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Journal du droit des jeunes

2006/2 (N° 252)


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Depuis quelques mois les premiers effets de la loi Sarkozy relative à l’immigration se font sentir. L’un des aspects les plus préoccupants, passé inaperçu, est le transfert de compétences aux CCAS de contrôles du logement dans le cadre de l’attestation d’accueil et du regroupement familial. Quelques pratiques récentes obligent à faire le point sur le champ d’application de cette loi et sa conciliation avec les règles relatives au secret professionnel.

Le secret professionnel applicable aux centres communaux d’action sociale

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L’article 133.5 du code de l’action sociale pose un principe général aux termes duquel « toute personne appelée à intervenir dans l’instruction, l’attribution ou la révision des admissions à l’aide sociale, et notamment les membres des conseils d’administration des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, ainsi que toute personne dont ces établissements utilisent le concours sont tenus au secret professionnel dans les termes des articles 226­13 et 226-14 du code pénal et passibles des peines prévues à l’article 226-13 ».

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Sont ainsi visés tant des travailleurs sociaux que des personnels administratifs, tant des professionnels, que des élus ou des bénévoles associatifs participant au conseil d’administration du CCAS.

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Si l’article 226.13 du Code pénal prévoit une peine de prison d’un an pour ceux qui violeraient le secret professionnel, des exceptions sont toutefois prévues, en particulier à l’article 226.14 autorisant la levée dans le cas de « sévices ou privation » infligés « à un mineur ou à une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique ».

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Hors les cas expressément prévus par la loi la diffusion d’une information sociale nominative est donc passible des sanctions précitées.

Le maire et le CCAS

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En vertu de l’article L.123-6 du Code de l’action sociale, le conseil d’administration est nécessairement présidé par le maire. Ce dernier est donc chargé de convoquer les réunions du CCAS, d’arrêter l’ordre du jour des réunions, de présider les réunions, d’organiser les débats.

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À ce titre, et parce qu’il participe aux décisions individuelles d’attribution d’aides facultatives, le maire est donc amené à prendre connaissance des situations particulières d’administrés.

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En contrepartie de ces prérogatives sociales touchant aux vies privées des usagers, le maire, mais aussi l’ensemble des élus du CA du CCAS, qui dans d’autres cadres ne relèvent d’aucune obligation de secret professionnel, sont ici soumis à cette exigence pénale.

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Les informations connues dans ce cadre particulier sont donc protégées et la CNIL a eu par exemple à rappeler que ces informations sociales ne peuvent être utilisées lors des échéances électorales par les maires par exemple à des fins de communication politique.

La loi Sarkozy de novembre 2003 ou la confusion de l’action sociale et du contrôle des flux migratoires

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La loi Sarkozy est marquée par un certain nombre de transferts de compétences aux maires de prérogatives sur le terrain de l’immigration [1][1] Christophe Daadouch, La commune et les étrangers, Le.... Il peut ainsi être amené à rendre un avis au préfet sur « l’intégration républicaine » de l’étranger qui sollicite une carte de résident. Il est également chargé de rendre un avis au préfet sur la capacité d’accueil d’un étranger qui entend être rejoint par sa famille dans le cadre du regroupement familial. Enfin, il est chargé de décider d’accorder ou non une attestation d’accueil [2][2] Plus connue sous son ancienne appellation, le certificat... à un administré qui entend accueillir un étranger dans le cadre d’un visa de court séjour.

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Dans ces deux derniers domaines, les services sociaux municipaux peuvent désormais être sollicités par le maire pour éclairer son avis (regroupement familial) ou sa décision (attestation d’accueil).

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Adoptée dans une très grande indifférence, cette loi permet donc d’associer des services sociaux à des procédures de délivrance des visas et plus généralement à la politique migratoire gouvernementale.

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Pour apprécier la nature de cette association, reprenons précisément les termes de la loi.

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En matière d’attestation d’accueil l’article L.211-6 du code des étrangers précise : « à la demande du maire, des agents spécialement habilités des services de la commune chargés des affaires sociales ou du logement ou l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations peuvent procéder à des vérifications sur place. Les agents qui sont habilités à procéder à ces vérifications ne peuvent pénétrer chez l’hébergeant qu’après s’être assurés du consentement, donné par écrit, de celui-ci. En cas de refus de l’hébergeant, les conditions d’un accueil dans des conditions normales de logement sont réputées non remplies ».

