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Journal du droit des jeunes

2007/2 (N° 262)


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« En donnant toute sa place au dialogue social, des réformes importantes sont devant nous : pour aller beaucoup plus loin dans la baisse du chômage, pour faire de la participation un véritable projet de société, pour donner plus de puissance à nos entreprises, pour mettre en place un véritable droit au logement opposable, c’est-à-dire faire du droit au logement une réalité. Et je demande au Gouvernement d’avancer sur ce point dans les toutes prochaines semaines » (Vœux aux Français : allocution de M. Jacques Chirac, Président de la République, 31 décembre 2006).

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Le cadavre était à peine refroidi que Jean-Louis Borloo[1][1] Communiqué de presse du 22 janvier 2007 du ministre... avait déjà décidé de baptiser du nom de l’abbé Pierre la loi « instituant le droit opposable au logement… » dont le projet a été déposé au Sénat le 17 janvier dernier[2][2] Sénat, n° 170, annexe au procès-verbal de la séance... … privant ainsi le fondateur des chiffonniers de l’occasion de se retourner dans sa tombe, à défaut de pouvoir pousser une de ses colères dont il avait le talent.

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Il faut tout d’abord s’entendre sur ce qu’est un droit opposable. On pourrait résumer la définition par la négative : « si un droit n’est pas opposable, autant dire qu’il n’y a pas de droit ». Un droit qui ne peut recevoir de sanction n’est pas une norme juridique. S’agissant d’une affirmation comme le droit au logement, on reste dans le domaine du vœu pieux si sa garantie n’est pas sanctionné par une obligation et qu’un recours n’est pas organisé pour le rendre effectif.

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Qu’en serait-il du droit à un procès équitable si la cour européenne des droits de l’Homme n’avait pas le pouvoir de condamner les États à réparer leurs fautes et de jeter l’opprobre sur la patrie des droits de l’Homme ? Pas grand-chose ! Le nombre de détenus croupissant en prison en attendant leur procès serait encore plus grand.

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Point n’était besoin de déclarer le droit au logement ; son affirmation est gravée dans le marbre depuis 1990 [3][3] « Garantir le droit au logement constitue un devoir.... Mieux encore, il résulte depuis longtemps des principes mentionnés dans le préambule de la constitution de 1946 et la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est reconnue comme un objectif de valeur constitutionnelle [4][4] « 10. La Nation assure à l’individu et à la famille....

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Le Conseil d’État a rappelé qu’en donnant au droit au logement la qualité d’un objectif à atteindre, le Conseil constitutionnel « n’a pas consacré l’existence d’un droit au logement ayant rang de principe constitutionnel » [5][5] C.E., ordonnance du 3 mai 2002, n° 245 697, Association.... Cette décision empêchant de considérer le droit au logement comme une liberté fondamentale ferme la porte du recours à l’une des procédures d’urgence devant le juge administratif, mais pas à toutes, pour autant qu’on s’accroche aux délais du contentieux administratif, de quoi passer quelques hivers à la belle étoile…

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Sur le plan législatif, on se souviendra que « l’engagement national pour le logement » faillit tourner en pantalonnade jusqu’au retrait de l’amendement, soutenu par les parlementaires de l’UMP, à l’article 55 de la loi solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU imposant un quota de 20 % de logements sociaux dans les communes).

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On sait également qu’il fallut que soit médiatisée l’entreprise donquichottesque des tentes plantées le long du canal Saint-Martin pour que le Président de la République, à l’occasion des vœux, demande aux agents de l’État d’aider les élus locaux à « progresser vers la stricte application de la loi SRU » [6][6] Allocution de M. Jacques Chirac, Président de la République,....

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Selon le chef de l’État, « on n’a jamais autant construit depuis des décennies. Le nombre de nouveaux logements sociaux est passé de 40 000 en 2002 à près de 100 000 en 2006 », tandis que la Fondation Abbé Pierre constate que les objectifs annoncés par les différents plans sont loin d’être atteints, et très en deçà de ceux de 2005 et que, pour les logements très sociaux, le retard s’est encore aggravé. Plus grave encore, selon cette association, les données relatives aux expulsions de locataires au premier semestre 2006 feraient apparaître une augmentation des recours à la force publique de près de 50 % par rapport à la même période en 2005 [7][7] Fondation Abbé Pierre, communiqués des 9 octobre 2006....

Sanctionner un droit

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Rendre le droit opposable, c’est donc l’assortir de sanction : ouvrir la possibilité de contraindre les pouvoirs publics à agir pour trouver un toit à ceux qui en ont besoin, ce serait rendre effectif un droit qui, tant qu’à présent, n’allait pas au-delà de la proclamation [8][8] Voy. not. notre article « Le logement social : privilège....

