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Journal du droit des jeunes

2006/10 (N° 260)


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Cet article se propose d’analyser aussi froidement que possible le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance tel qu’il a été adopté en première lecture par le Sénat le 21 septembre 2006, et de le faire en se limitant à ce qui, dans ce texte, concerne les familles et notamment à ses mesures portant sur « le repérage et le soutien des familles fragiles ».

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Quelques remarques d’ordre général peuvent être formulées avant d’examiner ces dispositions plus en détail.

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Le projet de loi se caractérise par sa complexité juridique et par l’ampleur de son champ d’application.

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Sans jamais définir les termes de « prévention », de « délinquance » et de « prévention de la délinquance », il y réfère une grande diversité de sujets et introduit des modifications, souvent importantes, dans une vingtaine de codes.

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Les modifications les plus notables, et les plus commentées dans les médias, concernent :

  • d’une part, le statut pénal du mineur primo-délinquant, dans la mesure où elles remanient les dispositions du Code pénal et du Code de procédure pénale issues de l’ordonnance fondatrice de 1945 de façon à rapprocher ce statut de celui des majeurs ;

  • d’autre part, les conditions d’hospitalisation et de suivi post-hospitalier des personnes souffrant de troubles mentaux susceptibles de les rendre dangereuses pour elles-mêmes et pour autrui.

La responsabilité première des familles est largement voire systématiquement mise en avant dans la genèse des atteintes à l’ordre public par des mineurs.

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Cet aspect pourtant essentiel du texte est moins relevé dans le débat public.

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À l’instar de plusieurs textes qui l’ont précédé (décret du 19 février 2004 relatif à l’assiduité scolaire, loi du 31 mars 2006 sur l’égalité des chances et instaurant le « contrat de responsabilité parentale », suivie du décret d’application de celui-ci du 1er septembre 2006), le projet de loi pose le principe de la responsabilité principale, sinon exclusive, des familles dans la genèse des atteintes à l’ordre public manifestées ou occasionnées par les mineurs.

8

S’attachant à faire face aux actes commis par ceux-ci plutôt qu’au contexte, notamment extra-familial, de leur survenue, il fait un double pari :

  • le premier est que l’aide contrainte proposée aux familles est de nature à prévenir la réitération de ces actes ;

  • le second est que, si cette aide n’est pas acceptée, la sanction administrative voire judiciaire de ce refus, matérialisée par la suppression du versement ou la mise sous tutelle des prestations familiales, permettra par le contrôle social ainsi instauré sur les droits des familles de réorienter favorablement l’exercice de leurs devoirs.

Si une réelle cohérence conceptuelle et politique relie ce texte à ceux qui l’ont précédé et, dans une certaine mesure, au projet de loi relatif à la protection de l’enfance (dont l’examen et l’adoption sont suspendus aux aléas du calendrier parlementaire), la cohérence juridique et institutionnelle de cet ensemble législatif est en revanche plus problématique.

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Des risques de confusion, voire de superposition, entre les compétences des maires et celles des présidents de Conseil général caractérisent le projet de loi pour ce qui concerne les dispositions relatives aux enfants et aux familles.

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Dans le champ familial, le projet de loi sur la prévention de la délinquance introduit une architecture institutionnelle qui concentre dans les mains du maire un grand nombre d’outils de repérage, de contrôle, d’intervention et de sanction à l’égard des familles réputées exposées à des difficultés socio-éducatives. Il vise en effet à promouvoir localement le rôle pivot du maire en la matière, sans préjudice des attributions respectives, voire renforcées, du président du Conseil général, du préfet et du procureur de la République.

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Organisateur et coordinateur des informations relatives aux familles en difficulté de sa commune, président du « Conseil pour les droits et devoirs des familles » et prescripteur à ce titre de mesures d’« accompagnement parental », le maire deviendrait également l’interlocuteur privilégié du directeur de la caisse d’allocations familiales et de l’inspecteur d’académie.

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Des risques de confusion, voire de superposition, peuvent dès lors se manifester vis à vis des attributions du président du Conseil général, chargé quant à lui de la mise en œuvre du « contrat de responsabilité parentale » et appelé par ailleurs à être reconnu comme le pivot de la politique de protection de l’enfance dans le département aux termes de la loi en cours d’examen, et notamment des volets préventifs de celle-ci. Les mêmes risques peuvent être soulignés quant aux attributions de l’inspecteur d’académie en matière de contrôle de l’assiduité scolaire.

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Les réticences, voire l’hostilité d’un grand nombre d’acteurs, se manifestent au fur et à mesure que l’esprit et la lettre du projet de loi se précisent.

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Au plan national, l’opposition de 52 présidents de Conseil général à la mise en œuvre du « contrat de responsabilité parentale » a récemment rejoint les fortes réserves émises par les associations de travailleurs sociaux et par plusieurs grandes centrales syndicales quant à la compatibilité de cet instrument avec les principes du travail social auprès des familles.

