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Journal du droit des jeunes

2006/8 (N° 258)


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La Commission européenne vient de publier une communication intitulée « Vers une stratégie européenne sur les droits de l’enfant »  [1][1] Bruxelles, le 4 juillet 2006, COM(2006) 367 final.. Si la Chartre des droits fondamentaux consacre en son article 24 l’intérêt de l’enfant comme « considération primordiale », le droit à la protection et aux soins « nécessaires à son bien-être » et celui « d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents », il ne saute pas aux yeux que la politique de l’Union s’en soit souciée de façon primordiale. Si l’on prend le soin d’examiner les décisions prises en matière de contrôle de l’immigration, on sera bien déçu que la référence à l’intérêt de l’enfant n’apparaisse que sporadiquement et de façon tout à fait symbolique.

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Prenons ce document comme une déclaration d’intention, d’autant qu’il n’a aucune valeur contraignante à l’égard des États. La stratégie se veut « globale visant à promouvoir et à protéger efficacement les droits de l’enfant dans le cadre des politiques internes et externes de l’Union européenne, ainsi qu’à soutenir les efforts déployés en la matière par les États membres ».

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Le document rappelle que les droits de l’enfant constituent une partie intégrante des droits de l’Homme que l’Union européenne et les États membres sont tenus de respecter en vertu des traités, et notamment la Convention internationale relative aux droits de l’enfant (CIDE). L’engagement figure dans les objectifs stratégiques 2005-2009, l’Union déclarant vouloir agir « comme modèle pour le reste du monde »[2][2] Bruxelles, le 26 janvier 2005 COM(2005) 12 final « Objectifs.... Le respect obligations en la matière devrait permettre à la Commission « de disposer d’une base particulièrement solide pour la conclusion d’engagements avec les pays tiers ». Soit ! On ne va pas maugréer en murmurant qu’elle ferait bien de balayer devant sa porte.

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Sans disposer d’une compétence générale dans le domaine des droits fondamentaux, l’Union doit tenir compte de leur respect dans les actions qu’elle entreprend dans le domaine de ses compétences, et cela vaut également à l’égard de la CIDE. Aussi, doit-elle « s’abstenir de tout acte enfreignant ces droits, mais aussi de les intégrer, le cas échéant, aux politiques qu’elle met en œuvre en vertu des différentes bases juridiques pertinentes tirées des traités » selon le principe de la prise en compte systématique (« mainstreaming »). Cette prise en compte devrait intervenir dans les programmes de coopération liées au développement mais également dans les rapports avec les État membres, dans la mesure où « les enfants vivant dans l’Union européenne sont exposés à un risque de pauvreté relativement plus élevé que pour l’ensemble de la population (…), les enfants de certaines communautés ethniques telles que les Roms, sont particulièrement exposés à la pauvreté, à l’exclusion et à la discrimination. En outre, les enfants – et surtout les enfants pauvres – souffrent beaucoup plus de la dégradation de l’environnement »

Le défi

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Le document pointe également les préoccupations identitaires et le développement du racisme, les violences exercées à l’école, la criminalité transnationale, l’exploitation des enfants, le tourisme sexuel et la pornographie infantile. Il ne néglige pas les questions de santé publique et notamment la mise sur le marché et l’utilisation par les enfants de médicaments qui n’ont pas été testés et autorisés pour leur usage. « Un autre défi consisterait à garantir que les droits des enfants immigrés, demandeurs d’asile et réfugiés soient pleinement respectés dans la législation et les politiques de l’Union européenne et de ses États membres ». Sur ce dernier point, le défi est immense, tant la « valeur ajoutée fondamentale » que cette stratégie entend adopter demeure en contradiction avec la politique déployée par la Commission dans le domaine de la justice et des libertés.

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L’objectif d’efficacité en ce domaine se décline en quatre points :

  • procéder à une analyse plus complète des besoins et des priorités, ainsi que des effets qu’ont eu les mesures mises en œuvre jusqu’à présent par l’UE dans ce domaine ;

  • prendre plus systématiquement en considération les droits de l’enfant dans les politiques, stratégies et programmes européens et améliorer la coordination du travail au sein de la Commission ;

  • améliorer la coopération avec les principales parties prenantes, y compris les enfants ;

  • développer la communication et sensibiliser davantage aux droits de l’enfant et aux mesures mises en œuvre par l’UE dans ce domaine.

