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Journal du droit des jeunes

2004/8 (N° 238)


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Pour un juriste, ouvrir une étude sur la location de locaux inhabitables, insalubres ou dégradés justifie d’un rappel préalable : les baux d’habitation sont des contrats de droit privé, qui ne devraient dès lors concerner, engager que leurs signataires.

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Dès lors, l’État ne devrait s’intéresser ni à l’économie générale du contrat, à son équilibre, ni à son exécution, au comportement des uns ou des autres durant la location ; il devrait encore moins se substituer aux parties, particulièrement aux locataires, dans l’exercice de leurs droits, la défense de leurs intérêts, ou dans l’exécution de leurs devoirs.

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Cependant le droit au logement est un droit vital, un droit primaire. Être bien logé conditionne largement l’accès à d’autres droits fondamentaux tel que le droit à l’insertion, à l’éducation ou au travail, à l’intimité de la vie familiale. On n’oubliera pas, dans cette liste non exhaustive, de mentionner le droit à la santé, mis à mal en présence de locaux insalubres.

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Ce caractère fondamental du droit au logement a été reconnu, au plus haut échelon de notre droit, par plusieurs décisions du Conseil constitutionnel.

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Ainsi, cette haute juridiction a-t-elle considéré dans des avis des 19 janvier 1995 et 7 décembre 2000 que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent (était) un objectif à valeur constitutionnelle.

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À travers cette affirmation le conseil a indiqué à la collectivité qu’elle était tenue de prendre toutes les dispositions propres à permettre la mise en œuvre effective du droit au logement. Il a créé à la charge de l’État une obligation de moyens, un but, la garantie des conditions d’habitation des locataires.

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Ces avis ont consacré le principe de la nécessaire sauvegarde de la dignité humaine, se fondant sur le préambule de la Constitution de 1946, en ses articles 10 et 11, qui disposent « que la Nation assure à l’individu et à sa famille les conditions nécessaires à son développement », « la Nation garantit à tous… la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos… ».

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Ces décisions montrent un juge constitutionnel préoccupé de justice sociale, adoptant à l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour de justice des Communautés européennes une approche pragmatique du droit.

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La reconnaissance du droit au logement est également consacré par des textes internationaux, ainsi est-il reconnu dans la recommandation R-2000-3 du Conseil de l’Europe un « droit individuel universel et justiciable à la satisfaction des besoins humains élémentaires…ce droit (devant) à tout le moins couvrir la nourriture, l’habillement, le logement et les soins médicaux de base ».

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Au niveau mondial, l’article 11 du pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966, ratifié par la France, constate que « les États parties au présent acte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisant… ».

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Ce même principe a enfin été rappelé, de façon récurrente, par de nombreuses lois nationales, parmi lesquelles nous citerons la loi Besson du 31 mai 1990 qui déclare, en son remarquable article 1er, que « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources (…)a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir ».

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Mais comment, dans un économie à dominante libérale, dans un droit consacrant la liberté contractuelle et reconnaissant au droit de propriété une valeur constitutionnelle, l’administration peut elle intervenir, être un acteur déterminé, en présence d’un rapport locatif de droit privé auquel elle n’est pas partie ? Comment participer à l’effectivité du droit au logement sans modifier la nature privée du rapport contractuel ?

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Cette recherche nécessaire de l’équilibre a justifié la mise en place, tant de mécanismes juridiques classiques que de solutions originales, dans un mouvement de participation de la collectivité à la bonne exécution du bail, particulièrement en présence de locaux dégradés ou insalubres.

