.

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Les mesures de probation, qui sont aujourd’hui naturellement exercées par les services de la PJJ, supposent une place importante faite au contrôle du mineur, et doivent à ce titre se distinguer clairement des mesures éducatives stricto sensu.

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Enfin, les sanctions éducatives, catégorie intermédiaire entre les mesures éducatives et les peines introduite par la loi du 9 septembre 2002 dans l’ordonnance du 2 février 1945, doivent faire l’objet d’une définition permettant d’en caractériser la spécificité au regard des peines d’une part, des mesures éducatives d’autre part.

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L’intervention continue des éducateurs au sein des établissements pénitentiaires, comme le transfert de la compétence JAP vers le JE pour l’application des peines en milieu pénitentiaire impose la définition précise de l’action conduite en détention et de son articulation avec les mesures de suivi individuel antérieures et postérieures à la détention. Au delà des grands axes déjà fixés pour cette intervention, l’objectif de cette mission éducative prise en charge devra être précisé et formalisé.

1-1-2 - Caler pour chaque mesure son ou ses « protocole(s) »

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Au regard de l’objectif positionné pour chaque mesure, les modalités incontournables de sa conduite doivent être identifiées et précisées, de telle sorte que les professionnels disposent d’un guide de références précis, servant de base à la prise en charge des mineurs qu’ils prennent en charge.

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Cette construction de référentiels doit toutefois s’effectuer dans un cadre qui permette à chaque professionnel d’adapter sa pratique aux situations concrètes et nécessairement différenciées qu’il rencontrera. Elle devra aboutir à l’élaboration des « procédures » et des « références » imposées par la loi du 2 janvier 2002.

1-1-3 - Élaborer les recommandations de bonnes pratiques professionnelles

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Pour la mise en œuvre des objectifs à travers les « protocoles » élaborés, les professionnels devront mobiliser un certain nombre de techniques destinées à atteindre le but recherché dans le respect de« règles » éthiques et déontologiques. Celles-ci doivent pouvoir trouver leur expression dans les recommandations de bonne pratiques professionnelles également imposées par la loi du 2 janvier 2002.

1-2 - Clarifier la responsabilité de la conduite des mesures

1-2-1 - Recentrer l’activité de la protection judiciaire de la jeunesse sur les seuls mineurs

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La DPJJ est, à titre principal, chargée de la prise en charge éducative des mineurs délinquants et en danger faisant l’objet d’une décision judiciaire. Toutefois, elle prend actuellement en charge les majeurs de 18 à 21 ans faisant l’objet d’une décision civile à cette fin, ainsi que les jeunes majeurs faisant l’objet d’une mesure pénale prononcée ou s’exécutant postérieurement à leur majorité.

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Les mesures de PJM ont été créées par un décret de 1975, dans le souci d’assurer la continuité des prises en charge des jeunes âgés de 18 à 21 ans lors de l’abaissement de l’âge de la majorité de 21 à 18 ans. Or, cette vocation « transitoire » a perduré, sans justification de fond immédiatement perceptible. Il convient donc d’examiner les avantages et les inconvénients d’une restitution progressive de cette compétence aux départements qui en ont juridiquement la charge au titre de l’action sociale, comme le préconise la Cour des comptes.

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En matière pénale, la PJJ assurera au cours de la période 2003-2007 l’action éducative au profit des mineurs incarcérés, dans le cadre de la mise en œuvre de la LOPJ. En contrepartie, elle ne devrait plus avoir vocation à assurer le suivi des majeurs exécutant une décision pénale prononcée pour des faits survenus au cours de leur minorité. Il convient dès lors d’engager en lien avec la DAP, les modalités de passage de ces mesures des services de la DPJJ vers les DSPIP.

1-2-2 - Clarifier la distribution des mesures au sein des structures de prise en charge

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Les différentes catégories de mesures ont longtemps été mises en œuvre au sein de structures peu différenciées les unes des autres, chaque structure étant plus ou moins habilitée à mettre en œuvre toutes les mesures. Cette situation a commencé à être clarifiée de deux façons :

  • les « CAE multifonctions » assurant hébergement et milieu ouvert ont été progressivement transformés et scindés ;

  • la diversification des structures de placement a conduit à mieux caractériser les modalités de l’action éducative, notamment dans le cadre de l’éducation renforcée.