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De son côté, le projet de loi sur la prévention de la délinquance en cours d’examen parlementaire a fait l’objet, tout comme ses versions précédentes, de multiples contestations relatives aux risques d’atteinte au secret professionnel que comporteraient la centralisation et la mise en circulation, par le maire, d’informations sensibles sur les familles.

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L’Union nationale des associations familiales (UNAF) critique, quant à elle, le manque de cohérence entre les logiques et les niveaux des compétences respectivement attribués aux maires et aux présidents de Conseil général. Au-delà, elle contribue à nourrir une interrogation plus générale sur le bien-fondé de l’interpellation prioritaire des familles quant à la genèse et à la résolution des problèmes éducatifs affectant les mineurs et sur la coexistence de politiques publiques s’attachant les unes à leur prévention sociale et les autres à leurs sanctions administratives ou pénales.

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Il importe cependant de souligner à nouveau la cohérence idéologique à laquelle vient contribuer ce projet de loi en posant, avec les textes qui le précèdent et ceux qui sont appelés à le compléter, les bases d’une politique globale en direction des parents et des familles en difficulté, pilotée par l’État et répartie, pour les différents volets à visées préventives de son application, entre les maires et les présidents de Conseil général.

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Pour complexes et touffues que soient ses traductions sur le plan juridique et institutionnel, cette cohérence idéologique fournit aux collectivités territoriales une occasion supplémentaire de préciser et de consolider leurs orientations transversales en matière de politique familiale en général et d’accompagnement des parents en particulier.

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On trouvera ci-dessous des éléments d’analyse plus détaillée du projet de loi au regard de ses dispositions relatives aux familles.

L’architecture générale du projet de loi

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Présenté au Conseil des ministres du 28 juin 2006 par le Ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance a été soumis à l’examen du Sénat le 13 septembre 2006. Il a fait l’objet, outre de 4 motions, de 319 amendements et, après intégration de plusieurs d’entre eux, il a été adopté en première lecture, le 21 septembre 2006.

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Le texte qui sera ainsi soumis à l’Assemblée nationale fin novembre comporte 51 articles susceptibles de modifier près d’une vingtaine de codes et de lois existants, dont le Code général des collectivités territoriales, le Code de l’action sociale et des familles et le Code de la sécurité sociale. Plusieurs de ses dispositions, relatives à l’enfance et aux familles, sont susceptibles d’interagir avec le projet de loi reformant la protection de l’enfance élaboré par le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. Dans un avis rendu le 21 septembre 2006, la Commission nationale consultative des droits de l’homme s’est étonnée que ce texte, « notamment en raison de ses implications en matière judiciaire, n’ait pas été porté conjointement par le Garde des Sceaux ».

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Le texte comporte neuf chapitres : 1) dispositions générales ; 2) dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative ; 3) dispositions tendant à limiter les atteintes aux biens et à prévenir les troubles de voisinage ; 4) dispositions fondées sur l’intégration ; 5) dispositions relatives à la prévention d’actes violents pour soi-même ou pour autrui ; 6) dispositions tendant à prévenir la toxicomanie et certaines pratiques addictives ; 7) dispositions tendant à prévenir la délinquance des mineurs ; 8) dispositions organisant la sanction-réparation et le travail d’intérêt général ; 9) dispositions diverses.

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L’analyse ici menée traite exclusivement des chapitres 1 et 2. Elle n’abordera pas les dispositions, concernant moins les familles que leurs membres notamment mineurs, introduites au chapitre 5 (qui comporte des mesures relatives aux violences conjugales et à la protection morale des mineurs face aux incitations ou aux expositions à la pornographie, à la violence, aux discriminations et aux usages de drogues) et au chapitre 7 (qui concerne surtout le traitement pénal des mineurs primo-délinquants) [1][1] Voy. JDJ n° 259, novembre 2006, p. 36-41, Jean-Luc....

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À titre indicatif, les commentaires et propositions d’amendement rendus publics le 12 septembre 2006 par l’Union nationale des associations familiales (UNAF) abordent les chapitres 1, 2 et – assez longuement – 5.

La philosophie générale du projet de loi

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Plusieurs commentateurs ont souligné l’apparente hétérogénéité des sujets abordés et des publics concernés par ce texte (« repérage et soutien des familles fragiles », « violences faites aux femmes, notamment dans la sphère du couple », « protection des mineurs contre les représentations et messages violents ou pornographiques », « nécessaire articulation entre la prévention, l’éducation et la sanction pour les mineurs », « moyens de punir et de soigner les usagers de drogues », « prise en charge des personnes présentant des troubles mentaux dangereux », etc.). De grandes lignes de force, développées au fil de l’exposé des motifs, confèrent cependant une logique globale et transversale aux articles qui le composent, même si cette logique ne bénéficie pas toujours d’une définition précise des termes « prévention » et « délinquance » auxquels elle se réfère.

