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Journal du droit des jeunes

2004/8 (N° 238)


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« L’attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées. » (art. L. 441 du Code de la construction et de l’habitation).

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Dans son plan de cohésion sociale, Jean-Louis Borloo ajoute aux critères existants pour l’attribution prioritaire des logements sociaux une disposition en faveur « des personnes hébergées ou logées temporairement dans des structures prévues à cet effet » [1][1] Avant-projet de loi de programmation pour la cohésion.... Ces « bénéficiaires » d’une priorité viennent s’ajouter à la liste des candidats locataires déjà « privilégiés » dans l’attribution des logements : « personnes en situation de handicap ou familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap, personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d’ordre financier ou tenant à leurs conditions d’existence »[2][2] Art. L. 441-1 du Code de la construction et de l’h....

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Quand on connaît les handicaps sociaux que portent les familles hébergées dans l’urgence, on se demande s’il était bien nécessaire que le ministre ajoute cet appendice à l’article du Code de la construction et de l’habitation, mais pourquoi pas ? Parfois, la mauvaise foi peut conduire des responsables du logement à déclarer que les familles hébergées temporairement dans des hôtels ne sont pas vraiment « mal logées ». En tout cas, on ne peut certes pas affirmer que la demande des catégories préexistantes ait été satisfaite. Il suffit de constater qu’il n’y a pas de mois qui s’écoule sans lire une déclaration relative au droit au logement des personnes les plus défavorisées. C’est un leitmotiv qui traverse les associations comme les partis politiques, quelles que soient leurs tendances [3][3] Voy. not. le « Bilan associatif de la politique de....

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L’attribution des logements sociaux à des populations socialement fragilisées se heurte toujours aux réticences ou à l’inertie des autorités chargées de répartir l’offre disponible. Il suffit également de constater les résistances à l’application de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) imposant aux collectivités locales la présence de 20 % de logements sociaux sur leurs territoires [4][4] Art. 55 de la loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 pour se rendre compte qu’il est particulièrement difficile de rencontrer une demande de logements en conciliant l’extension du parc immobilier avec une certaine diversité sociale dans les quartiers.

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Étant donné l’exiguïté de l’offre, on peut aujourd’hui affirmer sans contestation que l’engagement par les organismes de logement de vouloir rencontrer l’objectif de mixité sociale peut contrarier les attributions prioritaires à un public défavorisé [5][5] Sur la mixité comme justification d’une politique discriminatoire,.... Dans la foulée de son plan, le ministre a annoncé la construction de 500.000 logements sociaux et l’ouverture de 100.000 places d’hébergement d’urgence, manifestant le souci de l’État pour lequel le droit au logement demeure l’un des vecteurs de la cohésion sociale et de la lutte contre les exclusions. Soit ! Nous verrons ce qu’il adviendra de cette nouvelle priorité nationale qui dure depuis plus de vingt ans, sachant que la construction des logements sociaux stagne autour des 47.000 unités par an depuis 10 ans [6][6] Chiffre cité dans l’avis du comité économique et social....

Un droit opposable ?

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Avant de faire entrer le petit monde des sans et mal logés dans le neuf, il convient de savoir comment il est accueilli dans le parc immobilier existant. Il est constant que, malgré les lois et les déclarations faites sur tous les tons, l’attribution des logements retient comme condition première, non les priorités légales, mais « un niveau de revenu fixé en fonction du nombre de personnes dans le ménage »[7][7] Nicole Prud’homme, « Accès au logement, droits et réalités »,.... En écho à cette discrimination négative, le Conseil économique et social (CES) vient de taper une fois de plus sur le clou : « notre assemblée considère urgent d’organiser, dans le grand service public de l’habitat qu’elle appelle de ses vœux, l’opposabilité du droit au logement »[8][8] CES, op. cit. note 6, p. 67..

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Analysant le volet logement de l’avant-projet de la loi mettant en œuvre le plan de cohésion sociale, le CES a rendu un avis mitigé. Rappelant que les dispositions du Code de la construction et de l’habitation n’ont pas suffi à assurer un logement aux populations fragilisées, il met en garde le législateur : « On peut raisonnablement penser qu’il en sera de même pour celles visées par l’article 38 de l’avant-projet de loi. Les commissions d’attribution décidant souverainement de leur choix, elles ne sont pas expressément tenues d’affecter prioritairement les logements aux ménages relevant des catégories prioritaires »[9][9] CES, op. cit. note 6, p. 67..

