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Journal du droit des jeunes

2005/8 (N° 248)


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La décentralisation, l’un des principaux objectifs du gouvernement Raffarin serait-elle en panne dans le champ de la protection de l’enfance ? On peut se poser la question dès lors que les « expérimentations » devraient se mettre en place dès le début 2006 et que les candidats[1][1] Six dossiers seraient à l’étude à la direction générale... attendent toujours les réponses de l’État. En cette rentrée, notamment inaugurée par le soixantième anniversaire de la Protection judiciaire de la jeunesse, les silences prudents succèdent aux absences de référence aux sujets qui fâchent. Alors que son administration est particulièrement concernée par ce que d’aucun appellent un démantèlement, le directeur général de la PJJ s’est contenté d’approximations dans son discours du 8 septembre dernier, en se contentant de recommander la nécessaire collaboration des acteurs locaux dans le cadre des schémas départementaux. Cela ne mange pas de pain.

Magistrats et départements dans le collimateur

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Pourtant la politique affichée par le précédent gouvernement était on ne peut plus claire. Au département reviendrait le domaine de la protection de l’enfance dans le cadre de l’aide sociale volontaire ou contrainte. À l’État – et à son administration, la PJJ – le traitement de la délinquance des mineurs. C’est l’application du principe de la subsidiarité, bien connu en droit européen, selon lequel l’exercice des responsabilités - hormis les fonctions régaliennes - incombe aux autorités les plus proches du citoyen.

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Cela fait longtemps que le vent a tourné en ce sens, si ce n’est que la politique judiciaire a été du coup remise en cause : « Tout en étant clairement définies par les textes, les dispositions relatives aux mesures d’assistance éducative et celles concernant les mesures relatives à l’enfance délinquante sont parfois difficiles à distinguer l’une de l’autre ; les problématiques relatives à la protection de l’enfance en danger et la prévention de la délinquance des mineurs apparaissent en effet étroitement liées. Compte tenu de la porosité des frontières entre les deux dispositifs, et également, il faut bien le reconnaître, d’une « culture  » des juges pour enfants fondée sur la prévention, de nombreux jeunes sont placés sous mesure d’assistance éducative alors qu’ils relèveraient en fait d’un régime d’éducation surveillée »[2][2] Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission....

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Les départements n’ont pas été épargnés par les constats de carence : « L’autorité judiciaire considère aujourd’hui que les départements recourent de manière trop systématique à la justice pour obtenir le placement d’un enfant sous le régime de l’assistance éducative, afin de se défausser des cas lourds et d’éviter le plus possible le recours aux mesures d’assistance éducative en milieu ouvert. Les parquets, placés pourtant en position de modérateur, n’ont pas les moyens de jouer ce rôle » [3][3] Rapport Sénat n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck,.... Quand il y a problème chacun en vient à reprocher à l’autre de lui renvoyer ses « clients ». Si le département ne veut pas des délinquants orientés par l’assistance éducative, le juge, par contre, ne veut pas entendre parler des jeunes en difficulté, d’accord avec leurs familles de recevoir du département l’aide administrative consentie. Tels sont les raisonnements de ceux qui réfléchissent en terme de catégories différenciées alors que la réalité impose souvent au juge d’ouvrir un dossier « assistance éducative » pour un jeune ayant commis un délit, en considérant que le danger pour sa santé, sa sécurité et sa moralité l’emporte malgré la procédure pénale, sur une décision qui serait prise dans le cadre de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

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Dès 2003, le Syndicat de la magistrature avait pris le contre-pied et s’effrayait des conséquences de l’entreprise gouvernementale : « Les enjeux sont importants : Mettre en cause la pertinence et l’efficacité du champ de la protection de l’enfance, c’est en outre mettre fin à la double compétence de la justice des mineurs, qui permet encore de considérer un mineur délinquant comme un mineur en danger » [4][4] Syndicat de la magistrature, communiqué de presse,....

Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, art. 59

I. - Une expérimentation de l’extension des compétences des départements en matière de mise en œuvre des mesures ordonnées par l’autorité judiciaire en application des articles 375 à 375-8 du code civil est ouverte pour une durée de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi dans les conditions fixées aux II à VI du présent article.

II. - Dans les départements retenus pour l’expérimentation, le service de l’aide sociale à l’enfance est seul compétent pour assurer la mise en œuvre des mesures prises par les magistrats au titre de l’article 375-2, du 3° de l’article 375-3, de l’article 375-4 et de l’article 375-5 du code civil, à l’exception de celles dont l’exécution est confiée aux personnes physiques et aux établissements mentionnés à l’article 375-9 du même code.

Pour l’exercice de cette mission, et sans préjudice de ses responsabilités vis-à-vis des mineurs qui lui sont confiés, le service de l’aide sociale à l’enfance peut faire appel à des organismes publics ou privés ou à des personnes physiques. L’habilitation à recevoir des mineurs, confiés habituellement par l’autorité judiciaire, est alors délivrée par le président du conseil général du département où se trouve le siège du service ou de l’établissement demandeur, après avis conformes des procureurs de la République et des présidents de tribunaux de grande instance du département. Ces services et établissements sont soumis aux contrôles prescrits par le deuxième alinéa de l’article L. 313-20 du code de l’action sociale et des familles.

III. - Les départements peuvent se porter candidats à cette expérimentation auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi. Le garde des sceaux, ministre de la justice, se prononce sur les candidatures dans le délai de quatre mois suivant leur dépôt.

IV. - Une convention passée entre l’État et le département définit les modalités de cette extension de compétence et précise les moyens soit en crédits, soit en personnels, soit à ce double titre qui l’accompagnent.