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Ce texte entend en effet fournir le cadre législatif renouvelé d’une politique publique durable de prévention de la délinquance, coordonnée au plan national et s’appuyant sur des contractualisations locales, et l’exposé des motifs signale à cet égard que certaines composantes de celles-ci ont déjà fait l’objet d’initiatives locales. Il importerait d’examiner, en sollicitant notamment la direction de la prévention et de la protection (DPP) à ce sujet, si tel est le cas à Paris.

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La volonté d’inscrire ses effets préventifs dans la durée justifie tout d’abord que cette politique soit « prioritairement dirigée vers les mineurs (…) et se fonde sur un pilier central (…) : l’action éducative, qui permettra d’expliquer le caractère nécessaire de la sanction afin qu’elle soit admise et ne conduise pas à des comportements réitératifs ». Il en résulte que les enfants, les jeunes et les familles sont les cibles prioritaires du projet de loi et des passerelles qu’il établit avec différents textes récemment adoptés (portant notamment sur la justice des mineurs en 2002, l’assiduité scolaire en 2004, le contrat de responsabilité parentale en 2006). Cette approche s’inscrit dans un double postulat :

  • la limitation des droits peut susciter, notamment chez les parents, un exercice accru des devoirs ;

  • la sanction doit être présentée, aux enfants comme aux parents, d’une part comme une méthode éducative, d’autre part comme un vecteur de responsabilisation.

S’intéressant aux victimes et - plus souvent - aux auteurs d’infractions, ce texte entend aussi contribuer « à l’amélioration durable de la sécurité dans tous les domaines de la vie au quotidien (transports, logements, loisirs, etc.) », en inscrivant ses dispositions « au plus près du terrain » et en mobilisant à cet effet les familles, les institutions nationales et locales et les associations des secteurs éducatifs, médicaux, paramédicaux et judiciaires. Les partenariats ainsi conçus assimilent l’éducation à l’apprentissage et au respect précoces des « règles indispensables à la vie en société » et entendent promouvoir, à l’encontre de leur transgression, « des mesures actives et dissuasives visant à réduire les facteurs de passage à l’acte et de récidive ».

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« Acte » et « action » sont les mots-clés de ce texte. Aux actes et passages à l’acte, notamment des mineurs, et à l’inaction présumée des familles et des professionnels, il entend répondre par d’autres actes ou par des actions dont l’initiative est confiée aux pouvoirs publics, notamment locaux, dont les compétences et les articulations sont remaniées en conséquence. Le projet de loi privilégie la nature et la qualification de l’acte commis, d’une part sur la prise en compte de la personne de son auteur et d’autre part sur l’analyse du contexte extra-familial de survenue de cet acte.

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Si le contexte familial fait quant à lui l’objet de nouveaux dispositifs d’approche et de nouveaux motifs d’intervention, c’est pour activer en sa direction des outils qui instaurent plus souvent des logiques de contrôle et de contrainte que des démarches véritablement contractuelles. Il est également possible que l’ensemble de la famille soit sanctionné du fait des actes d’un seul de ses membres.

30

Aussi, l’esprit du texte tranche-t-il à plusieurs égards avec la culture et les méthodes des professionnels des secteurs sociaux, socio-éducatifs voire médico-sociaux intervenant dans le champ des politiques de l’enfance et de la famille.

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La tension entre les deux approches est d’autant plus forte que, s’agissant tout particulièrement de ce champ, les réorganisations institutionnelles et les outils mis en place par le projet de loi :

  • reposent sur l’hypothèse implicite d’un lien étroit entre difficultés sociales et éducatives des familles et délinquance des mineurs ;

  • renforcent les pouvoirs d’intervention et d’information du maire à l’égard de ces familles ;

  • focalisent sur les parents et les mineurs une série de dispositifs visant leur encadrement et la sanction des comportements problématiques ou de leur récidive plutôt que la prévention de leur survenue.

Sur le chapitre 1 : dispositions générales

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Ces dispositions posent le socle d’une nouvelle distribution des compétences et des rôles en matière de politique de prévention de la délinquance.

Les compétences du maire

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Depuis la loi sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003 et la loi sur l’égalité des chances du 31 mars 2006, le maire disposait déjà de pouvoirs de police renforcés. Le projet de loi prévoit de modifier le Code général des collectivités territoriales de façon à faire de lui un acteur central du dispositif de prévention de la délinquance. Plus précisément :

  • « sous réserve des pouvoirs de l’autorité judiciaire et dans le respect des compétences du représentant de l’État, des compétences d’action sociale confiées au département et des compétences des collectivités publiques, des établissements et des organismes intéressés, le maire anime, sur le territoire de la commune, la politique de prévention de la délinquance et en coordonne la mise en œuvre » ;

  • dans les communes de plus de 10.000 habitants, le Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance devient une instance obligatoire, présidée par le maire ; actuellement facultative, cette instance de concertation, de réflexion et d’élaboration des stratégies coordonnées de lutte contre la délinquance doit permettre au maire d’appuyer le représentant de l’État dans le département pour définir les actions de lutte contre l’insécurité et l’informer régulièrement des résultats obtenus.

