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Journal du droit des jeunes

2006/8 (N° 258)


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Les parents d’un enfant placé qui apprécient la régularité des informations qui leur sont communiqués mais demandent, au cours d’une réunion collective, pourquoi on ne leur donne « que » les mauvaises nouvelles : on a oublié de leur dire que leur enfant avait appris à faire du vélo à deux roues avec l’assistante maternelle... Une intervention de jeunes au conseil de la vie sociale d’un ITEP[1][1] Institut éducatif, thérapeutique et pédagogique. au moment d’abandonner l’appellation d’IR[2][2] Institut de rééducation. : rééducation çà leur parle bien... mais « thérapeutique » ? Ils ne sont pas fous ! Une équipe qui tient désormais ses réunions de synthèse en présence des usagers, adultes sans aucune possibilité d’expression autonome, et dont les membres réalisent à quel point leur discours en est modifié...

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Quelques expériences, parmi de très nombreuses aujourd’hui, qui disent les profondes évolutions à l’œuvre dans les rapports sociaux au sein des établissements et services et donnent un sens politique aux espaces de participation ainsi crées : ouverture au débat, à la confrontation, à l’argumentation et donc à la conflictualité[3][3] Voy. Yves Matho et Roland Janvier, « Mettre en œuvre....

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Une dimension qu’il semble tout aussi important de soutenir au moment de mettre en œuvre l’évaluation des activités et de la qualité des prestations des établissements et services et qui est inscrite historiquement dans le concept même d’évaluation des politiques publiques.

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Au moment d’expérimenter les premières évaluations internes, fonder le choix des méthodes (entendue comme l’ensemble de procédures d’accès à la connaissance) par une interrogation du niveau de questionnement à l’œuvre est essentiel. Autrement dit de promouvoir une évaluation qui ne nous dira pas (ou pas seulement) que l’information donnée aux parents de l’enfant placé est conforme dans sa régularité… mais qui parlera aux protagonistes des valeurs, représentations et moyens à l’œuvre dans les pratiques professionnelles et institutionnelles et instaurera un débat interne et externe à ce sujet.

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De fait, les échéances approchent, le Conseil national de l’évaluation élabore d’importants textes de doctrine, les décrets paraissent. Les dirigeants voudraient faire de cette obligation, un levier du projet et redoutent de produire une « usine à gaz » d’indicateurs dénuée de sens. Les équipes s’inquiètent des simplifications possibles dans l’appréciation des effets d’une action sociale dont l’approche ne saurait être… simpliste, la mesure de la « satisfaction » des usagers en insatisfait beaucoup.

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Un enjeu essentiel pour les acteurs du secteur aujourd’hui est de mettre en évidence les articulations entre projet, évaluation et qualité, de disposer d’argument étayés pour parler de leur activité et de la mettre en perspective dans un contexte politique et social.

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Le corpus conceptuel que représentent les principes et méthodes de l’évaluation des politiques publiques peut-il inspirer cette démarche ?

Un détour par l’évaluation des politiques publiques

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Si l’évaluation des politiques publiques s’inscrit historiquement dans une conception nord-américaine du contrôle et du « rendu compte » de l’efficacité de l’action publique comme principe démocratique, elle a évolué et se décline dans les différentes démocraties en fonction des contextes administratifs et politiques de chaque pays, des processus de légitimation de la décision politique, des conditions d’exercice de la citoyenneté.

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Ces évolutions, corrélées à la « complexification » et aux transformations de l’action publique, font de l’évaluation une démarche de questionnement aux enjeux politiques et méthodologiques importants. La mesure des effets d’une politique publique ne prend sens que lorsque ont été éclairés les conditions de son élaboration, ses références et ses objectifs, les moyens et les conditions de sa mise en œuvre. Or, l’intégration généralisée dans un système économique mondialisé, la crise de la centralité de l’État et des formes de participation politique donnent une indéniable charge polémique à ce questionnement.

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Toute forme d’évaluation, quels qu’en soient les objectifs et les modalités, met en œuvre une capacité de jugement collectif d’une action publique. Elle s’annonce comme une interrogation ayant à produire des arguments audibles par chaque citoyen, sur la valeur et l’impact social des actions publiques.

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Au cœur des enjeux de l’évaluation des politiques publiques se trouve donc la question de la légitimation des décisions politiques dans les démocraties modernes et ce, dans un contexte, marqué par la référence généralisée au marché et la mise en cause de l’autorité des états.

