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Journal du droit des jeunes

2004/8 (N° 238)


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2 - Rendre opposable le droit au logement

2 – 1 - La démarche proposée par le Haut Comité : un droit opposable pour construire la responsabilité

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Nous avons constaté que la mise en œuvre du droit butait sur des obstacles qui dépassent le cadre de l’intervention des outils spécifiques mis en place depuis une quinzaine d’années :

  • parce que les difficultés économiques et sociales que rencontrent les populations défavorisées ne sont pas les seules causes d’un mal logement qui résulte en grande partie du dysfonctionnement des marchés du logement et du manque de logements sociaux ;

  • parce que les actions nécessaires renvoient à une multiplicité d’acteurs et mettent en jeu les différents niveaux de la puissance publique, ne permettant à aucune autorité politique de piloter efficacement ces interventions ;

  • parce que ce système ne permet pas au citoyen de disposer de voies de recours efficaces.

C’est face à ces blocages que nous avons proposé d’aller vers un droit au logement effectivement opposable, c’est à dire ouvrant droit en dernier ressort à un recours devant une juridiction. Cette démarche vise à renforcer la responsabilité, à faire en sorte qu’au droit du citoyen corresponde une obligation pleinement assumée par l’autorité politique.

Renforcer le droit pour garantir l’efficacité des dispositifs issus de la loi « Besson »

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La démarche de l’opposabilité que propose le Haut Comité ne consiste ni à faire table rase de ce qui a été engagé depuis une quinzaine d’années, ni simplement à y ajouter un nouvel outil. Elle vise à garantir l’efficacité de ces dispositifs par le renforcement du droit.

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L’opposabilité ne doit en aucun cas permettre une diminution du niveau d’exigence. La loi « Besson » du 31 mai 1990 a défini les bénéficiaires du droit de façon ouverte : « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, notamment en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence… ». Cette définition prend en compte le fait que les catégories de population ayant besoin d’une aide peuvent évoluer en fonction d’éléments de contexte tels que les fluctuations du marché ou le développement de discriminations.

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Elle doit être préservée. De même convient-il de maintenir la référence au logement décent, qui a fait l’objet d’une définition réglementaire suite à la loi SRU.

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Le renforcement du droit doit également intégrer le niveau de l’urgence. Si l’objectif est bien le logement décent, on ne peut se satisfaire de constater qu’en attendant l’obtention d’un logement conforme à ces normes élémentaires, un nombre croissant de personnes et aujourd’hui de familles soient laissées sans solution d’urgence. L’obligation de résultat qu’il convient d’introduire doit à la fois porter sur l’accès de tous à un logement décent et sur le refus de laisser, ne serait-ce qu’une nuit, des personnes à la rue.

L’opposabilité est la contrepartie indispensable des restrictions imposées par la collectivité à la liberté de construire et d’habiter

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La possibilité de satisfaire les besoins de logement est fortement conditionnée par les règles que la collectivité fixe dans différents domaines : l’urbanisme, les normes de construction et d’habitabilité, l’hygiène, les prescriptions architecturales, la protection de l’environnement, la fiscalité…

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Qu’il s’agisse de réglementation nationale ou locale, ces règles sont légitimes et nécessaires, elles visent à garantir à la fois les intérêts collectifs et les intérêts individuels des citoyens. Dans la mesure cependant où elles restreignent la possibilité de produire du logement et affectent les prix de revient, elles ne sont acceptables que si elles sont accompagnées des mesures permettant à tous d’accéder au logement de qualité dont elles définissent l’exigence.

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Faute de cela, on court le risque, voulant éviter aux citoyens d’habiter des logements inconfortables, de ne plus permettre aux plus pauvres de trouver un habitat de secours ; voulant assurer la qualité du cadre de vie, de n’autoriser la construction de logements qu’en nombre inférieur à celui des ménages ; voulant soigner l’image de la ville, de générer des surcoûts architecturaux incompatibles avec les revenus des plus modestes ; voulant promouvoir la mixité sociale dans des quartiers en difficulté, de ne plus permettre aux pauvres de s’y loger avant que leur ait été offerte la possibilité de le faire ailleurs.

L’opposabilité introduira de la cohérence et de la responsabilité dans l’action publique

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Les politiques menées sont souvent partielles, ciblées sur un objectif. Il est indispensable que toute règle édictée, toute action menée au nom de la collectivité, prennent en compte comme une contrainte, l’obligation de permettre à chacun de se loger. Tel est le sens de la démarche de l’opposabilité. Il s’agit, en créant une obligation de résultat, de mettre le droit au logement au cœur des politiques de l’habitat, qu’il s’agisse de la détermination des règles d’urbanisme, de la conduite d’une action foncière, de la rénovation urbaine ou du logement social et, plus largement, de toute politique qui a un impact, direct ou indirect, sur l’offre et sur la demande de logement. Cette démarche nouvelle conduira la collectivité à se préoccuper davantage de la régulation du marché du logement.

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L’effet que l’on peut en attendre ne concerne pas uniquement les ménages les plus défavorisés : c’est l’ensemble de la population qui doit tirer profit de ce changement profond de logique qui introduira de la cohérence et de la responsabilité dans l’action publique.

L’opposabilité du droit, qui existe déjà dans d’autres domaines, est soutenue par de nombreuses instances

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L’opposabilité existe dans d’autres domaines. Le droit à l’éducation est depuis longtemps garanti au citoyen qui peut saisir le tribunal administratif au cas où l’accès à la scolarité serait refusé à un enfant. Le droit aux soins, qui repose sur tout un système de santé impliquant des acteurs privés et publics et un dispositif de financement spécifique, est également garanti au citoyen par la possibilité de recours. L’accès au logement est suffisamment fondamental pour qu’il soit assis sur des protections aussi fortes.