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Les critères généraux de priorité d’attribution de logements au profit des handicapés, des mal logés défavorisés, etc. sont déjà prévus dans la loi et précisés par les décrets d’application. Une commission d’attribution procède à l’examen des demandes en tenant compte de la composition du ménage, du niveau de ressources, des conditions de logement actuelles. Elle doit également veiller à la mixité sociale des villes et des quartiers et doit attribuer par priorité les logements disponibles aux personnes privées de logement ou dont la demande présente un caractère d’urgence en raison de la précarité ou de l’insalubrité du logement qu’elles occupent, ainsi qu’aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales mentionnées dans un accord collectif départemental conclu entre l’État et les bailleurs sociaux par lequel sont prises en compte les demandes de logement selon les critères précités.

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La loi a déjà prévu des sanctions, notamment la substitution de la décision préfectorale à celle de l’organisme de logement social lorsque celui-ci refuse de signer l’accord départemental. Dans ce cas, le préfet désigne les personnes prioritaires, fixe le délai de mise à leur disposition d’un logement, sur les droits de réservation préfectoraux qui ne peuvent dépasser les 30 % maximum de logements [9][9] Art. R. 441-5 du code de la construction et de l’habitation.... Le préfet peut également se substituer au maire ou au président de l’établissement public pour décider directement de la réservation des logements aux personnes défavorisées lorsque les objectifs du plan départemental ne sont pas respectés [10][10] Art. L. 441-1, al. 13 du CCH..

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Dans chaque département existe également, auprès du préfet, une commission de médiation chargée de recevoir les réclamations en l’absence de réponse à une demande de logement dans le délai arrêté par le préfet. Elle est composée de représentants du conseil général, des établissements publics de coopération intercommunale, des organismes bailleurs, des associations de locataires et de des associations agréées dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées. Et pourtant, ça ne marche pas, pour la bonne et simple raison qu’il n’y a pas assez de logements pour tout le monde à un tarif accessible selon l’adage « on ne peut donner plus d’eau qu’il y en a dans le puits ».

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Aussi, rendre la pénurie opposable n’est guère un défi si l’on ne peut contraindre la puissance publique à mettre tout en œuvre pour que chacun ait un toit.

L’État veut relever le défi

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Le projet qui est déposé sur le bureau du Sénat prétend relever le défi… en se donnant toutefois un délai. En préambule, il affirme (art. 1er) : « L’État garantit le droit au logement mentionné à l’article 1er de la loi n° 90-449 [11][11] L’art. 1er de la loi Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant... du 31 mai 1990 [12][12] Voy. note 3. à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir ».

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La loi met des conditions :

  • la première étant la résidence régulière et stable sur le territoire. Il s’agit d’un concept qui n’est pas reproduit dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Selon le candidat de l’UMP à l’élection présidentielle, un tel droit ne pourrait appartenir qu’à ceux qui disposent d’une carte de séjour de dix ans. En tout cas, on a peine à imaginer qu’il soit reconnu à ceux qui disposent d’un titre de trois ans ou moins, et encore moins aux étrangers en séjour irrégulier qui sont d’ores et déjà exclus de la garantie du droit eu logement. Les trottoirs, les bouches de métro et les abris sous les ponts ne seront pas dégarnis de sitôt ;

  • la seconde, de n’être « pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir ». Il faudra sans doute attendre la discussion parlementaire pour savoir ce que l’auteur du projet entend par cette incapacité de moyens. Ceux qui sont payés au SMIC seront-ils retenus ? Et les surendettés ? Y aura-t-il un mode de calcul selon les ressources, la localité, le prix de l’habitat disponible ?

  • la troisième consiste à satisfaire aux conditions réglementaires d’accès à un logement locatif. Si aucune condition de résidence préalable ne peut être imposée au demandeur [13][13] Art. R. 441-2-1 du CCH., l’adresse qui doit figurer dans la demande peut constituer un obstacle à ceux qui n’ont pas de logis, sauf à se domicilier dans une association. Il faut savoir que les formalités de notification de l’expiration prochaine de l’attestation de la demande est faite à domicile et que son renouvellement exige l’accomplissement de démarches administratives.

  • la quatrième figure dans les dispositions relatives au recours [14][14] Alinéas 3 à 9 de l’article L. 441-2-3 du CCH introduits.... La saisine de la commission de médiation, préalable à toute contrainte, est ouverte moyennant la bonne foi du demandeur pour autant que celui-ci soit dépourvu de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergé temporairement, logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, ainsi que, s’il a des enfants mineurs, lorsqu’il est logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent. On ne sait ce que peut signifier cette « bonne foi » réclamée. Est-ce de n’avoir pas quitté volontairement son domicile ? La fragilité psychologique sera-t-elle retenue à charge ou à décharge ? La bonne foi n’étant pas mieux définie dans le projet, son appréciation est-elle laissée à la discrétion de la commission ? Pourquoi est-il nécessaire d’avoir une marmaille dans son logis pour qu’il soit considéré comme « suroccupé » ? Va-t-on se référer aux mêmes critères que ceux qui s’imposent notamment à l’étranger pour procéder au regroupement familial [15][15] Décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques... ?