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Bien évidemment cette évolution générale a été sévèrement critiquée par des voix empreintes de la théorie de l’autonomie de la volonté, appellation juridique du libéralisme économique et politique. Ainsi peut-on lire les commentaires suivants, sous la plume de Dominique Grillet-Ponton, maître de conférence à l’université de LYON 3 (loyers et copropriété Novembre 2001) : « sous la bannière médiatique d’un droit à l’habitat, les textes qui émaillent l’évolution du logement au cours des dernières décennies utilisent le contrat de bail comme instrument d’économie dirigée au service d’une conception solidariste… le tribut payé par les bailleurs à la nouvelle politique sociale est lourd…au nom d’un objectif social redistributif, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion constitue une véritable subversion pour la propriété privée par la mise en œuvre d’une procédure de réquisition des locaux vacants ».

Une solution classique : réglementer le contenu du bail

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Le contenu des baux d’habitation est réglementé par des dispositions d’ordre public, au nom de la nécessaire protection des locataires, considérés comme la partie faible au contrat.

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Ainsi, à titre d’exemple, toute clause contrevenant aux règles relatives à la durée minimale de la location ou aux conditions de délivrance d’un préavis sera regardée par la loi comme nulle.

17

Cette réglementation ne modifie en rien la nature privée du rapport unissant bailleurs et locataires.

18

Dans ce cadre, la loi du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) est venue préciser, renforcer les obligations du bailleur en matière d’habitabilité, de sécurité du logement loué.

19

La loi nouvelle impose dorénavant au bailleur de « remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation » (art. 6 modifié de la loi 89-462 du 6 juillet 1989).

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Au regard de son obligation d’entretien, le propriétaire est bien obligé d’assurer à son locataire un logement sécure, bénéficiant des éléments d’un confort minimal, et cela aussi bien lors de l’entrée en jouissance du preneur que tout au long de l’exécution du bail.

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Les règles précises relatives au confort minimal sont fixées par le décret 2002-120 du 30 janvier 2002, elles concernent, par exemple, la superficie du logement ou la présence de sanitaires dans le local même.

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La lecture de cette disposition légale, ne devrait pas étonner le juriste, dès lors qu’il ne s’agit là que d’une application de l’obligation générale de délivrance au locataire d’un bien conforme à l’usage prédéterminé par le contrat.

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Quant à la notion de décence, elle nous paraît avoir été justement inscrite dans la loi, en ce qu’elle renvoie à l’universalité de ce droit de l’homme qu’est le droit au logement. Elle répond à l’objectif fixé par notre droit constitutionnel.

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Il nous faut également insister sur le caractère d’ordre public attaché à ce texte légal (art. 2 de la loi du 6 juillet 1989). Ce caractère signifie que le locataire ne peut par avance renoncer à invoquer le mauvais état du local. L’insertion au contrat d’une mention telle que « le preneur prend les lieux en l’état », sous entendu en leur mauvais état, ne pourra être opposée ultérieurement par le propriétaire (en ce sens CA Paris, 22 janvier 1997, loyers et copropriétés 1997, n° 137). Les parties ne peuvent convenir qu’un local en état indigne sera affecté au logement.

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Le législateur a ainsi justement pris en considération la situation souvent particulièrement difficile de personnes défavorisées recherchant un logement, dans le contexte de pénurie que nous connaissons et qui souvent peuvent être amenées, à défaut d’alternative, à accepter d’aménager dans des logements insalubres. Il a tiré les conséquences résultant d’un fréquent déséquilibre entre les parties contractantes.

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Mais, cet encadrement des stipulations du bail par des dispositions d’ordre public est un mécanisme désormais classique de notre droit, largement usité dès lors que la loi constate une inégalité entre les parties à une convention. Ainsi, on trouve un dispositif réglementaire comparable, notamment en matière de protection des consommateurs, notamment à travers la prohibition des clauses abusives. Si de telles règles réduisent le champ de la liberté contractuelle, elle ne peuvent s’analyser en une immixtion de la collectivité dans l’exécution du contrat.

27

Cette réglementation ne modifie en rien la nature privée du rapport unissant bailleurs et locataires.

28

Il n’en est pas de même pour ce qui concerne le contrôle de l’état du local et la sanction du bailleur fautif.