V. - L’évaluation de l’expérimentation fait l’objet, six mois avant son terme, d’un rapport établi par le Gouvernement qui le transmet au Parlement, avec les observations des départements.

VI. - Les dispositions du II sont applicables à la mise en œuvre des décisions judiciaires prises postérieurement à la date d’entrée en vigueur de l’expérimentation qui sera fixée dans la convention prévue au IV. Toutefois, elles ne font pas obstacle à ce qu’un service de l’État ou une association assure, jusqu’à son terme, une mesure en cours. La convention prévue audit IV précise les conditions dans lesquelles une mesure préalablement confiée à un service de l’État peut, dans l’intérêt du mineur, être renouvelée dans ce même service.

En clair cela signifie que, si le juge conserve toute latitude pour statuer en matière d’assistance éducative, notamment à l’égard de la situation de danger, de la nécessité de maintenir l’enfant dans son milieu familial, de poser éventuellement des conditions à ce maintien, de prendre une mesure d’aide éducative en milieu ouvert, ou de placement dans un établissement, la mise en œuvre de celles-ci dépendra exclusivement de l’ASE qui aura la haute main sur le choix du service éducatif dans le cadre de l’AEMO, de l’établissement ou centre d’accueil où l’enfant sera hébergé et des modalités de son placement. Seule la mise en œuvre des placements chez un membre de la famille, une personne physique ou dans un établissement destiné à accueillir les enfants atteints de troubles mentaux demeure de la seule compétence du juge.

Dans l’état actuel des choses, dès lors que le juge ordonne une mesure d’investigation, d’action éducative en milieu ouvert ou un placement, la mesure est à charge du département mais l’ASE a compétence liée pour la mettre en œuvre. Autant dire que la marge de manœuvre des travailleurs sociaux et des éducateurs peut être étroite puisque même s’il se contente de désigner l’ASE avec un mandat aussi large que vague, le pouvoir dont il dispose de modifier ou de rapporter la mesure, et notamment de désigner la personne qualifiée ou le service qui sera désormais chargé de l’exécution de la mesure en faveur de l’enfant, constitue une arme de contrôle de services départementaux de protection de l’enfance. Dans le cadre de l’expérimentation, le juge ne devrait plus disposer de ce moyen. Toute la question repose sur la faculté qui lui serait laissée par la loi de préciser certaines modalités de la prise en charge des mineurs.

La protection ou les juges en danger ?

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La modification législative autorisant les dérogations expérimentales aux dispositions du code civil régissant l’assistance éducative a suscité pas mal d’émotion en son temps. Et pour cause, nombre de magistrats se sont sentis désavoués dès lors que le département allait leur confisquer l’instrument leur permettant de moduler l’intervention de l’Aide sociale à l’enfance et d’établir un rapport de force avec l’administration locale. Si on leur retirait le pouvoir de placer directement, quel serait le poids des juges dans la définition d’un schéma départemental ? Il est vrai qu’alors que des rapports de l’IGAS font état de graves dysfonctionnements du dispositif de protection de l’enfance en danger, on peut se poser la question de savoir si le transfert de compétence vers le département, tel qu’il a été décidé par le législateur va nécessairement dans le sens d’une amélioration des services et notamment des relations ASE-enfants-familles.

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Certes, 80% des décisions judiciaires confient les placements à l’A.S.E.. Mais d’une part cette moyenne nationale reflète mal des situations locales fort différentes et enfin les 20% restant demeurent l’arme du juge d’imposer dans des cas particuliers des solutions alternatives au choix de l’ASE. Le système peu cohérent consistant à faire du département l’acteur-payeur et du juge l’arbitre de la politique territoriale a bien entendu connu pas mal de dysfonctionnements dont – et ce n’est pas l’un des moindres – l’absence occasionnelle de communication aux services de l’ASE sur la situation d’un jeune placé par le juge… dont la famille est par ailleurs suivie par le service départemental. Les affaires d’Outreau, de Drancy ou d’Angers - même si elles relèvent surtout de la question du partage de la confidence - ont servi de contre-exemple. La multiplicité des acteurs sur le terrain n’a en tout cas pas renforcé le « maillage social ».

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Selon M. Galante, directeur à la DPJJ (Bureau des associations et de la décentralisation), chargé de négocier les conventions avec les départements-candidats, rien n’est plus faux de croire que le juge serait dépossédé de ses pouvoirs. « Ce sont les modalités de travailler ensemble qui seront modifiées, il faudra créer un code de bonne conduite entre les quatre acteurs sur le département : le judiciaire, l’ASE, la PJJ et les associations habilitées ». Pourtant la réalité des textes saute aux yeux…

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Dans le département du Rhône, candidat à l’expérimentation, où les magistrats ont pris l’habitude de décider de plus de 50% de placements directs, le judicaire demeure dans l’expectative. Il n’a pas encore été associé aux discussions entre le département et la direction de la PJJ. Selon Isabelle Dorliat, déléguée générale au pôle enfance-famille du département du Rhône : « Il faut mettre chacun dans son rôle, dans son savoir-faire. Aujourd’hui les magistrats décident de l’AEMO, « La Sauvegarde de l’Enfance » la met en œuvre soit en direct, le plus souvent, soit par le département…il arrive que ces mesures soient mises en œuvre très tardivement. Tout le monde le regrette. La Sauvegarde qui n’a pas les moyens de mettre en œuvre n’est pas satisfaite non plus. Ce qu’on se dit c’est qu’en mettant le département à la tête de la coordination de tout ça, normalement, si on travaille bien ensemble, la réactivité devrait être plus rapide ». Prudence mais détermination, tel paraît le mot d’ordre dans ce département présidé par Michel Mercier, décentralisateur radical qui entend notamment concentrer la prévention en un seul service, quel que soit l’âge de l’enfant.