Les compétences du président du Conseil général

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L’article L. 121-2 du Code de l’action sociale et des familles, relatif aux compétences générales du département en matière d’action sociale, dispose que : « Dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale, le département participe aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, qui peuvent prendre une ou plusieurs des formes suivantes :

  1. Actions tendant à permettre aux intéressés d’assurer leur propre prise en charge et leur insertion sociale ;

  2. Actions dites de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

  3. Actions d’animation socio-éducatives ».

Le projet de loi prévoit de modifier cet article en ajoutant un quatrième alinéa : « Actions de prévention de la délinquance ».

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Il est complémentairement prévu que : « Pour la mise en œuvre des actions de prévention de la délinquance, une convention entre la commune (…) et le département détermine notamment les territoires prioritaires, les moyens communaux et départementaux engagés et leur mode de coordination, l’organisation du suivi et de l’évaluation des actions mises en œuvre ».

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Le Sénat a en outre introduit dans le Code de l’action sociale et des familles un article L. 121-1-1 ainsi rédigé : « Une convention entre l’État, le département et, le cas échéant, la commune peut prévoir les conditions dans lesquelles un ou plusieurs travailleurs sociaux participent, au sein des commissariats, à une mission de prévention à l’attention des publics en détresse ».

Le procureur de la République

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Le projet de loi dispose que « le procureur de la République veille à la prévention des infractions à la loi pénale. À cette fin, il anime et coordonne, dans le ressort du tribunal de grande instance, la politique de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire, conformément aux orientations nationales de cette politique déterminées par l’État (…). Il est également consulté par le représentant de l’État dans le département avant que ce dernier n’arrête le plan de prévention de la délinquance ».

Spécificités parisiennes

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S’agissant des articulations, précisées par la loi, entre les actions de prévention de la délinquance conduites par les collectivités locales et les actions de lutte contre l’insécurité relevant du représentant de l’État dans le département, les sénateurs ont introduit des dispositions spécifiques à la collectivité parisienne :

  • « Sous réserve des pouvoirs de l’autorité judiciaire et dans le cadre de leurs compétences respectives, le préfet de police et le maire de Paris animent la politique de prévention de la délinquance et en coordonnent la mise en œuvre à Paris. Ils président le Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ».

  • « Les actions de prévention de la délinquance conduites par le département de Paris, la commune de Paris et leurs établissements publics ne doivent pas être incompatibles avec le plan de prévention de la délinquance arrêté conjointement par le préfet de Paris et le préfet de police, dans des conditions fixées par décret ».

Il faut par ailleurs souligner que le projet de loi ne comporte aucune disposition spécifique aux organisations politiques, administratives et territoriales propres à Paris, Lyon et Marseille.

En résumé

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Il résulte de ces différentes modifications que quatre niveaux d’intervention seraient désormais mobilisés en matière de prévention de la délinquance :

  • le maire, qui complète son rôle de police générale sur le territoire de sa commune et devient l’animateur et le coordonnateur de la prévention de la délinquance ; il établit à cet égard des relations privilégiées et des échanges d’information avec l’inspecteur d’académie et avec le directeur de la caisse des allocations familiales ;

  • le représentant de l’État, dont le rôle est de définir les actions de lutte contre l’insécurité et d’arrêter le plan de prévention de la délinquance ;

  • le président du Conseil général, qui est le maître d’œuvre de l’action sociale décentralisée aux termes de la loi du 13 août 2004 et coordonne notamment la prévention sociale en faveur des familles et la prévention spécialisée (et qui est appelé, dans le projet de loi réformant la protection de l’enfance, à voir réaffirmé son rôle de chef de file et de pivot de l’aide sociale à l’enfance) ;

  • le procureur de la République, dorénavant positionné pour intervenir tant dans la prévention que dans la répression des infractions à la loi pénale.

Remarques

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Cette architecture a suscité divers commentaires réservés au sein des associations d’élus locaux et de professionnels de l’action sociale. Ces derniers redoutent de voir « l’action sociale réduite à la prévention de la délinquance », notamment en matière de prévention spécialisée.

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La plupart de ces réserves ont été reprises à son compte, le 12 septembre 2006, par l’Union nationale des associations familiales (UNAF)[2][2] http://www.unaf.fr/article.php3?id_article=3986. :

  • risques de confusions dans l’identification, la répartition et les limites des compétences propres à chaque acteur ;

  • interrogations sur la possibilité pour le procureur de la République d’intervenir en amont et plus seulement après le constat des infractions pour lesquelles il doit veiller à l’opportunité des poursuites, autrement dit plus seulement en prévention de la récidive mais aussi en prévention d’un risque de primo-délinquance ;

  • interrogation sur l’opportunité de confier au Conseil général une compétence nouvelle de prévention de la délinquance au titre de la lutte contre l’inadaptation sociale et crainte d’un « brouillage » de ses compétences, de ses responsabilités et surtout des finalités des actions qu’il mène dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance ;

  • crainte, dans ces conditions, de voir la prévention de la délinquance s’ancrer dans une dimension sécuritaire et répressive plutôt qu’éducative et socio-éducative.