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Les termes de la loi sont clairs sur le rôle dévolu au service social municipal qui est chargé de s‘assurer que « les conditions d’un accueil dans des conditions normales de logement » sont ou non remplies. Dans la circulaire d’application [3][3] Circulaire du 23 novembre 2004. il est d’ailleurs précisé : « lorsque le maire veut vérifier que l’étranger peut être accueilli dans des conditions normales de logement il peut demander à ses agents chargés des affaires sociales ou du logement ou à l’OMI la vérification de ces conditions de logement ».

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La loi habilite donc le service social à de telles investigations portant sur le logement et l’autorise à donner les informations collectées dans ce cadre au maire pour qu’il exerce sa mission. En aucune manière le délit de violation de secret professionnel ne peut être constitué lorsque les informations transmises portent sur le logement puisque, conformément à l’article 226.13 du code pénal, une disposition expresse le prévoit.

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Si en matière de regroupement familial le demandeur doit certes justifier de ressources et d’un logement, la compétence du service social se limite là aussi au seul contrôle du logement. Selon l’article 421.2 du Code des étrangers « des agents spécialement habilités des services de la commune chargés des affaires sociales ou du logement, ou, à la demande du maire, des agents de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations peuvent pénétrer dans le logement ».

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Quant à l’examen des ressources le décret du 17 mars 2005 relatif au regroupement familial précise que le maire examine les pièces justificatives exigées et peut saisir « en tant que de besoin, la direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle d’une demande d’enquête sur l’emploi qui procure au demandeur tout ou partie des ressources dont il fait état ». Nulle mention n’est ici faite du service social qui n’apparaît qu’à l’article 8 relatif au contrôle du logement.

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La loi distingue donc deux services municipaux différents. Le service affaires générales/état civil qui est chargé de collecter les pièces justificatives d’état civil, de logement et, en matière de regroupement familial, de ressources. D’autre part le service social et du logement sont, eux, chargés de contrôler le logement.

Les dérives des pratiques

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Si les textes ne semblent prêter à aucune difficulté d’interprétation, de nombreuses pratiques récentes montrent une extension fort préoccupante du rôle du service social dans ces deux domaines que sont l’attestation d’accueil et le regroupement familial.

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Tant pour décider d’accorder ou non l’attestation que pour rendre son avis dans le cadre du regroupement, le maire sollicite son service social pour obtenir de lui une information sur la capacité financière et sociale d’accueil du demandeur. Une personne qui aura ainsi bénéficié d’aides facultatives aura dès lors de fortes chances de voir sa demande rejetée sur son incapacité à accueillir un étranger sur le sol français.

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Évidemment de telles motivations de refus reposant sur des contrôles non prévus par les textes encourent la censure du juge administratif mais il pose également la question de leur légalité sur le champ pénal.

La violation du secret professionnel

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Le maire intervenant dans ce cadre et interrogeant ses services n’est aucunement sanctionnable sur le plan pénal quand bien même son questionnement serait dépourvu de base légale.

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À l’inverse les professionnels du CCAS relèvent à n’en pas douter des dispositions précitées relatives au secret professionnel en délivrant des informations collectées dans un cadre social à une autre fin.

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Une lecture de premier niveau, qui est par exemple celle de l’UNCCAS, s’appuie sur le fait que le maire comme président du CCAS est destinataire des informations sur les administrés quel qu’en soit finalement l’usage qui en est fait.

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Une telle lecture repose sur une importante confusion sur le rôle du maire agissant comme représentant de l’État, et les domaines où il est le chef de l’autorité décentralisée. Pour la délivrance de l’attestation d’accueil ou de regroupement familial, le maire agit au nom de l’État, tout comme il le fait en matière d’état civil, de listes électorales ou de recensement. Dans ce cadre il est officier d’état civil, officier de police judiciaire, tantôt sous le contrôle du préfet, tantôt sous celui du procureur. Autre chose est le maire qui préside le CCAS, décide de la politique culturelle, du logement ou de l’urbanisme.