Les dispositions du code civil visées par l’ expérimentation (EN ITALIQUE GRAS)

Article 375

Si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. Le juge peut se saisir d’office à titre exceptionnel.

Elles peuvent être ordonnées en même temps pour plusieurs enfants relevant de la même autorité parentale.

La décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse, lorsqu’il s’agit d’une mesure éducative exercée par un service ou une institution, excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée.

Article 375-1

Le juge des enfants est compétent, à charge d’appel, pour tout ce qui concerne l’assistance éducative.

Il doit toujours s’efforcer de recueillir l’adhésion de la famille à la mesure envisagée et se prononcer en stricte considération de l’intérêt de l’enfant.

Article 375-2

Chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas, le juge désigne, soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert, en lui donnant mission d’apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu’elle rencontre. Cette personne ou ce service est chargé de suivre le développement de l’enfant et d’en faire rapport au juge périodiquement.

Le juge peut aussi subordonner le maintien de l’enfant dans son milieu à des obligations particulières, telles que celle de fréquenter régulièrement un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé, ou d’exercer une activité professionnelle.

Article 375-3

S’il est nécessaire de retirer l’enfant de son milieu actuel, le juge peut décider de le confier :

1°À l’autre parent ;

2° À un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

3° À un service ou à un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé ;

4° À un service départemental de l’aide sociale à l’enfance.

Toutefois, lorsqu’une requête en divorce a été présentée ou un jugement de divorce rendu entre les père et mère, ces mesures ne peuvent être prises que si un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s’est révélé postérieurement à la décision statuant sur les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou confiant l’enfant à un tiers. Elles ne peuvent faire obstacle à la faculté qu’aura le juge aux affaires familiales de décider, par application de l’article 373-3, à qui l’enfant devra être confié. Les mêmes règles sont applicables à la séparation de corps.

Article 375-4

Dans les cas spécifiés aux 1°, 2° et 3° de l’article précédent, le juge peut charger, soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert d’apporter aide et conseil à la personne ou au service à qui l’enfant a été confié ainsi qu’à la famille et de suivre le développement de l’enfant.

Dans tous les cas, le juge peut assortir la remise de l’enfant des mêmes modalités que sous l’article 375-2, deuxième alinéa. Il peut aussi décider qu’il lui sera rendu compte périodiquement de la situation de l’enfant.

Article 375-5

À titre provisoire mais à charge d’appel, le juge peut, pendant l’instance, soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d’accueil ou d’observation, soit prendre l’une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4.

En cas d’urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure.

Article 375-6

Les décisions prises en matière d’assistance éducative peuvent être, à tout moment, modifiées ou rapportées par le juge qui les a rendues soit d’office, soit à la requête des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public.

Article 375-7

Les père et mère dont l’enfant a donné lieu à une mesure d’assistance éducative, conservent sur lui leur autorité parentale et en exercent tous les attributs qui ne sont pas inconciliables avec l’application de la mesure. Ils ne peuvent émanciper l’enfant sans autorisation du juge des enfants, tant que la mesure d’assistance éducative reçoit application.

S’il a été nécessaire de placer l’enfant hors de chez ses parents, ceux-ci conservent un droit de correspondance et un droit de visite. Le juge en fixe les modalités et peut même, si l’intérêt de l’enfant l’exige, décider que l’exercice de ces droits, ou de l’un d’eux, sera provisoirement suspendu. Le juge peut indiquer que le lieu de placement de l’enfant doit être recherché afin de faciliter, autant que possible, l’exercice du droit de visite par le ou les parents.

Article 375-8

Les frais d’entretien et d’éducation de l’enfant qui a fait l’objet d’une mesure d’assistance éducative continuent d’incomber à ses père et mère ainsi qu’aux ascendants auxquels des aliments peuvent être réclamés, sauf la faculté pour le juge de les en décharger en tout ou en partie.

Article 375-9

La décision confiant le mineur, sur le fondement du 3° de l’article 375-3, à un établissement recevant des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux, est ordonnée après avis médical circonstancié d’un médecin extérieur à l’établissement, pour une durée ne pouvant excéder quinze jours.

La mesure peut être renouvelée, après avis médical conforme d’un psychiatre de l’établissement d’accueil, pour une durée d’un mois renouvelable.

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Qu’est-ce qui garantirait le traitement plus rapide et adéquat des mesures judiciaires ? Selon Pierre Olmetta, directeur des interventions sociales et sanitaires du département de la Haute Corse, lui aussi candidat à l’expérience et satisfait d’avoir obtenu dans la négociation deux équivalents temps plein d’éducateurs : « nous aurons les moyens de contrôler ce que nous payons déjà… On se positionne pour l’expérimentation dans la mesure où on nous donne les crédits nécessaires … il n’est pas normal que le président du Conseil général qui est responsable de la protection des mineurs dans le département ne dispose pas de l’intégralité de la réponse. Il ne faut pas diaboliser le département. La crainte des magistrats c’est de n’avoir affaire qu’au Conseil général. Mais on n’a jamais tué personne. Le juge des enfants n’a pas vocation à être le juge du contentieux entre l’enfant et/ou sa famille et l’ASE, c’est le tribunal administratif. Les magistrats ne peuvent être dans la toute puissance. C’est la séparation des pouvoirs, c’est pas pour rien qu’il y a une différence de juridictions. Si je prends l’argument des magistrats à contre-pied, pour le moment c’est le juge qui est tout puissant, pas le Conseil général ».

