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Journal du droit des jeunes

2006/1 (N° 251)


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État d’urgence - Principe de précaution

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C. E. - Ord. référés - 9 décembre 2005

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N° 287.777

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Libertés publiques – État d’urgence – Référé administratif – Demande de suspension – Liberté fondamentale- – Contrôle d’opportunité

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Le juge des référés ne peut prescrire des mesures de suspension et d’injonction qui auraient la même portée que l’obligation qui pèserait sur l’autorité administrative à la suite d’une décision annulant la décision contestée. Il excéderait sa compétence en ordonnant la suspension de l’état d’urgence décrété par le Président de la République.

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Eu égard à l’office du juge des référés, un moyen tiré de la contrariété de la loi à des engagements internationaux n’est pas, en l’absence d’une décision juridictionnelle ayant statué en ce sens, rendue soit par le juge saisi au principal, soit par le juge compétent à titre préjudiciel, susceptible d’être pris en considération.

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La loi du 18 novembre 2005 prorogeant l’état d’urgence précise en son article 3 qu’il peut y être mis fin par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai de trois mois. Le silence de la loi sur les conditions de mise en œuvre de la faculté ainsi reconnue ne saurait être interprété comme faisant échapper ses modalités de mise en œuvre à tout contrôle de la part du juge de la légalité.

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Même si les circonstances qui ont justifié la déclaration d’urgence ont sensiblement évolué, il ne saurait être valablement soutenu qu’en décidant de ne pas mettre fin dès à présent à la déclaration de l’état d’urgence, le chef de l’État aurait, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation étendu qui est le sien, pris une décision qui serait entachée d’une illégalité manifeste, en raison notamment des conditions dans lesquelles se sont développées les violences urbaines à partir du 27 octobre 2005, de la soudaineté de leur propagation, de l’éventualité de leur recrudescence à l’occasion des rassemblements sur la voie publique lors des fêtes de fin d’année et de l’impératif de prévention inhérent à tout régime de police administrative.

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Mme Allouache et autres

Les 74 requérants, pour la plupart juristes et professeurs de droit public ont introduit un recours en référé contre le décret d’application du 8 novembre 2005 prorogé par la loi du 18 novembre 2005. Ils sollicitaient :

  • à titre principal, d’ordonner la suspension de l’état d’urgence déclaré par le décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005 et prorogé par la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 ainsi que par voie de conséquence du décret n° 2005-1387 du 8 novembre 2005, ou à défaut, d’enjoindre au Président de la République de prendre, dans un délai de trois jours à compter du prononcé de l’ordonnance à intervenir, un décret mettant fin à l’état d’urgence ;

  • à titre subsidiaire, d’enjoindre au Président de la République, dans le même délai que ci-dessus, de procéder à un réexamen des circonstances de fait et de droit qui ont conduit à la mise en œuvre de l’état d’urgence pour déterminer si celui-ci doit être maintenu ;

Ordonnance

Vu la Constitution, notamment ses articles 5, 13, 34, 36 et 66 ;

Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention et des déclarations et réserves ;

Vu la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d’urgence modifiée par la loi n° 55-1080 du 7 août 1955 et l’ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 ;

Vu le code de procédure pénale, notamment son article préliminaire; Vu le décret n° 55-493 du 10 mai 1955 pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, complété par le décret n° 55-923 du 7 juillet 1955 ;

Vu le décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;

Vu le décret n° 2005-1387 du 8 novembre 2005 relatif à l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-1, L. 511-2 et L. 521-2; ( …)

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire aux conclusions présentées à titre principal :

Considérant que si, pour le cas où l’ensemble des conditions posées par l’article L. 521-2 du code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut prescrire « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale », de telles mesures doivent, ainsi que l’impose l’article L. 511-1 du même code, présenter un « caractère provisoire »; qu’il suit de là que le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l’annulation d’une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’autorité administrative d’un jugement annulant pour défaut de base légale une telle décision ;

Considérant que les mesures de suspension et d’injonction qu’il est demandé, à titre principal, au juge des référés de prescrire, auraient la même portée que l’obligation qui pèserait sur l’autorité administrative à la suite d’une décision du Conseil d’État statuant au contentieux annulant le refus du Président de la République de mettre un terme à l’état d’urgence au motif qu’il ne peut légalement s’abstenir de prendre un décret en ce sens; que, pour les motifs précédemment indiqués, le prononcé des mesures demandées à titre principal par les requérants, qui n’ont pas un caractère provisoire à la différence de la mesure demandée par la voie de conclusions présentées à titre subsidiaire, excède la compétence du juge des référés; qu’en conséquence, les conclusions formulées à titre principal ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur le bien-fondé des conclusions présentées à titre subsidiaire par les requérants tendant qu’il soit enjoint au Président de la République de procéder à un réexamen de la situation :

(…)

Considérant que pour critiquer le maintien en vigueur de l’état d’urgence, les requérants invitent le juge des référés à écarter l’application de la loi du 18 novembre 2005 en tant qu’elle a décidé la prorogation de ce régime d’exception en méconnaissance des engagements internationaux de la France et soutiennent que de toute façon, en s’abstenant de mettre un terme à l’état d’urgence conformément aux prévisions de l’article 3 de cette loi, le Président de la République a porté une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales, atteinte à laquelle il incombe au juge des référés de remédier ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l’inconventionnalité des articles 1er et 2 de la loi du 18 novembre 2005 :