Cette action doit être poursuivie et complétée :

  • en intégrant dans le dispositif de placement la conduite du programme des centres éducatifs fermés ;

  • en différenciant les structures de mise en œuvre de mesures de milieu ouvert (notamment entre celles qui procèdent aux mesures d’enquêtes et d’investigation, et celles qui procèdent à des prises en charge éducatives).

1-3 - Redéfinir les modes de relation entre le judiciaire et l’éducatif

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Les relations nouées entre les autorités judiciaires et les services de la DPJJ sont d’inégale qualité selon les ressorts. Or la continuité de prise en charge des mineurs impose une constante coordination entre l’autorité qui prescrit, et le cas échéant adapte les meures, et les services qui mettent en œuvre ces mesures.

1-3-1 - Faire un audit des relations entre les juridictions et les services de PJJ

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Afin d’objectiver les difficultés évoquées et de formuler des propositions partagées par l’ensemble des partenaires, et notamment par le partenaire judiciaire, une mission d’audit pourrait être confiée à l’IGSJ en lien avec l’inspection de la PJJ. Sans attendre ses résultats, les mesures suivantes pourraient d’ores et déjà être engagées :

1-3-2 - Renforcer la coordination institutionnelle

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Les relations entre les juridictions des mineurs et les services opérateurs de mesures de PJJ sont peu formalisées ; il en résulte des situations très disparates selon les ressorts entre les uns et les autres. Afin de limiter les conséquences parfois néfastes de cette situation, il est nécessaire de créer des procédures institutionnelles permettant de traiter de manière régulière des difficultés rencontrées. Dans cette perspective, deux hypothèses peuvent être explorées :

  • la« revitalisation » des cellules ville-justice en matière de mineurs

  • la structuration par voie réglementaire d’une instance départementale de coordination de la justice des mineurs, associant de manière régulière l’ensemble des acteurs de la mission de protection judiciaire de la jeunesse.

1-3-3 - Préciser la place du judiciaire dans le contenu de la prise en charge éducative

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L’articulation traditionnelle entre la décision judiciaire qui prescrit une prise en charge éducative et le contenu de cette prise en charge par les services est aujourd’hui mise en cause par plusieurs facteurs :

  • l’évolution « générationnelle » des magistrats de la jeunesse, centrés sur leur rôle judiciaire davantage que ne l’étaient leurs prédécesseurs ;

  • l’accroissement des sollicitations de réactions de l’autorité judiciaire en cas de difficulté dans le cadre de l’exercice des mesures (actes de violences commis à l’égard des éducateurs, notamment en hébergement) ;

  • le développement de « l’éducation renforcée », qui implique une association plus forte des magistrats au contenu des prises en charge, notamment en cas d’incidents au cours des placements, dans un souci de cohérence envers les adolescents concernés.

  • la diversification des mesures et des prescripteurs judiciaires auparavant limités aux juges des enfants (parquets, juges d’instruction, juges des libertés et de la détention).

Ces évolutions doivent être prises en compte, de sorte que des procédures harmonisées soient établies entre les juridictions et les services opérateurs de mesures de PJJ dans la conduite de la prise en charge des mineurs.

2 - Volet Administratif

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L’organisation et le fonctionnement administratifs de la DPJJ ne lui permettent pas de conduire de manière satisfaisante ses missions d’opérateur direct de mesures de PJJ, de producteur de normes, d’animateur et de coordinateur du dispositif général de PH, de contrôleur et d’évaluateur des prises en charge.

2-1 - Réorganiser l’administration centrale et territoriale

2-1-1 - L’administration centrale

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Une première étape de la réorganisation de l’administration centrale a été engagée avec la création d’une troisième sous-direction, en charge des ressources humaines et des relations sociales, et avec la création d’un bureau en charge des équipements.

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Une seconde étape doit être engagée pour restructurer les sous-directions de l’action éducative et des affaires administratives et financières. Cette étape devra notamment permettre la mise en place d’un bureau en charge de l’organisation et du fonctionnement des services déconcentrés, d’organiser une structure renforcée en charge du contrôle de gestion et de mettre en place un bureau en charge de l’évaluation.

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Enfin, le nombre, l’importance et la lourdeur des actions transversales à conduire en application du présent plan d’action (complémentarité et décentralisation ; réorganisation territoriale de la direction, transformation et délocalisation de l’appareil de formation notamment) nécessiteront la mise en place de structures de mission (chargés de mission ou directions de projet) afin d’assurer un pilotage que les bureaux actuels ne sont pas en capacité d’assurer. Un renforcement à due proportion de l’administration centrale constituera donc le préalable incontournable de la conduite de ces actions.