La stratégie s’articule autour de sept objectifs spécifiques, dont certains peuvent intéresser les associations travaillant sur le terrain des droits de l’enfant, puisque la Commission affirme « s’engager à allouer les ressources humaines et financières nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie proposée ».

1 - Tirer parti des activités déjà mises en œuvre, tout en répondant aux besoins urgents

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Dans le suivi du plan d’action de lutte contre la traite des êtres humains, le travail des enfants, dans la coordination sur la protection sociale, l’Union continuera à financer des projets spécifiques de promotion des droits de l’enfant. Dans ses relations extérieures et les programmes de coopération, elle continuera à promouvoir la ratification et la mise en œuvre de la CIDE, des protocoles facultatifs et des conventions de l’Organisation internationale du travail sur les pires formes de travail des enfants et l’âge minimum des travailleurs, en liaison avec les partenaires sociaux et la société civile.

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À court terme, et eu égard à l’urgence de certains problèmes, la Commission prendra plus particulièrement les mesures complémentaires suivantes :

  • instaurer, dans toute l’Union européenne, un numéro de téléphone unique pour les lignes d’assistance aux enfants et un autre numéro de téléphone unique pour les appels d’urgence concernant les enfants disparus ou victimes d’exploitation sexuelle (fin 2006) ;

  • soutenir les efforts des banques et des sociétés de cartes de crédit dans leur lutte contre l’utilisation des cartes de crédit aux fins de l’achat d’images d’enfants à caractère pornographique sur Internet (2006) ;

  • lancer un plan d’action concernant les enfants dans le cadre de la coopération au développement, qui traite des besoins prioritaires des enfants dans les pays en développement (2007) ;

  • promouvoir un regroupement des actions mises en œuvre dans l’UE en matière de lutte contre la pauvreté infantile (2007).

2 - Établir les priorités d’une action future de l’Union européenne

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La Commission devrait analyser « l’étendue et l’origine des obstacles empêchant les enfants de jouir pleinement de leurs droits. Sur cette base, elle appréciera l’efficacité de ce qu’elle fait déjà pour les enfants (sur le plan législatif et non législatif, dans ses politiques internes et externes) ».

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Sur la base de cette analyse, la Commission lancera une vaste consultation publique, y compris auprès des enfants, qui permettra à l’Union européenne d’aborder la question des droits de l’enfant de manière globale et d’établir les grandes priorités de toute action future et prioritairement de :

  • évaluer l’impact des mesures intéressant les droits de l’enfant déjà mises en œuvre par l’Union européenne (2007-2008) ;

  • publier un document de consultation en vue de déterminer les actions à mettre en œeuvre à l’avenir (2008) ;

  • procéder à la collecte de données comparables sur les droits de l’enfant (à compter de 2007).

3 - Tenir systématiquement compte des droits de l’enfant dans les politiques de l’Union européenne

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« Il est important de veiller à ce que toutes les politiques internes et externes de l’Union européenne respectent les droits de l’enfant, conformément aux principes du droit communautaire, et à ce qu’elles soient pleinement conformes aux principes et dispositions de la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et autres instruments pertinents du droit international ». Aussi, s’associant au programme défini par le Conseil de l’Europe (« Construire une Europe pour et avec les enfants (2006-2008) » [3][3] « Construire une Europe pour et avec les enfants »....

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Il devrait être tenu « systématiquement compte des droits de l’enfant lors de l’élaboration des propositions communautaires de nature législative et non législative susceptibles de les affecter (à compter de 2007) ».

4 - Mettre en place une coordination et des mécanismes de consultation efficaces

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La Commission devrait renforcer la coopération entre les parties prenantes en tirant le meilleur parti possible des réseaux et organisations ou organes internationaux travaillant déjà dans le domaine des droits de l’enfant. « À cet effet, elle instituera un forum européen pour les droits de l’enfant. Ce forum, qui réunira toutes les parties intéressées, contribuera à l’élaboration et au suivi des actions de l’Union européenne et servira d’espace d’échanges des bonnes pratiques ». L’invitation concerne d’ores et déjà les agences des Nations unies, le Conseil de l’Europe, mais également « la société civile et les enfants eux-mêmes », en bonne application de l’article 12 de la CIDE, reconnaissant le droit de tout enfant à exprimer son opinion dans tout débat ayant une incidence sur le cours de son existence.

