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Journal du droit des jeunes

2007/10 (N° 270)


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Je souhaite vous présenter quelques points forts qui caractérisent la démarche initiée par l’ODAS et à laquelle le Conseil général du Loiret s’est associé avec vingt-quatre autres départements pour, dans une première phase, tester cette feuille de parcours et, dans une seconde, l’expérimenter de manière opérationnelle[1][1] Voy. «La feuille de parcours, un guide pour la protection....

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Je le fais tout autant en ma qualité de directeur Enfance/Famille qu’au nom de mon homologue de la DPJJ et au nom de l’ensemble des associations habilitées qui, toutes sans exception, se sont engagées et investies autour de ce projet. Avec eux ce matin et à l’occasion de notre bilan de mi-parcours de notre schéma conjoint, nous en avons évalué l’état d’avancement.

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En effet, en 2004, à l’occasion de la réécriture de notre schéma conjoint Enfance/Famille/Jeunesse, tous et toutes nous nous sommes retrouvés autour d’un des axes forts de ce schéma :

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Améliorer dans notre département la qualité de nos prises en charge

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C’est également cette recherche de qualité et de meilleure performance du dispositif qui ont été à l’origine de la volonté du Département du Loiret d’expérimenter pour cinq ans les attributions dévolues précédemment à la DPJJ en matière d’assistance éducative.

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Cette expérimentation est effective depuis le 1er janvier 2007 comme dans trois départements et devrait le devenir dans deux autres.

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Pour respecter le temps qui m’est imparti, je ne développerai la déclinaison de cette démarche de l’ODAS qu’autour de trois axes :

  1. Celui de la rupture

  2. Celui de la continuité

  3. Et celui de la cohérence.

Et autour d’un concept : celui de la légitimité.

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Ils représentent, me semble-t-il, les conditions et les défis d’un pilotage efficient de la protection de l’enfance sur un département si celui-ci veut passer d’une légitimité de droit qui lui est reconnu dans les textes pour être le chef de file de cette protection (j’allais dire le chef d’orchestre) à une légitimité consentie et reconnue par l’ensemble des acteurs et des partenaires qu’ils soient associatifs, administratifs ou judiciaires.

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La protection de l’enfance est une politique publique qui ne s’administre pas : elle se pilote.

1 - Premier axe : celui de la rupture

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Au moment où l’ODAS initiait la démarche «feuille de parcours en protection de l’enfance» en proposant une expérimentation, nous élaborions conjointement avec l’État et le secteur associatif, le deuxième schéma Enfance/Famille.

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Tant les observations générales de l’ODAS que celles des praticiens de terrain dressaient le même constat sur les ruptures intervenant tout au long des prises en charge de mineurs par le dispositif de protection de l’enfance.

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Premier paradoxe : Comment rompre avec ces ruptures subies ?

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Je vous propose d’identifier ces ruptures autour de trois cercles des professionnels de la protection de l’enfance :

  • Celles du premier cercle des intervenants de la protection de l’enfance des services départementaux qui, par manque de coordination, sont parfois à l’origine de discontinuité dans les prises en charge entre les intervenants de l’ASE, des maisons départementales de l’enfance, du service social départemental ou de la PMI. Quel département n’a pas constaté, à l’occasion de telle ou telle situation, un déficit en matière d’organisation du partage d’information entre professionnels, déficit préjudiciable à la continuité des actions entreprises ? Quel service de l’ASE n’a jamais oublié de solliciter l’avis d’autres intervenants avant de poser auprès d’un juge des enfants l’indication d’une possible mainlevée de la mesure de protection;

  • Celles du deuxième cercle des acteurs de la protection de l’enfance que constituent les services et établissements habilités et conventionnés.

    Ce sont des partenaires essentiels qui par leur diversité, leurs valeurs associatives et leurs projets enrichissent le dispositif.

    Pourtant, qui n’a pas regretté parfois des listes d’attente dans les services chargés de mesure d’AEMO judiciaire malgré une décision judiciaire assortie de l’exécution provisoire ? Qui n’a pu regretter à certains moments le manque de liaison entre les services au moment où l’on passe par exemple d’une mesure d’aide à domicile à une mesure d’accueil en établissemnet, ou d’un placement direct à un placement ASE, ou d’un placement ASE à parfois une prise en charge éducative au titre de l’Ordonnance de 1945 ? Qui n’a jamais été confronté à une décision unilatérale et brutale de fin de prise en charge obligeant dans l’urgence à trouver la moins mauvaise solution ?;

  • Celles enfin du troisième cercle des diverses institutions associées aux actions de protection de l’enfance mais dont ce n’est pas la principale mission. Ces institutions concourent au dispositif de protection de l’enfance et font d’ailleurs partie intégrante de l’observatoire tel que le législateur l’a fort heureusement prévu.