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Le référentiel de marché a pour caractéristique de modifier profondément les conditions d’exercice de la régulation politique en découplant le lieu du global et le lieu de l’élaboration du compromis social : alors que la mondialisation et la libéralisation de l’économie et des réseaux déplace la production des idées et des références à un niveau supranational, le marché constituant la forme commune de régulation, l’État doit en assumer et traduire les conséquences à travers l’élaboration de nouveaux compromis politiques et sociaux. Il s’agit alors de remettre en forme et en sens des politiques sectorielles par rapport à un référentiel de marché qui réduit les marges de manœuvre et les capacités de l’État… (mais, rappelle Pierre Muller [4][4] Pierre Muller « Les politiques publiques » coll. Que..., ne les obèrent pas : l’indétermination des modalités et du rythme des changements reste grande ainsi que l’appréciation des niveaux de contraintes).

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Le modèle français de politiques publiques fondé sur le rôle central de l’État est fortement remis en cause par l’intégration de la France dans un système économique mondialisé (ainsi que par l’intégration européenne) qui affaiblit la capacité de l’élite politico administrative à maîtriser le processus d’élaboration des politiques publiques. Un découplage croissant entre les fonctions d’élaboration des politiques publiques (policies) et la fonction de représentation politique (politic) provoque une crise de légitimité de la démocratie représentative.

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Cette crise de la représentation sectorielle de l’action publique a pour effet l’affaiblissement des modes de négociations fondés sur la représentation corporatiste des intérêts, et la redécouverte de la dimension locale du politique, ce que les lois de décentralisation vont entériner au début des années quatre-vingt.

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Dans le contexte de globalisation qui transforme le rôle et la place des États– nations, apparaissent de nouveaux territoires, lieux stratégiques, enchevêtrements d’acteurs agissant en fonction de logiques différentes (économiques sociales, culturelles, politiques), construits par l’action d’élites locales intermédiaires mettant en œuvre des politiques publiques régionales, départementales, communales, alors que les services de l’État s’avèrent de plus en plus marginalisés ou éclatés. La difficulté de construire la cohérence de cet espace constitué de multiples réseaux économiques, institutionnels, corporatistes associatifs participe de la complexification des modes de régulation d’une société de plus en plus complexe elle-même.

Deux points sont ici à soulever qui concerne le rôle et la place de l’évaluation :

Le changement de paradigme, de la recherche de causalité au pilotage de la complexité

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De quelle connaissance s’agit-il ? L’approche originelle de l’évaluation nordaméricaine reflète de fait une vision des rapports de la politique et de la science : la science politique américaine considérait le pouvoir comme l’exercice explicite et effectif d’une influence dans un contexte, et l’évaluation comme une technique de rationalisation de la décision publique par la mesure de ses conséquences, fondée presque exclusivement sur l’utilisation de méthode quantitative : un idéal de scientificité qui a alimenté un idéal de neutralité politique de l’évaluation. Cette conception des rapports entre la connaissance et l’action est soutenue par l’idée largement à l’œuvre, jusqu’au moment de l’État social, qu’il y avait des totalités de sens pré données : dans la nature, dans les rapports sociaux, dans l’accès direct à la subjectivité elle-même. Des présupposés qui ont été largement abandonnés pour laisser place à une réflexion sur les conditions sociales de l’élaboration des normes : « À la place vient l’idée de la discussion, c’est à dire que l’universel n’est plus déterminable dans son contenu. Il n’est jamais qu’anticipé à l’horizon d’un accord universel dans une discussion qui comme telle n’est jamais parfaite… la méthode ne nous livre plus un contenu du juste, du vrai, de l’authentique, mais simplement se ramène aux conditions procédurales qui permettent de garantir un processus discursif et argumentatif »[5][5] J. De Munck et J. Lenoble (1996), « Droit négocié et....

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Les apports de l’analyse des politiques publiques ont permis d’adopter plus généralement l’idée que le pouvoir se fonde principalement sur des représentations collectives plus ou moins étendues dans le corps social. Les travaux de Jean Claude Thoenig présentent une politique publique sous deux aspects : c’est une image sociale, une représentation du système sur lequel on veut intervenir, et un ensemble de moyens organisationnels (financiers, administratifs, juridiques, humains…), un processus social concret. « De nombreuses politiques sont des compromis entre des valeurs conflictuelles ; les décisions qui les fondent cachent des ajustements avec les intérêts occupant un rôle clé lors de leur mise en œuvre, et parfois elles sont conçues et façonnées sans qu’aucune attention ne soit donnée à la façon dont les forces économiques sousjacentes les détourneront ou les neutraliseront »[6][6] J.C. Thoenig, « Les politiques publiques », Traité....