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C’est pourquoi, suite au 8e rapport du Haut Comité, de nombreuses instances ou organismes préoccupés par les dégâts sociaux générés par la situation actuelle ont pris position en faveur de cette perspective du droit au logement opposable :

  • Le Conseil économique et social, dans son avis sur l’accès aux droits, adopté le 18 juin 2003, recommande « d’étudier les conditions de la mise en œuvre d’un droit au logement opposable ».

  • Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), dans son avis sur le projet de plan national de renforcement de la lutte contre la précarité et l’exclusion rendu début 2003, « exprime son adhésion aux orientations du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées visant à rendre le droit au logement opposable. Le Conseil souhaite que le Haut Comité poursuive sa réflexion en ce sens. »

  • Le Conseil social du mouvement HLM, dans sa contribution au congrès de l’Union sociale pour l’habitat de juin 2003 « affirme que le droit au logement, au sens de l’article 1er de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, doit être un droit juridiquement opposable, c’est à dire un droit mettant en obligation de résultats les pouvoirs publics, en particulier dans les cas d’insalubrité constatée ou de logements occupés ne répondant pas aux critères du logement décent… »

  • L’idée est également portée par l’ensemble du mouvement associatif impliqué dans l’insertion et l’accès au logement des plus défavorisés : Fondation Abbé Pierre, UNIOPSS, FAPIL, ATD ¼ Monde, Droit au logement, Médecins du Monde et l’ensemble du réseau Alerte.

L’opposabilité doit être à la fois politique et juridique

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Si la possibilité de recours juridique constitue la garantie ultime pour le citoyen, elle ne doit intervenir qu’en dernier ressort d’un dispositif qui relève d’abord de la citoyenneté et de la responsabilité politique. Le sens que nous donnons au mot opposabilité est politique autant que juridique : il s’agit d’abord de donner au citoyen en difficulté la possibilité, qui n’existe pas actuellement, de se tourner vers une autorité politique responsable de la mise en œuvre du droit au logement qui lui est reconnu par la loi. C’est pourquoi la mise en place de l’opposabilité supposera de réunir 3 conditions :

  • la première est d’assurer la désignation d’une autorité politique responsable ;

  • la seconde est de doter cette autorité de tous les moyens nécessaires pour s’acquitter de son obligation ;

  • la troisième est d’établir des voies de recours, amiables et juridiques.

C’est en fonction de cette analyse que nous avons élaboré les propositions suivantes.

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Nous souhaitons qu’elles permettent l’engagement d’un large débat afin de déboucher très rapidement sur une traduction législative.

2 - 2 - Première condition de l’opposabilité : désigner une autorité politique responsable

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L’action qui concourt à rendre possible l’accès de tous au logement est nécessairement complexe. Elle suppose à la fois de la proximité pour repérer les besoins et adapter les réponses, une articulation avec d’autres politiques telles que celles relatives à l’emploi ou aux transports et de la solidarité. Elle nécessite la mobilisation d’opérateurs immobiliers et sociaux divers.

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Il est donc logique qu’elle implique de nombreux acteurs. Cependant, pour que le citoyen puisse faire valoir son droit au logement, il est indispensable qu’il trouve en face de lui une autorité politique responsable et une seule, charge à celle-ci de se tourner vers les autres niveaux de la puissance publique ainsi que vers les opérateurs compétents pour obtenir les concours nécessaires.

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L’ouverture par le gouvernement d’une nouvelle étape de la décentralisation constitue une opportunité d’opérer les clarifications nécessaires et de désigner cette autorité.

L’État est responsable par défaut mais délègue sa responsabilité

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L’État doit rester impliqué dans le domaine du logement, à la fois comme garant du droit et comme porteur d’une solidarité nationale. Il ne peut par contre efficacement gérer lui-même les politiques du logement, qui s’inscrivent dans la diversité des situations de marché. C’est pourquoi la formule de délégation de compétence proposée par le projet de loi de décentralisation nous paraît tout à fait intéressante.

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La délégation permet à l’État de jouer son rôle de garant puisqu’il n’abdique pas définitivement sa responsabilité mais la transfère, de façon négociée, à une collectivité administrée par des élus locaux, plus proches des besoins de la population. Elle présente l’avantage de permettre une solidarité nationale à travers le maintien d’une implication financière forte de l’État. Celui-ci assure environ 40 % du financement de l’aide à la personne et il en fixe les règles d’intervention, ce qui permet que le niveau de solvabilisation garanti aux citoyens soit le même sur l’ensemble du territoire national. Mais il est également indispensable que l’État continue à intervenir de façon forte dans l’aide à la pierre, qu’il s’agisse du secteur HLM ou des aides aux propriétaires gérées par l’ANAH [1][1] Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat. Il lui appartient de veiller à la bonne répartition d’un effort national qui doit prendre en compte les inégalités de richesse entre les territoires.

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Nous proposons donc que la loi indique que l’État est le responsable du droit au logement, et qu’il délègue cette responsabilité à la collectivité la mieux à même d’en assurer la mise en œuvre.

La délégation est une délégation de responsabilité :elle doit comporter une obligation de résultat

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La démarche de responsabilisation suppose que l’État ne se limite pas à transférer des moyens financiers ou des prérogatives : il doit établir une obligation de résultat pour les collectivités contractantes.

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Faute de cela on risquerait de voir les protectionnismes locaux se renforcer au détriment des populations les plus fragiles. Ce risque est particulièrement grand concernant l’attribution des logements sociaux. Le transfert du contingent préfectoral aux élus locaux est logique dans le cadre de la délégation de compétence, mais il ne doit pas conduire à ce que certains demandeurs, prioritaires au regard de leur situation sociale, se trouvent exclus par la mise en avant d’autres critères tels que l’ancienneté de résidence dans la commune. Les associations constatent aujourd’hui que le contingent préfectoral leur est indispensable pour parvenir à faire loger certains ménages, notamment ceux qui sortent des centres d’hébergement.

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Le rôle de l’État est de veiller à ce que la délégation de compétence ne laisse pas au bord du chemin une partie des populations en difficulté. Le moyen de s’en assurer est de fixer une obligation de résultat : délégation et opposabilité doivent impérativement être liées.