2-1-2 - L’administration territoriale

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L’organisation territoriale de la DPJJ résulte du décret du 14 janvier 1988 qui prévoit des directions régionales et des directions départementales et pose trois types de difficulté :

  • La répartition des compétences entre les deux niveaux territoriaux n’est pas clairement fixée, notamment en matière de gestion de la paie et en matière de conduite des procédures d’habilitation, de tarification et de contrôle du secteur associatif ;

  • L’étroitesse du secteur public dans certains petits départements ne permet pas à l’administration départementale d’atteindre une taille critique suffisante ;

  • Le ressort des directions régionales est inégal, rendant très disparate le rôle de celles-ci (certaines sont « trop petites », d’autres « trop grandes »).

Dans ce contexte, une organisation territoriale plus opérationnelle, mieux équilibrée et mieux répartie sur le territoire doit être mise en place. À ce stade, plusieurs pistes peuvent être explorées, qui déboucheront sur des propositions, des arbitrages et une mise en œuvre :

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La première consisterait à maintenir les deux niveaux d’administration actuels et à en rationaliser l’architecture au regard des difficultés constatées.

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À cette fin, les compétences respectives de l’échelon régional et de l’échelon départemental doivent être redéfinies dans le cadre d’une action générale de déconcentration des tâches de gestion. L’échelon régional pourrait ainsi se voir confier le rôle d’une plate-forme administrative et technique tandis que l’échelon départemental se verrait renforcer dans sa mission d’animation et de coordination des dispositifs publics et associatifs de prise en charge des mineurs.

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Par ailleurs, la définition d’un « seuil critique » d’activités, tant pour l’échelon départemental que pour l’échelon régional permettra un nouveau découpage de la carte territoriale de la DPJJ, qui pourrait aboutir au remodelage des directions régionales et au regroupement de certaines directions départementales en directions inter-départementales.

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La seconde piste, plus ambitieuse, consisterait à réduire à un seul niveau d’administration l’organisation territoriale de la direction, fusionnant ainsi en une structure unique les activités aujourd’hui exercées par les directions départementales et régionales.

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Une réforme de cette nature nécessiterait vraisemblablement un accroissement substantiel du nombre des régions (qui pourraient être calées sur les 22 régions administratives), et une organisation « intégrée » (de type « préfectures/sous-préfectures ») permettant de maintenir un lieu d’animation départementale, dès lors que la protection de l’enfance constitue une compétence des conseils généraux.

2-1-3 - L’organisation des établissements et services assurant en régie directe les mesures de PJJ

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Les établissements et services de la DPJJ ne disposent pas d’un fondement juridique rendant opposable leurs dénominations et leurs missions à l’ensemble des acteurs de ce secteur. Sur le fondement des dispositions de la loi du 2 janvier 2002, il convient donc d’assurer ce fondement par l’élaboration d’un texte réglementaire fixant la dénomination, définissant les missions de chacun d’eux, et déterminant les règles essentielles de leur création, transformation, organisation et fonctionnement.

2-2 - Mettre en place les moyens de l’animation et de la coordination du dispositif de mise en œuvre des mesures de PJJ

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Le dispositif général de mise en œuvre de mesure de PJJ est constitué de deux opérateurs publics, l’État (DPJJ) et les départements (ASE), qui peuvent l’un et l’autre agir soit en régie directe, soit en gestion « déléguée » auprès d’associations. Chacun de ces opérateurs obéit à des logiques spécifiques : les départements agissent en fonction de la politique sociale dont ils sont porteurs et des moyens dont ils disposent à cette fin ; l’État agit en fonction des politiques de lutte contre la délinquance des mineurs et des politiques familiales qu’il entend promouvoir ; les associations enfin se déterminent en fonction de logiques internes de développement spécifiques à chacune d’elles. De ces trois logiques, elles-mêmes dépendantes des pratiques judiciaires souvent propres à chaque juridiction, résulte un système, non homogène, auto régulé et dépourvu de pilotage clair.

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Il en résulte un fort cloisonnement des établissements et services chargés de mettre en œuvre les mesures de PJJ sur un territoire donné, et une difficulté corrélative de construction de parcours éducatifs cohérents pour les mineurs.