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Il en résulte une diversité de registres d’argumentation et de justification : les conditions réelles de l’action (et notamment l’incertitude quant à ses résultats) imposent des compromis entre types de rationalité parmi lesquels certains se réfèrent davantage au souci des conséquences et d’autres à des principes, des normes, posés a priori. Dans ce contexte, apprécier les effets attribués à une décision politique ne saurait donc se résumer à l’examen de ses conséquences. « On peut considérer une politique comme une construction théorique, au sens où elle implique une représentation a priori des mesures mises en œuvre, du comportement des acteurs et des effets produits sur la société, le questionnement évaluatif peut alors être vu comme le moyen de tester les différents aspects de cette théorie »[7][7] Guide de l’évaluation des politiques publiques, Paris,... estime le Conseil scientifique de l’évaluation qui fonde la doctrine française.

Évaluer une politique publique c’est donc, d’abord, la questionner

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Quelles sont les références et les normes qui ont conduit à une représentation politique d’un problème, quel est le rapport entretenu entre ces normes et les processus réellement observés, l’adéquation de l’intervention publique dans ses objectifs et les moyens mis en œuvre, que dire des relations entre la politique et l’évolution de la société ? Autant de questions sur la pertinence, la cohérence, l’efficacité et l’impact d’une politique que l’évaluation va devoir traiter pour rendre compte de sa valeur.

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Il ne peut y avoir de réponse univoque, on peut cependant lui en donner une, en référence à un contexte social et politique donné, dans lequel des acteurs légitimes ont fait valoir des intérêts, exprimé des préférences et des finalités concernant les coûts et les effets de cette politique. L’objectivation de la « théorie d’action » sur laquelle repose une intervention publique passe donc par la formalisation des objectifs et l’explicitation des mécanismes d’action supposés, l’examen de leur mise à l’épreuve. L’élaboration de ce référentiel est un enjeu politique et méthodologique majeur de l’évaluation : un enjeu politique, en ce que les objectifs ont été démocratiquement fixés même s’ils demandent à être interprétés, que les choix ne peuvent être toujours affichés de manière très explicite au regard des priorités. Une déconstruction qui éclaire donc la rationalité des décideurs politiques : évaluer une politique à partir de cette définition, c’est prendre en considération la complexité de l’action publique et donc de ses effets, c’est aussi inscrire l’évaluation comme moment de nature politique en ce qu’elle révèle les processus d’action, les enjeux et les structures. « L’évaluation joue donc en quelque sorte le rôle de fonction de régulation des autres phases du travail politique et gouvernemental. Enfin une ressource décisive du pouvoir politique est celle qui permet à des acteurs de contrôler ou d’éditer les normes et les processus de l’évaluation »[8][8] J.C. Thoenig, op. cit..

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Un enjeu méthodologique car, fonder et légitimer le cadre d’interprétation des informations concourant au jugement évaluatif ne saurait relever de la structuration académique d’une discipline scientifique qui exerce de fait une régulation sur cette activité normative des chercheurs. « Contrairement à une recherche scientifique menée dans un cadre disciplinaire qui privilégie un nombre limité de raisonnements, l’évaluation cherche à utiliser toutes les heuristiques, et à s’adapter aux conditions réelles de la délibération et de la prise de décision… »[9][9] Extrait du guide du Conseil supérieur de l’évaluation.... Il s’agirait donc d’une forme de régulation institutionnelle de la constitution des objets de recherche, le pluralisme des opinions et des compétences mises en jeu dans le travail de synthèse et l’interprétation des informations, étant une condition essentielle de la construction de l’objectivité.

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Deux écueils apparaissent alors :

  • réduire l’évaluation à une recherche de consensus entre l’ensemble des acteurs et experts concernés par un problème. Il faut considérer comme pleinement d’actualité les mises en garde de Max Weber contre « cette dangereuse illusion qui se figure qu’il est possible de parvenir à des normes pratiques ayant une validité scientifique à la faveur d’une moyenne ou d’une synthèse de plusieurs points de vue partisans »[10][10] Bernard Perret : « Les enjeux épistémologiques de l’évaluation »....

  • distinguer le pluralisme des points de vue et des compétences de l’influence des intérêts personnels et institutionnels qui déterminent l’opinion. Le Conseil scientifique de l’évaluation met en garde les instances d’évaluation contre leur tendance naturelle à se transformer en lieux de négociations entre intérêts constitués. « Contrairement à une discussion ordinaire, menée sans méthode formelle, l’évaluation s’efforce de ne pas mélanger les différents types d’arguments, mais de les hiérarchiser, de les pondérer, de les relier chacun à des conclusions spécifiques ».

Il faut donc relever que « l’exigence » d’évaluation de l’action publique est associée depuis toujours à l’exigence démocratique de rendre compte pour les pouvoirs publics et leurs représentants. Cependant, la nature et le contenu du « compte-rendu » fait l’objet de représentations différentes et évolutives des enjeux démocratiques dans les états modernes : la légitimité des décisions publiques tient-elle d’abord à leur efficience (« value for money »), à leur pertinence (adéquation d’un problème et de la réponse) ou encore à son effectivité (conformité dans sa mise en œuvre) ? À quels critères accorder la priorité alors que l’affaiblissement relatif des États défie directement le principe de la responsabilité des gouvernants devant un corps électoral lui-même profondément divisé, multiplie les centres de décisions eux-mêmes référés à une prégnante logique de marché ?