On ne peut que regretter d’ailleurs que ce même législateur n’ait pas étendu les missions d’inspection de l’IGAS sur l’Aide sociale à l’enfance, tel que prévu dans le Code – art. L.221-9, à une mission d’évaluation complète et concomitante du dispositif dans son entier par un corps d’inspection interministériel associant Justice/Éducation nationale/Santé/Intérieur qui viendrait compléter le 1er article de la Loi du 5 mars 2007.

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Ainsi et hélas, quel service de l’ASE n’a pas à prendre en charge et accueillir des mineurs dont les parcours sont marqués par des ruptures dans le domaine de la scolarité, dans le domaine du soin, dans le domaine du handicap ? À quelle maison de l’enfance, à quel établissement, à quel assistant familial ne demande-t-on pas d’accueillir parfois à temps plein, y compris toute la journée des mineurs exclus d’une scolarisation, ne pouvant accéder rapidement aux soins dont ils ont besoin, non pris en charge malgré des orientations prononcées par les Maisons départementales des personnes handicapées par les établissements de l’éducation spéciale ? Quel service de l’ASE n’a pas eu à un moment le sentiment de n’être au mieux que la variable d’ajustement des autres institutions ?

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Cette prise de conscience collective sur le fait que l’amélioration de la qualité des prises en charge n’est pas seulement proportionnelle au taux d’évolution des moyens alloués mais relève pour une part de nos pratiques, à été un tournant dans l’implication de l’ensemble des partenaires associatifs.

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Oui, nos pratiques professionnelles, et je veux dire par là tant celles des intervenants que celles des cadres de la protection de l’enfance, nos modes de régulation, la mise en œuvre de nos décisions peuvent être source de ruptures souvent préjudiciables aux mineurs et à leurs familles. Je dirai : tout comme les familles que nous accompagnons, nos organisations et procédures ne sont pas infaillibles.

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Dans le Loiret, la démarche «feuille de parcours» de l’ODAS à la fois pragmatique, concrète et se nourrissant du terrain, a été perçue comme ni «jugeante», ni donneuse de leçons, ni normative par l’ensemble des partenaires. Cette démarche ascendante a fait émerger cette volonté de chaque partenaire de ne pas se complaire dans le constat de carence ou d’insuffisance des autres institutions, de la collectivité départementale, des divers services et établissements.

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Elle a permis à chacun de regarder plutôt dans le gisement des ressources, potentialités et capacités positives des autres que dans ses faiblesses et défaillances. Tout comme le regard que nous devons poser sur les familles pour fonder une action éducative en partant de leurs possibilités et capacités d’évolution.

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C’est là tout l’enjeu et le fondement du travail social : ne pas réduire les parents aux carences ou parfois aux actes de maltraitance qui leurs sont reprochés pour, avec humanité et exigence, les accompagner à mettre en œuvre aussi les qualités qui sont les leurs. Ce regard empathique appliqué à l’égard des familles, est-il utopique de le poser également à l’égard de nos partenaires ?

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Cette posture, j’oserai dire éthique a totalement modifié les rapports entretenus par les acteurs de la protection de l’enfance. Nous n’avions souvent l’occasion de nous rencontrer que dans des confrontations budgétaires (qui existent toujours rassurez-vous), pour défendre nos spécificités, revendiquer nos territoires, nos domaines, nos pouvoirs, nos autonomies et indépendances au saint nom toujours et bien sûr de l’intérêt supérieur de l’enfant et de ses parents.

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Rarement nous n’avions eu l’occasion comme cela se fait aujourd’hui de tenter de co-construire, co-élaborer ou confronter ensemble des pratiques professionnelles. Et cela ne se décrète pas mais se structure, s’expérimente, se vérifie et s’évalue collectivement.

