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Journal du droit des jeunes

2005/10 (N° 250)


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Atteinte aux libertés publiques

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Ordonnance du juge des référés du 14 novembre 2005 No 286.835

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Libertés publiques - État d’urgence – Référé administratif - Demande de suspension – Légalité – Doute sérieux (non)

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M. R.

Par la loi du 3 avril 1955, le législateur a autorisé le gouvernement à décréter l’état d’urgence. Il n’appartient pas au Conseil d’État d’en apprécier la constitutionnalité. La loi confère aux pouvoirs publics des prérogatives à caractère essentiellement temporaire, leur permettant de faire face à des situations de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui constituent une menace pour la vie organisée de la communauté nationale. Il s’ensuit que le Président de la République dispose d’un pouvoir d’appréciation étendu lorsqu’il décide de déclarer l’état d’urgence et d’en définir le champ d’application territorial.

Les dispositions de la loi instituent des garanties particulières au bénéfice des personnes, notamment en instaurant un recours contre une mesure d’interdiction de séjour dans un département. L’autorisation accordée au ministre de l’intérieur et aux préfets de faire procéder à des perquisitions aux domiciles des particuliers n’a pas pour conséquence de soustraire au contrôle de l’autorité judiciaire l’exercice de ces missions relevant de la police judiciaire.

Vu la requête, enregistrée le 10 novembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentée par M. F. R. ; M. R. demande au juge des référés du Conseil d’État, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension :

  1. du décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;

  2. du décret n° 2005-1387 du 8 novembre 2005 relatif à l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment ses articles 5, 13, 21, 34, 36 et 66 ;

Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention et des déclarations et réserves ;

Vu la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d’urgence modifiée par la loi n° 55-1080 du 7 août 1955 et l’ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 ;

Vu l’article 1er du code civil ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu le décret n° 55-493 du 10 mai 1955 pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, complété par le décret n° 55-923 du 7 juillet 1955 ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ;

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation…, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ;

Considérant que les décrets dont la suspension est demandée par M. R. sont relatifs à la mise en œuvre, à compter du 9 novembre 2005 à zéro heure, de la loi du 3 avril 1955 instituant un état d’urgence ;

Considérant que la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d’urgence prévoit dans son article 1er que celui-ci peut être « déclaré » sur tout ou partie du territoire métropolitain ou des départements d’outre-mer, notamment « en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ; que la déclaration, qui initialement était du ressort d’une loi, relève, depuis l’intervention de l’ordonnance n° 60-732 du 15 avril 1960, d’un décret en conseil des ministres lequel, aux termes du premier alinéa de l’article 2 de la loi n° 55-385, « détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur » ; que, du seul fait de sa déclaration l’état d’urgence entraîne de plein droit l’application notamment de l’article 5 de la loi ; que cet article donne pouvoir au préfet : « 1°) D’interdire la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par arrêté ; 2°) D’instituer, par arrêté, des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé ; 3°) D’interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics » ;

Considérant en outre que le décret portant déclaration de l’état d’urgence peut, par une disposition expresse, décider la mise en œuvre en tout ou partie de l’article 11 de la loi ; que le 1° de l’article 11 confère au ministre de l’intérieur et au préfet le pouvoir d’ordonner des perquisitions à domicile de jour et de nuit ;

Considérant que le deuxième alinéa de l’article 2 de la loi dispose que dans la limite des circonscriptions territoriales ayant fait l’objet de la déclaration, les zones où l’état d’urgence « recevra application » sont fixées par décret ; que l’intervention de ce décret a pour effet de permettre l’adoption de mesures complémentaires prévues notamment aux articles 6 et 8 de la loi ; qu’il lui appartient également de définir la zone d’application des dispositions du 1° de l’article 11 relatives aux perquisitions, au cas où la déclaration d’état d’urgence en a prévu la mise en œuvre ;

Considérant qu’indépendamment de la gradation des mesures qui peuvent être ainsi prises sous l’empire de l’état d’urgence, le législateur a entendu que l’extension des pouvoirs conférés aux autorités publiques revête un caractère essentiellement temporaire ; qu’à cet égard, le troisième alinéa de l’article 2 de la loi exige que la prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne puisse être autorisée que par la loi ; qu’en vertu de l’article 3, il incombe à la loi autorisant sa prorogation de fixer la durée définitive de l’état d’urgence ; que le premier alinéa de l’article 14 pose en principe que les mesures prises en application de la loi cessent de produire effet en même temps que prend fin l’état d’urgence ;

