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Journal du droit des jeunes

2004/9 (N° 239)


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Ce qui peut s’analyser pour la protection de l’enfance, avec les derniers textes relatifs à la décentralisation, est de la même nature, finalement, que ce qui concerne les autres grands champs de l’action publique. Ces derniers font beaucoup plus parler les commentateurs que le secteur presque intimiste de la protection de l’enfance.

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Nous ne sommes pas véritablement dans une nouvelle étape de la décentralisation mais dans un prolongement, une logique de finalisation. Nous en sommes, semble-t-il, à poursuivre ce qui a été engagé en 1982 et qui a pris son origine dans une approche critique de la France des années 60-70, notamment sortir de la conception d’un État omniprésent et omnipotent.

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Il n’est pas question pour le gouvernement, d’engager un processus totalement nouveau sur la base d’une inspiration très différente et plus contemporaine. On ne parlera pas de la volonté de l’État de confier aux collectivités locales les dépenses qu’il ne peut et qu’il ne veut plus assumer. On peut toujours considérer que le projet proposé est mauvais, décalé, insuffisant. Dans tous les cas, il était nécessaire d’achever ce qui avait été initié en 1982.

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La protection de l’enfance, telle que nous la conduisons aujourd’hui, résulte bien d’un certain nombre de textes et de leurs effets cumulés. Ils cadrent, plus ou moins bien, les différents domaines de notre système.

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Nous avons, moins directement qu’à l’époque de l’action sociale centralisée (sans nostalgie), une écriture d’ensemble qui englobe la double compétence administrative et judiciaire dans un système d’emboîtement, ou de complémentarité, autour des notions de risque et de danger.

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La mobilisation des textes de 1958, de 1986, de 1989 et même de 2002, pour ne citer que ce petit peloton fondateur, exige que les services départementaux construisent leur référentiel, et la règle du jeu.

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L’ambition au service d’une politique publique exige des moyens, une autorité et une légitimité. Parallèlement, elle exige tout autant de l’initiative privée, de l’espace pour l’action, du partenariat et de la créativité. Il faut par conséquent que le cadre administratif et juridique porte et facilite la mise en mouvement de la mission, désigne clairement et de la façon la plus cohérente, les responsabilités en matière de décision et de financement.

Le dispositif actuel sert-il les volontés d’évolution ?

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Si le président du Conseil général est, avec l’autorité judiciaire, coresponsable de la protection de l’enfance dans son département, le CFAS lui confie l’obligation de délivrer l’ensemble des prestations, sans fixer bien entendu de seuil quantitatif, ni d’obligation en matière de méthode ou d’organisation. Assez souvent, quand la collaboration était bonne entre les services du Conseil général et la DDPJJ, les premiers se sont consacrés à une part majoritaire de l’assistance éducative pour la protection judiciaire et les seconds à la prise en charge des mineurs délinquants. C’est le cas par exemple en Meurthe et Moselle, sans que l’un ignore ce que fait l’autre, compte tenu des imbrications existant entre les deux champs d’intervention. Dans le même temps, on constate une part relative grandissante du nombre d’enfants confiés par les juges des enfants à l’aide sociale à l’enfance et parallèlement une diminution des placements directs.

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Cette évolution, avec l’installation progressive des schémas départementaux pour la conduite de la protection de l’enfance, a pu permettre aux Conseils généraux qui s’y sont engagés, de conduire plus réellement une politique de changement.

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En effet, la diversification progressive des services offerts aux familles qui a pu être produite par le travail autour des schémas, doit pouvoir s’inscrire dans un pilotage global si l’on veut conserver le sens souhaité pour les innovations et, au-delà, pour l’ensemble des prestations du dispositif. La mobilisation par l’ASE des moyens les plus variés dont elle doit se doter, dans le cadre de mesures dont elle est responsable, constitue un inévitable atout pour optimiser le sens donné à l’accompagnement des enfants et des familles.