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La question de l’effectivité de l’exercice de ce droit élémentaire a été soulevée bien des fois : comment faire valoir un droit paraissant dépourvu de sanctions ? Pour Marc Philippe Daubresse, secrétaire d’État au Logement : « Le recours à un tiers, préalable indispensable à l’opposabilité du droit au logement, sera prévu dans la loi Habitat pour Tous qui sera présentée en Conseil des Ministres avant la fin de l’année. La commission de médiation créée par la loi de prévention des exclusions de 1998 verra son autorité renforcée : elle pourra s’adresser au Préfet ou à l’autorité délégataire du contingent préfectoral afin qu’il désigne à un organisme de logement social le demandeur d’un logement dont la demande n’aurait pas été satisfaite dans des conditions à préciser au niveau local. Ce dispositif permettra donc un recours effectif en identifiant une collectivité responsable du droit au logement à travers une utilisation rénovée du contingent préfectoral »[10][10] Communiqué de presse du 7 juillet 2004..

Une loi peu sanctionnée

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L’effectivité du droit au logement dans le contrôle de l’attribution des habitations à loyer modéré semblait demeurer jusqu’à présent à l’état du vœu pieux.

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Commençons par les règles constitutionnelles. Le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 affirme : « La nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Aux termes du onzième alinéa de ce Préambule, la nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

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Le Conseil constitutionnel a reconnu « qu’il résulte de ces principes que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle »[11][11] Conseil constitutionnel, décision N° 98-403 DC du 29.... Le Conseil d’État a rappelé qu’en donnant au droit au logement la qualité d’un objectif à atteindre, le Conseil constitutionnel « n’a pas consacré l’existence d’un droit au logement ayant rang de principe constitutionnel » [12][12] C.E., Ordonnance du 3 mai 2002, n° 245 697, Association.... Cette décision empêchant de considérer le droit au logement comme une liberté fondamentale ferme la porte du recours à l’une des procédures d’urgence devant le juge administratif, mais pas à toutes.

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Une autre difficulté vient de la lecture des dispositions du Code de la construction et de l’habitation et des décrets d’application qui ne permet pas une identification aisée de la personne publique contre laquelle le demandeur serait susceptible d’agir en cas de violation des textes, notamment lorsque plusieurs organismes ont été sollicités. « La logique voudrait certainement, surtout après la nouvelle étape de décentralisation, que les collectivités locales et leurs groupements soient ces personnes. Surtout il faut en définir les bénéficiaires de manière que ce droit ait des chances sérieuses d’être appliqué par les collectivités concernées, dont certaines comme la ville de Paris ont des fichiers de demandeurs à l’échelle d’une centaine de milliers de familles. Un lien préalable d’une certaine durée avec la collectivité, les conditions de logement, l’activité professionnelle ou autre devrait probablement être exigé »[13][13] Nicole Prud’homme, op. cit. note 7, p. 14.. Pour le commentateur, la compétence devrait être liée à un rattachement du demandeur à la localité, alors que, dans le cas des hébergements d’urgence, il n’est pas aisé de l’établir.

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Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées suggère qu’à l’avenir, « la loi indique que l’État est le responsable du droit au logement, et qu’il délègue cette responsabilité à la collectivité la mieux à même d’en assurer la mise en œuvre »[14][14] 9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes....

Une responsabilité de l’État

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Dans une circulaire de 1999 du secrétaire d’État au logement adressée aux préfets, les responsabilités pour la mise en œuvre de la loi contre l’exclusion étaient identifiées avec une certaine précision. L’accord collectif départemental entre l’État et les bailleurs sociaux doit d’abord « répondre à l’exigence d’une meilleure prise en compte de la demande des personnes défavorisées cumulant des difficultés économiques et sociales »[15][15] Circulaire UHC/0C 6 n° 99-18 du 25 mars 1999 relative.... Ces accords doivent notamment définir les délais au-delà desquels toute demande en attente anormalement longue bénéficie d’une priorité d’examen.

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Les accords doivent établir un engagement annuel quantifié d’attribution de logements « aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées »[16][16] Art. L. 441-2 du Code de la construction et de l’habitation,.... La circulaire souligne que « devraient être couvertes par l’accord collectif, en premier lieu, les personnes privées de tout logement, menacées d’expulsion ou sortant d’un hébergement ou d’un logement d’urgence ». Même si le contingent de réservation du préfet a naturellement vocation à accueillir les attributions faites au profit de ces publics, « il n’a pas de rôle exclusif en la matière ; il est au contraire conforme à l’esprit de la loi que chaque réservataire ainsi que les organismes eux-mêmes participent solidairement à l’accueil de ces populations ».