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Afin de rendre ce dispositif plus cohérent, plusieurs actions ont d’ores et déjà été engagées qu’il convient de mener à tenue ; une action nouvelle pourrait par ailleurs être initiée :

2-2-1 - Expérimenter une clarification des compétences entre les opérateurs de mesures de PJJ

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Dans le cadre du projet de loi de décentralisation, une clarification des compétences entre les deux opérateurs publics de mesures de PJJ pourra être expérimentée pendant une durée limitée dans quelques départements, sur le principe d’une compétence exclusive des départements en matière civile (hors mesures d’investigation) et d’une compétence exclusive de l’État en matière pénale. La conduite de cette expérimentation constituera donc nécessairement une des actions fortes du projet stratégique de la direction.

2-2-2 - Rechercher une meilleure complémentarité des structures à compétence constante

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Avant que ne s’engage le projet de décentralisation expérimentale, le Garde des sceaux a saisi l’ensemble des partenaires concernés afin qu’ils examinent dans chaque département les modalités d’une meilleure coordination de leur action à compétences constantes. Une synthèse nationale de ces travaux doit aboutir à des propositions d’évolution textuelles relatives aux outils de collaboration entre le secteur public et le secteur associatif notamment.

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L’engagement postérieur du projet de décentralisation expérimentale a suspendu la conduite de cette action, qui doit être reprise dans un périmètre plus restreint et de manière coordonnée avec la mise en œuvre de la loi de décentralisation qui sera votée.

2-2-3 - Engager la mise en œuvre du mandat global

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Préconisée par la Cour des comptes dans le souci de permettre une véritable régulation du dispositif de PJJ, cette mesure consiste à limiter la faculté offerte aux magistrats de désigner spécifiquement un établissement ou un service pour chaque mineur et à laisser ce choix à une autorité coordinatrice, qui se trouverait alors destinataire pour exécution des décisions prises par les magistrats. Cette autorité pourrait être le DDPJJ pour les décisions prises en matière pénale et le président du conseil général pour les décisions prises en matière civile.

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Cette procédure nécessite une concertation approfondie, qui n’empêche toutefois pas l’engagement d’une expérimentation dans un ou plusieurs ressorts judiciaires, sur la base du volontariat des magistrats et d’un renforcement des directions départementales.

2-3 - Structurer le dialogue de gestion dans le cadre de la déconcentration

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La mise en œuvre de la LOLF au cours de la période du plan stratégique 2004-2007 impose la stabilisation de la procédure de dialogue de gestion initiée en 2000 (conférences uniques de programmation), et la structuration des fonctions de contrôle et d’évaluation. Cette ambition présuppose toutefois que soient fiabilisés les outils informatiques et statistiques de la DPJJ.

2-3-1 - Stabiliser l’outil informatique et statistique

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L’une des difficultés de pilotage des services de la DPJJ en particulier, et du dispositif général de PJJ, réside dans la faiblesse de l’outil statistique. Outre une redéfinition des modalités de fonctionnement actuellement existantes entre la DAGE et la DPJJ sur la production des statistiques, la, stabilisation de cet outil constitue le préalable indispensable à la connaissance de l’activité et de son évolution ainsi que des publics pris en charge par les services. Cela suppose notamment de :

  • Fiabiliser les outils GAME, COBRA, PROGITE et MICADO en assurant une saisie harmonisée des données. La faisabilité d’une mutualisation de cette fonction de saisie à l’échelon départemental devra être examinée.

  • Assurer une production régulière simple des statistiques d’activité des établissements et services en régie directe

  • Parachever l’expérience de statistiques communes relative à l’ensemble de l’activité de PJJ actuellement conduite entre la DPJJ et certains départements « en lien avec l’ADF).

2-3-2 - Stabiliser les conférences uniques de programmation

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Instaurées au cours de l’année 2000, les CUP constituent une procédure au cours de laquelle chaque région propose de décliner les objectifs de la politique nationale en objectifs régionaux. Ces propositions sont discutées avec l’administration centrale qui valide ou non ces objectifs régionaux. À l’issue de cette phase, l’administration centrale affecte à chaque région les moyens en crédits et en personnels nécessaires à la réalisation des objectifs validés, dans la limite des moyens dont dispose la direction elle même dans le cadre de la loi de finances.