Une administration de proximité…

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Le caractère de proximité de la collectivité locale serait-il une garantie d’une meilleure approche ? Sans aucun doute pour les responsables des départements-candidats selon lesquels le pouvoir local est mieux à même d’apprécier dans l’intérêt de l’enfant les modalités de la mesure judicaire, sans toutefois jeter aux orties le partenariat existant défini notamment dans le schéma départemental. Le piquant dans l’affaire c’est qu’un département comme le Rhône négocie avec ses partenaires (justice, PJJ, associations) le schéma départemental 2006-2010 comme si rien n’était puisqu’aucune négociation n’a été entamée avec eux sur l’expérimentation tant que l’État n’en a pas fait valoir les lignes directrices … et les moyens qui vont de pair.

Décentralisation, acte II

Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône

(Conférence départementale annuelle, 27 novembre 2003)

L’expérimentation dans le domaine de la protection judiciaire de la jeunesse, c’est, non pas un transfert de la PJJ au département mais une nouvelle répartition (à titre expérimentale) des compétences de l’État et du Département.

Pour simplifier :

Le département serait chargé de la mise en œuvre de toutes les mesures civiles de protection de l’enfance, les mineurs qui feraient l’objet de ces mesures lui seraient confiés.

Pratiquement les mineurs pris en charge jusqu’à présent par la PJJ au titre de l’exécution d’une mesure civile relèveraient désormais du département.

La mise en œuvre des mesures pénales de protection judiciaire de la jeunesse, quant à elles, relèverait de l’État et de ses services déconcentrés.

Cette nouvelle répartition de compétences concernerait tant les prises en charge individuelles que la gestion du dispositif d’accueil.

Elle suppose que des conventions soient passées et qu’un certain nombre de collectivités s’engagent dans l’expérimentation. Le texte fixe, en effet la durée de l’expérimentation : quatre ans et dispose qu’une évaluation et un bilan devront être réalisés à l’issue de cette période.

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Si on lit la loi, le sujet ne devrait pas souffrir de discussion : « dans les départements retenus pour l’expérimentation, le service de l’aide sociale à l’enfance est seul compétent pour assurer la mise en œuvre des mesures prises par les magistrats … » et pourtant le législateur semble avoir laissé une latitude aux négociateurs des conventions État-département : « Votre rapporteur s’interroge également sur les conditions dans lesquelles le juge des enfants pourrait remettre en cause les mesures qu’il aurait décidées. La logique voudrait qu’il puisse imposer à l’ASE de changer le mineur d’établissement mais non désigner lui-même le nouveau lieu de placement ».

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Actuellement, le juge ne peut prononcer une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert lorsqu’un mineur est placé auprès du service d’aide sociale à l’enfance. En revanche, il peut cumuler un placement dans un établissement qu’il désigne et une AEMO. On peut s’interroger sur le point de savoir si le cumul sera toujours interdit lorsque le service d’aide social à l’enfance disposera du monopole de la mise en œuvre des mesures d’assistance éducative.

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« Ces interrogations devraient être levées dans le cadre des conventions car, en tout état de cause, la réussite de l’expérimentation dépendra de la bonne volonté des parties. À cet égard, votre rapporteur n’ignore pas les inquiétudes des juges des enfants. Il a pu en prendre la mesure lors de ses auditions. Il souhaite cependant insister sur la nécessité de surmonter ces réticences afin d’améliorer la protection de l’enfance en danger » [5][5] Rapport Sénat n° 31 (2003-2004), op. cit. note 3..

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L’approche d’autres départements décentralisateurs serait plus « soft ». Comme dans le Loiret où la dépossession des prérogatives des juges devrait être modulée au terme d’une négociation en lui laissant la faculté de placer directement [6][6] Voir ci-contre., sans pourtant remettre en cause l’objectif principal de la loi : la direction de l’ASE comme chef d’orchestre de la protection de l’enfance.

Interprétation et approche faites par le Conseil général du Loiret (CG 45) en matière d’expérimentation DPJJ (23 mars 2005)

Finalité

Piloter et réguler avec cohérence l’ensemble du dispositif de protection de l’Enfance et non administrer toutes les mesures individuelles.

Ni hégémonie, ni monopole et toute puissance.

Ne faire obstacle à aucune des prérogatives des juges des enfants, s’assurer de l’utilisation de toutes ses prérogatives.

Points fondamentaux :

L’article 59 de la loi du 13 août ne modifie pas à titre expérimental le code civil et les articles 375 et suivants.

De notre point de vue, le juge peut donc continuer à confier directement des mineurs à des établissements ou confier des mesures d’AEMO à des services habilités.

Pour le CG 45, l’enjeu n’est pas dans un concept de monopole d’administrer individuellement la totalité de toutes les mesures de protection prises par le juge des enfants. L’expérimentation de notre point de vue ne nous pose pas en gardien de tous les mineurs.

Le CG 45 n’a pas l’intention d’exercer lui même des AEMO judiciaires (possibilité d’ailleurs ouverte indépendamment de l’expérimentation et mise en œuvre dans certains départements).

Le CG 45 souhaite que la faculté pour le juge de confier un mineur dans un établissement d’éducation ordinaire ou spécialisé (CDES) ne soit pas remise en cause par l’expérimentation et soit plus souvent utilisée. En effet, l’ASE n’a aucun moyen d’imposer des accueils de mineurs dans les structures CDES même si l’indication d’orientation est posée par cette même CDES. Le Préfet ne peut pas non plus contraindre. (cf. lettre du préfet de septembre 2004 suite à six situations de non prise en charge malgré des orientations).

L’expérimentation s’inscrit pour le CG 45 dans la volonté de piloter et de réguler le dispositif de protection en construisant avec la DPJJ, les partenariats et complémentarités nécessaires à la prise en charge de mineurs (action de prévention, mutualisation des plateaux techniques, classe relais, repérage des situations de marginalisation, fiches action de schéma, feuille de route ODAS, etc.).