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Un groupe « interservices » devrait être constitué afin de coordonner les différentes actions et d’assurer le suivi de la stratégie. Il serait composé de personnes « de contact » désignées. Un « coordinateur pour les droits de l’enfant » devrait être nommé par la Commission. La coordination aurait pour tâche de :

  • réunir toutes les parties intéressées dans le cadre d’un forum européen pour les droits de l’enfant (2006) ;

  • créer une plate-forme de discussion et de travail en ligne (2006) ;

  • associer les enfants au processus décisionnel (à compter de 2007) ;

  • instituer un groupe interservices au sein de la Commission et nommer un coordinateur pour les droits de l’enfant (2006).

5 - Renforcer les compétences et l’expertise dans le domaine des droits de l’enfant

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Il s’agit de la mise en œuvre d’un programme de formation destiné à l’acquisition des connaissances et à l’amélioration des outils pratiques destinés à la prise en compte systématique des droits de l’enfant dans les politiques européennes (à compter de 2007).

6 - Communiquer plus efficacement sur les droits de l’enfant

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Partant du constat que les droits de l’enfant et l’action de l’Union en ce domaine restent largement méconnus, l’élaboration d’une stratégie de communication privilégiera, à compter de 2007, la création d’un site web adapté aux enfants « de préférence en étroite coopération avec le Conseil de l’Europe et en lien avec les initiatives similaires lancées, par exemple, par les États membres, les Nations unies et la société civile »

7 - Promouvoir les droits de l’enfant dans le cadre des relations extérieures

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Dans ses relations avec les pays tiers, l’Union « continuera à accorder une attention particulière aux droits des filles et des enfants des minorités. Elle poursuivra également les travaux qu’elle a engagés sur les enfants dans les conflits armés. Elle examinera enfin l’étude mondiale sur la violence contre les enfants actuellement conduite par M. Paulo Sergio Pinheiro, expert indépendant mandaté par le Secrétariat général des Nations unies ».

Douche froide !

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Il ne faut, hélàs, pas trop se réjouir des déclarations d’intention. La cour de justice des communautés européennes (CJCE) vient refroidir l’élan en rejetant le recours introduit par le parlement européen contre trois dispositions de la directive relative au regroupement familial des ressortissants des pays tiers [4][4] CJCE, arrêt du 27 juin 2006, affaire C-540/03. Directive....

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Alors que la directive établit le droit pour le ressortissant non-communautaire de se faire rejoindre par sa famille, la première disposition critiquée prévoit : « Par dérogation, lorsqu’un enfant a plus de douze ans et arrive indépendamment du reste de sa famille, l’État membre peut, avant d’autoriser son entrée et son séjour au titre de la présente directive, examiner s’il satisfait à un critère d’intégration prévu par sa législation existante à la date de la mise en œuvre de la présente directive » [5][5] Art. 4, 1., al. final de la directive..

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La seconde est encore plus restrictive : « Par dérogation, les États membres peuvent demander que les demandes concernant le regroupement familial d’enfants mineurs soient introduites avant que ceux-ci n’aient atteint l’âge de quinze ans, conformément aux dispositions de leur législation en vigueur à la date de la mise en œuvre de la présente directive. Si elles sont introduites ultérieurement, les États membres qui décident de faire usage de la présente dérogation autorisent l’entrée et le séjour de ces enfants pour d’autres motifs que le regroupement familial »[6][6] Art. 4, 6. de la directive..

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Enfin, la troisième autorise un allongement des délais de regroupement : « Les États membres peuvent exiger que le regroupant ait séjourné légalement sur leur territoire pendant une période qui ne peut pas dépasser deux ans, avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille. Par dérogation, lorsqu’en matière de regroupement familial, la législation existant dans un État membre à la date d’adoption de la présente directive tient compte de sa capacité d’accueil, cet État membre peut prévoir d’introduire une période d’attente de trois ans au maximum entre le dépôt de la demande de regroupement familial et la délivrance d’un titre de séjour aux membres de la famille »[7][7] Art. 8 de la directive..

22

Le parlement européen avait invoqué la contrariété de ces dispositions à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, notamment l’article 8 protégeant la vie privée et familiale, à l’article 24 de la Chartre des droits fondamentaux de l’Union garantissant les droits de l’enfant, à l’article 24 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques reconnaissant à l’enfant le droit « aux mesures de protection qu’exige sa condition de mineur », à la Convention des droits de l’enfant (CIDE) et à d’autres instruments internationaux relatifs aux droits des migrants [8][8] Notamment la convention internationale sur la protection...