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Dans ce cadre, il faut qu’il existe un véritable espace de travail partagé entre l’autorité judiciaire et les services de protection de l’enfance du Conseil général pour que l’on puisse organiser progressivement un dispositif cohérent et conforme aux objectifs fixés. La capacité pour les juges de pouvoir solliciter l’ASE sur une gamme diversifiée et complémentaire de moyens d’aide est primordiale. A charge pour les professionnels de l’ASE d’investir toutes les possibilités du dispositif sur la base d’une évaluation rigoureuse et dans l’esprit d’une prévention optimale.

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La mobilisation des moyens de la protection administrative et la possibilité de la solliciter plus systématiquement en amont de la protection judiciaire passe aussi par cette capacité.

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Le système actuel prévoit, pour les juges, de pouvoir confier les placements, tout à la fois à la PJJ, aux associations, aux services du Conseilgénéral. L’AEMO est presque exclusivement exercée par les services associatifs.

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Il faut donc demander si cette capacité sert ou dessert l’efficience du système, compte tenu des évolutions induites par des lois les plus récentes, telle celle du 2 janvier 2002 et des missions modernes données au service public de protection de l’enfance. La loi de 1986 qui décline les missions et les prestations de l’ASE a presque vingt ans et elle est largement inspirée par les textes fondateurs de 1958 et 1959.

Le projet de décentralisation nous amène-t-il le diable ou est il l’occasion de poser une vraie question ?

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On voit bien avec la distance que nous donnent maintenant quelques expériences de schémas départementaux réellement ambitieux, combien la fonction de régulation est essentielle pour que le dispositif de le protection de l’enfance ne dysfonctionne pas trop.

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Multiplicité d’acteurs, diversité de prestations, promotion des territoires, renforcement des responsabilités, exigence des complémentarités et accroissement des coûts dans un contexte budgétaire difficile… appellent une fonction rigoureuse de régulation pour la cohérence d’ensemble et la lutte contre les inégalités de traitement des usagers.

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Dans le débat sur le rôle des collectivités, on voit bien que si la commune, la communauté de communes et la région peuvent constituer des territoires, le département qui relève d’une pure construction administrative sans constituer un réel territoire, possède surtout une légitimité pour cette régulation là, pour la mise en œuvre et pour le pilotage des dispositifs.

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Les placements directs dans ce cadre et l’exercice quasi exclusif des AEMO par nos partenaires associatifs constituent-ils une plus value ? Au-delà du décalage entre l’origine du financement et l’absence dans la décision (ou la proposition), il faut plutôt analyser l’intérêt d’une triangularisation du système qui fait exercer par une association, une décision du juge, dans le cadre d’un système que le législateur place sous la responsabilité du président du Conseil général et de l’autorité judiciaire. Cela est vrai sur un plan global (le PCG et l’autorité judiciaire ont des obligations pour tout le dispositif).

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C’est aussi vrai pour chaque décision individuelle : le PCG et l’autorité judiciaire exercent une protection conjointe de tous les enfants confiés en assistance éducative.

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Il faut interroger de près l’organisation et la conception du dispositif de protection de l’enfance qui doivent permettre de mobiliser toutes les prestations et toutes les capacités du dispositif dans le rapport dialectique entre la protection administrative et la protection judiciaire.

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Le projet d’expérimentation proposé prévoit de confier aux Conseils généraux l’intégralité des prestations en matière d’action éducative.

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On a entendu jusque là craindre une position omnipotente du Conseil général et de ses services, les effets dévastateurs accrus d’une telle option pour les départements qui consacrent peu de moyens à la protection de l’enfance, l’évolution négative du rôle du juge des enfants.

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Ceci n’est pas faux mais le système actuel induit aussi des parasitages et des dysfonctionnements.

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Le vrai débat ne porte-t-il pas plutôt sur l’analyse comparée des vertus que produisent des systèmes différents en matière de cohérence et de conduite de cette politique publique.

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La coexistence des placements à l’ASE, des placements directs aux établissements et services et d’un dispositif d’AEMO et d’investigation exercé majoritairement par le secteur associatif constitue-t-elle un ensemble plutôt générateur de cohérence et d’équilibre pour le pilotage et l’animation de la mission de protection de l’enfance ?

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La diversité des prestataires du juge pour l’exercice du mandat judiciaire et les obligations faites aux présidents des Conseils généraux pour organiser la cohérence d’ensemble du dispositif constituent-elles une contradiction à supprimer ou une logique à entretenir ?