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Cet exercice, profondément structurant pour l’ensemble des services territoriaux et centraux de la direction doit être stabilisé dans la perspective de la mise en œuvre des procédures LOLF en 2005-2006. À cette fin, il est nécessaire :

  • de stabiliser en les simplifiant les indicateurs d’activités et de consommation des moyens des établissements et services ;

  • de formaliser davantage les phases postérieures aux CUP, et notamment celle des contrats d’objectifs et de moyens découlant des CUP et des arbitrages faits par la direction en fonction des moyens qui lui sont attribués ;

  • de formaliser davantage la phase d’ajustement des moyens en cours d’exercice d’adapter l’ensemble de ce dispositif aux exigences de la LOLF ;

  • de structurer l’administration centrale pour lui permettre d’assurer une préparation et un suivi transversal de l’ensemble de l’exercice.

2-3-3 - Structurer les fonctions de contrôle et d’évaluation

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La faiblesse du contrôle assuré par la DPJJ tant sur ses propres établissements et services que sur ceux du secteur associatif a été particulièrement soulignée par la Cour des comptes. Il importe dès lors de renforcer et de structurer cette fonction de contrôle à l’échelon central comme à l’échelon territorial. Cela passe par :

  • un accroissement quantitatif de l’inspection des services associé à une diversification des compétences ( et donc de l’origine professionnelle des agents susceptibles d’être affectés à ce service) ;

  • l’identification d’une fonction de contrôle au sein de chacune des directions régionales.

Parallèlement à cette évolution, l’actuelle « cellule » de contrôle de gestion devra être renforcée afin de répondre aux nécessités posées par la LOLF.

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Enfin, la fonction d’évaluation, également imposée par la LOLF, mais également par la loi du 2 janvier 2002 en matière de contenu des prise en charge des mineurs doit également être organisée et structurée. À cette fin, une mission a d’ores et déjà été confiée au chef de l’inspection des services de la PJJ en vue d’établir en ce domaine un diagnostic de l’existant et des propositions d’organisation. Un premier rapport de proposition en ce domaine est prévu pour la fin de l’année 2003.

3 - Volet Professionnel

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L’ampleur des actions à engager tant dans le domaine éducatif que dans le domaine administratif nécessite un engagement fort et durable de l’ensemble de l’institution. L’encadrement comme les organisations professionnelles doivent donc y être étroitement associés, ce qui suppose que chacun y trouve un intérêt, à la mesure des efforts importants et soutenus qui seront nécessaires. Enfin, au delà même de l’accompagnement des actions relevant des domaines éducatif et administratif, une action de modernisation spécifique à la gestion des ressources humaines est indispensable, qui nécessitera également une concertation avec les organisations professionnelles.

3-1 - Redéfinir les compétences professionnelles nécessaires à la mise en œuvre des mesures

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Les compétences professionnelles de la PJJ sont aujourd’hui réparties en 21 corps couvrant trois filières (éducative, technique, administrative). Cet éclatement des corps au regard de l’étroitesse des effectifs de la DPJJ (moins de 8000 agents) a pour conséquence l’extrême faiblesse des effectifs de certains corps, qui conservent malgré tout les rigidités de gestion de la fonction publique (CAP notamment). Il rend par ailleurs peu lisible la place de chacun dans la prise en charge des mineurs et favorise le « glissement des tâches » entre les corps.

3-1-1 - Mettre en place des « référentiels métiers »

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Dans ce contexte, l’écriture du contenu des prises en charge des mineurs pour chaque catégorie de mesures prévues par la loi imposera nécessairement un examen des compétences professionnelles associées, tant dans la filière éducative que dans les filières administrative et technique qui viennent en appui de la première.

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À cette fin, la définition du contenu éducatif de chaque mesure au regard de l’objectif qu’elle poursuit et des processus qu’elle requiert doit s’accompagner d’un recensement des compétences professionnelles correspondantes. À partir de ce recensement, les éléments d’un référentiel métier pour chaque catégorie d’intervenants pourront être rassemblés.

3-1-2 - Mettre en place un outil de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences

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En vue d’anticiper les besoins et de prévoir les recrutements nécessaires à leur satisfaction, l’administration doit disposer d’une capacité à « scénariser » les évolutions probables. Cela suppose :

  • une connaissance exacte de la répartition statutaire et géographique des emplois et des effectifs existants, qui fait actuellement défaut ;

  • une connaissance de l’activité des services et de ses perspectives d’évolution à partir de l’analyse qui en est faite ; cet outil est actuellement en cours de stabilisation ;

  • un outil informatique de « scénarisation » en fonction des divers paramètres de l’activité.