23

Il s’est fait sérieusement renvoyer dans les cordes par la CJCE, considérant que si « les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect », notamment ceux qui sont garantis par les convention précitées, « ces différents textes soulignent l’importance, pour l’enfant, de la vie familiale et recommandent aux États de prendre en considération l’intérêt de celui-ci mais ne créent pas de droit subjectif pour les membres d’une famille à être admis sur le territoire d’un État et ne sauraient être interprétés en ce sens qu’ils priveraient les États d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’ils examinent des demandes de regroupement familial ».

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Se référant à la jurisprudence de la cour européenne des droits de l’Homme (CEDH), selon laquelle les États jouissent d’une certaine marge d’appréciation quand il s’agit de s’ingérer dans le droit au respect de la vie familiale, la cour fait sienne les principes retenus par la jurisprudence de Strasbourg [9][9] CEDH, arrêts Gui/Suisse du 19 février 1996 (Recueil... en matière de regroupement familial :

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« a) L’étendue de l’obligation pour un État d’admettre sur son territoire des parents d’immigrés dépend de la situation des intéressés et de l’intérêt général ;

b) D’après un principe de droit international bien établi, les États ont le droit, sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités, de contrôler l’entrée des non-nationaux sur leur sol ;

c) En matière d’immigration, l’article 8 ne saurait s’interpréter comme comportant pour un État l’obligation générale de respecter le choix, par des couples mariés, de leur résidence commune et de permettre le regroupement familial sur son territoire ».

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Magnanime, la CJCE souligne quand même que l’article 17 de la directive litigieuse enjoint les États membres à prendre « dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine, dans les cas de rejet d’une demande, de retrait ou de non renouvellement du titre de séjour, ainsi qu’en cas d’adoption d’une mesure d’éloignement du regroupant ou des membres de sa famille ».

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Répondant au parlement, selon lequel les auteurs de la directive avaient confondu le critère et l’objectif d’intégration de l’enfant, la cour évoque l’intention du législateur, affirmée en préambule, « de tenir compte de la faculté d’intégration des enfants dès le plus jeune âge et [de garantir] qu’ils acquièrent l’éducation et les connaissances linguistiques nécessaires à l’école »[10][10] Directive, douzième considérant.. Considéré par la CJCE comme un objectif légitime, le critère d’intégration (préalable au regroupement- ?) vise à tenir compte des facultés des enfants dès leur plus jeune âge « et garantit qu’ils acquièrent l’éducation et les connaissances linguistiques nécessaires à l’école ». Un espoir pour les Maliens, Ivoiriens, Congolais… qui ont appris le français dans leur pays d’origine ?

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Pour considérer que la possibilité d’appliquer la dérogation d’âge n’est pas contraire au respect de la vie familiale, la cour rappelle aussi que la directive impose aux États membres qui souhaitent en faire usage de ne pas utiliser « une notion indéterminée d’intégration, mais doivent appliquer le critère d’intégration prévu par leur législation existant à la date de la mise en œuvre de la directive pour examiner la situation particulière d’un enfant de plus de douze ans arrivant indépendamment du reste de sa famille ».

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Quant à la prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, la cour se satisfait de la garantie exprimée dans la directive prévoyant que « les États membres veillent à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur » [11][11] Art. 5, 5. de la directive.

30

La cour trouve qu’il est conséquent que les États soient autorisés à ne pas délivrer de titre de séjour à des enfants au-delà de l’âge de douze ou quinze ans, « à un stade de la vie d’un enfant mineur où celui-ci a déjà vécu pendant une durée relativement longue dans un pays tiers sans les membres de sa famille, de telle sorte qu’une intégration dans un autre environnement est susceptible d’engendrer davantage de difficultés ». Cette interprétation rejoint celle du Conseil selon laquelle l’enfant de quinze ans pourrait avoir atteint l’âge de la majorité au moment du regroupement, étant donné la faculté laissée aux États membres d’imposer un délai de regroupement de trois ans.

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Selon la cour, l’allongement à deux, voire trois ans du délai que la directive autorise n’entre pas en contradiction avec le droit au respect de vie familiale. Il n’aurait pas pour effet d’empêcher tout regroupement familial « mais maintient au profit des États membres une marge d’appréciation limitée en leur permettant de s’assurer que le regroupement familial aura lieu dans de bonnes conditions, après que le regroupant a séjourné dans l’État d’accueil pendant une période suffisamment longue pour présumer une installation stable et un certain niveau d’intégration ». La durée de résidence ne serait d’ailleurs « que l’un des éléments qui doivent être pris en compte (…) lors de l’examen d’une demande et qu’un délai d’attente ne peut être imposé sans prendre en considération, dans des cas spécifiques, l’ensemble des éléments pertinents ». Parmi ces éléments et compte tenu de la difficulté de procéder à un rapprochement des législations des États membres, la cour considère que la capacité d’accueil d’un État peut être l’un des éléments pertinents, « mais ne saurait être interprété comme autorisant un quelconque système de quotas ». Propos apaisant mais qui ne vaut aucune assurance !