L’obligation de résultat doit porter à la fois sur le logement décent et sur l’hébergement d’urgence

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Le but visé par les conventions de délégation doit être la mise en œuvre du droit au logement, tel qu’il est défini par la loi « Besson », c’est à dire à un logement décent. Il convient cependant de ne pas laisser de côté la dimension de l’urgence, qui est aujourd’hui en crise. Il n’est pas acceptable que, dans l’attente du logement définitif, des personnes et même des familles soient laissées sans solution d’hébergement immédiat.

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C’est pourquoi le Haut Comité considère que le fait de proposer une formule d’hébergement à toute personne à la rue doit constituer une obligation d’ordre public. En règle générale, il est souhaitable que cette obligation soit assumée par la collectivité qui a reçu délégation de l’État sur le logement. Ceci permettrait d’assurer la cohérence des politiques. On constate aujourd’hui en effet le maintien injustifié de familles dans des structures d’hébergement coûteuses pour la collectivité faute d’une mise à disposition de logements suffisante. Le regroupement dans les mêmes mains de la responsabilité du logement et de celle de l’hébergement serait de nature à permettre une meilleure articulation.

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Il conviendra cependant de réfléchir aux moyens de maintenir un dispositif national pour que l’État demeure en situation de garantir l’accueil, correctement réparti sur le territoire, de populations telles que les demandeurs d’asile.

C’est aux groupements intercommunaux que doit être faite la délégation

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Le territoire le plus pertinent pour mettre en cohérence la politique du logement avec les politiques de l’urbanisme, des transports et de l’emploi, c’est celui du bassin d’habitat.

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Lui seul permet de poser la question de la mixité sociale sans l’opposer au droit au logement.

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Aujourd’hui, grâce à l’impulsion donnée par la loi de juillet 1999 [2][2] Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement..., la majorité de ces bassins d’habitat corresponde à des groupements intercommunaux, juridiquement appelés « EPCI » (établissement public de coopération intercommunale). Il en existe de trois types :

  • les communautés urbaines ;

  • les communautés d’agglomération ;

  • les communautés de communes.

Au 1er janvier 2003, on en recensait au total 2.360 représentant près de 30.000 communes et 79 % de la population. Leur développement, qui se poursuit, manifeste l’intérêt des élus locaux pour ce niveau de responsabilité et permet d’envisager une généralisation de l’intercommunalité.

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En matière de logement, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération, qui concernent les territoires les plus urbanisés, ont d’ores et déjà compétence obligatoire en matière de programme local de l’habitat, de politique de logement social et de politique de la ville. Les communautés de communes, qui couvrent les secteurs plus ruraux, ont une compétence optionnelle.

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Couvrant un territoire pertinent, déjà largement engagés dans les politiques du logement et administrés par des élus, ces « EPCI » sont les mieux à même d’exercer la responsabilité de la mise en œuvre du droit au logement. Leur légitimité pourrait encore être renforcée par la désignation au suffrage direct de leurs organes délibérants.

La délégation aux groupements intercommunaux ne doit pas être optionnelle : elle doit constituer la régle

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La crise de la citoyenneté que manifeste la progression des abstentions aux différents scrutins s’explique en partie par le manque de compréhension des institutions par les citoyens, et les difficultés que rencontrent une partie d’entre eux au niveau du logement participent de cette situation. C’est pourquoi il est souhaitable que les nouvelles modalités d’organisation envisagées apportent davantage de lisibilité, favorisant à la fois la responsabilité des autorités politiques et la conscience citoyenne.

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Pour cette raison le Haut Comité n’est pas favorable à l’hypothèse, envisagée dans le projet de loi de décentralisation, d’une délégation « à la carte » qui pourrait, soit être conservée par l’État, soit être dévolue à un EPCI, soit être dévolue au département, ces choix pouvant être remis en cause au terme d’une convention de 3 ans.

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Il est nécessaire de définir clairement une option : le choix que préconise le Haut Comité est celui du niveau intercommunal, donc de l’EPCI. Ceci ne signifie pas que la compétence doive automatiquement être transférée à tous les EPCI au lendemain du vote de la loi. On peut envisager une période transitoire pendant laquelle seuls ceux qui sont prêts à assumer la compétence logement l’exerceraient, l’État gardant alors la responsabilité sur les autres territoires. Mais il paraît souhaitable d’indiquer que le choix qui est fait est celui d’une délégation de la compétence logement au niveau de l’intercommunalité, et qu’il a vocation, à terme, à s’appliquer sur l’ensemble du territoire.

En Ile de France, le conseil régional doit se voir confier un rôle d’animation et de régulation

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Il a maintes fois été constaté dans le passé que des outils définis au niveau national s’avéraient insuffisants ou inadaptés sur l’agglomération parisienne, du fait de ses caractéristiques particulières.

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Celle-ci est en effet marquée par une extrême tension du marché de l’immobilier et elle concentre une part significative des situations de mal-logement. Elle est caractérisée par l’imbrication des bassins d’habitat mais aussi par de très fortes disparités territoriales : la moitié du parc HLM est concentré sur seulement 8,5% des communes.

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L’intercommunalité, bien qu’elle soit en retard, connaît actuellement un développement réel. Cependant les EPCI d’Ile de France ne peuvent être considérés comme des lieux de solidarité pertinents à l’échelle de l’agglomération : ils sont marqués par de trop fortes disparités de population, d’habitat et de richesse.

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La mise en œuvre conjointe du droit au logement et d’une politique de mixité sociale suppose que des régulations puissent être effectuées au niveau de l’ensemble de l’agglomération et non seulement à l’intérieur de chaque EPCI. C’est pourquoi nous avons préconisé une décentralisation de l’État vers la région Ile de France. En l’absence de structure d’agglomération spécifique le conseil régional, qui conduit d’ores et déjà une politique d’aide au logement importante, est en effet l’instance qui dispose de la légitimité nécessaire pour animer une politique du logement cohérente et ambitieuse.