  • enfin, c’est la commission de médiation qui désigne ceux des demandeurs « reconnus prioritaires dont la demande de logement doit être satisfaite d’urgence ». Les autres - les non-prioritaires ou les cas qui ne requièrent pas l’urgence - se contenteront d’une proposition d’orientation n’entraînant aucune contrainte pour les pouvoirs publics. On s’étonnera d’un tel pouvoir discrétionnaire qui ne sera soumis à la censure des tribunaux administratifs que par la voie régulière de l’annulation, c’est-à-dire la plus longue.

Pour résumer l’objectif, seules les personnes résidant en France de façon stable et régulière, répondant aux conditions réglementaires et de bonne foi sont susceptibles d’agir contre les pouvoirs publics et de pouvoir les contraindre à l’attribution d’un logement après avoir présenté un recours juridictionnel… et encore !

Le droit au recours

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Le parcours d’obstacle ne s’arrête pas à la commission de médiation. Pour qu’un droit soit effectif, il faut encore que son détenteur puisse disposer d’un titre exécutoire. Et avant de l’obtenir, il faut encore patienter. Tout d’abord la commission n’a pas de délai pour statuer. Quelques jours… quelques semaines ? Le texte ne précise pas.

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Puis, il faut que le préfet ou « le délégataire des droits à réservation » soit saisi du cas du demandeur dont la demande a été reconnue comme prioritaire et comme devant être satisfaite d’urgence. Le représentant de l’État doit encore s’adresser au maire de la commune concernée, puis, en tenant compte de l’objectif de mixité sociale tel que défini dans l’accord intercommunal ou départemental, il désigne le demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande et fixe un délai dans lequel celui-ci est tenu de loger. Et encore, le préfet est limité par les droits de réservation dont il bénéficie. S’il est trop généreux, il épuise son quota… Il peut toutefois proposer un accueil en structure adaptée (un CHRS, un foyer d’accueil, voire un abri de nuit ?) ou une autre forme de logement (peut-il aller jusqu’à la caravane… ou sa chambre de bonne ?).

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À défaut d’obtenir ce précieux sésame dans un délai qui devra être fixé ultérieurement, le demandeur pourra introduire un recours devant le tribunal administratif « tendant à ce que soit ordonné son logement, son relogement ou son accueil dans une structure adaptée » [16][16] Art. L. 441-2-3-1 du CCH introduit par l’art. 3, I....

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Toutefois, ce recours ne sera ouvert qu’à dater du 1er décembre 2008, aux cinq catégories de demandeurs les plus prioritaires : personnes dépourvues de logement, personnes menacées d’expulsion sans relogement, personnes hébergées temporairement, personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, ménages avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent ou vivant en « suroccupation » [17][17] Le projet prévoit néanmoins que le recours pourra être....

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À compter du 1er janvier 2012, le recours sera ouvert aux autres personnes éligibles au logement social dont la demande de logement a été laissée sans réponse durant un délai anormalement long. celles-ci pourront également s’adresser au juge. Qu’est-ce un délai « anormalement long » en situation d’urgence sociale ?

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Dans ce cas, le juge statue dans le cadre de la procédure d’urgence, comme en référé - autant dire dans un délai de six mois - et en dernier ressort. Le seul recours contre cette décision est la requête en annulation au Conseil d’État statuant en cassation administrative. Aléatoire !

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Le juge, s’il constate que la demande a un caractère prioritaire et doit être satisfaite d’urgence et que n’a pas été offert au demandeur un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, ordonne le logement ou le relogement de celui-ci par l’État ou, s’ils sont délégataires des réservations de logements de l’État, par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale, et peut assortir son injonction d’une astreinte. Il peut, également faire injonction à l’encontre de l’État et ordonner l’accueil dans une structure adaptée.

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L’astreinte ne sera pas versée au demandeur, cet indigent, comme si c’était de la confiture aux pourceaux. Le produit des astreintes versées par l’État sera affecté à un fonds destiné à l’équipement des collectivités locales. Il pourra ainsi réduire son intervention dans les subventions… au logement par exemple.

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Étonnamment, le projet de loi donne au juge la faculté d’apprécier le caractère prioritaire et urgent d’une demande qui n’est contesté par personne puisque ces conditions sont celles qui ont été définies par la commission de médiation et sont à l’origine de sa saisine.