Considérant que le décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005, délibéré en Conseil des ministres et signé du Président de la République a, par son article 1er, déclaré l’état d’urgence sur le territoire métropolitain à compter du 9 novembre à zéro heure ; qu’il est indiqué à l’article 2 que l’état d’urgence emporte pour sa durée « application du 1° de l’article 11 de la loi » ;

Considérant que le décret n° 2005-1387 du 8 novembre 2005, dont la date d’entrée en vigueur est identique à celle du décret n° 2005-1386 du même jour, dispose qu’en sus des mesures prévues à l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 applicables à l’ensemble du territoire métropolitain, peuvent être mises en œuvre uniquement dans les zones dont la liste figure en annexe du second décret, d’une part, celles mentionnées aux articles 6, 8 et 9 de la loi, qui sont relatives respectivement à l’assignation à résidence de certaines personnes, à la police des réunions et lieux publics et au pouvoir d’ordonner la remise des armes des 1ère, 4ème et 5ème catégories, d’autre part, les dispositions du 1° de l’article 11 ; qu’il est spécifié dans le rapport de présentation au Premier ministre du décret n° 2005-1387 que les mesures qui viendraient à être prises sur son fondement « devront être adaptées et proportionnées aux nécessités locales » ;

Sur l’existence de moyens de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décrets :

En ce qui concerne les moyens propres au décret n° 2005-1386 :

Considérant que la loi du 3 avril 1955 a eu pour objet de permettre aux pouvoirs publics de faire face à des situations de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui constituent une menace pour la vie organisée de la communauté nationale ; que, dans son texte initial, l’appréciation à porter sur l’opportunité de sa mise en œuvre était réservée à la représentation nationale ; que, sous l’empire du texte présentement en vigueur, la responsabilité de ce choix incombe au chef de l’État, sous réserve, en cas de prorogation au-delà du délai de douze jours de ce régime, de l’intervention du Parlement ; qu’il s’ensuit que le Président de la République dispose d’un pouvoir d’appréciation étendu lorsqu’il décide de déclarer l’état d’urgence et d’en définir le champ d’application territorial ; que, dans ce contexte et eu égard à l’aggravation continue depuis le 27 octobre 2005 des violences urbaines, à leur propagation sur une partie importante du territoire et à la gravité des atteintes portées à la sécurité publique, ne peuvent être regardés comme étant propres à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret n° 2005-1386 les moyens tirés par le requérant de ce que la déclaration de l’état d’urgence n’était pas nécessaire sur l’ensemble du territoire métropolitain, de ce que la pratique suivie depuis l’adoption de la loi de 1955 conduit à limiter la mise en œuvre de l’état d’urgence à des situations de guerre civile ou de tentative de coup d’État et enfin, de la méconnaissance du principe de proportionnalité dès lors que l’autorité de police n’a pas épuisé tous les autres moyens à sa disposition ;

En ce qui concerne les moyens propres au décret n° 2005-1387 :

Quant au moyen tiré de l’illégalité de ce décret par voie de conséquence de celle du décret n° 2005-1386 :

Considérant qu’il résulte de ce qui vient d’être dit que le moyen tiré de ce que le décret signé par le Premier ministre serait dépourvu de base légale en raison de l’illégalité du décret qui lui sert de fondement, ne peut davantage être pris en considération ;

Quant aux autres moyens propres au décret n° 2005-1387 :

Considérant que le requérant critique encore le défaut de proportionnalité des mesures autorisées par le décret avec la situation qu’il envisage dès lors que le régime d’assignation à résidence est plus strict que dans le régime de l’état de siège et qu’aucun contrôle de l’autorité judiciaire n’est prévu en cas de perquisitions ;

Considérant que dans son article 7 la loi du 3 avril 1955 a institué des garanties particulières au bénéfice des personnes faisant l’objet, soit d’une interdiction de séjour dans un département sur le fondement du 3°) de l’article 5, soit d’une assignation à résidence en application de l’article 6 ; que l’examen d’un recours gracieux formé à l’encontre d’une de ces mesures doit être précédé de l’avis d’une commission départementale où siègent des représentants du conseil général ; qu’il incombe aux autorités compétentes de pourvoir à la constitution effective de cette instance aux fins d’assurer que l’application concrète des articles 5 (3°) et 6 sera assortie des garanties prescrites par la loi, lesquelles ont vocation à être mises en œuvre sans préjudice des dispositions du même article 7 imposant en cas de recours contentieux, au juge administratif, de se prononcer à bref délai ;