S’agissant enfin de l’attribution au procureur de la République de fonctions relevant de la prévention de la délinquance, le risque d’entretenir de la sorte un climat de défiance entre celui-ci et le juge des enfants a été soulevé. Les préoccupations d’ordre public et de célérité des décisions de justice pourraient en effet prendre le pas sur les considérations éducatives et l’équilibre entre les fonctions civiles et pénales de la juridiction des mineurs s’en trouver rompu.

Sur le chapitre 2 : dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative

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Ces dispositions entendent « remédier aux dysfonctionnements des institutions qui résultent avant tout d’un manque de cohérence et d’anticipation » et organiser « la mise en réseau des acteurs du champ social et médico-social, ainsi que des professionnels de l’enseignement » afin de « concourir à la réduction de facteurs favorisant la marginalisation ou la déscolarisation ».

43

À cet effet, elles mettent en place de nouvelles règles en vue du partage local d’informations entre les différents intervenants auprès des familles ; elles instituent au niveau communal un « Conseil pour les droits et devoirs des familles » susceptible de préconiser des mesures d’accompagnement parental et d’étendre les motifs et les modalités de recours à la mise sous tutelle des prestations familiales ainsi que de contrôle de l’assiduité scolaire.

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Chacune de ces dispositions conforte le maire dans son rôle d’acteur pivot et de première intention du volet d’« action sociale et éducative » de la politique locale de prévention de la délinquance telle que le chapitre précédent en a remanié l’architecture générale. S’agissant des familles en difficulté du territoire qu’il administre, il serait en effet susceptible de recevoir, de transmettre, autrement dit d’échanger des informations avec différents interlocuteurs : professionnels de l’action sociale, membres du Conseil pour les droits et devoirs des familles, inspecteur d’académie, directeur de la caisse des allocations familiales.

45

De façon symbolique, le rôle « éducatif » spécifique que lui reconnaît le projet de loi vis-à-vis des parents s’exprime a minima à travers son article 8, qui dispose que « lorsque des faits sont susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques, le maire ou son représentant (…) peut procéder verbalement à l’endroit de leur auteur au rappel des dispositions qui s’imposent à celui-ci pour se conformer à l’ordre et à la tranquillité publics » et que « le rappel à l’ordre d’un mineur intervient, sauf impossibilité, en présence de ses parents, de ses représentants légaux ou, à défaut, d’une personne exerçant une responsabilité éducative à l’égard de ce mineur ».

La coordination et la circulation locales des informations

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Elles peuvent être déclenchées et organisées par le maire de sa propre initiative, à la demande du président du Conseil général ou par tout « professionnel de l’action sociale », dès lors qu’il est constaté que « l’aggravation des difficultés sociales, éducatives ou matérielles d’une personne ou d’une famille appelle l’intervention de plusieurs professionnels dans les domaines sanitaire, social et éducatif relevant des compétences du maire ». Le Sénat a apporté deux modifications au texte qui lui était initialement soumis : il a préféré la notion d’aggravation à celle de « gravité », plus limitative, et il a renforcé le rôle et la place du président du Conseil général dans le dispositif.

47

En pratique, « lorsque plusieurs professionnels interviennent auprès d’une même personne ou d’une même famille, le maire (…) désigne parmi ces professionnels un coordonnateur, après accord de l’autorité dont il relève et consultation du président du Conseil général. Lorsque les professionnels concernés relèvent tous de l’autorité du président du Conseil général, le maire désigne le coordonnateur parmi eux, sur la proposition du président du Conseil général ».

48

Il est à noter que le profil professionnel du coordinateur ainsi désigné n’est pas précisé, pas plus que ne l’est sa nature de personne physique ou de personne morale. Il n’en reste pas moins tenu au secret professionnel, ce qui n’est pas le cas des élus locaux. En outre, « les personnes soumises au secret professionnel ou à une obligation de réserve ou de discrétion et qui interviennent auprès d’une même personne ou d’une même famille sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret (…). Le coordonnateur a connaissance des informations ainsi transmises. Le partage de ces informations est limité à ce qui est strictement nécessaire à l’accomplissement de la mission d’action sociale. Le coordonnateur est autorisé à transmettre au président du Conseil général et au maire de la commune de résidence les informations confidentielles strictement nécessaires à l’exercice de leurs compétences d’action sociale respectives ».

49

On peut remarquer que :

  • l’obligation d’informer le maire et le président du Conseil général des « difficultés (…) d’une famille » au titre des objectifs généraux de prévention de la délinquance visés par le projet de loi résulte des compétences accrues du maire en ce domaine, sans reposer pour autant sur la preuve de liens de causalité entre ces difficultés et les risques présumés de délinquance ;

  • les indices d’une « aggravation » de ces difficultés susceptible de déclencher, à l’initiative du maire, la coordination et la circulation d’informations semblent se résumer au seul constat de « l’intervention de plusieurs professionnels » auprès de la famille concernée ;

  • le texte ne précise pas ce que peuvent ou doivent être les supports et les modalités concrètes de transmission et de gestion des informations ;

  • il ne précise pas non plus la façon dont les familles concernées sont avisées de l’activation de ce dispositif local à leur sujet.