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L’argument de la proximité est un leurre sur le plan de la démocratie locale. Chacun sait que l’électeur ne se prononcera pas sur la protection de l’enfance dans les scrutins locaux… ce n’est pas tous les jours qu’un scandale vient secouer les neurones du citoyen, même si la succession des « affaires » pouvait à terme déterminer son choix.

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Sur le plan de la relation du citoyen avec son administration, Michèle Créoff, directrice de l’enfance et de la famille du département du Val-de-Marne signale qu’« aucune association oeuvrant dans le domaine de la protection de l’enfance n’a jamais été devant le tribunal administratif alors qu’aujourd’hui la plupart des politiques financières des départements sont illégales concernant une grande partie de la population. Aujourd’hui, par exemple, le département de Maine et Loire dispose d’un règlement de l’aide sociale à l’enfance tout à fait illégal à l’égard des enfants et familles demandeuses d’asile…il prévoit de ne pas leur payer l’aide financière. Ce règlement n’a pas fait l’objet de contrôle par le préfet ni même de recours devant le tribunal administratif. Le contre-pouvoir n’existe donc pas. En matière de protection de l’enfance, dans le cadre de l’assistance éducative, le contre-pouvoir du juge pour enfants existe… D’ailleurs le juge exerce sur un territoire plus petit que le département, il connaît aussi bien son territoire qu’un inspecteur de l’ASE ; et on peut encore s’opposer à sa décision en s’adressant, même sans avocat, par simple lettre recommandée à la cour d’appel ».

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L’absence de contrôle du pouvoir de proximité, c’est bien ce que craint Claire Brisset, et qui lui a valu un coup de sang des sénateurs : « La définition relativement vague des prestations d’aide sociale par les textes législatifs et l’absence de normes empêchent ce contrôle d’être un outil de vérification de l’adaptation des prestations aux besoins des publics et rendent les perspectives d’annulation peu probables. Ce sont peut-être les raisons qui expliquent que le contrôle de légalité n’est quasiment pas exercé : selon les données statistiques communiquées par la direction des collectivités territoriales du ministère de l’Intérieur, seuls deux actes des départements pris en matière d’action sociale auraient été déférés en 1999, aucun en 2000. Depuis, l’outil statistique a même cessé de comptabiliser cette catégorie particulière de déféré » [7][7] Rapport annuel de la Défenseure des enfants, année.... Il est vrai que sauf contestation en matière d’aide financière, nous n’avons jamais eu l’occasion de lire une décision du tribunal administratif relative aux modalités d’un placement dans un foyer, par exemple. Quant aux préfets, deux recours en vingt ans touchant à la légalité des décisions du président du Conseil général en cette matière [8][8] Selon J.-P. Rosenczveig et F. Jésu, « Les compétences...… autant dire qu’ils n’en ont rien à cirer de la circulaire de Ségolène Royal leur enjoignant d’exercer leur contrôle sur les établissements accueillant les enfants, au titre de l’ordre public [9][9] Circulaire n° 2001-306 du 3 juillet 2001 de la ministre....

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De là à prétendre que la décentralisation ne ferait qu’aggraver la situation de usagers, rien n’est moins sûr. Les droits des enfants et des familles ne sont pas toujours pris en compte malgré la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. L’expérimentation pourrait révéler encore plus au grand jour les distorsions entre départements et suggérer au législateur d’orienter le rôle du juge des enfants de chef d’orchestre concurrent de l’ASE en arbitre des litiges entre l’administration et les familles, parents et enfants. Sa qualité de juge naturel en la matière pourrait facilement s’exercer en lieu et place des juridictions administratives.

La PJJ et son rôle local…

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Le sort de la PJJ était déjà scellé dans le recentrage défini par le programme de travail 2004-2007 élaboré par sa direction générale : « Dans le cadre du projet de loi de décentralisation, une clarification des compétences entre les deux opérateurs publics de mesures de PJJ pourra être expérimentée pendant une durée limitée dans quelques départements, sur le principe d’une compétence exclusive des départements en matière civile (hors mesures d’investigations) et d’une compétence exclusive de l’État en matière pénale » [10][10] Direction de la PJJ, Programme de travail 2004-2007,.... La même note rappelle que suivant les conseils de la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2003, la DPJJ avait émis le projet consistant à limiter la faculté offerte aux magistrats de désigner spécifiquement un établissement destiné à accueillir un mineur délinquant et à laisser ce choix à une autorité coordinatrice qui pourrait être la direction départementale de la PJJ.

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Au département, l’aide « administrative » et « civile », à la PJJ les mineurs délinquants ! Elle conserverait néanmoins les SEAT là où ils existent et les investigations. Le principe de cette expérimentation est de centrer l’activité de la PJJ sur le traitement des mineurs délinquants. Selon Mme Mathieu, sous-directrice à l’action éducative chargée des affaires judiciaires à la PJJ. « avec M. Duvette (directeur général de la PJJ), on est tous conscients qu’il ne faut pas faire de séparation entre les mineurs délinquants et les autres. L’un est une résultante de l’autre. C’est la raison pour laquelle la PJJ se préoccupe de prendre en compte la question de la protection de l’enfance. Nous devons faire une réflexion sur le système existant… c’est une réponse à l’appel des 100 ». Comprend qui peut…