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La démarche évaluative telle qu’elle est conçue, théorisée et débattue montre sa profonde connivence avec la démocratie en ce que celle-ci est un univers de pratiques politiques dominées par l’idée de négociation, de concertation et de débat à forte capacité intégrative. La richesse et la grande actualité de l’évaluation tient à ce que si elle est en capacité de contribuer de manière significative à la structuration du débat public, son usage et son développement reflètent de fait, les enjeux et les paradoxes des mutations à l’œuvre dans la société. Alors qu’en France la réflexion académique sur l’évaluation a été plus développée que sa pratique… des textes législatifs et réglementaires réaffirment aujourd’hui la nécessité d’évaluer les politiques et les pratiques sociales comme « un impératif d’efficacité et une exigence démocratique » et comme un des enjeux majeurs de la loi 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico sociale qui promeut simultanément… les droits et la satisfaction des usagers et la maîtrise des coûts…

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Autrement dit, nécessité d’argumenter pour débattre des choix politiques, de piloter la complexité, de décliner les enjeux démocratiques, de mettre en évidence des normes, de hiérarchiser les objectifs et d’élaborer un questionnement méthodologiquement construit ? Les politiques sociales sectorielles sont bien dans l’actualité des politiques publiques.

L’évaluation dans la loi du 2 janvier 2002

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La loi se donne pour objectifs de « mettre l’usager – partenaire au cœur du dispositif, d’assurer la prise en charge la plus adaptée possible aux besoins de l’usager, de permettre son expression dans la définition de ses besoins et de conduire à la prise en compte de son appréciation du service rendu, de s’assurer de l’efficience de l’allocation des ressources publiques, de promouvoir la participation des professionnels à la démarche et élaboration d’outils, de prévenir les risques de maltraitance institutionnelle… »[11][11] Note d’information relative aux actions favorisant.... Elle se donne (entre autres) pour moyen l’évaluation des besoins de ces usagers et l’évaluation de la qualité de la prestation délivrée dans les établissements. La participation de « l’usager–partenaire » à l’évaluation est inscrite dans la présence d’associations représentatives au sein du Conseil national de l’évaluation sociale et médicosociale comme instance « pivot dans la mise en œuvre d’une politique d’amélioration continue de la qualité »[12][12] Note d’information, op. cit., p. 9., et dans l’ensemble des « outils » de la loi concernant la mise en œuvre du droit des usagers (projet individuel, conseil de la vie sociale, règlement de fonctionnement, contrat de séjour).

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Il s’agit de permettre l’expression de l’usager dans la définition de ses besoins et son appréciation du service rendu dans une articulation peu explicite entre les représentations des usagers, les instances professionnelles, les instances consultatives et l’élaboration d’une vision politique de l’amélioration de la qualité et des conditions qu’elle suppose. Un point important est abordé à travers ce constat : c’est à la combinaison de deux démarches fort différentes, dans leurs origines, leurs fondements, leurs logiques, leurs finalités et leurs méthodes, qu’appelle ce texte : l’assurance qualité, dont les concepts et outils ont été établis dans l’industrie et le commerce et l’évaluation qui s’inscrit dans le cadre des politiques publiques. Le terme d’évaluation est employé dans la loi du 2 janvier 2002 dans des acceptions très diverses. Elle parle d’évaluation de la qualité, des coûts, des attentes et des besoins du public. Si elle doit permettre d’orienter les politiques sociales et médico-sociales, par une évaluation des besoins et des coûts. Elle met essentiellement en avant l’évaluation de la qualité de la prestation délivrée par les établissements et services.

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C’est donc une approche incertaine de l’évaluation qui est développée ici : l’évaluation est affirmée par le législateur comme « moyen et condition » de politiques sociales ambitieuses dans leur finalité puisqu’elles ne visent pas la seule réparation des difficultés sociales mais la réintégration dans la citoyenneté, ce qui n’est pas sans conséquence sur les attentes à son endroit. Le texte final fait explicitement référence à la nécessité d’apprécier les besoins collectifs et individuels dans une interaction forte avec les orientations politiques de financement, le régime d’autorisation, et avec le droit des usagers et la satisfaction de leur besoin. On peut souligner que, à l’instar de la réflexion de la Cour des comptes sur la politique de la ville, les objectifs de la politique et de l’évaluation dans le secteur médico-social poursuivent deux buts fondamentaux, loin d’être convergents : « si l’évaluation vise à déterminer la qualité du rapport entre les objectifs annoncés et les résultats de l’activité, elle ne concerne pas seulement les coûts, autrement dit la satisfaction du financeur ou du commanditaire ; elle met en jeu un autre indicateur : la satisfaction des personnes auxquelles les prestations sont destinées »[13][13] Jean-François Bauduret (principal rédacteur de la loi)....