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La loi a prévu des sanctions, notamment la substitution de la décision préfectorale à celle de l’organisme lorsque celui-ci refuse de signer l’accord départemental. Dans ce cas, le préfet désigne les personnes prioritaires, fixe le délai de mise à leur disposition d’un logement, sur les droits de réservation préfectoraux qui ne peuvent dépasser les 30 % maximum de logements [17][17] Art. R. 441-5 du Code de la construction et de l’h....

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Si un organisme refuse d’honorer l’engagement qu’il a pris dans le cadre de l’accord départemental, le préfet doit procéder à un nombre d’attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées selon l’engagement souscrit.

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Si, enfin, l’organisme, faisant preuve d’une mauvaise foi manifeste, fait obstacle à la mise en œuvre des dispositions précédentes, notamment en ne permettant pas d’identifier les logements relevant des droits à réservation préfectoraux, le représentant de l’État désigne, pour une durée d’un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions, après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.

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Toutefois, selon un rapport de l’inspection des finances et du comité général des Ponts et Chaussées, « l’État joue dans ce contexte le rôle de garant du droit au logement au moyen d’un outil qui ne lui permet pas d’assurer la mixité sociale souhaitable, tout en lui faisant porter la responsabilité des problèmes qui peuvent naître du logement des ménages les plus difficiles »[18][18] Rapport sur le financement du logement social établi.... L’intensité et les conditions de l’utilisation du contingent préfectoral sont très inégales selon les départements. Selon les auteurs, hormis l’Île de France, le contingent a été longtemps peu utilisé et son utilisation au nom d’une politique de mixité est délicate.

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Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées suggère que le transfert du contingent préfectoral aux élus locaux, prévu dans la loi de décentralisation, s’accompagne d’une obligation de résultat opposable pour les collectivités contractantes : « Le transfert du contingent préfectoral aux élus locaux est logique dans le cadre de la délégation de compétence, mais il ne doit pas conduire à ce que certains demandeurs, prioritaires au regard de leur situation sociale, se trouvent exclus par la mise en avant d’autres critères tels que l’ancienneté de résidence dans la commune. Les associations constatent aujourd’hui que le contingent préfectoral leur est indispensable pour parvenir à faire loger certains ménages, notamment ceux qui sortent des centres d’hébergement »[19][19] 9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes....

Des attributions contestables

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Chaque organisme d’HLM doit disposer d’une commission d’attribution [20][20] Art. L. 441-2 du Code de la construction et de l’h.... Chaque demande de logement fait l’objet d’un enregistrement départemental unique sans lequel la candidature ne peut être examinée. Le représentant de l’État est chargé de vérifier les inscriptions et de procéder, le cas échéant à l’inscription d’office des demandeurs. Tout rejet de demande doit être notifié. Une commission de médiation reçoit les réclamations relatives à l’absence d’offre de logement dans le délai raisonnable fixé par l’accord collectif ou, à défaut, par le préfet. Cette commission n’émet qu’un avis qu’elle adresse au demandeur et à l’organisme bailleur. Elle peut également saisir le représentant de l’État. « Lorsque le requérant est une personne défavorisée (…), elle saisit le comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées »[21][21] Art. L. 441-2-3 du Code de la construction et de l...… pour autant qu’il existe et c’est bien là le problème !

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Dans un rapport déposé le 28 juin 2004, la mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) [22][22] Mission interministérielle d’inspection du logement... constate que le non-respect des règles d’attribution par le dépassement des plafonds de ressources figure en deuxième place des anomalies constatées dans le fonctionnement des organismes. après les anomalies financières et comptables. On peut toutefois se satisfaire que 83 organismes sur les 115 contrôlés respectent strictement lesdits plafonds. Ces anomalies n’ont en réalité qu’un effet marginal sur le défaut d’attribution de logements aux personnes défavorisées.

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La MIILOS a également constaté qu’un peu moins de 10 % des organismes exigeaient des demandeurs des informations non conformes aux dispositions législatives et réglementaires (carte d’assuré social, relevés de compte bancaire), réclamaient des engagements non conformes comme la remise en état des logements, procédaient à des ingérences dans la vie privée comme des enquêtes de voisinage, notaient l’appartenance syndicale dans les dossiers…

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Si les commissions d’attribution ont été systématiquement installées, les inspecteurs ont bien dû constater que leur fonctionnement n’était satisfaisant que dans 34 organismes sur les 115 contrôlés. Il peut s’agir du non-respect des règles relatives à la convocation ou au déroulement des réunions : convocation des maires parfois oubliée, absence de quorum, de compte-rendu au conseil d’administration, etc., ou encore du rôle des services de l’organisme dans le processus d’attribution réduisant la commission à un simple lieu d’enregistrement du fait que les attributions sont décidées par une sous-commission ou par les services.