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Il doit se voir reconnaître les compétences nécessaires pour assurer la programmation et la planification d’une telle politique sur l’ensemble du territoire francilien, et en particulier :

  • la détermination et la répartition des objectifs de production ;

  • la répartition des structures d’hébergement ;

  • le pilotage d’une politique foncière ;

  • la répartition des aides à la pierre.

De même que l’État dans les autres régions, le conseil régional accorderait des délégations de compétence aux EPCI.

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Le Haut Comité propose d’inscrire dans une loi les principes suivants :

  • l’État est responsable de la mise en œuvre du droit au logement au plan national ;

  • en province, il délègue par convention cette responsabilité aux groupements intercommunaux (EPCI) dans un délai maximum fixé par la loi ;

  • en Ile de France, l’État délègue sa responsabilité à la Région, qui est chargée de promouvoir une politique de mixité sociale et de développement de l’offre à l’échelle de l’agglomération parisienne, et qui subdélègue la responsabilité aux groupements intercommunaux ;

  • en l’absence de groupement intercommunal l’État pour la province, la Région pour l’Ile de France, assument directement la responsabilité du droit au logement ;

  • l’hébergement d’urgence des personnes à la rue est une obligation d’ordre public qui incombe à l’autorité en charge du droit au logement.

2 - 3 - Deuxième condition de l’opposabilité : doter l’autorité responsable des moyens d’agir

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Dès lors qu’il aura été désigné comme autorité responsable de la mise en œuvre du droit au logement, le groupement intercommunal (EPCI) devra être en mesure de disposer de l’ensemble des moyens nécessaires à l’exercice de sa mission.

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Ces moyens étant actuellement dispersés entre les mains de l’État et des différentes collectivités, il convient de lui en assurer la mise à disposition mais aussi de les renforcer afin que quelles que soient les circonstances, ordinaires ou exceptionnelles, l’EPCI ne puisse se trouver dans l’incapacité matérielle ou juridique de faire face à ses obligations.

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Enfin il convient de s’assurer que le droit au logement pourra être également garanti dans les cas où la responsabilité n’aura pas pu être déléguée.

2 - 3 -1 - Assurer le développement de la connaissance des éléments nécessaires à l’élaboration des politiques de l’habitat

Généraliser la mise en place d’observatoires locaux de l’habitat

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La définition de politiques adaptées en matière de logement nécessite une bonne connaissance des besoins et de l’ensemble des éléments qui pèsent sur le fonctionnement du marché. L’expérience de grandes agglomérations telles que Rennes ou Lyon montre tout l’intérêt que la mise en place d’observatoires représente pour les collectivités locales et de l’ensemble des acteurs.

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Une telle démarche est cependant loin d’être généralisée et il faut en particulier regretter que, malgré les dispositions fixées par la loi de lutte contre les exclusions, l’identification des besoins des personnes en difficulté, qui aurait dû être réalisée pour chaque bassin d’habitat, reste le plus souvent à réaliser. Il est souhaitable cependant que la démarche soit plus large et englobe l’ensemble des éléments nécessaires à la définition d’une politique de l’habitat, la possibilité de résoudre les difficultés de logement des défavorisés étant conditionnée par la qualité de cette politique globale.

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C’est pourquoi le Haut Comité souhaite la généralisation des observatoires locaux de l’habitat à tous les EPCI. Si ces derniers doivent naturellement en assurer le pilotage, il est également indispensable de garantir le concours de l’ensemble des administrations susceptibles de détenir des informations utiles.

2 - 3 - 2 - Doter les groupements intercommunaux (EPCI) des moyens financiers nécessaires

Transférer les moyens de l’État et des autres collectivités à l’EPCI délégataire par voie de contractualisation

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Des conventions de délégation de compétence, telles qu’envisagées dans le projet de loi de décentralisation, sont de nature à permettre à l’État de confier à l’EPCI une partie des moyens dont il dispose et notamment les aides à la pierre pour le logement social et pour l’amélioration de l’habitat privé. Il est souhaitable, lorsque la région ou le département apportent des aides complémentaires, que celles-ci fassent également l’objet d’une contractualisation. Tel doit être le cas notamment pour les crédits FSL. Il n’est par contre pas souhaitable de transférer les aides à la personne de droit commun (APL, AL, ALT) [3][3] APL : aide personnalisée au logement, AL : allocation....

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Dans la logique d’une responsabilisation de l’EPCI en matière d’hébergement, la question d’une délégation des crédits de fonctionnement correspondant pourrait être également posée.

Inscrire dans une loi de programmation un renforcement de l’effort de l’État en faveur du logement social

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Le rythme de production actuel des logements sociaux est très nettement insuffisant pour faire face aux besoins et la responsabilisation de collectivités plus proches des citoyens ne peut qu’entraîner un développement des projets nouveaux. Il ne serait pas acceptable que ces projets se trouvent bloqués faute de crédits ou que les collectivités locales soient conduites à substituer leurs financements à ceux de l’État. Une telle situation risquerait d’ailleurs de conduire les EPCI à refuser la délégation.

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En application de la loi « LOLF »[4][4] Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative..., les lois de finances vont d’ailleurs devoir, à partir de 2006, comporter des objectifs quantifiés pour chacune des missions assumées par le budget de l’État. Il est indispensable que les objectifs nationaux en matière de logement coïncident avec la somme des objectifs locaux résultant des conventions de délégation de compétence. Il conviendra également que l’État puisse s’engager sur la durée de ces conventions.

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Pour ces raisons le Haut Comité préconise que le transfert de compétence s’accompagne d’une loi de programmation qui viendrait marquer un renforcement significatif des objectifs de production de logements sociaux et un engagement de l’État sur la durée. La démarche engagée par le gouvernement à travers la loi d’orientation et de programmation sur la ville et la rénovation urbaine constitue à cet égard une référence intéressante.