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Le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale, à travers ses notes d’orientation, précise aujourd’hui les concepts employés et tente de dépasser les antagonismes stériles. « L’évaluation ne peut ignorer que le projet d’établissement se situe au point de rencontre de deux dimensions : d’une part le respect de la législation et, plus largement, de la commande publique qu’exprime l’autorité en charge du pouvoir d’autorisation, d’autre part les orientations et valeurs que porte la projet émis par les instances dont relève l’établissement… Dès lors, l’évaluation doit émettre un jugement sur la cohérence des relations entre ces divers éléments et sur l’adéquation aux exigences du temps présent des principes supérieurs auxquels on se réfère ? L’évaluation doit tendre vers une mesure de l’impact des actions conduites »[14][14] Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale,...

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Interroger les modalités de la mise en œuvre d’un projet, c’est donc renvoyer à l’approche conceptuelle de l’évaluation des politiques publiques, ce qui donne quelques pistes méthodologiques fort précieuses.

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La mise en évidence des références et les normes qui ont conduit à une représentation politique d’un problème social est un premier pas essentiel. La loi introduit une notion polémique et polysémique quand elle parle d’effectuer l’évaluation interne « notamment au regard des procédures, références, et recommandations de bonnes pratiques professionnelles ». En réponse aux craintes de standardisation et d’uniformisation suscitées, le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale apporte là encore des précisions qui font référence au concept d’évaluation des politiques publiques plus que des standards de la qualite : « … il s’agit de mettre en évidence les passages obligés par rapport à des valeurs communes qui donnet du sens aux actes professionels et éclairent sur les perspectives de l’action… dans des recommandations qui désignent les repères communs pour rechercher l’intervention la plus appropriée dans un environnement donné… ».

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Le rapport entretenu entre ces normes et les dispositifs et projets réellement mis en œuvre, l’adéquation de l’intervention publique dans ses objectifs et les moyens mis en œuvre, les relations entre la politique sociale donnée et l’évolution de la société sont alors autant de questions sur la pertinence, la cohérence, l’efficacité et l’impact d’une action que l’évaluation va devoir traiter pour rendre compte de sa valeur.

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Dans cette acception, la réponse ne saurait être la simple appréciation de la conformité. Il n’y a pas de réponse unique, elle est élaborée en référence à un contexte social et politique donné, dans lequel des acteurs légitimes ont fait valoir des intérêts, exprimé des préférences et des finalités concernant les coûts et les effets de ce projet.

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Le questionnement évaluatif passe donc par la formalisation des objectifs et la mise en évidence des dispositifs mis en place et des résultats attendus, l’interrogation des réalisations et de leurs effets. L’élaboration de ce référentiel est un enjeu stratégique et méthodologique majeur de l’évaluation des activités et de la qualité de la prestation.

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Évaluer un projet à partir de cette définition, c’est prendre en considération la complexité de l’action et donc de ses effets, c’est aussi inscrire l’évaluation comme moment de nature politique en ce qu’elle révèle les processus d’action, les enjeux et les structures.

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Sur le plan méthodologique, il s’agit de fonder et de légitimer le cadre d’interprétation. Une rigueur qui garantit que l’évaluation interne ne se transforme pas en auto justification, qui fondera l’argumentation du débat avec les instances de contrôle.

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Comme dans les critères de l’évaluation des politiques publiques, une forme de régulation institutionnelle s’instaure à travers la constitution des objets et des méthodes d’analyse, le pluralisme des opinions et des compétences mises en jeu dans le travail d’analyse et d’interprétation des informations, étant une condition essentielle de la construction de l’objectivité. L’élaboration de ce cadre de référence s’avère d’ores et déjà une opportunité exceptionnelle de débat interne, hors temps de crise, sur les références communes à l’action.

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La question méthodologique essentielle est la construction et la validation du questionnement évaluatif et du cadre d’analyse qui permettront de mettre en lien les données empiriques. « Il s’agit de traduire un problème empirique lié à une pratique en une question de recherche, sans perdre pour autant la signification de la question pratique de départ… »[15][15] Patrice Duran, conseiller scientifique du Commissariat....