La mise en conformité du logement et l’obligation faite au preneur d’agir dans son intérêt

29

La loi SRU dispose que « si le logement loué ne satisfait pas à l’exigence de décence le locataire peut demander au bailleur la mise en conformité » (art. 20.1 nouveau de la loi du 6 juillet 1989). Cette disposition s’est appliquée même aux baux déjà en cours au jour de son entrée en vigueur.

30

Il faut remarquer que la loi ne fixe aucune condition de délai relative à l’action en justice aux fins de mise aux normes et qu’ainsi, le locataire pourra agir à tout moment de sa location, y compris plusieurs années après être rentré dans les lieux.

31

Mais, la spécificité du droit au logement, la contribution de l’administration à l’éradication des logements insalubres se manifeste plus manifestement à travers l’obligation faite au locataire d’agir contre son cocon-tractant.

32

En effet, la loi subordonne le droit à l’allocation logement au fait que le logement satisfasse à l’exigence de décence, de respect des normes (art. L 542-1-2 du Code de la sécurité sociale).

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Au surplus, le maire de la commune ou toute association de défense affiliée à une association siégeant à la Commission de concertation peut saisir les organismes et services versant ces prestations sociales, lorsqu’il apparaît qu’un immeuble ou un groupe d’immeuble ne satisfait pas aux exigences précitées (art. L 542.6 et L981.7 du Code de la sécurité sociale).

34

Si la suspension de cette aide, le plus souvent directement versée au bailleur, pourra souvent être perçue comme une sanction de celui-ci, elle ne doit pas moins être analysée comme une réduction des droits du locataire, une diminution de ses aides, alors qu’il sera toujours tenu du paiement de l’entier loyer.

35

L’occupant se voit donc sanctionné pour le fait de l’indignité du logement, dont il est victime.

36

Cependant, la loi permet à ce dernier d’obtenir le maintien de ses aides, s’il justifie avoir demandé à son loueur la mise en conformité, au besoin par voie d’action en justice (art. L 542-2-1 précité).

37

La loi nouvelle a donc mis à la charge des locataires une véritable obligation d’action, faisant de l’administration le garant du droit à être bien logé, y compris en s’immisçant directement dans l’exécution du contrat et dans le choix de ne pas agir du locataire.

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Prenant acte, toutefois, de la difficulté à accéder au juge de certains locataires culturellement démunis et particulièrement lorsqu’ils sont étrangers ou d’origine étrangère, la loi SRU innovante a autorisé ceux-ci à donner mandat écrit à une association de défense affiliée siégeant à la Commission de concertation agréée à cette fin ou à une association de défense des personnes en situation d’exclusion également agrée (nouvelle rédaction de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989). Une action collective de plusieurs locataires d’un même immeuble ayant le même bailleur est possible dans des conditions de représentation similaires.

39

On retrouve dans toutes ses dispositions novatrices et originales l’expression de la volonté collective d’agir contre le mal logement, l’idée que l’intérêt protégé dépasse celui du titulaire du bail, intéresse l’intérêt général, l’ordre public, la cohésion sociale.

40

Le juge saisi d’une demande de mise en conformité « détermine le cas échéant la nature des travaux à utiliser et le délai de leur exécution » (art. 20.1 précité). Le plus souvent, il sera organisé préalablement une expertise qui en présence de désordres manifestes devrait intervenir aux frais avancés du propriétaire.

41

Dans l’hypothèse d’un défaut de mise en conformité, en raison d’abstention du bailleur, mais aussi lorsque les travaux se révèlent impossibles à mettre en œuvre, « le juge peut réduire le montant du loyer ». Aucune limite n’est fixée quant à l’étendue de cette réduction et le loyer pourra être réduit à un montant d’un euro.

42

Il est évident que cette réduction sera chiffrée au regard de l’importance du défaut d’habilité, mais également en fonction de la bonne ou mauvaise foi du propriétaire.