Considérant que les perquisitions autorisées par le 1° de l’article 11 de la loi devaient à l’origine être effectuées suivant les modalités définies par les dispositions alors en vigueur de l’article 10 du code d’instruction criminelle conférant au préfet des pouvoirs de police judiciaire, auquel a succédé l’article 30 du code de procédure pénale ; que l’abrogation de cet article par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 n’a pas eu pour conséquence de soustraire au contrôle de l’autorité judiciaire l’exercice par le ministre de l’intérieur ou le préfet de missions relevant de la police judiciaire ;

Considérant qu’eu égard tout à la fois à la circonstance que les mesures dont l’application est autorisée par le décret n° 2005-1387 ont pour fondement une loi dont il n’appartient pas à la juridiction administrative d’apprécier la constitutionnalité, à la limitation de leur application aussi bien dans le temps que dans l’espace ainsi qu’au contrôle dont leur mise en œuvre est assortie, le moyen susanalysé, pris en ses diverses branches, n’est pas de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité du décret litigieux ;

En ce qui concerne le moyen commun aux deux décrets tiré de la date de leur prise d’effet :

Considérant qu’après avoir visé l’article 1er du code civil dont le deuxième alinéa autorise le gouvernement à prévoir l’entrée en vigueur d’un décret dès sa publication au Journal officiel, le décret n° 2005-1386 a déclaré l’état d’urgence « à compter du 9 novembre 2005, à zéro heure », tout en prescrivant son entrée en vigueur « immédiatement » ; que le décret n° 2005-1387 énonce qu’il entrera en vigueur dans les mêmes conditions ;

Considérant que M. R. demande la suspension des décrets en tant qu’ils prennent effet le 9 novembre 2005 à zéro heure et non à compter de la diffusion du Journal officiel daté du 9 novembre 2005 où ils ont été publiés ;

Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu par l’administration, la circonstance que la requête aux fins de suspension a été introduite postérieurement à l’entrée en vigueur des décrets ne prive pas de son objet la contestation relative à leur entrée en vigueur dès lors que la date et l’heure retenus permettent de fixer avec précision la durée du délai de douze jours au-delà duquel l’état d’urgence ne peut être maintenu sans l’assentiment du Parlement ;

Considérant toutefois, que, compte tenu des dispositions de l’article 1er du code civil, le moyen invoqué ne paraît pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décrets sur ce point ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin pour le juge des référés de se prononcer sur le point de savoir si la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie, que les conclusions de la requête de M. R. doivent être rejetées ;

Ordonne :

La requête de M. F. R. est rejetée.

Commentaire : Quand la magistrature couvre (le feu)

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La loi, les décrets, l’arrêt du Conseil d’État et ce commentaire n’auraient pas été publiés si l’Assemblée nationale n’avait décidé le 15 novembre dernier de prolonger de trois mois la faculté laissée au gouvernement et aux préfets de décréter l’état d’urgence dans les départements et, de ce fait, d’autoriser la police à opérer des perquisitions au domicile des particuliers, de prononcer des interdictions de séjour et des assignations à résidence, de fermer des salles de spectacle et autres lieux de réunion, d’interdire des manifestations publiques, tant que dure l’état d’exception.

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On se pose légitimement la question de l’utilité de pareille disposition à un moment où le reflux des comportements émeutiers rejoint la banalité des situations dans les villes et banlieues. Avec près de 200 véhicules incendiés au jour de l’adoption de la prorogation de l’état d’urgence, on en revient à la (triste) normalité et on se demande quelle est l’opportunité du maintien d’une législation d’exception durant les treize prochaines semaines.

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On n’est pas surpris de constater qu’hormis l’interdiction de vente au détail de carburant, plus aucun arrêté de couvre-feu n’est en vigueur dans les départements concernés au moment où nous mettons sous presse. Sait-on jamais, sans doute fallait-il se réserver les moyens de contenir les feux de la Saint-Sylvestre.

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Nombreux sont les commentaires narquois des constitutionnalistes s’interrogeant sur le « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou les « événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » justifiant les pouvoirs exorbitants accordés au ministre de l’intérieur et aux préfets (art. 1er de la loi du 3 avril 1955). Mentionnons simplement la circonspection du Monsieur Didier Maus, professeur de droit à Paris-I : « On peut soutenir que l’état d’urgence n’est pas indispensable. Mais on ne peut pas soutenir qu’il est inutile. On peut dire qu’il est disproportionné. Mais on ne peut pas parler d’ »erreur manifeste ». (Le Monde, 16/11/2005, p. 3)

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Saisi dans l’urgence dans le cadre de la procédure de référé, le Conseil d’Étatat n’a pas voulu juger de l’opportunité du décret du 8 novembre ni de sa proportionnalité – qui est pourtant un élément de la légalité -, considérant qu’il ne pouvait y avoir de doute sérieux sur fondement légal. Il est vrai qu’en conférant ces pouvoirs à l’exécutif, le législateur de 1955 lui a confié le pouvoir d’apprécier l’urgence, sous réserve de ratification par le parlement dans les douze jours.