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Dans le Rhône, quatorze transferts de postes de la PJJ vers le département se raient prévus, selon M. Galante… en postes ou en valeurs dans la mesure où le personnel pourrait être affecté à ses nouvelles missions. Cette perspective a suscité l’interrogation du directeur départemental PJJ. Dans le courant 2004, il s’est fendu d’une note interne pointant les dangers d’un département jouant le rôle de gardien, de payeur et d’exécuteur. Sentant le retrait de ses compétences en matière d’AEMO, il stigmatisait le rôle futur de l’ASE et ses prérogatives exorbitantes : « en charge du contrat avec la famille, puis du signalement le cas échéant, elle deviendrait alors en charge de la mise en œuvre directe ou déléguée, puis de contrôle de l’exécution des décisions judiciaires revenues au même endroit, en situation de juge et partie ». Il en venait à suggérer un changement de nom de son administration en « Direction de la délinquance des mineurs au sein du ministère de la justice ». Défendant les qualités de l’intervention du personnel de la PJJ, il rappelait que les services éducatifs et les centres d’action éducative (CAE) avaient pris en charge au cours du premier semestre 2004, 405 mesures en milieu ouvert tant au civil qu’au pénal, dont 262 suivis et 143 sorties. À trente mesures par éducateur, cela représente dix postes de personnes qui finalement sont polyvalentes puisqu’elles répondent tant aux demandes d’investigation qu’aux mesures réparatrices ou aux TIG, etc. et qui devraient être transférées au département – en travailleurs ou en valeur.

L’avenir du placement d’urgence dans le département du Rhône

Eric Nojac, directeur départemental de la protection judiciaire de la jeunesse, Rhône.

« Nous avons deux centres de placement immédiat (CPI) où nous accueillons tant au « civil », dans le cadre de l’assistance éducative qu’au « pénal » dans le cadre de l’ordonnance de 1945. Cela se fait dans une proportion très variable, d’un semestre à l’autre cela peut varier du simple au double : majorité « pénal » ou majorité « civil ». Dans le cadre de l’expérimentation, s’ils continuent à relever de la PJJ, ces établissements ne devraient plus accueillir que des jeunes relevant de l’ordonnance de 45. L’habilitation du secteur public est de la compétence du préfet. Le département n’a pas la possibilité constitutionnelle d’habiliter un service de l’État, en l’occurrence un CPI.

Nous sommes liés avec l’IDEF (Institut départemental de l’enfance et de la famille) par un protocole d’accueil d’urgence dans nos deux CPI et dans 2 établissements du secteur associatif. Ce protocole permet d’accueillir à tout moment, en procédure d’urgence et à la demande du parquet des mineurs, le dimanche, la nuit, délinquants ou non. Ce sont les enfants qu’on ne peut laisser dans les commissariats et qu’on ne peut confier dans l’urgence que dans le cadre d’une mesure de protection.

Ceci explique pourquoi nous avons beaucoup d’enfant « au civil » dans nos CPI qui devraient avoir une destination « pénale ». Dans quelques mois, si nous ne sommes plus compétents en matière « civile », nous devrons quitter le protocole d’accueil d’urgence et le département se retrouvera face à 100-150 gosses qui attendent un établissement d’accueil en urgence.

C’est un problème très délicat pour le département car, dans le Rhône, l’été 2005 a montré à quel point nous étions en grande difficulté pour faire face à la demande d’urgence. Il y a une très grande tension entre les besoins de placement immédiat et les places disponibles.

C’est très délicat pour le département. Au titre du transfert des charges de l’État vers le département, celui-ci serait en position de disposer d’un CPI. Ce qui fait que la PJJ ne disposerait plus de deux CPI mais d’un seul, voire peut être d’aucun. Je ne ferais plus d’accueil d’urgence, ce qui voudrait dire que tous les accueils d’urgence « pénaux » iraient à l’ASE. Les juges ne seraient plus seulement tentés de prononcer des mesures éducatives dans le cadre de procédures pénales, ils ne pourraient plus faire autrement puisque la PJJ ne serait plus en mesure d’accueillir ces enfants.

La PJJ préfère garder les CPI. Ils vont être transformés en appui au pénal, bon, ce n’est pas une révolution. Il doit y avoir des calculs de transfert de charges, cela doit se traduire en termes budgétaires car je ne peux pas non plus dégarnir une partie du personnel de la PJJ pour aller faire de l’éducatif au conseil général sinon, dans ce cas, je ferme les CPI. Vous voyez, c’est complexe ».

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Dans la perspective d’un démantèlement, il est peu probable que le personnel soit désireux de rejoindre l’accompagnement dans les centres éducatifs fermés (CEF), les quartiers pour mineurs des prisons ou encore les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) dont la construction est programmée. L’ASE, soupçonnée de « venir faire son marché » à la PJJ ne devrait pas attirer un corps éducatif attaché à la « culture » de la PJJ… si culture il y aura encore.

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Les acteurs départementaux - pas tous - jurent, la main sur le cœur, qu’ils ne veulent pas la peau de la PJJ, mais ils ont bien l’intention d’exercer toute leur compétence en matière d’AEMO en ayant la haute main sur la désignation du service d’exécution de la mesure. Ils trouvent qu’il serait normal que le pouvoir qui paye et qui est chargé de la protection de l’enfance soit celui qui habilite les associations et les établissements qui accueillent les enfants dans le cadre des compétences départementales. Pas question donc de toucher à l’habilitation des établissements accueillant des délinquants… certains continueraient d’ailleurs à disposer de la double habilitation (ASE-PJJ), sauf les établissements publics gérés par la PJJ (voir encadré).

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La PJJ demeurerait un acteur du schéma départemental même s’il n’est pas conjoint, mais sous la seule responsabilité du département. Et d’ailleurs, dans certains cas on aimerait encore lui confier la tâche d’investigation dans le cadre des mesures « civiles » prises à l’égard d’enfants réputés difficiles…

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Dans ce chœur des vierges, des voix discordantes se font entendre. En Moselle, on se veut plus radical. En s’appuyant sur le fait que la PJJ assure moins de 4% des mesures de protection de l’enfance - et en finance 8,5% -, le reste incombant à l’ASE, le département propose de prendre en charge les responsabilités de la PJJ, dans une démarche de clarification et de maîtrise du domaine d’intervention. Cela éviterait les risques de conflit de compétence, la pluralité des schémas d’équipement, la double habilitation et une procédure complexe de tarification [11][11] J.AS., février 2003, p. 21, « La Moselle propose de....