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L’essentiel, déjà, dans la question et la tentative de répondre, est de ne pas craindre le « politiquement incorrect » ; c’est une posture qu’il est bon de rappeler.

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Si la logique est entretenue, n’est-ce pas une façon de vouloir neutraliser la toute puissance crainte d’une collectivité qui paie déjà mais qui accroîtra son influence sur le sens des interventions ? Davantage de cohérence ou davantage de risques ?

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Si la contradiction est supprimée, n’est-ce pas une façon de finaliser ce qui a été engagé en 1982 pour un système de protection de l’enfance qui a hérité des défauts d’une administration mal décentralisée ?

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Davantage de cohérence ou davantage de risques ?

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Si l’évolution de la décentralisation conduit, d’aventure, à confier aux Conseils généraux une part croissante de l’assistance éducative décidée par les juges, peut-être existe-t-il une mesure plus efficace que regretter le système actuel. C’est d’amener les collectivités et leurs services à intégrer davantage de démocratie pour maximiser la lisibilité du dispositif et installer un véritable système participatif.

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Cela vaut pour amener régulièrement les assemblées départementales à délibérer sur les orientations posées et sur les réalisations dans le cadre du débat public. Cela vaut peut être aussi pour installer systématiquement des conférences des modalités de rencontres de toutes sortes, réunissant l’ensemble des acteurs pour progressivement organiser mieux le débat technique.

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Cet enjeu est essentiel pour que la connaissance et l’implication puissent concerner tous les niveaux professionnels de tous les secteurs publics et associatifs. Il y a là une nécessité forte d’organiser le débat et de savoir faire fonctionner les systèmes de représentation, de transmission de l’information et d’animation.

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Pour la prise en charge des enfants, c’est aussi tout l’enjeu d’une méthode qui associe en permanence les différents professionnels dans un esprit qui préserve l’équilibre entre la confrontation nécessaire et l’exercice des responsabilités de chacun.

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Avec ces conditions, peut-être pourrons-nous gagner en capacité de faire mieux dans un système décentralisé, sans que le diable ne rentre ni par la porte ni par la fenêtre.

Le projet de nouvelle décentralisation menace-t-il vraiment l’assistance éducative et le système de protection à la française ?

Qu’est-ce qui est craint ?

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Si l’action éducative est exercée par l’ASE, elle se réglera davantage dans cette relation binaire avec les magistrats pour l’ensemble de la gamme des prestations.

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Tout l’enjeu ne résidera-t-il pas dans la capacité de chacun à remplir son rôle, exercer ses compétences et assumer ses responsabilités selon des règles et une méthode bien établies ?

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Le système mettra l’ASE dans une autre relation binaire avec l’ensemble des services que le président du Conseil général aura habilités.

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Là aussi, c’est la capacité à mettre en mouvement les interventions auprès des enfants et des familles à partir des champs d’intervention reconnus à l’administration qui sollicite et au service associatif qui intervient et développe ses compétences.

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La loi pose le cadre de ce que doit rester le sens de l’action éducative. Cela il faut le préserver. Le système français offre des possibilités larges sur la base de principes philosophiques qui priorisent l’acte éducatif, la tolérance et le soutien.

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Il s’agit, dans la mise en œuvre, de formaliser suffisamment les protocoles et les conventions, après les habilitations, qui donnent des garanties à la préservation du sens et au plein exercice par chacun de ce qui relève de son autorité et de ses savoir-faire.

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La qualité de la relation, dans ce système qui met en lien l’autorité judiciaire, l’ASE et les associations, peut y gagner. Pourquoi devrait on y voir, pour les associations, une régression obligatoirement induite par l’absence de relation directe, souvent fantasmée, au magistrat. L’association reste dans tous les cas un partenaire, dans sa relation aux élus du Conseil général et à l’autorité judiciaire, pour ses contributions, ses observations, ses critiques, à l’égard de ce que la politique publique entreprend en matière de protection de l’enfance et d’action sociale en général.