Doter l’EPCI d’un outil fiscal propre pour financer la mixité sociale

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L’objectif de mixité sociale conduit à rechercher le moyen de développer la production d’une offre de logements accessible aux populations modestes et défavorisées dans des quartiers où les prix du foncier et de l’immobilier sont élevés. Qu’il s’agisse de produire du logement HLM, de négocier le conventionnement de logements privés, ou de rendre possible une accession sociale à la propriété, la politique de mixité sociale représentera un coût très élevé pour la collectivité.

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Nous proposons que le financement de cette politique de solidarité soit garanti par un impôt spécifique, directement prélevé par l’EPCI délégataire du droit au logement. Le plus logique nous paraît être de transférer les droits de mutation, qui sont actuellement perçus au profit des départements et des communes. Cet impôt présente l’avantage d’être directement assis sur la valeur des biens échangés et donc d’être susceptible de rapporter d’autant plus à la collectivité que le bien se vend plus cher.

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Nous proposons également que l’EPCI ait la maîtrise du barème de cet impôt, qu’il pourrait ajuster à ses besoins en intégrant une progressivité en fonction du prix au m² du bien vendu. Cette progressivité, qui constituerait une incitation à la modération des prix, permettrait à la collectivité, là où les prix s’envolent malgré tout, de disposer des moyens nécessaires pour financer la mixité sociale.

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Dans le cas de l’Ile de France, il conviendrait de confier au conseil régional cet outil de solidarité et de régulation.

2 - 3 - 3 - Doter les groupements intercommunaux (EPCI) De Prérogatives Nouvelles

Donner à l’EPCI les moyens d’intervenir dans l’attribution des logements sociaux

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L’attribution des logements sociaux est un outil essentiel du droit au logement. Il convient donc que l’EPCI, dès lors qu’elle assume cette responsabilité, dispose de moyens pour intervenir dans ce domaine. Les conventions de délégation devront prévoir le transfert à leur profit du contingent préfectoral, charge à elles de décider si elles le gèrent directement où si elles en délèguent la gestion aux communes, lesquelles continueront à disposer du contingent communal.

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Il est également nécessaire que le président de l’EPCI soit représenté dans les commissions d’attribution et qu’il reprenne les prérogatives du préfet en matière de règlement d’attribution et de signature d’accord collectif.

Donner à l’EPCI toute liberté pour passer contrat avec des bailleurs privés

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Le président de l’EPCI doit être en mesure de rechercher et d’obtenir des logements pour des ménages en difficulté auprès des bailleurs privés. Actuellement le conventionnement est essentiellement lié au dispositif de l’ANAH et à la réalisation de travaux. Il obéit à des règles définies nationalement. Il est souhaitable que l’EPCI dispose de toute liberté pour négocier avec les bailleurs privés en fonction des urgences auxquelles il devra faire face : apport de contreparties en subventions non nécessairement liées à des travaux, apport de garanties, adaptation des niveaux de loyers, etc.

Transférer le pouvoir de réquisition à l’EPCI et simplifier la procédure

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La réquisition ne saurait être considérée comme un outil ordinaire d’une politique de logement. La possibilité en a cependant été définie afin de permettre aux pouvoirs publics d’agir en situation de crise. Trois procédures de réquisition coexistent dans notre législation :

  • la réquisition par le maire au titre de ses pouvoirs de police, qui découle de la jurisprudence relative à l’article L. 2212-2 du Code des collectivités territoriales ; elle permet au maire de réquisitionner, dans l’urgence, pour faire face à des situations de catastrophe naturelle ;

  • la réquisition de l’article L. 641-1 du Code de la construction et de l’habitation, issue de l’ordonnance de 1945, qui a notamment été utilisée en 1996 et qui permet au préfet de réquisitionner des logements pour faire face à une situation de crise du logement ;

  • la réquisition de l’article L. 641-2 du Code de la construction et de l’habitation, issue de la loi de lutte contre les exclusions, qui présente l’intérêt de permettre au préfet de prononcer la réquisition au bénéfice d’une association à qui est confié le soin de gérer le logement, de réaliser éventuellement les travaux et d’accueillir les ménages en difficulté.

Dans la pratique, ces dispositifs ne sont que très rarement utilisés malgré la gravité des situations de crise que nous connaissons. La dernière procédure comprend des contraintes de délai et de définition des immeubles réquisitionnables qui en limitent fortement l’utilisation.

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La désignation de l’EPCI comme autorité responsable du droit au logement impose que le pouvoir de réquisition soit transféré à son président. Cela constitue l’occasion de se pencher sur ces différentes procédures et de rechercher la voie la plus opérationnelle : tout en veillant au respect du droit de propriété, il convient en effet que l’autorité publique se réserve, en toute circonstance, le moyen d’assurer le logement de tous.

Doter l’EPCI d’un droit de substitution pour maintenir dans les lieux jusqu’au relogement les locataires dont le bail est résilié

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Il n’est pas toujours possible d’éviter les expulsions, en particulier dans un contexte de loyers élevés.

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Cependant la mise en œuvre du jugement d’expulsion sans relogement n’est pas admissible pour des locataires de bonne foi. Chargées actuellement de ce relogement, les préfectures se heurtent à la difficulté de trouver un relogement mieux adapté dans des délais courts. Lorsque l’expulsion ne peut être évitée, ce sont des structures d’hébergement qui sont mises à contribution, avec le coût social et humain que cela entraîne.

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De son côté, le propriétaire qui veut être indemnisé du prolongement de l’occupation des lieux par un locataire juridiquement expulsé est conduit à demander le concours de la force publique au préfet, seul le refus de ce concours autorisant un recours en indemnité auprès de l’État. Il s’agit là d’une procédure qui n’est satisfaisante ni pour le locataire, ni pour le propriétaire, ni pour l’État.

