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Journal du droit des jeunes

2006/2 (N° 252)


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Il n’est pas rare, dans le cadre des discussions portant sur le rapport des associations avec les conseils généraux et les services de protection de l’enfance, d’entendre combien les « tutelles » ou les « autorités de contrôle » sont à l’origine de tant de tracas. À l’inverse on regrette que tel conseil d’administration se résume malheureusement à quelques bonnes volontés plutôt frileuses

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De quoi et de qui parle-t-on en réalité lorsque l’on sait que notre système de protection de l’enfance intègre aussi fortement parole publique et expression privée ?

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Il est clair que l’on est sorti du face à face qui impliquait l’État et le monde associatif. Sur un mode polémique, on pourrait dire que l’époque d’une puissance publique qui paye et d’une association qui « s’occupe de tout » est nécessairement révolue ; à regret parfois pour certains ! À tort dans tous les cas, de toute évidence.

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La capacité pour les départements à répondre aux nouveaux défis de la protection de l’enfance passe par une offre de services diversifiés, territorialisés et clairement inscrits dans le cadre de la primauté de la prévention et de l’aide contractualisée. Elle passe aussi par la clarification de leur rapport aux associations. Cette clarification est aussi nécessaire que celle qui régit les relations avec l’autorité judiciaire si l’on ne veut justement pas brouiller les pistes qui relient la famille, l’enfant, le juge, l’ASE et l’établissement ou le service associatifs.

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Quand on regarde le droit, on voit les associations surtout à travers leur capacité à délivrer des prestations. Elles n’apprécient guère cette affectation qui leur semble réductrice.

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Personne pourtant ne peut contester la force essentielle du partenariat développé depuis si longtemps avec les associations. Il est totalement transformé parce que le positionnement et les exigences de la puissance publique ont changé, même si les services publics de l’enfance peuvent rester encore bien fragiles au regard de leurs responsabilités. Le « moteur » du monde associatif a lui aussi évolué : l’hyper professionnalisation des modes d’interventions a exigé autre chose du bénévolat. Des grandes associations se sont structurées et organisées, mais les engagements militants historiques sont devenus moins déterminants.

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Les changements intervenus dans les modes de coopération rendent indispensable la lisibilité des champs respectifs de compétence du secteur public et de l’associatif. Au risque d’empêcher tout le système de protection de l’enfance de fonctionner, il faut poser la règle du jeu et la respecter. Si le cadre est bien compris par chacun, il y a de formidables capacités pour inventer et pour agir.

L’association est elle un partenaire pour la collectivité locale ou un prestataire de service ?

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En matière d’aide sociale à l’enfance, les textes précisent la place des associations pour l’exercice des prestations :

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« Pour l’accomplissement de ses missions, (…) le service de l’aide sociale à l’enfance peut faire appel à des organismes privés habilités (…) »

(CASF, art. L 221-1 al. 2)
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« Le service contrôle les personnes physiques ou morales à qui il a confié des mineurs en vue de s’assurer des conditions matérielles et morales de leur placement »

(CASF, art. L 221-1 et final)
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En dehors même des situations d’enfants confiés à l’ASE, le président du conseil général conserve une mission de surveillance :

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« Dans les cas ou les mineurs ont été confiés à des particuliers ou à des établissements (…) ils sont placés sous la protection conjointe du président du conseil général et du juge des enfant »

(art. L 227-2)
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L’existence même et l’évolution des établissements et services associatifs dépendent de la volonté publique conformément à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.

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D’abord c’est un schéma départemental décidé par le président du conseil général, si possible conjointement avec le préfet, qui arrête la nature et le volume des prestations d’aide sociale à l’enfance. Ensuite, c’est dans le cadre exclusif d’une autorisation, là aussi délivrée par l’autorité publique, qu’une association pourra mettre en œuvre une des prestations retenues conformément à l’état des besoins.

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Dans le cadre de la dualité du système de protection de l’enfance, le pilotage et la régulation du dispositif sont confiés au président du conseil général, en articulation avec l’autorité judiciaire.

  • La loi du 10 juillet 1989 donne au président du conseil général l’initiative de la protection administrative et de la saisine du procureur de la République.

  • La réalité des placements judiciaires montre la grande majorité de leur exercice par l’ASE (80 % en moyenne nationale).