43

Dans l’autre hypothèse, celle d’une mise en conformité effective, il doit être précisé que le contrat de location initial ne sera en rien affecté ou modifié par la rénovation. Ainsi et cela est essentiel, le loyer initial restera inchangé jusqu’à l’expiration du bail et cela même s’il était dérisoire (il pourra évoluer en cas de renouvellement de la location, mais dans les limites fixées par l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 et au rythme progressif qu’elle impose). Le juge n’a pas le pouvoir de modifier le prix originel au vu des travaux réalisés. Cela s’explique par le fait que les parties ont convenu du montant du loyer au vu de la contenance du local, de sa situation et non de son état, celui-ci devant être dès l’origine décent. L’insalubrité initiale est une faute du bailleur qui ne peut ultérieurement s’en prévaloir pour réclamer une augmentation de la redevance à percevoir.

Les arrêtés assortis d’une interdiction d’habiter et l’obligation de relogement

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Le prononcé par la commune, ou la préfecture en cas de défaillance, d’un arrêté de péril ou d’insalubrité avec interdiction d’habiter, provisoire ou définitive, relève de la police administrative. Elle n’en a pas moins des conséquences directes sur l’exécution du bail.

45

Il sera rappelé qu’un tel arrêté peut être complété par une interdiction d’habiter, provisoire ou définitive.

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La première et qui n’étonnera personne est la suspension immédiate de l’obligation de paiement du loyer ; l’article L. 521-2 du Code de la construction et de l’habitation dispose que « dans les locaux faisant l’objet d’un arrêté d’insalubrité ou de péril, le loyer en principal ou toute autre somme versée en contrepartie de l’occupation du logement cesse d’être due à compter du premier jour du mois qui suit l’envoi de la notification de l’arrêté ».

47

Cette suspension de l’exigibilité du loyer intervient de plein droit et sans besoin de décision judiciaire.

48

Elle concerne tous les immeubles frappés d’un tel arrêté et pas seulement en cas d’interdiction d’habiter.

49

Enfin, la suspension ne concerne pas les charges qui restent dues.

50

Plus novatrices sont les dispositions relatives au relogement, en présence d’une interdiction d’habiter.

51

Au delà de l’obligation de réparation ou d’entretien imposée au bailleur, le législateur s’est, en effet, intéressé au sort du locataire durant les travaux lorsque ceux ci rendent le logement provisoirement inhabitable.

52

Aux termes de l’article L. 521.3 du Code de la construction et de l’habitation « en cas d’interdiction temporaire d’habiter, le propriétaire est tenu d’assurer l’hébergement décent des occupants, lequel doit correspondre à leurs besoins… à défaut le représentant de l’État… prend les dispositions nécessaires pour assurer leur hébergement provisoire… le coût de cet hébergement est mis à la charge du propriétaire… la créance est recouvrée comme en matière de contributions directes et garantie par une hypothèque ».

53

En présence d’une interdiction temporaire d’habiter ou lorsque les travaux rendent le local provisoirement inhabitable, le bailleur doit fournir à ses cocontractants et à ses frais, un hébergement décent. La gratuité est totale et intéresse aussi bien le logement quitté que celui provisoirement fourni.

54

Quand l’interdiction administrative d’habiter est définitive, « le propriétaire doit assurer le relogement des occupants… cette obligation est satisfaite par la présentation à l’occupant d’une offre de logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités… en cas de défaillance du propriétaire, la collectivité publique à l’initiative de laquelle la procédure de péril ou d’insalubrité a été engagée prend les dispositions nécessaires pour les reloger…lorsque la collectivité publique a procédé au relogement, le propriétaire lui verse, à titre d’indemnité, une somme comprise entre 304,90 et 609,80 euros par personne relogée » (même article).

55

Dans l’hypothèse d’une interdiction définitive d’habiter, il devra également indemniser les personnes évincées de leurs frais de réinstallation (l’indemnité étant plafonnée à 3 mois du nouveau loyer supporté par la personne évincée).