La participation des usagers à l’évaluation

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Les approches participatives de l’évaluation sont pensées comme condition de la mobilisation des connaissances concrètes des différents protagonistes. Ces dernières posent la question de la participation des usagers ou bénéficiaires des politiques évaluées, interrogeant aussi la distinction de la représentation des intérêts et la représentation des problèmes. Si le recueil de leur point de vue est effectué à l’aide d’enquêtes qui permettent de mesurer l’impact et la satisfaction subjective, cette forme de représentation des intérêts conduit souvent à une recherche du compromis et de la conciliation sans mettre à mal l’économie générale des projets. Plusieurs textes dont la loi du 2 janvier 2002, font de l’association des usagers au processus une « exigence démocratique » de l’évaluation qui vise plus expressément à constituer un espace public de négociation.

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À ce stade il semble important de mettre en évidence les représentations que soutiennent cette « exigence » : de quelle démocratie parle- t-on ? Les lendemains du totalitarisme ont réactualisé l’idée démocratique, et si presque tous les pays du monde se réclament de la démocratie, cette quasiunanimité relève de pratiques politiques très contrastées. Un régime politique se caractérise par le mode d’élaboration de la décision et le mode de légitimation du pouvoir. Entre idéal mobilisateur et mode de gouvernement concret, le souci de considérer nombre de régimes contemporains comme démocratiques contraint de donner une interprétation extensive du critère initial qui était « le gouvernement par le Peuple ». Ainsi, est mise en avant aujourd’hui la notion de démocratie représentative, le peuple exerce son pouvoir par l’intermédiaire des représentants qu’il s’est choisi. Le processus démocratique moderne articule trois fonctions essentielles : la participation, la délibération et la représentation.

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Cependant, les attributs et les conditions d’exercice de ce pouvoir adossé aux principes fondateurs de liberté et d’égalité, les implications paradoxales de leur application, font en permanence débat et ont des traductions institutionnelles et politiques variées. Des débats actualisés par les importantes transformations du mode d’élaboration des décisions et de légitimation du pouvoir politique. L’affaiblissement de l’État-nation comme cadre de référence dans la constitution des valeurs et des normes communes et comme lieu d’élaboration des compromis au profit d’une régulation par le marché [16][16] Pierre Muller, « Les politiques publiques » ; Que sais-je ?,... à une échelle internationale affaiblit lui-même la capacité des élites politico-administratives dans la maîtrise du processus d’élaboration des politiques publiques. L’ensemble se conjugue à un essoufflement des formes de représentations de tous ordres, celles de la participation politique des citoyens comme celles de la délégation faite aux représentants.

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Le constat du succès contemporain de la démocratie s’accompagne donc simultanément d’une interrogation en profondeur des trois piliers du processus démocratique :

  • la participation politique, suppose un citoyen informé et éduqué, formant son jugement de manière indépendante qui dispose de prérogatives, ses droits civiques, indissociables du fonctionnement politique tout entier. L’indifférence des citoyens, leur abstentionnisme grandissant, l’extension des situations extrêmes d’exclusion et d’inégalités qui obèrent les capacités d’exercice de la citoyenneté sociale et politique, sont autant de facteurs déstabilisants ;

  • la délibération, est le moment de la tension vers l’intérêt général, « horizon de la vie démocratique, à la fois indispensable et inatteignable dans sa perfection »[17][17] Patrick Viveret, « Pour redonner de la noblesse à l’action.... L’espace et le temps de la délibération sont essentiels car ils permettent de passer de l’agrégat d’opinions à la construction d’un jugement citoyen nourri d’informations, d’argumentations, d’expertises et d’évaluation. Une étape décisive que le libéralisme économique ignore quand il postule que la somme des intérêts individuels se transforme en intérêt collectif, mais qu’ont ignoré aussi les expériences marxistes en postulant que les intérêts du prolétariat étaient l’intérêt de l’humanité.

  • la représentation, qui suppose la présence active des citoyens qui donnent mandat à leurs représentants et débattent de son contenu, en apprécient les résultats ; une délégation mise à mal par la convergence de la faiblesse de la participation, la difficulté de définir l’intérêt général et la perte de confiance dans la capacité des dirigeants politiques à défendre efficacement des aspirations elles-mêmes forts diverses.

Les débats actuels tendent à montrer que la crise de la démocratie représentative ouvrirait la voie soit à la démocratie d’opinion [18][18] « La gouvernance nouvelle pratiques de démocratie »,..., thèse d’inspiration libérale, soit à la démocratie participative thèse d’inspiration libertaire… quoiqu’il en soit, la nécessité de placer « l’usager au cœur du système » et la juxtaposition de sa participation et de sa satisfaction interrogent.

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Cette nécessité faisait partie des missions impulsées de modernisation de l’action publique par Michel Rocard. En effet, les évaluations des politiques sanitaires et sociales menées au cours des années quatre vingt montraient combien il était difficile de toucher les usagers les plus éloignés du système de protection sociale. Dans un souci d’égalité d’accès au dispositif et de maintien de la cohésion sociale, un certain nombre d’expérimentations ont été menées pour permettre à la fois la participation des usagers à l’élaboration des politiques publiques et une individualisation des prises en charge.