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C’est pourquoi nous proposons de donner à la collectivité responsable du droit au logement un droit de substitution au locataire défaillant. Ce droit lui permettrait de reprendre à son compte, pour une durée limitée, le bail dont la résiliation a été prononcée par le tribunal. Elle pourrait ainsi assurer le maintien dans les lieux de l’ancien locataire, à qui serait accordé un statut d’occupation précaire pendant le temps nécessaire pour que lui soit proposé un relogement adapté.

2 - 3 - 4 - Développer les outils de solvabilisation et de garantie

Prendre en compte les propositions antérieures du Haut Comité et la réflexion en cours au CNH [5][5] Conseil national de l’habitat

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Le Haut Comité a formulé sur cette question en 2002 quatre propositions qui restent d’actualité :

  • garantir le pouvoir solvabilisateur des aides à la personne

  • harmoniser et développer les systèmes de garantie

  • promouvoir les dispositifs assurantiels

  • développer et adapter l’accompagnement social.

Le Haut Comité a noté avec intérêt que le ministre du logement avait récemment demandé au Conseil National de l’Habitat de reprendre la réflexion qu’il avait engagée sur ces questions.

Rendre prioritaires les dettes de logement afin d’éviter des expulsions

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Beaucoup de locataires faisant l’objet de procédures d’expulsion pour impayé de loyer ont également une situation de surendettement générée par des crédits à la consommation. Il s’agit de ménages de revenus faibles, pour lesquels tout événement imprévu ou tout défaut de gestion est susceptible d’entraîner une situation d’impayé qui porte à la fois sur le loyer et sur les crédits. L’endettement handicape fortement la recherche d’une solution alternative à l’expulsion. Les plans d’apurement établis par les commissions de surendettement ne sont pas toujours compatibles avec l’objectif de résorber l’impayé en 2 ans, qui constitue la condition sine qua non permettant au juge d’accorder des délais plutôt que de constater la résiliation du bail.

68

Quelle que soit sa responsabilité propre, il n’est pas admissible que la seule issue pour une famille ayant souscrit des crédits au-delà de ses capacités soit l’expulsion. Il ne serait pas non plus admissible que la collectivité, pour éviter cette issue, se substitue systématiquement au paiement de son loyer dès lors que les difficultés financières proviennent de crédits à la consommation. Le fait que le logement participe d’un droit fondamental impose de considérer les dépenses qu’il implique comme des dépenses particulières. C’est pourquoi nous préconisons de doter d’un statut de créances privilégiées les dettes de logement correspondant à des logements sociaux ou conventionnés.

2- 3 - 5 - Garantir la mise en œuvre du droit au logement lorsque la responsabilité n’a pas pu être déléguée

En cas d’impossibilité de délégation du droit au logement, l’autorité responsable doit disposer d’un droit d’ingérence dans les politiques locales

69

Le Haut Comité privilégie la responsabilisation des groupements de communes dans la mise en œuvre du droit au logement. Cependant le cas doit être envisagé de l’absence d’EPCI, ou du refus par l’un d’entre eux de prendre en charge cette responsabilité. Une telle situation ne doit pas conduire à ce qu’un territoire devienne « zone de non-droit au logement ». L’absence de délégation renverra automatiquement la responsabilité soit à l’État soit, pour l’Ile de France, à la Région.

70

Il faut alors que ces autorités soient en mesure d’exercer une responsabilité dont elles devront rendre compte, politiquement et juridiquement. De même que la délégation suppose transfert de moyens et prérogatives vers le délégataire, la non-délégation suppose que l’État ou éventuellement la Région Ile de France puissent, autant que de besoin, s’immiscer dans certaines compétences exercées par une collectivité locale.

71

Nous proposons donc d’établir à leur profit un droit d’ingérence qui porterait sur toute décision pouvant avoir un impact sur la mise en œuvre du droit au logement et notamment dans les domaines de l’urbanisme, du droit de préemption, de la réquisition ou de l’attribution des logements sociaux.

72

Le Haut Comité propose de légiférer sur les questions suivantes :

  • le développement de la connaissance des éléments nécessaires à l’élaboration des politiques de l’habitat ;

    • par la généralisation d’observatoires locaux de l’habitat ;

    • l’octroi aux EPCI des moyens financiers nécessaires ;

    • en leur transférant les moyens de l’État et des autres collectivités par voie de contractualisation ;

    • en inscrivant dans une loi de programmation un renforcement de l’effort de l’État en faveur du logement social, qui devra être inclus dans les missions définies en application de la LOLF(loi organique relative aux lois de finances) ;

    • en dotant les EPCI d’un outil fiscal pour financer la mixité sociale l’octroi aux EPCI de prérogatives nouvelles ;

    • en leur donnant les moyens d’intervenir dans l’attribution des logements sociaux ;

    • en leur donnant toute liberté pour passer contrat avec des bailleurs privés ;

    • en leur transférant le pouvoir de réquisition et en simplifiant la procédure ;

    • en les dotant d’un pouvoir de substitution pour maintenir dans les lieux jusqu’au relogement les locataires dont le bail est résilié le développement des outils de solvabilisation et de garantie en prenant en compte nos propositions antérieures et la réflexion en cours au CNH ;

    • en rendant prioritaires les dettes de logement ;

    • la garantie de la mise en œuvre du droit au logement lorsque la responsabilité n’a pas pu être déléguée ;

    • en établissant un droit d’ingérence au profit de l’État ou de la région Ile de France en cas d’impossibilité de délégation.

2 - 4 - Troisième condition de l’opposabilitè : donner des voies de recours au citoyen

73

L’opposabilité du droit au logement est d’abord une démarche politique. Elle doit éviter le risque du développement d’une judiciarisation excessive des rapports entre le citoyen et l’administration.

74

Le recours juridique doit cependant exister comme garantie de la responsabilité.

75

Il doit notamment protéger le citoyen d’éventuels conflits entre collectivités ou entre l’État et une collectivité, lesquels pourraient conduire une autorité désignée comme responsable à ne pas se considérer telle. Des procédures doivent donc être prévues.