2 - Deuxième axe : celui de la continuité

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Ainsi, une des vingt-six fiches action de notre schéma conjoint énonçait l’objectif, je cite : «de favoriser une approche concertée des situations individuelles pour trouver une cohérence d’ensemble du parcours en lien avec le projet individuel»… Y était ajouté comme une incantation «pour les situations les plus difficiles, une prise en charge ne peut s’interrompre tant qu’une autre solution de relais ne soit arrêtée».

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Deuxième paradoxe : cette rupture d’avec les pratiques habituelles est source de continuité dans les prises en charge.

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Rompre avec certaines pratiques du passé, construire ensemble des méthodes d’intervention, croiser et confronter nos regards divers, entendre et comprendre les logiques et contraintes institutionnelles des uns et des autres est un grand pas qui a permis ou va permettre :

  • de développer un partage d’informations sur des situations prises en charge par plusieurs institutions dans le respect des règles juridiques et déontologiques. Une charte est en cours de signature entre le Conseil général, l’État et les neuf associations;

  • de trouver une cohérence d’ensemble du parcours, en lien avec le projet individuel;

  • de rechercher une meilleure cohérence d’actions autour d’un projet individuel;

  • de favoriser une culture commune et partagée;

  • de monter des projets spécifiques avec des financements adaptés en complémentarité avec la DPJJ;

  • de tenter de développer des réponses d’accompagnement pour les enfants et adolescents ne bénéficiant (ou risquant de ne bénéficier) d’aucune prise en charge (scolarité, soins, éducation);

  • de mettre des éléments en commun pour, en les étudiant, prévenir les situations de rupture.

Tout cela illustre une autre valeur éthique partagée par les services publics ASE, DPJJ et associatifs associés à la démarche de l’ODAS : celle d’un souci de «bientraitance» et de fluidité dans la prise en charge des enfants en danger.

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Dans cette logique-là, par exemple les séjours de rupture n’ont pas vocation à devenir l’antichambre des ruptures des prises en charge.

3 - Troisième axe : celui de la cohérence

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Seuls ceux qui n’ont pas d’objectifs sont certains de ne pas les atteindre.

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Les nôtres s’inscrivent dans une recherche de cohérence du dispositif :

  • en s’appuyant sur toutes les ressources et contributions internes ou externes au département;

  • en mutualisant nos expériences, y compris extra départementales, au travers par exemple de notre implication dans le club d’échanges et d’expériences que propose le Club ASE du réseau Idéal/Interlocal. Club qui, d’ailleurs, organise le 11 décembre 2007 une journée technique sur la mise en place des Cellules départementales de recueil des informations préoccupantes;

  • en ayant participé aux groupes de travail ministériels chargés de préparer les quatre guides de la réforme.

La démarche ODAS «feuille de parcours en protection de l’enfance» a ainsi également trouvé sa place dans notre expérimentation DPJJ, à tel point qu’elle y a été intégrée et fait partie prenante de la convention qui a été signée pour cinq ans. Nous avons d’ailleurs souhaité associer à notre comité de pilotage de cette expérimentation DPJJ tant l’ODAS, maître d’œuvre que l’ONED, maître d’ouvrage des évaluations des pratiques innovantes. L’un et l’autre ont accepté, ce dont je remercie Messieurs les Présidents Béchu et Dinet. De la complémentarité et de la diversité des approches naît la richesse des productions. Cette posture illustre notre volonté de rechercher les ressources et compétences, là où elles se trouvent sans exclusive ou monopole.

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Notre département a en effet dépassé l’âge des conflits de loyauté.

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Ces deux expérimentations nous obligent :

  • vis-à-vis des enfants et de leurs parents;

  • vis-à-vis de nos partenaires;

  • vis-à-vis des magistrats qui y ont vu, malgré leurs légitimes craintes, notre réel souci de donner de la cohérence à notre dispositif départemental de protection de l’enfance, sans attenter à leurs prérogatives. Ils ont accepté sans concession mais avec loyauté de s’inscrire dans ces expérimentations.

En nous plaçant ainsi au travers de ces deux expérimentations sous les feux de la rampe (comme aujourd’hui), nous sommes conscients des risques de peut-être ne pas totalement atteindre tous nos objectifs… Mais tant les réussites que les échecs seront collectifs.

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La loi réformant la protection de l’enfance renforce et légitime davantage la conduite de notre projet et sa cohérence :

  • par les dispositions concernant la Cellule de recueil des informations préoccupantes;

  • par les dispositions concernant la responsabilité du président du Conseil général sur la nécessaire coordination des mesures judiciaires et administratives;

  • par les dispositions concernant l’observatoire.