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Il a été ainsi constaté que les candidats étaient classés par ordre prioritaire par les services sans communication des éléments permettant à la commission de jouer son rôle ou que les services ne proposaient qu’un seul candidat par logement, ce qui limite le rôle de la commission à l’accord ou au refus. Enfin, il arrive fréquemment que les services de l’organisme effectuent eux-mêmes une sélection selon des critères non précisés.

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Les dossiers pour des familles en grande difficulté ne sont pas formalisés. La priorité est souvent donnée aux candidats salariés ayant les revenus les plus proches des plafonds de ressources au détriment des personnes défavorisées.

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Enfin, et c’est un leitmotiv, le nombre de dossiers « en délais anormalement longs » s’accumulent… et le délai maximum est rarement fixé dans l’accord départemental, pour autant que celui-ci existe, etc.

De la médiation fantôme au recours effectif

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Commentant l’avant-projet de loi de cohésion sociale, le CES « salue la volonté affichée par le gouvernement (…) de renforcer l’indépendance et les pouvoirs de la commission de médiation et d’élargir ses conditions de saisine. Il fait aussi observer que, six ans après le vote de la loi d’orientation de juillet 1998, cette commission n’est pas encore mise en place dans tous les départements »[23][23] CES, op. cit. note 6, p. 67.. C’est le constat de plus affligeant des années d’application de la loi de 1998 de lutte contre les exclusions. Et le plan de cohésion sociale ne dit mot de l’organisation des recours malgré les annonces répétées, notamment celle du secrétaire d’État au logement dont on attend la présentation du projet d’ici la fin de l’année [24][24] Marc Philippe Daubresse, op. cit., note 10..

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Outre une amélioration du service d’accueil des demandeurs, permettant de préciser sa situation à l’autorité responsable, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées proposait d’organiser des recours à deux niveaux [25][25] 9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes... :

  1. l’instance de médiation chargée de vérifier le bien fondé de la demande préconisera les mesures à prendre dans un délai compatible avec l’urgence de la situation ;

  2. un recours contentieux sera confié au tribunal administratif sur requête du demandeur ou par l’intermédiaire d’une association mandatée par lui. Le tribunal considérera comme recevable le recours d’un requérant qui justifiera ne pas disposer d’un logement adapté à ses besoins ou ne pas être en mesure de l’obtenir sans aide de la collectivité et de n’avoir pas créé lui-même sa situation. Préalablement, le demandeur devra avoir saisi l’instance de médiation qui aura déclaré sa demande irrecevable, ou dont il contestera les préconisations, ou dont les préconisations n’auront pas été suivies d’effet dans un délai compatible avec l’urgence de sa situation. Lorsqu’il jugera le recours recevable, le tribunal pourra désigner l’autorité responsable de la mise en œuvre du droit au logement du requérant, lui faire injonction de loger le requérant et, le cas échéant, prononcer une indemnisation et une astreinte.

Tâter la procédure d’urgence

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Sans s’attarder sur les bonnes intentions des uns et des autres, on pourrait examiner ce qui est déjà praticable sur le plan du contentieux dans l’attribution des logements. Pour les raisons ci-dessus exposées, notamment l’identification de la personne publique concernée et l’absence de recours amiable préalable, les tentatives d’obtenir rapidement une décision contraignante paraissent peu nombreuses.

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Il convient de signaler cette décision du Conseil d’État considérant que le droit au logement ne constitue pas une liberté fondamentale dont l’« atteinte grave et manifestement illégale »[26][26] Art. L. 522-2 du Code de justice administrative. aurait permis au juge de prendre dans l’urgence les mesures nécessaires à sa sauvegarde [27][27] C.E., Ordonnance du 3 mai 2002, op. cit. note 12.. Une association de réinsertion sociale gérant un centre d’accueil avait saisi le tribunal administratif d’une requête tendant à enjoindre le préfet de Haute-Vienne de prendre diverses mesures en vue d’assurer le logement immédiat d’une famille qu’elle hébergeait dans des conditions indécentes, ne garantissant pas l’exercice d’une vie familiale normale.