Enfin, l’ensemble de ces dispositions devra être reconsidéré en fonction de celles qui seront susceptibles d’être introduites par le projet de loi relatif à la protection de l’enfance. Le risque n’est pas exclu, en effet, de voir bientôt les professionnels de l’action sociale soumis à des règles différentes en matière de partage du secret professionnel selon les actions qu’ils mènent, le droit à la confidentialité des familles ne pas être garanti de la même façon selon que les actions qui les concernent relèvent des compétences de la commune ou de celles du département, et au total les conditions de la confiance des familles envers les professionnels s’en trouver fragilisées.

Le Conseil pour les droits et devoirs des familles et les mesures d’accompagnement parental

50

Il est prévu de rendre obligatoire la création d’un Conseil pour les droits et devoirs des familles, réuni par le maire, dans les communes de plus de 10 000 habitants. Présidé par le maire ou son représentant, ce Conseil « peut comprendre des représentants de l’État dont la liste est fixée par décret, des représentants des collectivités territoriales et des personnes œuvrant dans les domaines de l’action sociale, sanitaire et éducative, de l’insertion et de la prévention de la délinquance. Les informations communiquées, le cas échéant, à ces membres ne peuvent être divulguées à des tiers ».

51

Les attributions du Conseil seraient :

  • « d’entendre une famille, de l’informer de ses droits et devoirs envers l’enfant et de lui adresser des recommandations destinées à prévenir des comportements susceptibles de mettre l’enfant en danger ou de causer des troubles pour autrui » ;

  • « d’examiner avec la famille les mesures d’accompagnement parental susceptibles de lui être proposées et l’opportunité d’informer les professionnels de l’action sociale et les tiers intéressés des recommandations qui lui sont faites et, le cas échéant, des engagements qu’elle a pris dans le cadre d’un contrat de responsabilité parentale » ;

  • d’être « consulté par le maire lorsque celui-ci envisage de proposer un accompagnement parental » (cf. ci-dessous) ;.

  • « lorsque le suivi social ou les informations portées à sa connaissance font apparaître que la situation d’une famille ou d’un foyer est de nature à compromettre l’éducation des enfants, la stabilité familiale et qu’elle a des conséquences pour la tranquillité ou la sécurité publique :

  • proposer au maire de demander à la Caisse d’allocations familiales de mettre en place, en faveur de la famille, un dispositif d’accompagnement consistant en des mesures d’aide et de conseil de gestion destinées à permettre une utilisation des prestations familiales conforme à l’intérêt de l’enfant et de la famille ;

  • (…) proposer au maire de saisir le président du conseil général en vue de la mise en œuvre de mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale ».

Par ailleurs, « lorsqu’il ressort de ses constatations ou d’informations portées à sa connaissance que l’ordre, la sécurité ou la tranquillité publics sont menacés à raison du défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire d’un mineur, le maire peut proposer aux parents ou au représentant légal du mineur concerné un accompagnement parental ».

52

L’accompagnement parental peut aussi être mis en place à l’initiative des parents ou du représentant légal du mineur.

53

Cet accompagnement parental :

  • « consiste en un suivi individualisé au travers d’actions de conseil et de soutien à la fonction éducative » (le projet de loi ne fournit cependant aucune précision sur les modalités de définition, de réalisation et d’évaluation de ces actions) ;

  • est mis en place après recueil, par le maire, de l’avis du président du Conseil général (vraisemblablement pour ne pas induire de confusion ou pour organiser une complémentarité avec un éventuel contrat de responsabilité parentale ou une éventuelle mesure d’assistance éducative qui préexisterait) ;

  • fait l’objet d’une information de l’inspecteur d’académie, du chef d’établissement d’enseignement, du directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales et du préfet ;

  • est assorti, au terme de la mesure, de la délivrance aux parents ou au représentant légal du mineur d’« une attestation comportant leur engagement solennel à se conformer aux obligations liées à l’exercice de l’autorité parentale » ;

  • fait a contrario obligation au maire de saisir le président du Conseil général en vue de la conclusion éventuelle d’un contrat de responsabilité parentale « lorsque les parents ou le représentant légal du mineur refusent sans motif légitime l’accompagnement parental ou l’accomplissent de manière partielle ».

Il est notable que :

  • sous réserve des décrets d’application non encore publiés, il n’est pas prévu que des représentants de parents ou d’associations familiales siègent au sein du Conseil pour les droits et devoirs des familles ; ce fait tranche avec l’esprit de la loi du 2 janvier 2002 « rénovant l’action sociale et médico-sociale » et il n’est pas de nature à favoriser la sollicitation directe du Conseil par les familles ;

  • outre le fait que le projet de loi ne définit pas l’entité « famille » (ou « foyer ») concernée par les attributions de ce Conseil, il n’est pas prévu non plus que les « familles » puissent se faire assister, ni bénéficier d’une procédure contradictoire lorsqu’elles sont « entendues » par celui-ci.