Considérant que les requérants, tout en relevant que, conformément à la réserve formulée par la France lors du dépôt de son instrument de ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les circonstances énumérées par l’article 1er de la loi du 3 avril 1955 pour la déclaration de l’état d’urgence « doivent être comprises comme correspondant à l’objet de l’article 15 » de ladite convention, font valoir que la loi de prorogation n’en est pas moins contraire aux stipulations de cet article au motif qu’aucun « cas de danger public menaçant la vie de la nation » ne justifie le maintien en vigueur de l’état d’urgence ;

Considérant toutefois, qu’eu égard à l’office du juge des référés, un moyen tiré de la contrariété de la loi à des engagements internationaux n’est pas, en l’absence d’une décision juridictionnelle ayant statué en ce sens, rendue soit par le juge saisi au principal, soit par le juge compétent à titre préjudiciel, susceptible d’être pris en considération; qu’au demeurant, ainsi qu’il a été indiqué lors de l’audience de référé, le Gouvernement a, compte tenu des stipulations du paragraphe 3 de l’article 15 de la convention, informé des mesures prises au titre de l’état d’urgence et des motifs qui les ont inspirées, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe; que ce dernier en a pris acte ;

En ce qui concerne le refus, à ce jour, de mettre un terme à l’état d’urgence :

Considérant qu’en décidant de proroger par la loi du 18 novembre 2005 la déclaration de l’état d’urgence pour une période de trois mois à compter du 21 novembre, le législateur a nécessairement estimé qu’à la date de promulgation de ce texte, les conditions mises par l’article 1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 à l’édiction de ce régime législatif de pouvoirs exceptionnels se trouvaient réunies; qu’en maintenant, pour cette durée, l’application du 1° de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 qui, comme il a été dit, autorise le recours à des perquisitions, il a pareillement considéré qu’à la date d’intervention de la décision de prorogation, une telle mesure s’avérait nécessaire; qu’il ressort des débats qui ont précédé l’adoption de la loi que le Parlement a entendu ouvrir aux autorités administratives et judiciaires les pouvoirs étendus prévus par la loi du 3 avril 1955, sans pour autant soustraire leur usage effectif au contrôle des juridictions compétentes; que le parti adopté sur ces différents points par le législateur s’impose au juge administratif, auquel il n’appartient pas d’apprécier la conformité de la loi à la Constitution ;

Considérant qu’ainsi qu’il a été précédemment indiqué, l’article 3 de la loi prévoit cependant qu’il peut être mis fin à l’état d’urgence « par décret en conseil des ministres » avant l’expiration du délai de trois mois; que le silence de la loi sur les conditions de mise en œuvre de la faculté ainsi reconnue au Président de la République ne saurait être interprété, eu égard à la circonstance qu’un régime de pouvoirs exceptionnels a des effets qui dans un État de droit sont par nature limités dans le temps et dans l’espace, comme faisant échapper ses modalités de mise en œuvre à tout contrôle de la part du juge de la légalité ;

Considérant en l’espèce, qu’en raison notamment des conditions dans lesquelles se sont développées les violences urbaines à partir du 27 octobre 2005, de la soudaineté de leur propagation, de l’éventualité de leur recrudescence à l’occasion des rassemblements sur la voie publique lors des fêtes de fin d’année et de l’impératif de prévention inhérent à tout régime de police administrative, il ne saurait être valablement soutenu qu’en décidant de ne pas mettre fin dès à présent à la déclaration de l’état d’urgence, le chef de l’État aurait, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation étendu qui est le sien, pris une décision qui serait entachée d’une illégalité manifeste, alors même que, comme le soulignent les requérants, les circonstances qui ont justifié la déclaration d’urgence, ont sensiblement évolué ;

Considérant que dans la mesure où les conditions exigées pour la mise en œuvre de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ont un caractère cumulatif et où la condition tirée du caractère manifeste de l’illégalité dénoncée par les requérants fait défaut, les conclusions présentées à titre subsidiaire doivent être rejetées;

Ordonne :

Rejet

Prés. : M. B. Genevois.

Commentaire

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L’intérêt de la décision réside dans l’affirmation du maintien de la compétence du juge de la légalité nonobstant le caractère exceptionnel de la loi prorogeant l’état d’urgence, dès lors que dans une de ses dispositions, elle prévoit qu’il peut y être mis fin avant l’expiration du délai de trois mois. Dès lors qu’il est habilité à prendre « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale », le juge des référés demeure compétent pour vérifier l’opportunité du maintien du régime d’exception.

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Curieusement, le Conseil d’État écarte de la vérification du maintien du décret déclarant l’état d’urgence sa conformité aux engagements internationaux de la France, notamment la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, dès lors que le législateur a décidé d’y déroger. Il considère que dans le cadre de la compétence spéciale que lui accorde la loi l’autorisant à statuer par la voie du référé, le moyen n’est pas susceptible d’être pris en considération. Outre la Constitution, les dispositions de la convention européenne contiennent pourtant le tronc commun des libertés fondamentales auxquelles ont adhéré les nations européennes. Si le juge de la légalité n’est pas celui de la constitutionnalité, il lui revient pourtant de vérifier la conformité des actes de l’exécutif aux normes internationales et d’écarter l’application d’une loi contraire aux engagements de la France.

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L’ordonnance, prévoyant une recrudescence des incidents à l’occasion des fêtes de fin d’année, considère que l’état d’exception peut être maintenu au nom de « l’impératif de prévention inhérent à tout régime de police administrative ». Désormais le principe de précaution est érigé en valeur supérieure au respect des libertés fondamentales. Avis aux faucheurs de maïs transgénique …

12

JLR

Plan de l'article

  1. État d’urgence - Principe de précaution
  2. Commentaire

Pour citer cet article

« Libertés publiques », Journal du droit des jeunes, 1/2006 (N° 251), p. 59-61.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-1-page-59.htm
DOI : 10.3917/jdj.251.0059


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