À cette fin, un travail de « photographie de l’existant » doit être réalisé au cours de l’année 2004 afin de stabiliser les données. La mise en place d’un outil de prospective devra être engagée dès 2005, en vue d’une mise en service courant 2006.

3-1-3 - Rationaliser les corps et les statuts

52

À partir du travail effectué sur le contenu des mesures et sur les compétences associées, il est nécessaire d’engager une restructuration de la « carte statutaire » de la DPJJ en vue de réduire le nombre de corps existant et faciliter la gestion.

53

Pour chaque compétence professionnelle repérée, il conviendra d’examiner si celle-ci est spécifique ou si elle peut être exercée par des professionnels relevant d’autres administrations. Une réduction du nombre des corps devrait ainsi avoir pour corollaire le développement de partenariats plus structurés avec les autres services.

3-2 - Transformer l’appareil de formation

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L’évolution de l’appareil de formation constitue le moyen indispensable à l’évolution des compétences professionnelles. Il doit en outre être modernisé pour assurer en flux la formation des recrutements massifs qui vont intervenir au cours de la période 2007à 2007.

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Afin d’assurer le pilotage effectif d’une évolution qui engage tous les services de la direction, une structure projet devra être mise en place dès le début de l’année 2004. Celle-ci aura pour mission d’assurer l’animation et la coordination des trois grands chantiers suivants :

3-2-1 - Redéfinir le contenu des formations

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Les formations doivent être adaptées en vue de mettre à disposition de la DPJJ les professionnels disposant des compétences repérées dans le travail effectué sur le contenu des mesures. Il conviendra notamment de développer l’offre de formation d’adaptation à l’égard des professionnels qui viendraient exercer au sein de la DPJJ à partir d’autres administrations.

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Par ailleurs l’existence d’une formation autonome devra être examinée au regard des formations externes existantes. Il conviendra notamment de rechercher pour tous les corps s’ils doivent être totalement formés par la DPJJ ou si des formations d’adaptation à partir d’un recrutement de personnels déjà qualifiés peuvent être mise en œuvre.

3-2-2 - Autonomiser la structure de formation

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Le statut juridique du CNFE est aujourd’hui hybride puisque, ne disposant d’aucun statut spécifique, il constitue un service de l’administration centrale. Toutefois la spécificité de son activité, comme l’identification des moyens qui lui sont affectés, en font un service autonome, placé sous l’autorité d’un directeur général, assimilé à un directeur régional.

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La nécessité de conférer à cet établissement une structure juridique adaptée à sa nécessaire autonomie pédagogique administrative et financière a ainsi conduit la direction à étudier deux pistes d’évolution : celle de l’établissement public d’une part (sur le modèle de l’ENM ou de l’ENAP) et celle du service à compétence nationale (sur le modèle de l’ENG).

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Dans cette perspective, l’évolution vers un service à compétence national paraît devoir être privilégiée. Cette évolution devrait trouver son aboutissement avec la mise en service du nouveau site de Roubaix.

3-2-3 - Conduire la délocalisation

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Décidée depuis plusieurs années, la délocalisation du CNFE à Roubaix vient de connaitre une évolution récente, avec l’approbation du projet architectural de la nouvelle école par le cabinet du GDS. Il convient dès lors d’accompagner le déroulement des travaux qui vont être rapidement engagés dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage déléguée à la commune de Roubaix.

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De manière plus spécifique, la délocalisation devra faire l’objet, pour la DPJJ, de mesures d’accompagnement des personnels qui devront être anticipées et concertées. De même la délocalisation ne devra pas mettre en cause la gestion « en flux » des promotions, ce qui nécessitera une conduite particulièrement attentive du projet.

3-3 - Moderniser la gestion des ressources humaines et structurer le dialogue social

3-3-1 - Déconcentrer la gestion des ressources humaines

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Destinée à rapprocher l’autorité de décision des agents concernés et à réduire les délais de traitement des dossiers, la déconcentration en matière de gestion des ressources humaines devra être engagée en deux temps :

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En premier lieu, elle concernera les actes de gestion courants (congés de maladie, recrutement des contractuels) ; une première phase de déconcentration devrait ainsi pouvoir être mise en place au cours de l’année 2004.

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En second lieu, la déconcentration de la mobilité des personnels devra être examinée, en lien avec les organisations professionnelles. Les différentes hypothèses devraient pouvoir être présentées et discutées au cours de l’année 2004.