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On s’étonnera moins de la latitude qui devrait être laissée aux magistrats d’apprécier le bien-fondé de la demande en lisant le rapport qui a été fait de la rencontre des représentants de l’Union syndicale des magistrats administratifs et du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement duquel il ressort que ce dernier « a précisé que le recours au juge ne devait être qu’ultime. La commission de médiation devra jouer un rôle de filtre ; notamment, les intéressés ne seront pas reconnus prioritaires sur n’importe quel logement. Et si un mal logé refuse un logement qui lui a été accordé, le juge devra lui faire comprendre qu’il n’a pas un droit absolu à un logement »[18][18] Compte-rendu du CSTACAA du 11 janvier 2007, http:/.... On pénètre dans la sémantique : opposable n’est pas absolu !

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Alors droit au logement « opposable » ? Peut être pour les « réguliers », les « méritants », les « malheureux et de bonne foi » et enfin les « élus au rang de prioritaires ». Logement vraiment ? Pas tout à fait, puisqu’une « structure adaptée » peut suffire… ça commence par quoi ? Par de la tôle ondulée ?

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Pour conclure, autant laisser la parole à Frédéric Rollin[19][19] Professeur de droit public et administratif à l’Université... dont la perspicacité a alimenté le démontage de la dernière trouvaille avant la campagne électorale qui s’annonce : « plutôt que ce texte cosmétique, il vaut mieux encore ne rien faire, ce serait plus honnête ». À l’heure des promesses, l’honnêteté se fait rare.

Notes

[1]

Communiqué de presse du 22 janvier 2007 du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement.

[2]

Sénat, n° 170, annexe au procès-verbal de la séance du 17 janvier 2007, reproduit p.38 de ce numéro.

[3]

« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques » (art. 1er de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, modifié par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales).

[4]

« 10. La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.

11. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Cet objectif a été réaffirmé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel (voir not. décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004, loi relative aux libertés et responsabilités locales).

[5]

C.E., ordonnance du 3 mai 2002, n° 245 697, Association de réinsertion sociale du Limousin. Cette décision précise également « que les stipulations relatives à l’accès des particuliers au logement qui sont contenues dans certaines conventions internationales ratifiées par la France ne créent d’obligations qu’entre les États parties à ces conventions et ne produisent pas d’effet direct à l’égard des personnes privées ». Plusieurs traités affirment le droit au logement, dont l’art. 25 de la Déclaration universelle de droits de l’Homme et du citoyen de 1948, mais aussi l’art. 11 du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels du 19 décembre 1966, et, plus proche de nous, la France a ratifié en 1999 la Charte sociale européenne révisée, dont le préambule réaffirme le droit de chacun au logement et les articles 15, 16, 19, 23, 30 31 précisent les objectifs à atteindre.

[6]

Allocution de M. Jacques Chirac, Président de la République, à l’occasion de la présentation des voeux des fonctionnaires et agents de l’État, Bobigny, le 9 janvier 2007.

[7]

Fondation Abbé Pierre, communiqués des 9 octobre 2006 et 3 novembre 2006, http://www.fondation-abbe-pierre.fr/.

[8]

Voy. not. notre article « Le logement social : privilège légal des défavorisés ? », RAJS-JDJ, octobre 2004, p. 20.

[9]

Art. R. 441-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

[10]

Art. L. 441-1, al. 13 du CCH.

[11]

L’art. 1er de la loi Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement est ainsi rédigé : « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation.

Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

Le Conseil national de l’habitat est chargé d’établir chaque année un bilan de l’action engagée qui est rendu public ».

[12]

Voy. note 3.

[13]

Art. R. 441-2-1 du CCH.

[14]

Alinéas 3 à 9 de l’article L. 441-2-3 du CCH introduits par l’art. 2 du projet.

[15]

Décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l’application de l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

[16]

Art. L. 441-2-3-1 du CCH introduit par l’art. 3, I du projet.

[17]

Le projet prévoit néanmoins que le recours pourra être ouvert avant le 1er décembre 2008 si, avant cette date, l’État et une commune ou un établissement public de coopération intercommunale concluent une convention de délégation de tout ou partie des réservations de logements de l’État et si la personne dont la demande a été reconnue comme prioritaire et comme devant être satisfaite d’urgence, réside depuis plus d’un an sur le territoire de cette commune ou de cet établissement et y a formé une demande.

[18]

Compte-rendu du CSTACAA du 11 janvier 2007, http://usma.apinc.org.

[19]

Professeur de droit public et administratif à l’Université d’Evry. http://frederic-rolin.blogspirit.com.

Plan de l'article

  1. Sanctionner un droit
  2. L’État veut relever le défi
  3. Le droit au recours

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « Logement, droit opposable ? C'est du pipeau ! », Journal du droit des jeunes, 2/2007 (N° 262), p. 8-11.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2007-2-page-8.htm
DOI : 10.3917/jdj.262.0008


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