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D’autres par contre, comme Claude Roméo, directeur de l’enfance et de la famille en Seine-Saint-Denis, dont le département n’est pas candidat à l’expérimentation, maintient que le rôle de la PJJ demeure primordial dans la prévention de la délinquance et non dans son seul traitement. Pour Michèle Créoff, « dès le moment où la PJJ est recentrée sur l’enfance délinquante, nos relations (département-PJJ) sont a minima, puisque ce sont souvent des structures fort différentes et qu’aujourd’hui l’accueil dans les structures éducatives de l’enfance délinquante hors PJJ est extrêmement marginal ». À quoi servirait dans la perspective de la décentralisation voulue en 2004 de poursuivre avec la PJJ la construction des réponses en matière d’assistance éducative, notamment dans les habilitations, alors qu’elle exercerait son rôle principalement dans l’aspect pénal ?

Un danger, un délit, deux enfants au sort tout à fait différent…

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Le risque est bien là. Au départ d’une séparation des responsabilités, on aboutirait aux deux types de réponses encore plus divergentes selon qu’on se situe dans le champ de l’enfance en danger ou de l’enfance délinquante. On peut craindre à terme que les orientations de la PJJ ne s’inscrivent plus dans un schéma départemental mais dans une politique définie au niveau de l’État en fonction des soucis électoraux des locataires de la place Vendôme. La donnée selon laquelle un mineur en danger et un mineur délinquant seraient sur le fil du même rasoir s’éloignerait au profit d’une « pénalisation » plus grande des auteurs de délit tandis que, en retirant les prérogatives du juge en assistance éducative, on assisterait à une forme de « déjudiciarisation » du traitement de l’enfance en danger. Le risque est là, il n’est pas revendiqué aussi clairement par les acteurs politiques nationaux et départementaux mais il n’est pas non plus démenti par leurs paroles et gestes.

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En terme de « déjudiciarisation », le renforcement de la protection administrative, aux dépens des compétences judiciaires, ne s’est pas fait sentir malgré les étapes successives de décentralisation. On assisterait plutôt à une « judiciarisation » des transmissions des signalements à la justice qui, selon l’ODAS malgré une stabilisation, s’élève encore à 57% et « peut refléter une crise de confiance de la protection administrative, particulièrement lorsqu’il s’agit du signalement d’enfants à risque… En outre cette judiciarisation des signalements provoque une surcharge de travail pour les magistrats entraînant une augmentation des délais de traitement ainsi qu’une méfiance des familles vis-à-vis des travailleurs sociaux » [12][12] ODAS, « La décentralisation de la protection de l’enfance,... … Il n’y a donc pas de schéma réducteur.

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Certains craignent qu’à l’avenir l’administration ne s’en remette plus au juge, mais on reconnaît par ailleurs que celle-ci a besoin de son blanc-seing - ou un parapluie - pour agir sur le terrain social. Sans doute l’administration préfèrerait-t-elle une lettre de cachet plutôt que les directives précises sur la conduite à tenir dans la protection du mineur et les relations avec sa famille… suivant l’opinion selon laquelle le juge n’est pas un travailleur social mais un arbitre qui doit le moins possible s’occuper des détails.

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Pour faire bref, la loi prévoyant l’expérimentation de la décentralisation de la protection de l’enfance, dont les dispositions sont pourtant limpides, n’a pas été votée au terme d’un débat sur l’avenir de la protection de l’enfance en France. Elle fait encore figure de mesure précipitée d’un gouvernement qui compte plus les mois qui le séparent des prochaines échéances électorales que les valeurs de chaque acteur de cette pièce dont il se veut le metteur en scène.

L’appel des cent, le rapport de l’ONED et la réplique ministérielle

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Si on ne peut qualifier de séisme l’appel des cent personnalités pour l’engagement d’un débat national sur la protection de l’enfance, un tel rassemblement hétéroclite a dû susciter bien des interrogations auprès des responsables politiques et dans les ministères de la justice et de la famille.

Communiqué du cabinet de Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille

5 septembre 2005

« Le constat est unanime et les différents rapports qui m’ont été remis convergent sur nombre de solutions à apporter pour combler les failles de notre dispositif. Le temps est maintenant à l’action. J’entends proposer un schéma complet de réforme de la protection de l’enfance dans les mois qui viennent. J’ai le souci de la concertation la plus large entre les partenaires concernés : familles, travailleurs sociaux, magistrats, conseils généraux… Il est de notre devoir de tout faire pour que les drames d’Angers ou d’Outreau ne se reproduisent pas. Il faut agir vite, tous ensemble ».

(…)

Philippe BAS est déterminé à s’appuyer sur ce consensus pour entamer une véritable rénovation de notre dispositif de protection de l’enfance

(…)

Avec le souci de la plus grande concertation, il souhaite maintenant explorer, très concrètement, les pistes qui se présentent, notamment :

Renforcer le rôle naturel des départements, comme point central des signalements et du suivi des mesures prises au bénéfice des enfants ;

Détecter plus tôt et plus vite les situations de danger en formant les professionnels au contact des enfants à identifier des signes de danger et à les signaler plus efficacement ;

Faciliter l’échange et le recoupement d’informations pertinentes entre professionnels, pour mieux comprendre la situation de l’enfant ;

Offrir de nouveaux modes d’intervention et de suivi des enfants en danger afin de mieux répondre aux besoins des enfants et des familles ;

Améliorer l’articulation entre les mesures administratives et judiciaires.