56

Ce dispositif créé par la loi SRU doit une fois de plus être regardé comme original, dérogeant au droit commun, dès lors que la règle générale fixées par l’article 1724 du Code civil en cas de travaux est que « si le logement a besoin de réparations urgentes, le preneur doit les supporter…si les réparations sont de telles nature qu’elles rendent inhabitable ce qui est nécessaire au logement du preneur et de sa famille, celui-ci pourra faire résilier le bail ».

57

Il se révèle bien là une distinction entre la situation du bailleur diligent, qui entretient le local, resté en bon état d’usage, mais qui justifie de réparations que son locataire devra supporter et celui qui a laissé le logement se dégrader au point qu’il soit « indécent », dangereux ou insalubre, qui devra au contraire reloger les occupants.

58

En présence d’une interdiction définitive qui en droit doit s’analyser en une perte de la chose, la règle devrait être celle de la résiliation du contrat, assortie ou non de dommages et intérêts (art. 1722 du Code civil). Or, ici, on constate non pas la rupture du lien contractuel, mais bien le maintien d’une obligation à la charge du bailleur, l’obligation de reloger.

59

L’idée d’une faute du bailleur, sanctionné par la persistance de ses devoirs vis à vis de son locataire, est bien présente.

60

Dans ce domaine, il est là encore assigné à l’administration un rôle à jouer. En effet, la carence du bailleur est sanctionnée par la substitution d’office du préfet dans la mise en œuvre de l’obligation de relogement, aux frais exclusifs du propriétaire défaillant et sous la garantie d’une hypothèque légale au profit de la collectivité (art. L 521.3.1 alinéa 1 du Code de la construction et de l’habitation). Il suit de cette disposition que la substitution d’office par l’État ne signifie pas que le bailleur n’est plus obligé au relogement ; bien au contraire le préfet agit au nom même de cette obligation. La collectivité ne se voit pas imposée une obligation propre de relogement, elle met en œuvre le devoir du propriétaire du local dégradé, en lieu et place, aux frais de celui ci.

L’aide aux bailleurs en difficultés

61

Ce dispositif est perçu par certains comme « porteur de risques et de dérives (Dominique Grillet-Ponton, ibid.), en ce qu’on pourrait redouter que les bailleurs ne soient à leur tour en difficultés…et que l’épargne se détourne alors du secteur locatif ».

62

Face à cette observation, il doit être rappelé que le propriétaire décidant librement, consciemment de mettre son bien à bail d’habitation souscrit un engagement : mettre à disposition un local habitable. Le contrôle, y compris par la collectivité, de la décence n’est que la mise en œuvre effective d’un des principes fondateurs de notre droit des contrats : les conventions doivent être exécutées de bonne foi (art. 1134 du Code civil).

63

Au surplus, il est inexact de prétendre que la collectivité n’offre aucune solution aux bailleurs de bonne foi. En effet, là encore, elle peut se porter acteur de la réhabilitation, en accord avec le propriétaire du bien, à travers la formation d’un bail à réhabilitation.

64

Aux termes de l’article L. 252.1 du Code de la construction et de l’habitation « est qualifié de bail à réhabilitation… le contrat par lequel soit un organisme d’habitation à loyer modéré, soit une société d’économie mixte…, soit une collectivité territoriale, soit un organisme dont l’un des objet est de contribuer au logement des personnes défavorisées… agréé s’engage à réaliser dans un délai déterminé des travaux d’amélioration sur l’immeuble du bailleur et à le conserver en bon état d’entretien (…) en vue de louer cet immeuble à usage d’habitation pendant la durée du bail ».

65

En d’autres termes le propriétaire va louer son local à un personne morale de droit public ou privé, dont l’objectif est de participer au logement des personnes défavorisées. Cette dernière sera tenue de réhabiliter puis d’entretenir l’immeuble. Il pourra également, mais pas obligatoirement, être convenu entre ces parties la perception par le propriétaire d’un loyer.

