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Journal du droit des jeunes

2007/6 (N° 266)


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La loi réformant la protection de l’enfance comporte de nombreuses dispositions qui étaient attendues. S’il réaménage les critères relatifs au principe de dualité qui caractérise le système, le législateur propose davantage un système de compromis, qu’un système d’équilibre.

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Avant tout, pour éviter tout malentendu, précisons que nous voyons plutôt des avantages à cette loi. Elle a été précédée d’un vrai programme de travail préparatoire et elle s’inscrit finalement dans un mouvement suscité et soutenu par beaucoup de responsables des secteurs publics et associatifs.

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Beaucoup des dispositions de la loi du 5 mars 2007 s’avèrent très utiles :

  • inscription d’une prévention confirmée au sein de la protection de l’enfance définie et qui associe plus clairement la PMI ;

  • moyens de coordination plus opérationnels pour l’aide sociale à l’enfance afin de donner réalité au pilotage du dispositif et à la continuité de l’action ;

  • capacité donnée à la diversification des prestations, etc.

Pour ce qui concerne le principe de dualité qui fait l’originalité du système français, il y a des dispositions qui clarifient de toute évidence la complémentarité entre les autorités administrative et judiciaire.

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Le nouveau contexte juridique proposé par la loi du 5 mars aux autorités administrative et judiciaire a pour objectif affirmé de rendre prioritaire la protection sociale et de réserver la protection judiciaire aux situations pour lesquelles la première n’est pas ou n’est plus possible.

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Pour évaluer les chances d’inscrire réellement la démarche des départements dans ce sens, nous proposons d’examiner de façon critique la loi à travers deux aspects particuliers :

  • les nouveaux critères de répartition des compétences entre le président du conseil général et l’autorité judiciaire (I) ;

  • le mode de fonctionnement prévu pour la cellule de recueil, d’évaluation et de traitement des informations relatives aux situations d’enfants en difficulté (II) ;

  • nous verrons que si l’esprit du texte soutient la priorité donnée à la protection sociale et la nécessité du pilotage du dispositif par le président du conseil général, certains articles viennent curieusement contrarier cette orientation au risque de la neutraliser. Nous proposerons ensuite de présenter quelques conditions qui nous semblent nécessaires pour permettre aux départements de mettre en œuvre une protection de l’enfance conforme au principe d’optimisation de la protection sociale tel que proposée par la nouvelle loi (III).

I - La répartition des compétences

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La fonction de pivot donnée à la notion de « danger » et l’antériorité recherchée pour la protection sociale clarifient l’articulation entre les autorités administrative et judiciaire. Mais….

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Le nouvel article L 226-4-I du CASF prévoit que le président du conseil général saisit sans délai le procureur de la République :

  • quand le mineur est en danger et que la mesure de protection sociale en cours n’est plus efficiente ;

  • quand le mineur est en danger et qu’aucune mesure de protection sociale n’est possible du fait du refus de la famille ou de son impossibilité de collaborer ;

  • quand il y a présomption de danger mais qu’aucune évaluation n’est possible.

Le cadre est clair. Il met fin à la référence perturbante aux « mauvais traitements » introduite par la loi du 10 juillet 1989 [1][1] Loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention.... Il donne à l’autorité administrative et à l’autorité judiciaire une référence commune : le danger, tel que défini par l’article 375 du code civil.

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Jusqu’ici, c’est un progrès. On peut penser que le président du conseil général pourra effectivement saisir le procureur de la République lorsque les conditions seront réunies et vérifiées. Cette opportunité qui est donnée au président d’opter entre protection sociale et protection judiciaire constitue un élément du pilotage du dispositif que sa fonction affirmée de chef de file lui confère.

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Mais il y a un…

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L’article L. 226-4-II prévoit que du fait de la gravité de la situation, toute personne travaillant au sein des organismes susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l’être peuvent saisir directement le procureur. Certes, ce dernier fera copie du document de saisine au président du conseil général. Mais quel avantage et quelle plus-value offre cette disposition au dispositif de protection de l’enfance dont on ne cesse d’attendre plus de prévention et plus de protection sociale ?

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Comment cette gravité va-t-elle être appréciée pour justifier la saisine du procureur et empêcher ainsi le président du conseil général de remplir sa fonction de tri pertinent ? On sait bien combien dans notre système, où la décision repose sur l’évaluation, il est possible de justifier beaucoup d’options dès lors que les professionnels et les responsables ne sont pas vigilants pour conserver l’esprit du texte.

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La notion de « danger » constitue un standard juridique souple et malléable même si l’article 375 du code civil livre des points de repère. Que penser alors de l’appréciation de la gravité ? On risque toujours de trouver des professionnels pour faire ensemble leur « petite cuisine » au nom d’une prétendue gravité.