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L’association requérante faisait valoir que le préfet s’abstenait de prendre les mesures nécessaires, notamment la réquisition de locaux inoccupés ou l’attribution à l’association de crédits lui permettant d’accomplir sa mission d’accueil. Le juge des référés, approuvé par le Conseil d’État, a considéré que non seulement l’abstention de l’autorité publique ne violait pas une liberté fondamentale mais également que l’instruction du dossier ne faisait pas apparaître que le préfet aurait porté une atteinte grave au droit de mener un vie familiale.

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On peut se demander si des requérants ne rencontreraient pas plus de succès par l’introduction d’une requête en référé tendant à la suspension d’une décision « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »[28][28] Art. L. 521-1 du Code de justice administrative.. Supposons la situation de personnes remplissant les critères d’octroi d’un logement dans l’urgence, dont la demande n’obtient pas de réponse. Supposons qu’aucun délai de réponse n’ait été fixé par l’accord collectif ou que ce délai soit dépassé. Supposons également que la commission de médiation n’ait pas été mise sur pied, qu’elle ne rende pas son avis, ou que son avis positif ne soit pas suivi d’effet, ou encore que son avis négatif soit critiquable. Supposons enfin que les critères d’attribution des organismes de logement soient obscurs ou ne respectent pas les prescriptions du Code de la construction et de l’habitation, comme la MIILOS l’a constaté dans de nombreux cas.

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Dans tous ces cas, le représentant de l’État peut procéder aux attributions de logements sur le contingent préfectoral, voire, en cas de mauvaise foi manifeste de l’organisme, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions. Comme cela a été signalé, les représentants de l’État ne font pas toujours valoir leurs prérogatives et s’abstiennent de prendre les mesures indiquées par la loi.

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Ne peut-on considérer que cette abstention constitue une décision faisant grief, entachée d’un doute sérieux quant à sa légalité ? Quant à l’urgence, on peut considérer qu’elle est justifiée dès lors que le demandeur se trouve dans des conditions de précarité telle qu’elles ont nécessité une intervention provisoire des pouvoirs publics ou des associations. L’autorité administrative ne peut retarder excessivement un éventuel recours au contentieux en s’abstenant de répondre aux demandes dont elle est saisie.

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Il faut bien entendu qu’une demande de décision entrant dans les compétences de l’autorité publique soit présentée. Il est impératif que l’absence de décision soit légalement interprétée comme une décision implicite de rejet de la demande. Les textes prévoient qu’au-delà de deux mois, l’absence de réponse de l’autorité vaut décision de rejet [29][29] Décret n° 65-29 du 11 janvier 1965, art. 1er (extrait) :.... « Il n’est donc pas incohérent que le juge des référés puisse, à l’instar du juge du fond, ordonner à l’administration de prendre une décision dès lors qu’il ne s’agit que d’une décision provisoire et qu’il apparaît que le requérant est dans la situation de prétendre au bénéfice d’une décision provisoire favorable »[30][30] J.-M. Favret, « Les procédures d’urgence devant le....

Mettre à jour les carences

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Dans la mesure où le représentant de l’État dispose d’un pouvoir, obligatoire et non facultatif - il s’agit d’une compétence liée -, il convient préalablement de le mettre en demeure, selon les circonstances, sans que la liste ci-dessous soit exhaustive :

  • de se substituer au maire ou au président de l’établissement public de coopération intercommunale pour décider directement de la réservation des logements lorsque que les objectifs fixés par le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ne sont pas respectés (art. L. 441-1 du Code) ;

  • de désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme, dans le respect des règles et des conventions régulièrement signées (art. L. 441-1-1) ;

  • de déterminer la longueur des délais anormaux de réponse aux demandes prioritaires, de désigner à l’organisme les personnes prioritaires et les délai dans lequels celles-ci doivent être relogées (art. L. 441-1-2) ;

  • de procéder au nombre d’attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer aux personnes défavorisées (art. L. 441-1-3) ;

  • de procéder, après mise en demeure de l’organisme, à l’inscription d’office de tout demandeur qui n’aurait pas reçu communication du numéro d’enregistrement dans le délai d’un mois, auprès de tout bailleur susceptible d’accueillir cette demande (art. L. 441-2-1).