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Alors que rien n’autorise le service social à échanger avec d’autres services municipaux décentralisés, l’irrégularité est encore plus manifeste lorsqu’il s’agit de transférer une information sociale « décentralisée » vers les services de l’État. Rappelons que les informations en question ont pour destinataire, via le maire, le préfet du département compétent [4][4] En cas de recours face à un rejet de l’attestation....

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Au moment où la précarité est de plus en plus pénalisée [5][5] Loi Sarkozy dite de sécurité intérieure., le transfert à l’officier de police judiciaire/maire d’informations sociales n’est pas seulement préoccupant pour les étrangers. Elle devrait interroger l’ensemble des acteurs sociaux sur leur capacité à maintenir une relation de confiance avec les usagers dans un tel cadre.

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À un autre niveau se pose ici la question des fichiers informatiques sociaux. Pour pouvoir évaluer la situation sociale du demandeur le service social sollicité utilisera dans l’essentiel des cas le fichier informatique mis en place par le CCAS. Or tant aux termes de la loi de 1978 relative à l’informatique et aux libertés, qu’en vertu des avis de la CNIL, il est exigé de « respecter la finalité sociale du fichier. Le fichier géré par le CCAS ne peut être utilisé que pour remplir ses missions et ne peut en aucun cas être exploité à d’autres fins. Les données contenues dans ce fichier ne peuvent donc être communiquées qu’aux services et organismes habilités à en connaître, c’est-à-dire ceux mentionnés dans le texte législatif, réglementaire ou conventionnel encadrant le dispositif social concerné ».

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Ajoutons que selon l’article 226-21 du Code pénal « le fait, par toute personne détentrice de données à caractère personnel à l’occasion de leur enregistrement, de leur classement, de leur transmission ou de toute autre forme de traitement, de détourner ces informations de leur finalité telle que définie par la disposition législative, l’acte réglementaire ou la décision de la CNIL autorisant le traitement automatisé, ou par les déclarations préalables à la mise en œuvre de ce traitement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 300 000 • d’amende ».

L’atteinte au secret professionnel, jusqu’où ?

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Si après seulement quelques mois d’application les premières dérives apparaissent, que craindre à moyen terme du non respect du secret professionnel ?

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À ce jour l’article 226.13 protégeait les usagers de toute diffusion d’informations autres que celles expressément prévues par la loi. Pour ces raisons l’article 40 du Code de procédure pénale aux termes duquel « tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs » ne pouvait s’appliquer aux agents des CCAS ou plus généralement aux travailleurs sociaux qui venaient à connaître du séjour irrégulier d’un étranger.

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Dès lors qu’est admis le fait que toute information sociale doit être donnée au maire agissant dans son domaine étatique, celui sera tenu par l’article précité de saisir les autorités judiciaires du séjour irrégulier. Et ce, alors même que rien n’interdit à un CCAS d’accorder des aides facultatives sans prendre en compte la régularité du séjour sur le territoire.

C’est pas moi, c’est l’autre !

Par la plume de son président, Patrick Kanner, l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (UNCASS) proteste (ASH 13/01/06) et clame que c’est sous la responsabilité du maire que les agents des service en charge des affaires sociales et du logement procèdent à la vérification des conditions de logement et de ressources des demandeurs d’attestations. Le maire étant par ailleurs président du CCAS, les agents des services administratifs et sociaux ne violeraient en rien le secret professionnel en lui faisant état des aides octroyées aux personnes.

De toute façon, selon l’organisation professionnelle, le maire a accès à l’ensemble des informations contenues dans les fichiers des bénéficiaires des aides. Même la liste des personnes percevant le RMI est transmise par les organismes payeurs au maire, en qualité de président du CCAS.

Pour la fédération des centres communaux, dont le bureau est presque exclusivement composé d’adjoints au maire, les accusations du GISTI sont infondées et ceux qui se plaignent de la perméabilité des fichiers n’ont qu’à s’en prendre au législateur.

L’évocation d’une conscience professionnelle et un petit pincement de cœur n’auraient pas déplu de la part de ceux qui s’affichent comme les héritiers de deux cents ans de lutte contre la pauvreté.

Et l’usager dans tout cela ?