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On a pourtant connu la haute juridiction plus hardie. En limitant le contrôle d’opportunité de la mesure aux « violences urbaines, à leur propagation sur une partie importante du territoire et à la gravité des atteintes portées à la sécurité publique, ne peuvent être regardés comme étant propres à créer un doute sérieux quant à la légalité », le Conseil d’État ne s’est pas interrogé sur l’efficacité de l’arsenal législatif usuel permettant le rétablissement de l’ordre et les poursuites contre ceux qui commettent des délits contre les biens et les personnes. Bref, qu’on chasse le lapin au bazooka n’est pas du ressort du contrôle de la juridiction administrative.

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La décision est surprenante dès lors qu’elle prétend faire le détail des garanties accordées aux citoyens susceptibles de faire l’objet des mesures d’exceptions prévues dans la loi. En ce qui concerne l’interdiction de paraître dans le département ou encore l’assignation à résidence, qui sont en principe des décisions que seul le juge répressif est habilité à prendre dans le cadre du contrôle judiciaire ou d’un sursis, le Conseil d’État se réfère aux garanties contenues dans la loi.

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Que dit la loi d’exception ? Toute personne ayant fait l’objet d’une de ces mesures peut en demander le retrait à une commission consultative, la décision finale appartenant au préfet ou au ministre. En cas de refus, l’intéressé peut se pourvoir devant le tribunal administratif qui devra statuer dans le mois de recours. En cas d’appel, la décision du Conseil d’État devra, intervenir dans les trois mois. Question d’examen : quel délai s’écoulera entre la décision restreignant la liberté (fondamentale) d’aller et venir et l’épuisement des recours ? Comptez en mois et non en semaine à patienter et n’oubliez pas de remplir le frigo !

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On peut croire – sans certitude cependant – que le juge des référés administratif serait compétent pour se prononcer dans les 48 heures sur l’atteinte grave à une liberté fondamentale dès lors qu’il a vu sa compétence étendue en cette matière par une loi postérieure (art. 521-2 du code du justice administrative introduit par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000).

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On reste dubitatif sur le second aspect des mesures exceptionnelles envisagé par le Conseil d’État. Selon les juges, les perquisitions autorisées par loi sur l’état d’urgence (de jour comme de nuit !), qu’ils situent dans l’exercice par le ministre de l’intérieur ou le préfet de missions relevant de la police judiciaire, ne sont pas soustraites au contrôle de l’autorité judiciaire. Pour soutenir cette affirmation, ils se réfèrent à une disposition abrogée du code de procédure pénale (l’article 30 dans sa version de 1971 abrogée en 1993) donnant le pouvoir aux préfets, en matière de crimes et délits contre la sûreté de l’État et seulement s’il y a urgence, de faire personnellement tous actes nécessaires à l’effet de constater les crimes et délits et d’en aviser aussitôt le ministère public. S’il s’agit bien là de la seule garantie de l’inviolabilité du domicile en cette période, on peut conclure que la préservation des libertés publiques repose sur bien peu de choses.

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En ce qui concerne la constitutionnalité de la loi de prorogation, pour autant qu’il soit saisi par le nombre requis de députés ou de sénateurs, il est peu probable que le Conseil constitutionnel se démarque de sa jurisprudence antérieure. Saisi par les parlementaires de droite – dont Jacques Chirac – contre la proclamation de l’état d’urgence en Nouvelle Calédonie en 1985 (Décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985), le Conseil avait considéré que la constitution n’a pas « exclu la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence pour concilier, comme il vient d’être dit, les exigences de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public ».

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Nombre de responsables politiques se plaignaient que certaines parties du territoire visées par la loi d’exception étaient devenues des zones de non droit. La loi vient désormais les confirmer dans leurs appréhensions.

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Jean-Luc Rongé

Plan de l'article

  1. Atteinte aux libertés publiques
  2. Commentaire : Quand la magistrature couvre (le feu)

Pour citer cet article

« Libertés publiques », Journal du droit des jeunes, 10/2005 (N° 250), p. 58-60.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2005-10-page-58.htm
DOI : 10.3917/jdj.250.0058


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