À défaut de réponse dans le délai légal : - soit le délai indiqué pour une réponse dans l’accord collectif départemental, soit le délai de 2 mois -, et pour autant que la situation du demandeur justifie toujours l’introduction de la procédure d’urgence, le tribunal administratif pourrait être saisi de la demande tendant à suspendre la décision de rejet implicite et enjoindre le préfet à veiller au respect de la légalité. Si le préfet se prononce en exposant les raisons pour lesquelles il ne peut user des prérogatives que la loi lui réserve, cette décision, pour autant qu’elle soit critiquable en fait ou en droit, peut faire l’objet du même recours, pour autant, bien entendu que subsiste un doute sérieux sur sa légalité.

Solliciter la solution

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Le juge qui accueille cette requête peut assortir la suspension d’indications des obligations provisoires qui en découlent pour l’administration et qui pourraient notamment consister à réexaminer la demande dans un délai déterminé, éventuellement sous peine d’une astreinte [31][31] C.E. 27 juillet 2001, n° 232.603, Vedel : « S’il apparaît.... Le préfet serait contraint de prendre les décisions qui conviennent, et notamment des mesures conservatoires, lorsque les organismes de logement ne respectent pas les dispositions du Code. Le juge ne peut toutefois ordonner une mesure provisoire qui aurait des effets identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution de l’éventuelle annulation pour excès de pouvoir [32][32] C.E. 9 juillet 2001, n° 232.818, ministère de l’Intérieur,.... Si le juge des référés peut enjoindre à procéder au réexamen de la demande et à la recherche de toutes les solutions que la loi réserve, il ne pourrait, par exemple, contraindre le préfet à attribuer un logement au demandeur sur son contingent [33][33] C.E. 21 mars 2003, n° 250.777, Département des Bouches-du-Rhône :....

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Le requérant doit veiller à viser toutes les mesures qui sont susceptibles d’être prises par le représentant de l’État dans le département pour un examen de sa demande de logement tenant compte de son caractère prioritaire. Il doit prendre soin de solliciter dans la requête ou par voie de conclusions, toutes les demandes d’instruction et de réexamen qui figuraient déjà dans la mise en demeure adressée au représentant de l’État, à l’autorité administrative ou l’association chargée d’attribuer les logements sociaux. Pareille requête pourrait également être introduite par les associations ayant pour objet de défendre le droit des personnes à la recherche d’un logement, dans les départements où les structures exigées par la loi n’ont pas encore été établies (accord départemental, commission de médiation, etc.) ou lorsque les organes chargés des attributions ne respectent pas les procédures, comme cela a été démontré par la mission interministérielle.

40

Le jeu en vaut bien la chandelle… il suffit d’essayer.

Loi Borloo : on nous trompe sur la marchandise ! ! !

par le DAL[*]

Seule organisation à avoir voté au Conseil national de l’habitat contre le volet logement du projet de Loi Borloo dit « de cohésion sociale », Droit Au Logement constate que le plan Borloo présenté aujourd’hui ne vient pas réparer les dégâts des politiques engagées depuis quelques années, et encore moins de cellesi à venir du fait de la loi de décentralisation. C’est une régression de grande ampleur que nous devons attendre de la délégation aux maires du contingent Préfectoral destiné à loger les prioritaires (art. 60), et du conventionnement de patrimoine (art. 63) qui autorise la hausse rapide des loyers dans les HLM, ce qui devrait précariser les plus modestes et massifier leur expulsion.

Le volet logement de ce projet de loi ne permettra donc pas d’améliorer la situation des mal-logés et des sans-logis, et la politique de communication active du gouvernement n’y changera rien :

  • Les 500.000 logements sociaux promis ne sont pour 40 % d’entre eux ni des nouveaux logements, puisqu’ils sont des reconstructions, ni des logements pour les catégories modestes de la population, puisque les PLS concernent les ménages qui ont des revenus situés dans la tranche supérieur des 64 à 79 % des ménages [1]. Malheureusement le nombre de PLS risque encore d’augmenter, car il ne coûte rien à l’État, et que ce produit destiné aux classes moyennes aisées, considéré comme du logement social par la Loi SRU, est très recherché par les « collectivités territoriales ».

  • L’engagement de réaliser dans la même période 200.000 logements conventionnés privés dépendra de la volonté des propriétaires, car les moyens budgétaires alloués ne sont pas suffisant pour concurrencer la hausse annuelle des loyer des relocations, au moins dans les zones tendues, et il restera à voire à quelles catégories sociales seront allouées les aides.

  • Le dispositif de prévention des expulsions dans les HLM, au lieu de s’imposer aux bailleurs sera dépendant de leur accord. Cela ne remettra pas en question, sauf à la marge, le nombre d’expulsions qui dans une perspective de relèvement rapide des loyers dans les HLM risque hélas d’augmenter. Au fait, nous attendons toujours le chiffre des expulsions réalisées par la police en 2003, que le ministère de l’Intérieur n’a toujours pas publié.