Dans le Loiret, la légitimité reconnue et consentie au président du Conseil général pour piloter la protection de l’enfance a précédé la légitimité de droit que lui accordent maintenant les textes. Une démarche telle que celle entreprise avec la feuille de parcours en protection de l’enfance ne peut néanmoins réussir que dans le consentement et la reconnaissance réciproque. Elle ne se décrète pas mais se construit dans le temps patiemment, résolument et «managerialement».

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Nous poursuivons le travail entrepris avec les acteurs des deux premiers cercles avec l’objectif d’y associer le troisième cercle des partenaires.

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Notre observatoire comportera, en plus du pilotage du schéma et de l’analyse des évaluations internes et externes des établissements et services, deux portes d’entrées :

  • celle de la connaissance des publics à travers les données individuelles «anonymisées» suivant les normes de l’ONED (avec le programme SOLED, système d’observation longitudinal de l’enfance en danger);

  • celle de la connaissance des accidents des parcours institutionnels, de leur contexte, de leur environnement à travers la démarche unique et particulière initiée par l’ODAS.

Les productions concrètes des uns et des autres ne pourront que s’enrichir.

Conclusion

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Pour conclure, et à la lumière de mon expérience et de ma connaissance actuelle du dispositif, je m’autoriserai quelques questions sur celui-ci, toujours sous l’angle de la rupture, de la continuité, de la cohérence et au regard du concept de légitimité.

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Rupture : N’y a-t-il pas un risque que des ruptures apparaissent dans la mise en œuvre de la loi lorsque la dynamique anticipative issue de la préparation de la loi est retombée, lorsque les groupes de travail ne sont plus réunis, lorsque les décrets ne sont pas publiés par exemple avec la même volonté et célérité que les décrets concernant le transfert du RMI aux départements ?

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Continuité : Quelles sont les dispositions prises pour assurer la continuité de la connaissance annuelle du phénomène de l’enfance en danger, connaissance ponctuée d’une quinzaine de séries annuelles présentée par l’ODAS ? Qui a évalué le temps et les moyens qui seront nécessaires aux départements pour faire évoluer leurs systèmes d’informations en les paramétrant aux exigences de ce que les observatoires devront fournir à l’ONED ? Qui a évalué le temps et les moyens qui seront mobilisés pour saisir ces informations ?

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Certains notent qu’à la différence du service de PMI, il n’existe pas de normes d’équipement des services de l’ASE contrairement à ce qui se passe dans le secteur de l’enfance handicapée. Cette remarque est exacte. Dans la continuité, on pourrait ajouter également qu’il n’existe aucun texte réglementaire et opposable définissant les conditions de fonctionnement du service de santé scolaire, du service social en faveur des élèves, du service de psychiatrie et pédopsychiatrie adulte, de la justice.

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L’État peut-il envisager des normes les services des collectivités territoriales sans lui-même être exemplaire sur ses normes internes et en capacité de les financer ? Comme s’il suffisait d’édicter des normes pour mettre en mouvement la réforme de la protection de l’enfance.

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Alors que la norme fige, l’identification d’objectifs collectifs à atteindre au contraire mobilise et dynamise.

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Après l’intéressante étude de la DRESS sur les disparités entre départements en matière d’action sociale et de protection de l’enfance, qui la poursuivra pour examiner par département les taux de bénéficiaires de la DPJJ, de la pédopsychiatrie, de l’éducation spéciale, de la santé scolaire, de la justice et en le rapportant par département aux dépenses engagées dans chacun de ces secteurs ?

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Qui entreprendra une recherche pour savoir si les différents niveaux de prestations fournies sur le territoire par ces institutions de l’État ont un impact ou non sur l’activité et la qualité de l’aide sociale à l’enfance ?

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Qui a cette mission d’ expertiser le contexte et l’environnement des politiques sociales décentralisées ? Est-il possible d’avoir une analyse de l’évolution de notre dispositif de protection de l’enfance en la déconnectant de l’analyse des politiques menées en matière, par exemple, d’accès des plus démunis au logement, en matière d’insertion sociale et professionnelle, en matière de prévention spécialisée ?

42

Se distancier pour mieux voir, observer pour mieux comprendre, analyser pour mieux agir.

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Cette trilogie de l’analyse des systèmes, y a-t-il d’autres choix que de l’animer collectivement, collégialement, contradictoirement et sans aucune exclusive ?