Il s’agit en réalité de ne pas confondre, en les mélangeant, les niveaux et les moments de l’intervention

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C’est un autre aspect qu’il convient de discuter à l’occasion du débat sur la décentralisation : celui de la réalité ou de l’irréalité des conseils d’administration des associations de protection de l’enfance. Trop souvent, ils ont perdu leur densité, leur énergie pour occuper la place qui leur revient de droit dans le débat de politique publique. Cela fait partie certainement de la perte de l’engagement des citoyens mais cela prend une dimension toute particulière dans un secteur ou l’associatif joue un rôle essentiel. La conséquence de ce phénomène conduit alors trop souvent les responsables des établissements et services des associations à endosser (par obligation ou par goût) le double rôle du partenaire et du prestataire (qui n’est pas un gros mot). Ce double rôle pourrait laisser planer l’illusion qu’il est l’expression d’une reconnaissance pleine et entière de la place de l’association. Il s’agit en réalité d’une dérive regrettable. La vie associative, mais aussi l’autorité administrative, ont besoin de vrais conseils d’administration.

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L’absence participe à la confusion des fonctions et on néglige toute vraie possibilité de régulation des relations entre l’autorité administrative et les associations habilitées dans l’exercice concret des prestations.

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Il semble illusoire d’attendre que l’antidote à des dysfonctionnements ou des insuffisances des services publics de l’ASE soient constitués, auprès des juges, par la diversité de ses prestataires, comme pour l’AEMO par exemple. D’autant que rien aujourd’hui ne met suffisamment en lien, sur le fond, à l’exception du financement, le service associatif et le service public.

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Dans ce cadre, c’est bien davantage le poids des réseaux, les influences et la personnalité du juge qui vont construire le cadre qui trouvera une cohérence ou pas. C’est insuffisant pour un système qui exige de la régulation et du sens général. C’est d’autant vrai quand on sait que dans certains départements, près de 80 % des placements sont consécutifs à des AEMO et des investigations.

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Il reste au juge, comme le redoutent certains, s’il ne veut pas que sa fonction évolue vers une sorte d’arbitrage ligoté par les services du Conseilgénéral, qu’il remplisse pleinement la mission que le législateur lui a donné et qu’il garde son exigence à l’encontre des interventions de l’ASE et des propositions qu’elle formule.

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Actuellement, ne sommes nous pas trop souvent spectateurs d’un arbitrage plutôt subi par le juge au centre d’une tension qui oppose des services d’AEMO, d’investigation et d’ASE qui n’ont pas su ou pas pu cheminer en intégrant les contraintes et les contradictions apportées par chacun dans l’accompagnement d’une famille.

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Encore une fois, ce qui sera déterminant si le projet de décentralisation poursuit son chemin, c’est qu’en même temps que se distribuent les nouvelles compétences, se mettent en place les espaces institutionnels qui permettent l’innovation et la créativité des intervenants auprès des familles, qui permettent et facilitent les confrontations pour chacune des situations familiales entre les intervenants et qui rendent lisibles et légitimes les décisions qui sont prises.

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Ne semble-t-il pas préférable de soutenir une logique d’organisation qui correspondrait davantage à la logique du système actuel (le système français de protection de l’enfance), avec en support un engagement militant pour davantage de démocratie comme garantie. C’est peut être mieux que de s’attacher à des aspects qui sont illogiques, voire déstabilisateurs dans l’organisation, par pure crainte de la perte d’une prétendue liberté collective pourtant aujourd’hui improbable ?

Notes

[*]

Administrateur, Directeur de la protection de l’enfance, Conseil général de Meurthe et Moselle

Plan de l'article

  1. Le dispositif actuel sert-il les volontés d’évolution ?
  2. Le projet de décentralisation nous amène-t-il le diable ou est il l’occasion de poser une vraie question ?
  3. Le projet de nouvelle décentralisation menace-t-il vraiment l’assistance éducative et le système de protection à la française ?
    1. Qu’est-ce qui est craint ?
    2. Il s’agit en réalité de ne pas confondre, en les mélangeant, les niveaux et les moments de l’intervention

Pour citer cet article

Bichwiller Jean-Paul, « Décentralisation – Acte II et protection de l'enfance », Journal du droit des jeunes, 9/2004 (N° 239), p. 6-9.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2004-9-page-6.htm
DOI : 10.3917/jdj.239.0006


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