C’est sur ces principes que Philippe Bas souhaite s’appuyer pour proposer un schéma complet de réforme, tant au niveau législatif qu’à celui de l’organisation de terrain.

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Vouloir une discussion publique permettant d’identifier les responsabilités respectives de chaque acteur du dispositif de protection de l’enfance (État, collectivités territoriales, associations impliquées dans la protection de l’enfance, et professionnels) et s’interroger sur les outils et les démarches nécessaires à la concertation et à la coordination des intervenants, n’est-ce pas remettre en cause les choix opérés ces dernières années ? La présence parmi les signataires de partisans comme de détracteurs de la décentralisation voulue par le gouvernement Raffarin a de quoi interloquer.

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C’est à Philippe Bas, ministre délégué à la famille qu’est revenue la tâche d’assumer la réplique, poussé dans le dos par le rapport de l’ONED qui notamment, évoque que la disposition par une autorité administrative des droits et libertés des enfants et des parents ne va pas de soi. Et justement c’est celle qui fait débat ! Aussi, tout en souhaitant renforcer le rôle naturel des départements, comme point central des signalements et du suivi des mesures prises au bénéfice des enfants, il invite à « la concertation la plus large entre les partenaires concernés : familles, travailleurs sociaux, magistrats, conseils généraux… ». Le ministre entend « proposer un schéma complet de réforme de la protection de l’enfance dans les mois qui viennent ». Selon lui, « une modification importante du système, de nature législative, était seule en mesure de permettre de dépasser certains dysfonctionnements constatés et proposer un schéma complet de réforme de la protection de l’enfance dans les mois qui viennent ».

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La solidarité nationale au nom de laquelle les craintes de distorsions de traitement de l’enfance en danger sont exprimées cache mal l’idée bien ancrée en France selon laquelle la règle de droit a un caractère sacré sur l’ensemble du territoire. La République une et indivisible n’a cependant jamais pu éviter les traitements fort inégaux entre les régions, entre villes et campagnes, entre province et capitale. Certains évoquent la nécessité d’une loi d’orientation, à l’instar de la loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades, fixant un cahier des charges et une charte des droits et libertés de l’« usager » comme il en a été du patient. Mais les décentralisateurs craignent qu’une telle loi aboutisse à faire du département un simple prestataire de service.

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Alors, va-t-on vraiment poursuivre sur la voie de la décentralisation expérimentale qui divise Jacobins et Girondins dans chaque famille politique, magistrats et conseils généraux, directions générales et départementales de la PJJ ? Rien n’est certain même si le ministère de la justice confirme que l’examen des six dossiers avance. Certains silences prudents sont éloquents à cet égard, d’autant que le gouvernement Villepin ne semble pas tenir les mêmes perspectives que son prédécesseur. Gageons que si expérimentation il y a, celle-ci sera alors limitée et demeurera à l’échelle d’un petit laboratoire… pourquoi pas en Haute Corse où les enjeux sont moindres que dans les départements plus grands et plus riches où les mannes de compétence, de personnel et d’espèces sonnantes et trébuchantes seraient plus disputées. En attendant, chacun veut éviter les sujets qui fâchent, bien sûr !

Notes

[1]

Six dossiers seraient à l’étude à la direction générale de la P.J.J. : l’Aine, la Haute Corse, l’Indre et Loire, le Loiret, le Rhône et l’Yonne.

[2]

Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des lois, assemblée nationale, 12 février 2004, N° 1435 - tome 1 - 2ème partie.

[3]

Rapport Sénat n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 octobre 2003 se référant au rapport de la Commission d’enquête sur la délinquance des mineurs, (Sénat session 2001-2002).

[4]

Syndicat de la magistrature, communiqué de presse, « La disparition de la justice civile des mineurs, dommage collatéral de la décentralisation ? »..

[5]

Rapport Sénat n° 31 (2003-2004), op. cit. note 3.

[6]

Voir ci-contre.

[7]

Rapport annuel de la Défenseure des enfants, année 2004, p. 146.

[8]

Selon J.-P. Rosenczveig et F. Jésu, « Les compétences publiques en matière de protection de l’enfance », RAJS-JDJ, n° 241, janvier 2005, p. 6.

[9]

Circulaire n° 2001-306 du 3 juillet 2001 de la ministre déléguée à la famille et à l’enfance, publiée dans RAJS-JDJ n° 209, novembre 2001, p. 406 et s.

[10]

Direction de la PJJ, Programme de travail 2004-2007, n° 2.2.1.

[11]

J.AS., février 2003, p. 21, « La Moselle propose de prendre en charge la PJJ »

[12]

ODAS, « La décentralisation de la protection de l’enfance, quelles réponses pour quels dangers ? », rapport du 15 octobre 2003. Et pourtant l’ODAS constate que dès 2000 huit départements sur dix avaient signé un protocole d’accord avec la Justice portant sur l’élaboration de guides de signalement et d’autres outils de partenariat (Séminaires ODAS 2000 – Observations de l’enfance en danger dans les départements). Plutôt que rivaux, juges et ASE ne seraient-ils pas complices d’une mise en scène ?

Plan de l'article

  1. Magistrats et départements dans le collimateur
  2. La protection ou les juges en danger ?
  3. Une administration de proximité…
  4. La PJJ et son rôle local…
  5. Un danger, un délit, deux enfants au sort tout à fait différent…
  6. L’appel des cent, le rapport de l’ONED et la réplique ministérielle

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « Décentralisation : chacun voudrait éviter les sujets qui fâchent », Journal du droit des jeunes, 8/2005 (N° 248), p. 10-18.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2005-8-page-10.htm
DOI : 10.3917/jdj.248.0010


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