N’est-il pas abusif, voire démagogique de la part des associations de vouloir parler de partenariat dans un tel cadre contraint ?

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Il est pourtant évident de reconnaître le rôle majeur joué par le secteur associatif pour l’ensemble de l’action sociale et pour la protection de l’enfance en particulier. Les associations n’ont souvent pas attendu la commande publique pour développer des projets ; elles ont su innover quand l’impulsion publique était molle.

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La faiblesse de l’autorité administrative a pu d’ailleurs rendre inexistantes, la cohérence de l’ensemble, la complémentarité des offres et la pertinence des implantations territoriales.

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En Meurthe et Moselle, l’initiative associative a été décisive, pionnière en matière de prévention des mauvais traitements aux enfants, en support ou en prolongement de la fameuse école de santé publique dès le début du XXième siècle.

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Toutes les associations caritatives ou celles qui sont plus spécialisées dans le champ de l’enfance ont permis d’inspirer des pratiques. Ce qui est en jeu pour la protection de l’enfance moderne ce sont les nouvelles conditions et les nouvelles formes de partenariat qui relient la puissance publique et le monde associatif.

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N’est-il pas paradoxal, pour la puissance publique, de mettre d’abord en avant le rôle de partenaire des associations et de tant insister, dans le droit et dans les faits, sur leur rôle pour la délivrance des prestations d’aide sociale à l’enfance ? Sur la base de quelle intention le service public veut-il inscrire l’intervention associative dans le cadre du pilotage par la collectivité locale ?

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Les exigences nouvelles posées pour les processus de décision en protection de l’enfance mettent les établissements et services des associations dans un cadre certes contraint, mais néanmoins posé pour la préservation du sens.

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Parce que la loi permet le choix par le conseil général d’organismes privés pour la délivrance des prestations (celles prévues dans le code de l’action sociale et des familles et les lois nouvelles que l’on invente), les associations jouent nécessairement un rôle majeur en qualité de prestataire. Parce que les services publics de l’ASE doivent initier progressivement des modes opératoires plus conformes au respect du droit et mieux porteurs de projet pour l’enfant, les établissements et services privés se trouvent naturellement impliqués dans toutes les démarches qui visent à formaliser la méthode parce qu’elle guide les choix, les orientations et les multiples décisions.

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Elle n’est pas si éloignée que cela la culture ancienne qui réduisait la fonction publique à édicter quelques éléments d’orientation générale et à financer avec un contrôle a posteriori. Dans cet esprit-là, le financeur s’abandonne à l’initiative et au savoir faire des associations.

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Comme on parle encore, c’est stupéfiant, de la DDASS, on parle encore de « la tutelle ». Dans ce cas, c’est bien que l’on n’a pas saisi le sens de l’évolution. Cette vieille conception du rapport à la chose publique contrarie évidemment la capacité pour la collectivité locale à faire comprendre et légitimer sa mission :

  • celle d’un plein exercice de l’accompagnement de chaque enfant sur la base d’un projet éducatif ;

  • celle d’un plein exercice du portage politique et technique et du sens voulu pour la protection de l’enfance dans le département.

Il s’agit pour l’ASE, au nom du président du conseil général, d’une obligation considérable. C’est pour l’exercice de cette obligation que s’imposent des moyens qui vont concerner nécessairement tous les intervenants, publics et privés.

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Pour l’exercice des mesures individuelles, les services des conseils généraux ont dû progressivement établir des modes opératoires plus rigoureux. L’intégration du droit et le respect des compétences de chacun ont généré des procédures dans lesquelles établissements et services des associations prennent leur place. Si on est encore loin du compte, la méthode et les exigences sont plus présentes qu’elles ne le furent au début de la décentralisation.

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Il s’agit de mieux organiser, en faveur des familles, les interventions du juge, de l’ASE et des établissements privés. C’est une obligation pour chaque service de l’aide sociale à l’enfance : proposer un cadre de travail où chaque intervenant prend sa place en fonction de son rôle et de ses responsabilités posées par le droit et à partir d’une méthode élaborée et validée au niveau de chaque département.