Notes

[1]

Bruxelles, le 4 juillet 2006, COM(2006) 367 final.

[2]

Bruxelles, le 26 janvier 2005 COM(2005) 12 final « Objectifs stratégiques 2005–2009 » : « 2.3. Responsabilités communes pour des valeurs communes - La protection des droits fondamentaux et la lutte contre la discrimination doivent être placées au premier plan de l’action européenne avec l’adoption de nouvelles initiatives contre la discrimination et la création d’une Agence européenne des droits fondamentaux. La garantie d’égalité des droits entre tous les citoyens, y inclus l’égalité hommes-femmes, et la lutte contre la discrimination devraient être intégrées dans toute action européenne. L’Europe devrait être le point de référence à l’échelle mondiale de l’application pratique des droits fondamentaux. Une priorité particulière doit être accordée à la protection efficace des droits des enfants, à la fois contre l’exploitation économique et toute forme d’abus, l’Union européenne agissant comme modèle pour le reste du monde ».

[3]

« Construire une Europe pour et avec les enfants » (2006-2008), programme triennal en vue d’assurer une approche intégrée en matière de promotion des droits de l’enfant ainsi qu’à la décision de lancer un programme d’action couvrant les dimensions sociale, juridique, éducationnelle et de santé de la protection des enfants contre les diverses formes de violence. http://www.coe.int/.

[4]

CJCE, arrêt du 27 juin 2006, affaire C-540/03. Directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial (publiée au JOE du 3 octobre 2003, L 251, pp. 12-18). Pour un examen critique de la directive, voy. Jean-Luc Rongé, « L’Union européenne et le regroupement familial : des droits minimaux à un minimum de droits », JDJ, mai2003, n° 225, pp. 35-42.

[5]

Art. 4, 1., al. final de la directive.

[6]

Art. 4, 6. de la directive.

[7]

Art. 8 de la directive.

[8]

Notamment la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée le 18 décembre 1990, la recommandation n° R (94) 14 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux États membres, du 22 novembre 1994, concernant les politiques familiales cohérentes et intégrées et la recommandation n° R (99) 23 du 15 décembre 1999, sur le regroupement familial pour les réfugiés et les autres personnes ayant besoin de la protection internationale. « La directive prévoit, en son article 3, paragraphe 4, qu’elle ne porte pas atteinte aux dispositions plus favorables de la charte sociale européenne du 18 octobre 1961, de la charte sociale européenne modifiée du 3 mai 1987 et de la convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant du 24 novembre 1977 ainsi que des accords bilatéraux et multilatéraux entre la Communauté ou la Communauté et les États membres, d’une part, et des pays tiers, d’autre part ».

[9]

CEDH, arrêts Gui/Suisse du 19 février 1996 (Recueil des arrêts et décisions 1996-1, p. 174, § 38), et Ahmut/ Pays-Bas du 28 novembre 1996 (Recueil des arrêts et décisions, 1996-VI, p. 2030, § 63).

[10]

Directive, douzième considérant.

[11]

Art. 5, 5. de la directive.

Plan de l'article

  1. Le défi
    1. 1 - Tirer parti des activités déjà mises en œuvre, tout en répondant aux besoins urgents
    2. 2 - Établir les priorités d’une action future de l’Union européenne
    3. 3 - Tenir systématiquement compte des droits de l’enfant dans les politiques de l’Union européenne
    4. 4 - Mettre en place une coordination et des mécanismes de consultation efficaces
    5. 5 - Renforcer les compétences et l’expertise dans le domaine des droits de l’enfant
    6. 6 - Communiquer plus efficacement sur les droits de l’enfant
    7. 7 - Promouvoir les droits de l’enfant dans le cadre des relations extérieures
  2. Douche froide !

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « L'Union européenne s'embarrasse des droits de l'enfant », Journal du droit des jeunes, 8/2006 (N° 258), p. 16-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-8-page-16.htm
DOI : 10.3917/jdj.258.016


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