66

L’obligation de relogement durant les travaux si le logement était originellement occupé sera assumée par le preneur du bail à réhabilitation.

67

Ce dernier, organisme à vocation sociale ou collectivité locale, pourra, durant le bail, gérer l’immeuble pour son compte et le louer à un particulier.

68

La durée minimale du bail à réhabilitation est fixée à douze ans, les parties pouvant évidemment prévoir un délai supérieur à celui-ci.

69

Il est important de relever que le propriétaire du bien ne pourra se voir opposer l’existence du contrat de location formé avec l’habitant du local à l’expiration du bail à réhabilitation.

70

Dans l’hypothèse ou le propriétaire aura signifié sa volonté de voir le local libéré de ses occupants et où il n’aura donc pas formé avec ceux ci un bail d’habitation direct, il reviendra au preneur du bail à réhabilitation, c’est à dire à l’organisme social ou à la collectivité locale précitée de proposer une solution de relogement.

71

Afin de prévenir toute difficulté, la circulaire 91-23 du 28 janvier 1991 a invité les parties au bail à réhabilitation à examiner et rechercher dès l’origine des solutions pouvant s’appliquer à l’expiration du contrat, en privilégiant le maintien dans les lieux des occupants. Une telle coopération peut amener les parties à s’entendre sur le choix des personnes auxquelles sera offert le local.

72

Ce dispositif constitue bien un outil précieux concourant à la résorption de l’habitat indigne, tout en permettant aux propriétaires qui ne veulent pas ou ne peuvent pas supporter le coût des travaux de se conformer à leurs obligations, tout en restant propriétaire de l’immeuble.

73

La loi SRU est venue plus encore que dans le passé affirmer l’intérêt pour ces derniers d’une telle solution en indiquant que la personne tenue d’exécuter des travaux prescrits par un arrêté pouvait « se libérer de cette obligation en les réalisant dans le cadre d’un bail à réhabilitation » (art. 179.2 de la loi).

74

On constate bien que les baux à usage d’habitation ne sont plus exclusivement la « chose des parties ».

75

Conformément à l’objectif de préservation de garantie d’une vie digne qui lui a été confiée par la Constitution, la collectivité intervient tout à la fois au stade de la formation de la convention qu’au cours de son exécution.

76

Elle contraint chacune des parties à agir aux fins de rendre le logement habitable ou de la maintenir en un état décent. Elle sanctionne la défaillance, mais encourage ou assiste la partie diligente.

77

À ceux qui conteste la légitimité d’une telle intervention au nom du droit de propriété, de l’autonomie de la volonté et de la liberté contractuelle, il sera répondu que l’État n’agira qu’en présence d’un défaut grave affectant le logement et ainsi, à la seule occasion d’une faute grave du bailleur.

78

La coexistence du principe du libre choix de contracter et de la garantie apportée par la Nation aux droits minimaux à une existence digne, définissent le pacte républicain sur lequel est construit notre droit et sur lequel se bâtit la société européenne.

79

Comme le met en exergue, en son titre même, le 9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, paru en novembre 2003, il s’agit en matière de droit au logement de construire la responsabilité collective.

Notes

[*]

Magistrat

Plan de l'article

  1. Une solution classique : réglementer le contenu du bail
  2. La mise en conformité du logement et l’obligation faite au preneur d’agir dans son intérêt
  3. Les arrêtés assortis d’une interdiction d’habiter et l’obligation de relogement
  4. L’aide aux bailleurs en difficultés

Pour citer cet article

Rigal Étienne, « Droit à un logement décent, lorsque la collectivité s'immisce dans le contrat », Journal du droit des jeunes, 8/2004 (N° 238), p. 15-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-8-page-15.htm
DOI : 10.3917/jdj.238.0015


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