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Aujourd’hui il apparaît qu’au-delà des rhétoriques persistantes sur la nécessaire implication des usagers, la logique de participation ait été plus ou moins laissée de côté et que la logique d’individualisation soit toujours davantage liée à une sévérité des contreparties. Alors que la participation apparaissait comme une garantie à la fois d’égal accès de tous aux dispositifs et d’adéquation entre l’action publique et les attentes des ressortissants, il semble que ce volet de la modernisation de l’action publique soit devenu secondaire. Ou plutôt, que la revendication de participation (fort présente dans la loi 2002-2 mais aussi dans la loi de lutte contre les exclusions, et d’autres…) s’accompagne d’une logique d’individualisation des réponses qui dément ou empêche les formes de représentations collectives, d’identification et d’élaboration du bien commun. C’est à cette aune qu’il est possible de s’interroger sur les représentations sous tendues dans la loi du 2 janvier par la volonté politique de « mettre l’usager au centre du dispositif » dans sa traduction évaluatrice, mesurer sa satisfaction et la simplification qu’elle impose à la notion de participation.

En conclusion

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Les principes de l’évaluation des politiques publiques se généralisent dans le champ de l’aide sociale et de l’action sociale à travers lois et textes réglementaires. Les débats qui prévalent à leur introduction et à leur application montrent qu’elles relèvent de préoccupations et d’attentes très différentes, parfois contradictoires, souvent peu explicitées. Si ces débats sont le reflet d’approches variées de l’évaluation des politiques publiques et de ses objectifs en France, ils permettent aussi d’éclairer singulièrement les rapports dialectiques des différents acteurs du travail social : décideurs, usagers et professionnels.

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Une singularité qu’il est possible d’exprimer ainsi : l’évaluation, conçue comme une confrontation pluraliste des intérêts en présence, n’est pas seulement une méthode mais aussi un enjeu social, un enjeu de pouvoir [19][19] P. Muller, « Les politiques publiques », 1994 PUF.. Si l’on considère que le travail social se conçoit dans la conjonction de trois facteurs, son assise politique et institutionnelle, le public qu’il touche et les références professionnelles (technicité et compétence), force est de constater qu’il est confronté à de profondes mutations directement en prise avec l’évolution de la société démocratique. Aborder l’évaluation dans le champ du travail social, c’est donc ouvrir la question du rapport entre les trois pôles d’un système en tension au sein duquel chaque acteur peut faire valoir une légitimité élective, une légitimité d’usage [20][20] L’usage est un droit incessible et insaisissable, droit..., une légitimité technique, il nous semble que les méthodes d’évaluation des pratiques sociales doivent être au service de la mise en forme de cette conflictualité nécessaire.

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Parce que les principes de l’évaluation des politiques publiques induisent l’interrogation de la pertinence et du sens d’une politique, la participation de ses destinataires et l’élaboration de référentiels pour l’action, elle peut constituer un mode de régulation entre ces trois pôles par la mise en débats des enjeux de l’action sociale et l’élaboration de compromis.

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Pour cela, les orientations législatives peuvent être saisies comme des opportunités bénéfiques et interprétées dans le sens d’un renouvellement des pratiques à condition d’entrer dans un questionnement approfondi au niveau des institutions et des instances professionnelles au sujet :

  • des pratiques de la participation des usagers ou des habitants autour des enjeux actualisés d’une « gouvernance démocratique moderne » qui contribue à produire des espaces publics délibératifs et temporaires sur les problèmes publics (et l’on peut se référer aux expériences récentes de démocratie directe qui cherchent à entendre les citoyens ou les groupes, recevoir les suggestions, entendre les commentaires…), du passage de la logique individualisante au débat citoyen contradictoire, de l’accès à celui-ci en interne aux institutions et sur la place publique… ;

  • de l’intégration de ces dimensions aux évaluations de projets sociaux [21][21] Voir les travaux sur l’évaluation émancipatrice de... au niveau des politiques locales. Inventer des processus d’évaluation qui ne se limitent pas à demander aux bénéficiaires d’une action leur appréciation sur les effets ou leur « satisfaction » par un questionnaire ou entretien. Promouvoir une approche qui vise à améliorer un dispositif public mais aussi à aider les groupes sociaux concernés à créer leur propre savoir, leur propre compréhension de leur situation et des moyens nécessaires pour la modifier ;

  • de l’approche des évaluations individuelles afin de les situer résolument dans une vision stratégique et éthique « au carrefour des besoins des personnes, d’un projet associatif et d’une politique publique »[22][22] Brigitte Bouquet, « Éthique et travail social, une....