En pratique, les missions dévolues au Conseil pour les droits et devoirs des familles, et notamment le prononcé par le maire d’un accompagnement parental, présentent de fortes similitudes avec le contenu du contrat de responsabilité parentale institué par la « loi sur l’égalité des chances » et mis en place par le président du Conseil général « en cas d’absentéisme scolaire, de trouble porté au fonctionnement d’un établissement d’enseignement ou de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale ».

54

Les distinctions concernent surtout les types de motifs qui les déclenchent et le niveau territorial de la réponse et de l’élu qui la porte : atteinte à la tranquillité et à la sécurité publiques pour le niveau municipal, atteinte au principe d’assiduité scolaire et autres conséquences d’une « carence de l’autorité parentale » pour le niveau départemental.

55

En revanche, chacun de ces dispositifs pose dans des termes voisins la question de la validation et de l’objectivité des constats qui les déclenchent, celle par conséquent du degré d’adhésion des familles aux mesures qui leur sont proposées, ainsi que celle de la confidentialité des données les concernant. L’un comme l’autre, mais le Conseil des droits et devoirs des familles plus encore, occasionnent en effet une large diffusion de données qui peuvent s’avérer relever de l’intimité ou des choix de vie privée des familles.

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Plusieurs modalités de passage sont prévues entre les deux dispositifs, qui peuvent d’ailleurs être activés simultanément pour une même famille, mais qui sous-entendent l’idée d’une gradation dans l’intensité des réponses apportées aux familles qui n’y adhèrent pas :

  • le refus « non légitime » ou partiel d’un accompagnement parental aboutit à la saisine du président du Conseil général par le maire en vue de la conclusion éventuelle d’un contrat de responsabilité parentale ;

  • la non conclusion ou le non respect d’un contrat de responsabilité parentale peut amener le président du Conseil général à demander une mise sous tutelle ou une suspension du versement des prestations familiales afférentes à l’enfant ou à procéder à une saisine du procureur de la République.

C’est à la lumière de cette escalade implicite des façons de sanctionner les refus, par les familles, de l’aide contrainte qui leur est proposée qu’il faut examiner l’hypothèse de l’UNAF selon laquelle « le Conseil des droits et devoirs des familles [serait] l’institutionnalisation du contrat de responsabilité parentale sous forme d’un Conseil au niveau local ».

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Une telle hypothèse ne trouverait de voie de prolongement, à Paris, qu’à travers l’instauration d’un Conseil des droits et devoirs des familles par arrondissement, convoqué et présidé par le maire d’arrondissement, et ceci à l’image et selon une logique proche des Conseils de sécurité d’arrondissement.

Les modalités de recours à la mise sous tutelle des prestations familiales et de contrôle de l’assiduité scolaire

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Le projet de loi prévoit que le maire, en sus des interventions qu’il peut directement solliciter auprès de la Caisse d’allocations familiales et du président du Conseil général, puisse disposer de moyens indirects d’intervenir dans la gestion des prestations familiales destinées aux enfants de sa commune et de contribuer au contrôle de leur assiduité scolaire :

  • lorsque le maire ou son représentant au sein du Conseil pour les droits et devoirs des familles saisit le juge des enfants au titre des dispositions relatives à la mise sous tutelle des prestations familiales, il peut, en sa qualité de président de ce conseil et conjointement avec la Caisse d’allocations familiales, proposer au juge des enfants que le coordonnateur qu’il a nommé (cf. supra) soit désigné pour exercer la fonction de délégué aux prestations familiales ;

  • chaque année, à la rentrée scolaire, le maire doit dresser la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l’obligation scolaire ; le projet de loi propose qu’il puisse désormais « mettre en œuvre un traitement automatisé (…) où sont enregistrées les données à caractère personnel relatives aux enfants en âge scolaire domiciliés dans la commune qui lui sont transmises par les organismes chargés du versement des prestations familiales ainsi que par l’inspecteur d’académie (…) » ;

  • le code de l’éducation prévoit que « lorsque l’enfant a manqué la classe sans motif légitime ni excuses valables au moins quatre demi-journées dans le mois (…) » l’inspecteur d’académie « adresse un avertissement aux personnes responsables de l’enfant » et « saisit le président du Conseil général des situations qui lui paraissent justifier la mise en place d’un contrat de responsabilité parentale ». Le projet de loi envisage que le maire soit informé des situations d’élèves de sa commune portées à la connaissance de l’inspecteur d’académie et de celles pour lesquelles un avertissement a été notifié et il prévoit que ces informations seront enregistrées dans la base de données ci-dessus mentionnée.