  • La politique de l’hébergement d’urgence, en l’absence de réelles solutions de relogement, est un puis sans fond, qui ne satisfait que les gestionnaires, ou les tenants du logement précaire et au rabais pour les ménages pauvres.

  • En l’absence de précisions sur le traitement de l’Insalubrité, alors que les normes se durcissent, et que Maires et Préfets sont réticents à reloger les occupants, il est assez difficile de commenter ces promesses creuses.

Nous estimons qu’il faut produire massivement des logements pour les plus modestes, et en attendant :

  • de cesser les démolitions de HLM et la baisse des allocations logement ;

  • de réquisitionner les logements vacants ;

  • d’éteindre la flambée des loyers ;

  • de stopper toute expulsion sans relogement ;

  • d’arrêter le processus de privatisation des logements sociaux et du patrimoine de l’État en cours ;

  • d’introduire des mesures de transparence et de justice dans les attributions de HLM ;

  • d’abroger les articles 60 et 63 de la loi de décentralisation ;

  • de cesser de qualifier les PLS de logements sociaux.

[*]

Droit Au Logement - Communiqué du 14 septembre 2004 - Contact : JB Eyraud – 06.09.59.19.74

[1]

Source : ministère du logement

Droit au Logement - 8, rue des Francs Bourgeois - 75003 Paris - Tél. : 01.40.27.92.98 - Fax. : 01.42.78.22.11 - E-mail : dal@globenet.org

Notes

[1]

Avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, article 38 modifiant l’article L. 441-1 du Code de la construction et de l’habitation.

[2]

Art. L. 441-1 du Code de la construction et de l’habitation.

[3]

Voy. not. le « Bilan associatif de la politique de lutte contre l’exclusion telle qu’elle a été initiée par la loi d’orientation de juillet 1998 et le programme d’action de juillet 2001 », publié par ALERTE, regroupant une quarantaine d’associations coordonnées par l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), Paris, 15 novembre 2002 : « Parmi les ménages à revenus modestes, certaines catégories sont plus que d’autres exposées à des difficultés de logement : les grandes familles, les étrangers, les jeunes défavorisés, les travailleurs précaires, les personnes vivant des ruptures familiales et professionnelles ».

[4]

Art. 55 de la loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000.

[5]

Sur la mixité comme justification d’une politique discriminatoire, voy. Groupe d’études et de lutte contre les discriminations, « Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement social », mai 2001.

[6]

Chiffre cité dans l’avis du comité économique et social à l’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, p. 56.

[7]

Nicole Prud’homme, « Accès au logement, droits et réalités », rapport présenté au nom de la section du cadre de vie au Conseil économique et social, Paris, le 7 janvier 2004, p. 67.

[8]

CES, op. cit. note 6, p. 67.

[9]

CES, op. cit. note 6, p. 67.

[10]

Communiqué de presse du 7 juillet 2004.

[11]

Conseil constitutionnel, décision N° 98-403 DC du 29 juillet 1998, loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Cette décision est à rapprocher de la décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 loi relative à la diversité de l’habitat, selon laquelle il résulte notamment du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation « que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ».

[12]

C.E., Ordonnance du 3 mai 2002, n° 245 697, Association de réinsertion sociale du Limousin (voir p. 55 de ce numéro). Cette décision précise également « que les stipulations relatives à l’accès des particuliers au logement qui sont contenues dans certaines conventions internationales ratifiées par la France ne créent d’obligations qu’entre les États parties à ces conventions et ne produisent pas d’effet direct à l’égard des personnes privées ». Plusieurs traités affirment le droit au logement, dont l’art. 25 de la Déclaration universelle de droits de l’homme et du citoyen de 1948, mais aussi l’art. 11 du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels du 19 décembre 1966, et, plus proche de nous, la France a ratifié en 1999 la Charte sociale européenne révisée, dont le préambule réaffirme le droit de chacun au logement et les articles 15, 16, 19, 23, 30 31 et précisent les objectifs à atteindre.

[13]

Nicole Prud’homme, op. cit. note 7, p. 14.

[14]

9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, « Droit au logement, construire sa responsabilité », Paris, novembre 2003, p. 27.