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Certes les protocoles départementaux entre magistrats et services du conseil général doivent faciliter le respect de cet esprit de la loi. Mais on pourrait se garder de bien des complications en évitant cette disposition inutile. Inutile car elle ne vise pas, dans son libellé, les cas d’agressions sexuelles ou de maltraitance pour lesquels la justice doit naturellement être alertée au plus vite.

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La possibilité de faire vivre le principe de dualité au plus près de l’intérêt des enfants est bien conditionnée par la capacité donnée au président du conseil général de piloter le dispositif de protection de l’enfance dans le département. C’est l’ambition de la cellule départementale proposée par le texte. Comment les modalités de son organisation et de sa fonction répondent-elles à cette ambition ? Là-aussi notre acquiescement reste nuancé.

II - La cellule de recueil d’informations

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La cellule départementale constitue un bon moyen de pilotage au service de la complémentarité recherchée entre protection sociale et protection judiciaire. Il est regrettable que la loi ne dise pas clairement si elle est destinataire de toutes les informations.

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Au-delà de la loi du 10 juillet 1989 qui prévoyait le recueil à tout moment des informations relatives aux enfants en difficulté, la loi du 5 mars 2007 confie au président du conseil général cette triple mission opérationnelle de recueil, évaluation et traitement pour assurer la protection nécessaire. On pourrait s’attendre à ce que la cellule capte naturellement toutes les informations, compte tenu des intentions du législateur en direction du président « chef de file » et pour maximiser la vigilance auprès de tous les enfant, soit pour les évaluer (informations préoccupantes), soit pour mettre en œuvre une protection sociale ou une protection judiciaire (signalement).

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La lecture du texte est plutôt décevante. L’article L. 226-2-1 du CASF prévoit que les personnes qui mettent en œuvre la protection de l’enfance et qui apportent leur concours transmettent leurs informations préoccupantes à la cellule départementale. Si le président du conseil général décide de saisir le procureur, il lui fait parvenir un signalement sur la base de l’information préoccupante évaluée. Jusque-là, tout est très logique.

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Par contre, l’article L. 226-4-II du CASF dispose que toute personne autre que celles travaillant au sein des organismes mentionnés au quatrième alinéa de l’article L 226-3 [2][2] « Les services publics, ainsi que les établissements... peut faire parvenir directement une information au procureur. Ce dernier donnera alors au président du conseil général les éléments nécessaires à l’exercice de sa mission (évaluation et traitement) et informera la personne des suites données à son signalement. Ici on ne comprend plus.

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Deux remarques s’imposent :

  • dans l’écriture des articles proposés, le président du conseil général est destinataire exclusivement des informations préoccupantes mais à aucun moment des signalements [3][3] Le signalement, par différence avec l’information préoccupante,.... Certes la loi précise que le président du conseil général envoie au procureur les signalements qu’il a élaborés après évaluation des informations préoccupantes qu’il a réceptionnées. Mais la loi ne dit à aucun moment que le président du conseil général réceptionne les signalements que des professionnels d’organismes qui concourent à la protection de l’enfance auraient élaborés (service social en faveur des élèves-SSFE, par exemple). La conséquence redoutée de cette écriture est la résistance qui peut s’installer parmi certaines institutions partenaires du conseil général, ou certains professionnels, pour envoyer leurs signalements judiciaires à la cellule et privilégier la saisine directe. Certes, ce n’est pas l’esprit du texte mais alors pourquoi ne pas écrire clairement ce qui serait conçu clairement ? Oubli ? Maladresse ? Effet de multiples pressions contradictoires ?

  • de la même façon, totalement surprenante, la loi qualifie de signalement l’information envoyée par la personne qui en réalité est à l’origine d’une information préoccupante qu’elle aurait dû alors faire parvenir à la cellule départementale, puisqu’elle a cette vocation de centraliser toutes les informations préoccupantes (cf. article L. 226-2-1 du CASF). Oubli ? Maladresse ? Effet de multiples pressions contradictoires ?

Encore une fois, ces écritures constituent pour nous des inconvénients regrettables. Si l’intention affichée correspond à une conviction, il sera nécessaire de corriger cette rédaction pour sauvegarder l’esprit du texte.

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Restons malgré tout positifs puisque par bien des aspects, cette loi propose des moyens nécessaires à l’amélioration du dispositif. Le droit donne un cadre. Chaque département doit, sur sa base, construire progressivement son dispositif.

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Sur un plan très opérationnel, à quelles conditions l’enjeu de la dualité du système peut-il être utilement abordé ?

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Tous les départements ne sont pas dans une posture identique en matière de protection de l’enfance et d’aide sociale à l’enfance. Différences de moyens, politiques publiques plus ou moins ambitieuses, contextes locaux qui ont conduit à des évolutions par des étapes différentes et à des rythmes divers.