Bâtir un cadre lisible

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C’est à cette condition que les professionnels de l’ASE et des établissements et services privés trouvent leur autonomie pour agir. C’est à partir d’un cadre lisible de travail que les complémentarités se construisent et que toutes les initiatives peuvent s’envisager parce qu’elles sont sécurisées. Le service public doit ce cadre aux associations qui développent les prestations d’aide sociale à l’enfance à la demande de la collectivité ou à celle du juge.

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Les responsables des établissements et services doivent participer bien entendu à la construction du cadre départemental pour l’exercice des mesures individuelles. L’approche critique, le débat et les propositions doivent trouver leur place à l’occasion des réunions techniques avec les cadres de l’ASE. Le partage et la collaboration sont indispensables ; le respect de la règle par tous l’est tout autant.

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Le rôle des associations ne se limite pas à cela. Les schémas départementaux leur donnent une autre occasion de tenir leur rôle et de faire entendre leur voix.

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Les associations de protection de l’enfance sont des partenaires pour l’élaboration de la politique publique du département et pour son évolution. Il s’agit d’un partenariat d’un type nouveau.

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Si on peut très sommairement et grossièrement distinguer dans les schémas départementaux les phases du diagnostic, de la fixation des objectifs, de l’élaboration des moyens nécessaires et de l’évaluation, les associations sont, avec d’autres institutions, des partenaires incontournables pour le conseil général et la protection judiciaire de la jeunesse dans l’hypothèse (préférée) d’un schéma conjoint.

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À l’étape très souvent exigée de l’évaluation des besoins par nombre de professionnels et d’organisations syndicales, je suggère que l’on substitue celle du diagnostic et de la mise à plat de l’existant. S’engager à qualifier et quantifier les besoins pour la protection de l’enfance dans chacun des départements peut relever d’une mystification. La force des pratiques, de la culture locale, des réseaux, des influences, la personnalisation de certains phénomènes sont souvent déterminants : on peut voir les placements multipliés par trois à l’occasion d’un changement de juge ou la protection administrative se diviser par quatre avec un nouveau cadre de l’ASE ou une nouvelle équipe d’assistant sociaux).

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Faire un compte-rendu sérieux et argumenté de la réalité départementale du dispositif de protection de l’enfance (activité, moyens mis en œuvre organisations…) avec en parallèle une étude économique, sociale et démographique, départementale et par territoire, constitue un matériau objectivable sur lequel on peut développer une analyse partagée et à partir duquel les élus peuvent arrêter une politique volontariste, avec des objectifs opérationnels.

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Les associations sont engagées dans cette démarche pour établir le diagnostic, pour participer à établir les constats et formuler toutes les propositions utiles à l’évolution de la protection de l’enfance, dans un rôle de partenaire, d’interlocuteur des élus, de force de proposition, apte à faire infléchir les orientations.

Une conférence départementale de protection de l’enfance

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Elle constitue un espace utile à l’organisation de ce débat et à la formalisation des propositions. Elle est préconisée par de nombreux rapports. Elle existe depuis 1997 en Meurthe et Moselle.

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Elle permet la rencontre de tous les acteurs directs et indirects de la protection de l’enfance : inspection académique, magistrats du parquet et juges des enfants, pédopsychiatres, CAF, associations de protection de l’enfance et socio culturelles, fédérations d’éducation populaire, associations des parents d’élèves, représentants des services sociaux du conseil général… Elle se réunit autant que nécessaire, plusieurs fois par an.

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Elle constitue aussi un support à l’organisation de conférences et de formations à l’intention de tous les professionnels des secteurs public et privé, sur des thèmes majeurs, avec le souci de façonner progressivement la culture commune nécessaire et limiter les clivages. Il est instructif d’y aborder les questions de l’adolescence, de l’adoption, de la résilience ou de la séparation devant un public de professionnels amenés à travailler ensemble.

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Il reste encore bien du chemin à parcourir pour faire de cette conférence un outil plus dynamique, participatif et plus constructif. La démarche d’animation est exigeante en disponibilité et en savoir faire. Elle constitue pour le pilotage du dispositif départemental de protection de l’enfance un engagement déterminant que l’administration moderne doit absolument encourager. Il y a lieu de mettre en place une vraie capacité à communiquer auprès du grand public et auprès des professionnels de l’enfance pour sortir des clichés et aussi des services d’inspection des établissements et services. Un contrôle régulier en toute transparence constitue un gage de bonne collaboration. Nous n’en sommes pas là ! Des moyens spécifiques sont rarement dégagés au service de ces missions.