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En tout état de cause, la structuration et le renforcement de la fonction ressources humaines au sein de chaque direction régionale devra accompagner la mise en œuvre progressive de la déconcentration, qui imposera également un développement des procédures de contractualisation entre l’administration centrale et les directions régionales.

3-3-2 - Construire des parcours professionnels

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Les parcours professionnels des agents sont aujourd’hui peu « calibrés ». Il est nécessaire de mieux construire les parcours professionnels en catégorisant les emplois susceptibles d’être occupés, notamment au sein de la filière de direction.

3-3-3 - Organiser le dialogue social

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La structuration du dialogue social au sein de la direction est aujourd’hui limité au fonctionnement des instances et à des réunions de travail informelles. La planification et la préparation des instances doivent être améliorées, notamment dans les délais de communication des documents préparatoires. De même des réunions de travail régulières sur les différentes actions engagées par la direction doivent être mises en place, afin de recueillir « en continu » les positions des organisations professionnelles sur la conduite de ces actions.

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Afin de connaître l’évolution du climat social au sein des établissements et services de la direction, des indicateurs devront être élaborés et mis en service (taux d’absentéisme, tracts syndicaux, etc. )

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Enfin, des procédures de prévention des conflits doivent être recherchées et définies avec les organisations professionnelles.

Plan de l'article

  1. I - Volet Éducatif
    1. 1-1 - Donner de la lisibilité au contenu de chaque mesure prévue par la loi
      1. 1-1-1 - Caler pour chaque mesure son objectif
      2. 1-1-2 - Caler pour chaque mesure son ou ses « protocole(s) »
      3. 1-1-3 - Élaborer les recommandations de bonnes pratiques professionnelles
    2. 1-2 - Clarifier la responsabilité de la conduite des mesures
      1. 1-2-1 - Recentrer l’activité de la protection judiciaire de la jeunesse sur les seuls mineurs
      2. 1-2-2 - Clarifier la distribution des mesures au sein des structures de prise en charge
    3. 1-3 - Redéfinir les modes de relation entre le judiciaire et l’éducatif
      1. 1-3-1 - Faire un audit des relations entre les juridictions et les services de PJJ
      2. 1-3-2 - Renforcer la coordination institutionnelle
      3. 1-3-3 - Préciser la place du judiciaire dans le contenu de la prise en charge éducative
  2. 2 - Volet Administratif
    1. 2-1 - Réorganiser l’administration centrale et territoriale
      1. 2-1-1 - L’administration centrale
      2. 2-1-2 - L’administration territoriale
      3. 2-1-3 - L’organisation des établissements et services assurant en régie directe les mesures de PJJ
    2. 2-2 - Mettre en place les moyens de l’animation et de la coordination du dispositif de mise en œuvre des mesures de PJJ
      1. 2-2-1 - Expérimenter une clarification des compétences entre les opérateurs de mesures de PJJ
      2. 2-2-2 - Rechercher une meilleure complémentarité des structures à compétence constante
      3. 2-2-3 - Engager la mise en œuvre du mandat global
    3. 2-3 - Structurer le dialogue de gestion dans le cadre de la déconcentration
      1. 2-3-1 - Stabiliser l’outil informatique et statistique
      2. 2-3-2 - Stabiliser les conférences uniques de programmation
      3. 2-3-3 - Structurer les fonctions de contrôle et d’évaluation
  3. 3 - Volet Professionnel
    1. 3-1 - Redéfinir les compétences professionnelles nécessaires à la mise en œuvre des mesures
      1. 3-1-1 - Mettre en place des « référentiels métiers »
      2. 3-1-2 - Mettre en place un outil de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
      3. 3-1-3 - Rationaliser les corps et les statuts
    2. 3-2 - Transformer l’appareil de formation
      1. 3-2-1 - Redéfinir le contenu des formations
      2. 3-2-2 - Autonomiser la structure de formation
      3. 3-2-3 - Conduire la délocalisation
    3. 3-3 - Moderniser la gestion des ressources humaines et structurer le dialogue social
      1. 3-3-1 - Déconcentrer la gestion des ressources humaines
      2. 3-3-2 - Construire des parcours professionnels
      3. 3-3-3 - Organiser le dialogue social

Pour citer cet article

« Programme de Travail Pour La Période 2004 - 2007 », Journal du droit des jeunes, 1/2004 (N° 231), p. 32-36.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-1-page-32.htm
DOI : 10.3917/jdj.231.0032


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