[15]

Circulaire UHC/0C 6 n° 99-18 du 25 mars 1999 relative à l’attribution des logements sociaux et à la mise en œuvre des accords collectifs départementaux prévus par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, NOR : EQUS9910040C, Bulletin officiel n° 1999-7 : « Les accords collectifs départementaux définissent, dans le respect de la mixité sociale, des objectifs annuels chiffrés d’accueil des populations répondant aux critères du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées dont ils constituent un levier ».

[16]

Art. L. 441-2 du Code de la construction et de l’habitation, renvoyant aux définitions visées à l’art. 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

[17]

Art. R. 441-5 du Code de la construction et de l’habitation.

[18]

Rapport sur le financement du logement social établi par MM. Henri Guillaume et Jean-Paul Paufique, mars 2002, p. 46.

[19]

9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, op. cit., note 14, p. 27.

[20]

Art. L. 441-2 du Code de la construction et de l’habitation.

[21]

Art. L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation.

[22]

Mission interministérielle d’inspection du logement social, « Rapport public 2003 », Secrétariat d’État au logement, juin 2004.

[23]

CES, op. cit. note 6, p. 67.

[24]

Marc Philippe Daubresse, op. cit., note 10.

[25]

9ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, op. cit., note 14, p. 42.

[26]

Art. L. 522-2 du Code de justice administrative.

[27]

C.E., Ordonnance du 3 mai 2002, op. cit. note 12.

[28]

Art. L. 521-1 du Code de justice administrative.

[29]

Décret n° 65-29 du 11 janvier 1965, art. 1er (extrait) : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet.

Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d’un délai de deux mois à compter du jour de l’expiration de la période mentionnée à l’alinéa précédent. Néanmoins, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi ».

[30]

J.-M. Favret, « Les procédures d’urgence devant le juge administratif après les lois du 30 juin 2000 », Droit adm., juris, nov. 2000, p. 13. Il faut bien entendu que soit établi les rejets exprès ou implicite de la demande, voy. C.E. 31 janvier 2001, n° 229.484, Association Promouvoir, autrement appelé « arrêt « Baise-moi » ».

[31]

C.E. 27 juillet 2001, n° 232.603, Vedel : « S’il apparaît au juge que la suspension qu’il ordonne implique nécessairement que l’auteur de la décision prenne une mesure dans un sens déterminé, il peut également, saisi de conclusions en ce sens, lorsque la suspension d’une décision administrative à caractère exécutoire est demandée et de sa propre initiative dans le cas de décisions administratives de rejet, assortir, sur le fondement de l’article L. 911-1 du Code de justice administrative, la mesure de suspension de la décision administrative de l’indication des obligations provisoires qui en découleront pour l’administration ».

[32]

C.E. 9 juillet 2001, n° 232.818, ministère de l’Intérieur, s’agissant d’une vacance de poste que le ministère refusait de publier. Le requérant sollicitait une injonction de publier cette vacance. La juridiction administrative a enjoint l’administration à reconsidérer sa demande dans l’attente de l’examen du fond pouvant aboutir à l’annulation de la décision de refus.

[33]

C.E. 21 mars 2003, n° 250.777, Département des Bouches-du-Rhône : « Il résulte des dispositions combinées des articles L. 521-1, L. 911-1 et L. 911-2 du Code de justice administrative que le juge des référés peut, y compris de sa propre initiative lorsque la décision contestée est une décision administrative de rejet, assortir la mesure de suspension qu’il ordonne de l’indication des obligations provisoires qui en découleront pour l’administration et qui pourront consister à réexaminer la demande dans un délai déterminé ou, le cas échéant, à prendre toute mesure conservatoire utile compte tenu de l’objet du litige, du moyen retenu et de l’urgence ; que, toutefois, ces mesures doivent être celles qui sont impliquées nécessairement par la décision de suspension ; que, dès lors, en enjoignant au département d’accorder à M. et Mme X. l’aide sociale litigieuse alors que, compte tenu des motifs de la suspension, cette dernière n’impliquait nécessairement qu’un réexamen du droit de la famille aux prestations d’aide sociale à l’enfance, le juge des référés de première instance a commis une erreur de droit « 

Plan de l'article

  1. Un droit opposable ?
  2. Une loi peu sanctionnée
  3. Une responsabilité de l’État
  4. Des attributions contestables
  5. De la médiation fantôme au recours effectif
  6. Tâter la procédure d’urgence
  7. Mettre à jour les carences
  8. Solliciter la solution

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « Le logement social : privilège légal des défavorisés ? », Journal du droit des jeunes, 8/2004 (N° 238), p. 20-26.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-8-page-20.htm
DOI : 10.3917/jdj.238.0020


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