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Les associations contribuent donc clairement à travers le schéma, à la définition de la politique publique de protection de l’enfance qui sera décidée par les élus de l’assemblée départementale, à son suivi à travers les conférences départementales et à son évaluation. Cependant, des moyens spécifiques sont rarement dégagés au service de ces missions.

Que nous inspire la loi du 2 janvier 2002 sur la question de la relation des associations aux collectivités locales ?

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Elle a notamment reprécisé les conditions de l’autorisation d’ouverture ou de modification des établissements et services, autant que des exigences nouvelles pour l’établissements de leurs projets.

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Il s’agit d’un enjeu considérable pour la valorisation du secteur associatif. Ce dernier possède la qualité de pouvoir proposer des formules rénovées, audacieuses et calquées sur la réalité de la démarche sociale à travers ses réseaux de bénévoles et la force de son engagement.

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On n’attend pas de lui un simple exercice de la prestation, mais la capacité de proposer à la puissance publique des services qui s’inscrivent dans la diversité recherchée des réponses à la souffrance des enfants, à l’errance des adolescents, à la prévention des mauvais traitements…

L’habilitation qui est accordée permet le développement des projets de service et établit un cadre de collaboration à obligations réciproques avec la collectivité locale

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Comme d’autres départements, nous avons sollicité des projets d’accueils de jour dès 1997 (trois accueils de jour existent aujourd’hui dans notre département avec trois spécificités), des modes d’accueils en MECS renouvelés et nous projetons la mise en place de formules nouvelles d’aide à domicile pluridisciplinaire (relais éducatifs parents-enfants). Les associations sont sollicitées par appel à projet sur la base d’un cahier des charges qui intègre le sens et les objectifs de la prestation attendue ainsi que le volume global des moyens octroyés. Elles sont invitées à élaborer, inventer et construire concrètement les modes opératoires et écrire ce qui constitue le projet de service associatif. Il ne s’agit pas d’appels d’offre mais d’appels à projet.

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Il y a pour l’association un espace à occuper et, dans un environnement en tension permanente, un point d’équilibre à trouver entre des associations qui développent un savoir-faire et un service public qui a l’obligation de la cohérence et de la régulation du dispositif pour la protection de tous les enfants dont il a la responsabilité.

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La question du prestataire – partenaire et plus complexe qu’elle n’y paraît. Elle se complique encore lorsque l’on cherche à savoir jusqu’où va l’obligation d’un établissement ou d’un service d’une association, qui occupe le champ de l’habilitation qui lui a été délivrée pour une prestation précise, pour un public globalement repéré. Une MECS peut-elle refuser d’accueillir un enfant à la demande de l’ASE ?

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C’est une des questions qui illustrent la recherche permanente d’ajustement entre l’exigence publique qui découle de la mission de pilotage de la protection de l’enfance et la nécessaire autonomie de l’initiative privée pour optimiser la qualité de son service et garantir la bonne marche et le bon climat social de son « entreprise ».

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Sur ce point, Maryse Badel, maître de conférence à l’université de Bordeaux, propose une version assez radicale dans un article de la RAJS-JDJ de juin 2004. Les initiatives privées, rappelle-t-elle sont en charge d’une mission d’intérêt général sans que cela entraîne pour elles le régime juridique du service public. Par contre, la participation à la mission d’intérêt général et d’utilité sociale soumet l’établissement, par exemple, à l’influence des règles du service public et lui impose de respecter, à l’égard des usagers, les principes d’égalité, continuité et adaptabilité.

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L’autorisation joue un rôle majeur. À partir du moment où la demande d’accueil entre dans l’objet de la mission de l’établissement, on peut se demander si ce dernier dispose d’une réelle liberté pour refuser cette demande, surtout si elle est liée à une décision de justice.

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Dans cette optique, c’est l’autorisation qui fait le point de jonction entre :

  • la compétence du service public d’aide sociale à l’enfance qui pose ses exigences à l’égard des MECS pour organiser l’accueil des enfants qui lui sont confiés ;

  • l’autonomie de l’établissement pour développer son projet et en contre partie son obligation de répondre à la demande du service public.