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Qu’en est-il de l’usager du service social face à de telles pratiques ? À l’évidence les précautions prises dans certains domaines quant au respect de la vie privée de l’usager ne sautent pas aux yeux lorsqu’on est sur le terrain du droit des étrangers. Alors que des mois de débats et plusieurs rapports peinent à faire passer l’idée d’un partage d’informations dans le domaine de la maltraitance, alors que le partage d’informations dans le domaine de la prévention de la délinquance met plusieurs centaines de personnes dans la rue, tout se passe comme si le partage d’informations dans le domaine de l’immigration allait de soi.

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La personne qui aura eu besoin de la collectivité pour résoudre une difficulté sociale ponctuelle encourt donc le risque de se le voir rappeler des mois, des années après dans le cadre d’une demande d’attestation d’accueil ou de regroupement familial.

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En droit pourtant les demandeurs d’aide sociale devraient être clairement informés, par voie d’affichage et par des mentions explicites apposées sur les formulaires de demande d’aide, des destinataires des informations collectées (ici ambassade et préfet) et des usages qui peuvent en être fait dans le cadre de l‘attestation d‘accueil ou de regroupement familial. Or aucun demandeur d’aide sociale n’est informé que les informations collectées sont conservées, peuvent servir à apprécier ultérieurement toute demande de regroupement familial ou d’attestation d’accueil [6][6] Rappelons au passage que la durée de conservation,... et être transmises aux ambassades et préfets.

Quelles propositions ?

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Est-il trop tard pour interroger ce transfert de compétences vers les services sociaux des contrôles des flux migratoires. Certes non. Le projet de loi Sarkozy prochainement discuté portant énième réforme du droit des étrangers a pour effet une nouvelle vague de compétences dévolues au maire dans ce domaine. Autant d’opportunités d’interroger de tels transferts, y compris au regard de ces premières dérives.

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En dehors de modifications éventuelles de la loi, à loi constante, faut-il rappeler que les textes prévoient que le maire a le choix des services qu’il mobilise dans ces domaines (social, logement ou ANAEM). Localement, dans un certain nombre de communes, des travailleurs sociaux ont exprimé avec beaucoup de vigueur le refus d’être associés à de telles prérogatives pour lesquelles ils ne sont pas formés, qui mobilisent un temps si rare, et surtout qui n’ont rien à voir avec ce qu’ils considèrent être leur mission et leur déontologie.

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Plus généralement, ne faut-il pas réfléchir à une certaine anonymisation de l’examen des dossiers traités en conseil d’administration du CCAS ? Tous les intervenants ont-ils besoin de connaître l’identité du demandeur d’une aide facultative pour apprécier l’opportunité de lui accorder ? Si cela ne supprime pas les dérives signalées, cela en réduit considérablement le risque, renforce le secret professionnel et limite plus généralement toute forme de discrimination.

Notes

[*]

Formateur en travail social, secrétaire général du GISTI.

[1]

Christophe Daadouch, La commune et les étrangers, Le moniteur, 2004.

[2]

Plus connue sous son ancienne appellation, le certificat d’hébergement.

[3]

Circulaire du 23 novembre 2004.

[4]

En cas de recours face à un rejet de l’attestation d’accueil le préfet réexaminera le dossier. En matière de regroupement familial, il décidera sur la base de l’avis circonstancié du maire.

[5]

Loi Sarkozy dite de sécurité intérieure.

[6]

Rappelons au passage que la durée de conservation, sur support informatique, des données à caractère personnel relatives aux bénéficiaires d’aide sociale doit être limitée à vingt-quatre mois après la dernière aide accordée.

Plan de l'article

  1. Le secret professionnel applicable aux centres communaux d’action sociale
  2. Le maire et le CCAS
  3. La loi Sarkozy de novembre 2003 ou la confusion de l’action sociale et du contrôle des flux migratoires
  4. Les dérives des pratiques
  5. La violation du secret professionnel
  6. L’atteinte au secret professionnel, jusqu’où ?
  7. Et l’usager dans tout cela ?
  8. Quelles propositions ?

Pour citer cet article

Daadouch Christophe, « Le secret professionnel protège-t-il également les étrangers ? », Journal du droit des jeunes, 2/2006 (N° 252), p. 13-16.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-2-page-13.htm
DOI : 10.3917/jdj.252.0013


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