76

Elles doivent cependant constituer le recours ultime d’un processus qui reposera d’abord sur la médiation. Cette médiation permettra de veiller à ce que l’opposabilité, outil de responsabilisation de l’autorité politique, ne conduise pas le citoyen à se sentir déresponsabilisé. Elle permettra, en prenant en compte toutes les caractéristiques de sa situation, de définir à la fois les démarches que lui-même doit entreprendre et ce que la collectivité doit lui apporter.

2 - 4 - 1 - Créer des services chargés de recevoir et orienter les ménages en difficulté de logement

77

Pour le citoyen en difficulté, le droit au logement doit d’abord se traduire par la possibilité de rencontrer un interlocuteur, représentant l’autorité en charge du droit. Cet interlocuteur devra être en mesure de lui apporter toutes les informations utiles, de l’aider à analyser sa situation, de lui indiquer les démarches à accomplir, de le soutenir autant que de besoin, et de porter sa situation à la connaissance de l’autorité responsable. À chaque fois que nécessaire, il constituera avec le demandeur un dossier de recours amiable.

78

L’exercice de ces missions suppose la mise en place d’un service spécialisé au niveau de chaque EPCI. Le cas échéant, le choix pourrait être fait d’intégrer cette fonction au sein d’un service à vocation plus large, mettant à la disposition de l’ensemble de la population toutes les informations relatives au logement. De même conviendra-t-il de réfléchir à la possibilité de regrouper dans les mêmes locaux d’autres partenaires tels que les services sociaux du département, l’ADIL, le PACT, les HLM, les organismes collecteurs du 1% logement, les associations d’insertion, afin de faciliter les démarches des demandeurs.

2 - 4 - 2 - Un recours amiable appuyé sur une instance de médiation

79

La procédure de recours amiable doit éviter la multiplication de procédures contentieuses en permettant la confrontation des points de vue du requérant et de la collectivité ; elle doit conduire à la définition d’une solution adaptée au besoin du requérant et pouvant être obtenue dans un délai compatible avec l’urgence de sa situation ; elle doit permettre à l’autorité responsable de mobiliser les opérateurs compétents.

80

La procédure reposera sur une instance de médiation, qui se substituera à celle qui a été instituée par la loi de lutte contre les exclusions, et fonctionnera selon les règles suivantes

81

Composition :

82

L’instance de médiation sera présidée par un représentant de l’autorité responsable. Elle comprendra des représentants :

  • de l’EPCI

  • de l’État

  • des associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement

  • des opérateurs sociaux : Bailleurs HLM, Centres d’amélioration au logement PACT, Organismes collecteurs du 1% logement.

Saisine :

83

L’instance de médiation pourra être saisie par un ménage soit directement, soit par l’intermédiaire d’une association mandatée par lui.

84

Le demandeur et l’association mandataire auront la possibilité d’être entendus par l’instance de médiation.

85

Recevabilité du recours

86

L’instance examinera le bien-fondé du recours du demandeur, qui devra justifier qu’il :

  • ne dispose pas d’un logement adapté à ses besoins, au plan

    • de l’indépendance

    • des caractéristiques physiques du logement (salubrité, décence, surface, adaptation à un handicap)

    • de sa localisation (compatibilité avec le lieu de travail par exemple)

  • ou risque de perdre son logement (le recours amiable est alors engagé à titre préventif)

  • et n’est pas en mesure d’obtenir un logement adapté sans aide de la collectivité : le demandeur a accompli toutes démarches adaptées à sa situation, telles que la demande HLM, la recherche d’un logement privé lorsque les loyers du marché le permettent, les recours auprès du propriétaire en matière d’insalubrité ou d’indécence…

  • et n’a pas créé lui-même sa situation (refus de logement non justifié, renoncement à son bail, …).

Décision :

87

Le consensus de l’ensemble des membres sera systématiquement recherché. Cependant, en cas de désaccord, celui-ci sera mentionné au procès-verbal.

88

L’instance de médiation formulera des préconisations visant à répondre à la demande dans un délai compatible avec l’urgence de la situation. Ces préconisations s’adresseront :

  • au demandeur lui-même (démarches complémentaires, élargissement de ses choix…) ;

  • à l’autorité responsable, charge à elle de passer commande aux opérateurs compétents pour leur mise en œuvre.

Les conflits de compétence territoriale : une instance de médiation régionale pour l’Ile de France

89

Des litiges sont susceptibles de se produire entre un requérant et un EPCI qui considère que la requête n’est pas fondée sur son territoire : ce peut être le cas par exemple d’une personne sans travail qui, ayant quitté sa région pour se faire héberger dans une autre agglomération de province, souhaite y faire valoir ses droits au regard du droit au logement. Dans une telle situation, la décision de l’instance de médiation pourra être portée par le requérant devant la juridiction de recours contentieux qui tranchera du désaccord.

90

Dans le cas de l’Ile de France cependant, la situation est plus complexe. On y trouve une population mobile et il convient d’éviter que des ménages ne se trouvent renvoyés d’un EPCI à un autre, ce qui reviendrait à leur dénier l’accès au droit au logement. Il est également difficilement envisageable de ne retenir que le seul critère du choix du requérant, ce qui est manifestement impossible pour la ville de Paris. Il y a donc nécessité de prévoir une régulation au niveau de l’agglomération.

91

C’est pourquoi nous préconisons la mise en place d’une instance de médiation régionale, chargée d’arbitrer les conflits géographiques. À la différence des instances de médiation locales, elle ne se prononcerait pas sur les préconisations devant être mises en œuvre, mais désignerait la collectivité auprès de laquelle doit être portée le recours du demandeur.

2 - 4 - 3 - Le recours contentieux

92

Le recours contentieux est engagé par le citoyen contre l’autorité responsable de la mise en œuvre de son droit au logement, c’est à dire contre la collectivité ayant reçu délégation de cette compétence ou contre l’État lui-même en l’absence de délégation.