La juxtaposition, les articulations complexes voire la difficile mise en cohérence entre la « loi sur l’égalité des chances », le projet de loi sur la prévention de la délinquance et le projet de loi relatif à la protection de l’enfance ont déjà été soulignées au sujet des architectures institutionnelles et des différents dispositifs socio-éducatifs locaux mis en place ou envisagés. Les motifs de recours et les modalités de mise en œuvre de la tutelle aux prestations familiales présentent les mêmes caractéristiques. Ainsi, par exemple, la possible désignation du coordinateur, par le juge des enfants, comme tuteur aux prestations familiales pose-t-elle la double question de la compétence professionnelle ainsi requise de ce coordinateur et de la portée de son intervention au titre de la protection de l’enfance à la demande du maire (dans les communes de plus de 10.000 habitants).

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Plus généralement, selon l’UNAF, « un même instrument de soutien à la parentalité par l’accompagnement des familles change de sens et de fonction selon les textes. Les interférences, voire les contradictions sont nombreuses. La finalité de la mesure [de tutelle aux prestations sociales enfant] s’inscrit-elle dans la prévention, dans la protection ou dans la sanction ? Selon le texte, la réponse est différente et selon la réponse, sont différents également les pratiques professionnelles, les termes du contrat « passé » entre la famille et le professionnel, la nature de la relation et surtout l’objectif de la mesure ». Le président de l’UNAF avait aussi estimé que le contrat de responsabilité parentale contenait « en germe un dévoiement des allocations familiales qui sont destinées à couvrir les charges que représente un enfant et non à décerner un brevet de bonne conduite ».

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Les dispositions relatives à l’assiduité scolaire sont quant à elles en phase, dans leur esprit général, avec les dispositions instaurées par le décret interministériel du 19 février 2004 [3][3] « Portant modification du décret n° 66-104 du 18 février... et par sa circulaire d’application du 23 mars 2004 sur « le contrôle et la promotion de l’assiduité des élèves soumis à l’obligation scolaire ». Ces textes renforcent en effet la collecte et la circulation d’informations relatives à l’inscription et à l’assiduité scolaires ainsi que les sanctions administratives, financières et pénales en cas de manquements constatés. Le rôle du maire s’y limite toutefois à informer l’inspecteur d’académie des manquements à l’obligation d’inscription des enfants soumis à l’obligation scolaire. En revanche, l’inspecteur d’académie est habilité à convoquer « les personnes responsables de l’enfant » et à « proposer des mesures de nature pédagogique ou éducative pour l’élève et des modules de soutien à la responsabilité parentale. Le contenu et les modalités des actions d’aide aux parents sont définis par une instance départementale présidée par le préfet et qui comprend en outre des représentants de l’État, de la communauté éducative, des caisses d’allocations familiales et des associations familiales. (…). S’il constate la poursuite de l’absentéisme de l’enfant (…), l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de l’éducation nationale, saisit le procureur de la République (…). Il informe de cette saisine les personnes responsables de l’enfant ».

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Ces dispositifs – commission départementale de suivi de l’assiduité scolaire et modules de soutien à la responsabilité parentale – ont été mis en place dans la plupart des départements. À Paris, la Direction des affaires sanitaires et sociales subventionne une association chargée de proposer des modules de soutien à la responsabilité parentale aux parents que lui adresse l’inspecteur d’académie. Dans ce domaine, comme en plusieurs autres ci-dessus abordés (contrat de responsabilité parentale, mesure d’accompagnement parental, tutelle aux prestations familiales), se pose la question de la coexistence, de la cohérence et de l’articulation de dispositifs qui ont pour point commun de combiner aide contrainte et menaces de sanction en cas de refus de cette aide, mais dont le déclenchement résulte d’autorités - politiques, administratives ou judiciaires - diverses.

Notes

[*]

Vice-président de DEI-France (section française de Défense des Enfants International)

[**]

Tel qu’adopté en première lecture par le Sénat le 21 septembre 2006.

[1]

Voy. JDJ n° 259, novembre 2006, p. 36-41, Jean-Luc Rongé, « Les modifications à l’ordonnance du 2 février 1945 introduites par le projet de loi sur la prévention de la délinquance ».

[3]

« Portant modification du décret n° 66-104 du 18 février 1966 relatif au contrôle de la fréquentation et de l’assiduité scolaires et aux sanctions que comportent, au regard du versement des prestations familiales et en matière pénale, les manquements à l’obligation scolaire et au code pénal ».

Plan de l'article

  1. L’architecture générale du projet de loi
  2. La philosophie générale du projet de loi
  3. Sur le chapitre 1 : dispositions générales
    1. Les compétences du maire
    2. Les compétences du président du Conseil général
    3. Le procureur de la République
    4. Spécificités parisiennes
  4. En résumé
    1. Remarques
  5. Sur le chapitre 2 : dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative
    1. La coordination et la circulation locales des informations
    2. Le Conseil pour les droits et devoirs des familles et les mesures d’accompagnement parental
    3. Les modalités de recours à la mise sous tutelle des prestations familiales et de contrôle de l’assiduité scolaire

Pour citer cet article

Jésu Frédéric, « Analyse du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance au regard de ses dispositions relatives aux familles », Journal du droit des jeunes, 10/2006 (N° 260), p. 15-22.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-10-page-15.htm
DOI : 10.3917/jdj.260.0015


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