La discussion sur ces points est essentielle dans les départements. Les schémas départementaux ont facilité une certaine diversification des moyens d’accompagnement des enfants et des familles : diversité des offres de service pour individualiser mieux la réponse aux problèmes de protection mais aussi pour optimiser les capacités de la protection administrative et rendre la protection judiciaire réellement subsidiaire. Plus la gamme des prestations est étendue, plus la mission de régulation du dispositif départemental est nécessaire et complexe pour l’ASE. Il faut savoir et pouvoir solliciter un service au plus près de l’exigence posée par l’évaluation de chaque situation familiale. Il y a une question d’ajustement de « l’offre et de la demande » et une question mêlée de la gestion du temps. Une solution peut être bonne un jour et mauvaise la semaine qui suit.

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Il faut aussi garder le sens des modes d’accompagnement des mineurs tout au long de leur parcours. Il faut veiller au fameux « fil rouge » pour garder la cohérence dans l’éventuelle succession des différentes mesures administratives et judiciaires.

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Il y a là un objectif de coopération formidable entre les associations et le service public d’aide sociale à l’enfance, dans un contexte de relations renouvelé.

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Les missions, les rôles et les responsabilités doivent trouver progressivement leur place. L’association est tout à la fois partenaire et prestataire dans un rapport à l’ASE qui exige de cette dernière une capacité à remplir sa mission ; non pas dans une posture technocratique de « donneur d’ordre » pour une bonne gestion administrative des prestations. L’ASE doit relever un défi difficile mais passionnant pour chacun des étages de l’édifice qu’il lui incombe de mettre en place et en fonctionnement :

  • Proposer un modèle méthodologique pour le bon déroulement des processus de toutes les décisions de prévention et de protection. Le modèle doit être d’abord porteur du sens recherché pour la protection de chaque enfant et pour sa famille. Il distribue les rôles et propose des procédures. L’ASE est garante de la pertinence du système et responsable du fonctionnement.

  • Inscrire clairement le dispositif d’aide sociale à l’enfance dans le cadre plus global de l’aide à l’enfance et à la famille. C’est tout le lien avec le service social départemental, la PMI, l’Éducation nationale, la psychiatrie. Le service d’aide sociale à l’enfance doit mettre le modèle de suivi individuel au service de l’action sociale dans le cadre du projet territorial. Il doit constituer un outil performant pour ce projet et s’inspirer en permanence de la demande sociale. L’évolution de l’ASE dépend de l’ancrage territorial et d’une inscription dans une politique enfancefamille départementale. En même temps, les contraintes spécifiques de l’ASE exigent une maîtrise rigoureuse de son dispositif si on ne veut pas qu’il se dilue dans une action sociale qui peut vite devenir une sorte de magma incontrôlé où le souci de l’apparence prime sur la volonté d’affronter la complexité d’une réelle transversalité.

  • Se mettre en capacité de piloter et réguler le dispositif départemental. C’est aussi à cet endroit qu’il faut noter la question du rôle et de la place des foyers de l’enfance chargés de l’accueil immédiat et de l’évaluation. Leur positionnement dans la mission d’aide sociale à l’enfance et leur articulation avec les MECS notamment sont décisifs pour le pilotage du dispositif.

Conclusion

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L’engagement des associations dans leurs fonctions de développeur et de gestionnaire de prestations et de partenaire du conseil général en matière de protection de l’enfance met à jour un champ large d’initiative, d’autonomie nécessaire et de compétences techniques.

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Ce qui change, c’est la structure du dispositif de protection de l’enfance, au niveau départemental, comme point de référence obligé pour tous les services dans un ensemble mis en mouvement par une politique publique annoncée qui fixe les objectifs. Le schéma est un outil.

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Ce qui change, c’est une méthode, des processus, des procédures, des protocoles, des accords ; un mode de mise en œuvre de la mission qui constitue un référentiel technique conduit par l’ASE et permettant à chaque intervenant de prendre sa place.

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Ce qui est constant c’est la prédominance du sens de l’action. Ce sont les exigences de la protection de l’enfance avec la recherche de l’intérêt de l’enfant pour chacune des situations. Tout l’ensemble de l’obligation des moyens mis en œuvre est au service de ce sens.