44

Cohérence : la loi légalise enfin le partage d’information entre les professionnels. Un article du CASF (le L. 221.3 ancien art. 78 pour les puristes) précise que les conditions dans lesquelles un département accède aux demandes de renseignements d’un autre département pour remplir ses missions seront fixées par décret… toujours non publié vingt ans après la loi. C’est ainsi que sans aucune base réglementaire des signalements nationaux sont diffusés et irriguent tous les services sociaux des cantons du territoire national !

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Dans le même ordre d’idée que ma remarque sur l’incohérence de limiter les contrôles de l’IGAS à l’ASE sans les étendre concomitamment à l’ensemble du dispositif départemental (CAF, santé scolaire, service social scolaire, pédopsychiatrie, hôpitaux, DPJJ) est-il cohérent que l’agence nationale de l’évaluation médico-sociale dans sa composition ne dispose que de deux collèges, celui des administrations de l’état et celui du secteur associatif ?… Sans que les départements ne soient représentés… comme si ces derniers n’avaient rien à apporter en matière de promotion ou de bonnes pratiques ou en matière d’évaluation des prestations fournies par les services et établissements qu’ils sont chargés pourtant de contrôler ? Qu’est ce qui justifie cette absence de co-construction des outils, des référentiels ou de normes ? La représentation que les uns et/ou les autres se font des collectivités départementales ?

46

Comment se fait il que le président du Conseil général ne fasse pas partie des personnes désignées comme pouvant saisir directement le défenseur des droits de l’enfant lorsqu’il lui semble par exemple que les droits des enfants qui lui sont confiés sont profondément altérés en matière d’accès aux soins ou de scolarité (il est seulement désigné comme pouvant être saisi par le défenseur des droits des enfants).

47

Les départements sont déjà confrontés à la difficulté de placer le curseur entre action de prévenance et de prévention primaire et entrée dans le dispositif de la Cellule centralisée des informations préoccupantes.

48

Le législateur a défini ces informations préoccupantes comme étant relatives aux mineurs en danger ou en risque de l’être. Le guide pratique du ministère sur la cellule reprend cette définition. L’ONED sur son site en donne une approche et entend par information préoccupante tout élément d’information susceptible de laisser craindre qu’un enfant puisse avoir besoin d’aide y compris lorsque c’est une demande volontaire de la famille. Cette définition est bien plus large et risque d’aboutir à une inflation des informations préoccupantes.

49

Ne serait-il pas cohérent qu’une «conférence de consensus» soit rapidement organisée entre les départements, les services de l’État, les associations et l’ONED pour fixer ensemble quelques repères communs ?

50

Légitimité : nul ne s’autoriserait de contester la légitimité de droit des agences observatoires qui ont enrichi notre dispositif, chacun ayant son champ spécifique d’intervention et de compétence.

51

Néanmoins la légitimité qui leur sera consentie ou reconnue ne dépendra-t-elle pas avant tout de leur volonté farouche et de leurs capacités réelles à fédérer les acteurs que nous sommes autour de la richesse de leur complémentarité ?

52

En perspective et pour nous tous, les acteurs, belle feuille de route et de parcours pour améliorer le dispositif de protection de l’enfance !… peut être un jour annonciatrice d’un beau grenelle de la protection de l’enfance et son environnement. N’est-il pas ?

Notes

[*]

Directeur Enfance et famille au Conseil général du Loiret (www.Loiret.com; http://enfance.Loiret.com).Le texte reprend l’intervention aux Assises de la protection de l’enfance, organisées par le Journal de l’action sociale les 12 et 13 novembre 2007. Les actes seront prochainement publiés : (http://www.lejas.com.)

[1]

Voy. «La feuille de parcours, un guide pour la protection de l’enfance ?» et autres articles, JDJ n° 258, octobre 2006, p. 20 à 37.

Plan de l'article

  1. 1 - Premier axe : celui de la rupture
  2. 2 - Deuxième axe : celui de la continuité
  3. 3 - Troisième axe : celui de la cohérence
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Kerr Jean-François, « Rupture, continuité et cohérence : les trois défis du pilotage de la protection de l'enfance par les départements », Journal du droit des jeunes, 10/2007 (N° 270), p. 23-26.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2007-10-page-23.htm
DOI : 10.3917/jdj.270.0023


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