93

Juridiction compétente :

94

S’agissant d’une procédure opposant un citoyen à l’État ou à une collectivité, il est dans la tradition de nos institutions judiciaires qu’elle soit confiée à la juridiction administrative. On peut s’interroger sur l’intérêt éventuel qu’il y aurait à prévoir une formation spécifique du tribunal administratif ou à créer une juridiction administrative spécialisée, avec un échevinage.

95

Saisine :

96

De la même façon que pour le recours amiable, le recours contentieux pourra être présenté par un ménage soit directement, soit par l’intermédiaire d’une association mandatée par lui.

97

Recevabilité :

98

Le tribunal considérera comme recevable le recours d’un requérant qui justifie :

  • ne pas disposer d’un logement adapté à ses besoins ;

  • ne pas être en mesure de l’obtenir sans aide de la collectivité ;

  • n’avoir pas créé lui-même sa situation ;

  • avoir saisi une instance de médiation qui a déclaré sa demande irrecevable, ou dont il conteste les préconisations, ou dont les préconisations n’ont pas été suivies d’effet dans un délai compatible avec l’urgence de sa situation.

Décision :

99

Lorsqu’il jugera le recours recevable, le tribunal pourra à la fois :

  • désigner l’autorité responsable de la mise en œuvre du droit au logement du requérant (dans le cas où ce point était contesté) ;

  • lui faire injonction de loger le requérant ;

  • prononcer une indemnisation et une astreinte.

Le Haut Comité propose d’inscrire dans une loi :

  • l’obligation pour chaque EPCI de mettre en place un service chargé de l’accueil et de l’orientation des ménages en difficulté ;

  • l’instauration dans chaque EPCI d’une instance de médiation chargée d’examiner les recours amiables des requérants, ainsi que d’une instance de médiation régionale en Ile de France pour examiner les litiges territoriaux ;

  • la désignation d’une instance juridictionnelle chargée de traiter les recours contentieux des citoyens en matière de mise en œuvre du droit au logement.

Notes

[1]

Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

[2]

Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

[3]

APL : aide personnalisée au logement, AL : allocation logement, ALT : aide au logement temporaire

[4]

Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

[5]

Conseil national de l’habitat

Plan de l'article

  1. 2 - Rendre opposable le droit au logement
    1. 2 – 1 - La démarche proposée par le Haut Comité : un droit opposable pour construire la responsabilité
        1. Renforcer le droit pour garantir l’efficacité des dispositifs issus de la loi « Besson »
        2. L’opposabilité est la contrepartie indispensable des restrictions imposées par la collectivité à la liberté de construire et d’habiter
        3. L’opposabilité introduira de la cohérence et de la responsabilité dans l’action publique
        4. L’opposabilité du droit, qui existe déjà dans d’autres domaines, est soutenue par de nombreuses instances
        5. L’opposabilité doit être à la fois politique et juridique
    2. 2 - 2 - Première condition de l’opposabilité : désigner une autorité politique responsable
        1. L’État est responsable par défaut mais délègue sa responsabilité
        2. La délégation est une délégation de responsabilité :elle doit comporter une obligation de résultat
        3. L’obligation de résultat doit porter à la fois sur le logement décent et sur l’hébergement d’urgence
        4. C’est aux groupements intercommunaux que doit être faite la délégation
        5. La délégation aux groupements intercommunaux ne doit pas être optionnelle : elle doit constituer la régle
        6. En Ile de France, le conseil régional doit se voir confier un rôle d’animation et de régulation
    3. 2 - 3 - Deuxième condition de l’opposabilité : doter l’autorité responsable des moyens d’agir
      1. 2 - 3 -1 - Assurer le développement de la connaissance des éléments nécessaires à l’élaboration des politiques de l’habitat
        1. Généraliser la mise en place d’observatoires locaux de l’habitat
      2. 2 - 3 - 2 - Doter les groupements intercommunaux (EPCI) des moyens financiers nécessaires
        1. Transférer les moyens de l’État et des autres collectivités à l’EPCI délégataire par voie de contractualisation
        2. Inscrire dans une loi de programmation un renforcement de l’effort de l’État en faveur du logement social
        3. Doter l’EPCI d’un outil fiscal propre pour financer la mixité sociale
      3. 2 - 3 - 3 - Doter les groupements intercommunaux (EPCI) De Prérogatives Nouvelles
        1. Donner à l’EPCI les moyens d’intervenir dans l’attribution des logements sociaux
        2. Donner à l’EPCI toute liberté pour passer contrat avec des bailleurs privés
        3. Transférer le pouvoir de réquisition à l’EPCI et simplifier la procédure
        4. Doter l’EPCI d’un droit de substitution pour maintenir dans les lieux jusqu’au relogement les locataires dont le bail est résilié
      4. 2 - 3 - 4 - Développer les outils de solvabilisation et de garantie
        1. Prendre en compte les propositions antérieures du Haut Comité et la réflexion en cours au CNH
        2. Rendre prioritaires les dettes de logement afin d’éviter des expulsions
      5. 2- 3 - 5 - Garantir la mise en œuvre du droit au logement lorsque la responsabilité n’a pas pu être déléguée
        1. En cas d’impossibilité de délégation du droit au logement, l’autorité responsable doit disposer d’un droit d’ingérence dans les politiques locales
    4. 2 - 4 - Troisième condition de l’opposabilitè : donner des voies de recours au citoyen
      1. 2 - 4 - 1 - Créer des services chargés de recevoir et orienter les ménages en difficulté de logement
      2. 2 - 4 - 2 - Un recours amiable appuyé sur une instance de médiation
      3. 2 - 4 - 3 - Le recours contentieux

Pour citer cet article

« Extraits du neuvième rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées », Journal du droit des jeunes, 8/2004 (N° 238), p. 32-37.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-8-page-32.htm
DOI : 10.3917/jdj.238.0032


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