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Il y a des risques.

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À lire ces recommandations on va s’effrayer. Un si bel ordonnancement va écraser et étouffer le travail social de terrain. Question de culture. Il y a là une vraie révolution à faire ! Tant d’idées audacieuses n’attendent souvent que la force des moyens pour prendre racine.

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Deux risques au moins semblent bien réels.

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Le risque d’une administration omnipotente dans sa mission de pilotage, de décideur, de contrôleur, de financeur, de régulateur au nom d’une responsabilité de protecteur des enfants. Une aide sociale à l’enfance insupportable (elle l’est tellement déjà…).

61

Un tel système exige de la démocratie. Beaucoup de démocratie. Il faut que les élus se saisissent des enjeux de ce secteur qu’ils ignorent souvent. Le débat public est vital sur les choix.

62

Une conférence de l’enfance et de la famille doit permettre une véritable « respiration » du système. Le débat technique est vital sur les choix et sur les moyens.

63

Le risque est d’autant important si l’on rattache à notre sujet les expérimentations prévues par la loi d’août 2004 relative à l’acte II de la décentralisation. Si les conseils généraux disposent de l’intégralité de la mise en œuvre de l’assistance éducative, ils disposeront de moyens supplémentaires pour le pilotage.

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Quel dommage encore une fois (cf. mon article dans RAJS-JDJ de septembre 2004) que ces dispositions ne soient pas davantage discutées. Ce débat devrait aussi être au cœur du projet de réforme de la protection de l’enfance et on à tout abandonné à de mauvaises considérations idéologiques.

65

Les questions posées par la loi d’août 2004 ont été mal posées et à une mauvaise occasion, mais ce sont de bonnes questions pour l’enjeu de l’évolution de la protection de l’enfance et de son guidage. Avant de poser l’étouffoir il faut ouvrir le débat. De l’air !

66

Un autre risque, c’est aussi moins de démocratie pour la vie associative. Pour que les rôles soient tenus il faut des acteurs. On sait pourtant que beaucoup d’associations de protection de l’enfance, petites ou grandes, ne disposent pas nécessairement de l’engagement nécessaire.

67

Le militantisme ne motive plus. Des associations risquent d’être en réalité dirigées par leurs responsables techniques, chefs des établissements et services. Où est l’employeur ? Où est le guide et sur quelles valeurs ?

68

Cette préoccupation est d’importance car le système de protection de l’enfance français est complexe. Les enjeux et les discussions sont souvent très techniques mais ne doivent pas appartenir qu’aux techniciens.

69

L’engagement des associations au rang de partenaire exige certainement une formation et une disponibilité afin de ne pas se satisfaire de considérations générales autour de l’enfance qui permettent peu d’appréhender les éléments d’un renouveau.

70

La bonne intelligence des relations entre le service public et les services associatifs passe en partie par l’évitement de ces écueils. Il y en a d’autres.

71

De la confiance. Cette demande est souvent exprimée. Elle représente sûrement le premier moyen revendiqué pour nourrir la bonne collaboration. « Faites nous confiance ». Assurément la confiance est essentielle. Par contre elle se construit. Elle se construit sur la connaissance de notre système de protection et du droit (trop souvent méconnu) ; sur la connaissance de chacun ; dans ses attributions et dans ses compétences ; sur la connaissance et le respect des règles du travail en commun ; sur le vrai désir de la confiance en fait.

Notes

[*]

Directeur de l’Enfance – Meurthe-et-Moselle CG 54.

Plan de l'article

    1. L’association est elle un partenaire pour la collectivité locale ou un prestataire de service ?
  1. Bâtir un cadre lisible
  2. Une conférence départementale de protection de l’enfance
  3. Que nous inspire la loi du 2 janvier 2002 sur la question de la relation des associations aux collectivités locales ?
  4. L’habilitation qui est accordée permet le développement des projets de service et établit un cadre de collaboration à obligations réciproques avec la collectivité locale
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Bichwiller Jean Paul, « L'enjeu de la clarification des relations entre les associations et la puissance publique est décisif pour la conduite du changement », Journal du droit des jeunes, 2/2006 (N° 252), p. 37-41.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-2-page-37.htm
DOI : 10.3917/jdj.252.0037


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