De l’adoption d’une démarche de qualité dans une démarche globale de projet et non comme le respect de procédures élaborées extérieurement. « L’éthique à laquelle se réfère les intervenants ne vient pas comme une plus value de la prestation, un indicateur de qualité labellisant le processus. Elle est mobilisée comme une instance critique dans les situations où se confrontent des logiques antinomiques. Il en va différemment pour le marché auquel on ne peut accéder qu’en fonction de sa solvabilité »[23][23] Joseph Haeringer, « La dirigeance associative mise....

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Le débat sur l’évaluation illustre un débat d’actualité sur le travail social, sa place dans la société, la place des acteurs : le rendre lisible à travers l’élucidation des conditions de sa mise en œuvre, de son impact, en faire un instrument de participation citoyenne, rendre compte devant l’ensemble de la communauté : où les enjeux de l’évaluation rejoignent ceux du travail social dans leur commune exigence démocratique.

Notes

[*]

Consultante, co-animatrice du groupe « Société française d’évaluation » (SFE) sur la loi 2002-2.

[1]

Institut éducatif, thérapeutique et pédagogique.

[2]

Institut de rééducation.

[3]

Voy. Yves Matho et Roland Janvier, « Mettre en œuvre le droit des usagers dans les établissements d’action sociale », Dunod, (édition 2004).

[4]

Pierre Muller « Les politiques publiques » coll. Que sais-je, PUF, 2003.

[5]

J. De Munck et J. Lenoble (1996), « Droit négocié et procéduralisation », in Ph. Gérard, F. Ost and M. Van de Kerchove (Éds), « Le droit négocié, Bruxelles », Publications des Facultés universitaires St-Louis, pp. 171-196

[6]

J.C. Thoenig, « Les politiques publiques », Traité de science politique, 1985.

[7]

Guide de l’évaluation des politiques publiques, Paris, la Documentation Française, 1996.

[8]

J.C. Thoenig, op. cit.

[9]

Extrait du guide du Conseil supérieur de l’évaluation (CSE).

[10]

Bernard Perret : « Les enjeux épistémologiques de l’évaluation » in « L’évaluation en développement », La documentation française.

[11]

Note d’information relative aux actions favorisant l’évaluation et l’amélioration continue de la qualité dans les établissements sociaux et médico-sociaux (DGAS /5B n° 2004/96 du 03/03/04), direction générale de l’action sociale, février 2004, p. 4.

[12]

Note d’information, op. cit., p. 9.

[13]

Jean-François Bauduret (principal rédacteur de la loi) et Marcel Jaeger, « Rénover l’action sociale et médicosociale », Dunod, 2002.

[14]

Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale, note d’orientation, 10 novembre 2005, p. 3.

[15]

Patrice Duran, conseiller scientifique du Commissariat général du Plan, in « L’évaluation en développement, 1996 », la Documentation Française.

[16]

Pierre Muller, « Les politiques publiques » ; Que sais-je ?, PUF 2003.

[17]

Patrick Viveret, « Pour redonner de la noblesse à l’action politique » ; le Monde diplomatique, Mai 2000.

[18]

« La gouvernance nouvelle pratiques de démocratie », Conseil économique et social 1998.

[19]

P. Muller, « Les politiques publiques », 1994 PUF.

[20]

L’usage est un droit incessible et insaisissable, droit de se servir d’une chose qui ne nous appartient pas mais dont nous pouvons bénéficier pour nos besoins. Roland Janvier et Yves Matho, « Mettre en œuvre le droit des usagers dans les organisations sociales et médico-sociales », Dunod, Paris, 2004.

[21]

Voir les travaux sur l’évaluation émancipatrice de Eric Monnier et Gaëlle Baron, « Coproduire l’évaluation avec la société civile », article dans « L’évaluation des politiques publiques », Informations sociales, septembre 2003.

[22]

Brigitte Bouquet, « Éthique et travail social, une recherche du sens », Dunod, 2003.

[23]

Joseph Haeringer, « La dirigeance associative mise à l’épreuve », ASH n° 2275.

Plan de l'article

  1. Un détour par l’évaluation des politiques publiques
  2. Deux points sont ici à soulever qui concerne le rôle et la place de l’évaluation :
    1. Le changement de paradigme, de la recherche de causalité au pilotage de la complexité
    2. Évaluer une politique publique c’est donc, d’abord, la questionner
  3. L’évaluation dans la loi du 2 janvier 2002
  4. La participation des usagers à l’évaluation
  5. En conclusion

Pour citer cet article

Pondaven Michèle, « Pourquoi inscrire l'évaluation des activités et de la qualité des prestations dans les principes de l'évaluation des politiques publiques ? », Journal du droit des jeunes, 8/2006 (N° 258), p. 40-46.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2006-8-page-40.htm
DOI : 10.3917/jdj.258.040


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