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Nous dégagerons deux éléments qui constituent selon nous des conditions majeures pour s’engager dans une démarche où protection sociale et protection judiciaire peuvent trouver leur plus « juste place ».

III - Proposition de mise en œuvre

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Méthodologie pour le mode opératoire et schéma départemental pour le portage de l’action publique constituent des conditions incontournables pour le développement d’une politique publique organisée autour du primat donné à la prévention et à la protection sociale.

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Il faut une volonté politique et technique, une ambition, pour produire et assembler progressivement les matériaux utiles au fonctionnement du dispositif de protection de l’enfance. Le respect d’une certaine chronologie aussi. Il est nécessaire que l’ASE soit très organisée pour être en capacité de répondre aux multiples défis posés. Encore une fois, et nous l’avons souvent souligné, il est indispensable que les élus et les directions générales des collectivités comprennent qu’ils ne disposeront jamais d’un dispositif public de protection de l’enfance efficient si leurs services de l’ASE ne sont pas rigoureusement organisés autour de principes forts :

  • maîtrise des processus de décisions ;

  • délégations du président du conseil général sur la base d’une vraie compétence technique ;

  • promotion des savoir-faire et des métiers ;

  • promotion du management ;

  • légitimation forte des cadres décideurs ;

  • articulation rigoureuse et organisée entre aide sociale à l’enfance, service social et PMI, etc.

Ces conditions ne sont pas en contradiction avec celles de la territorialisation de l’action sociale. Une ASE bien comprise et organisée contient les éléments du travail décloisonné puisque l’ASE n’est rien sans les actions du service social départemental, de la PMI, du SSFE, etc. C’est une invitation à venir voir de plus près, loin des représentations. Sans cette attention, la territorialisation de l’action sociale ne produira aucune plus-value. On aura fait de l’affichage.

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Le fait de disposer pour l’aide sociale à l’enfance des moyens nécessaires au pilotage de son dispositif constitue une condition incontournable à la primauté de la protection sociale et à la prévention des séparations.

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Au-delà, et sur le plan plus général de la politique publique « enfance-famille », l’existence d’un schéma départemental ambitieux permet aux autorités administrative et judiciaire d’intervenir dans un contexte favorable aux complémentarités recherchées. Il est facile de déclarer la nécessité d’utiliser d’abord les moyens de la protection sociale même lorsqu’une situation de danger est constatée. Par contre, pour donner suite aux intentions, il est nécessaire de pouvoir disposer dans le département d’une gamme diversifiée de prestations à proposer pour adapter au mieux la formule d’aide à la difficulté évaluée.

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Le schéma, à travers ses objectifs stratégiques pluriannuels et les moyens qu’il doit permettre de dégager, participe à la réussite du pari de la déjudiciarisation de la protection de l’enfance.

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Son élaboration conjointe avec la PJJ est un atout. Le schéma ne constitue pas obligatoirement l’occasion redoutée parfois par les élus d’un accroissement de la dépense publique. Les conseils généraux ne peuvent évidemment plus supporter à l’infini cet accroissement des charges non compensées. Une bonne gestion responsable des moyens du dispositif de protection de l’enfance constitue une ambition parallèle au portage du sens voulu pour l’action publique auprès des enfants.

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À l’occasion des débats préparatoires au projet de loi, un certain nombre de voix se sont élevées pour contester au président du conseil général cette qualité de pilote de la protection de l’enfance au prétexte qu’il était en réalité juge et partie. On reproche à la collectivité une neutralité impossible. Il semblerait, pour certains, qu’on ne peut pas payer et être juste en quelque sorte. Les mêmes souhaiteraient même un retour de la protection de l’enfance dans le giron de l’État, voire le positionnement du juge comme pivot et arbitre.

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Que de confusions ! Et la démocratie ? Il semble pour le moins curieux de rendre à ce point inconciliables l’acte de gestion de la contrainte financière et le portage du sens pour l’action publique de protection de l’enfance.

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La proximité du débat sur les priorités au sein de chaque collectivité constitue un élément de démocratie et permet une certaine lisibilité. L’arbitrage financier lointain des administrations centrales de l’État offrirait des gages d’équité et de compréhension ?

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Quant au juge, il est totalement inconcevable de donner une fonction de chef de file à un acteur du dispositif, certes essentiel, mais qui intervient dans un espace dérogatoire au droit commun. Certes, la procédure en matière d’assistance éducative, donne des garanties aux familles en termes d’expression et de préservation des libertés individuelles. Mais n’oublions pas que si la justice des mineurs en France constitue un atout considérable, elle apporte par son intervention une restriction à l’exercice de l’autorité parentale et au développement naturel des liens entre l’enfant et ses parents. L’approche totalisante est nécessaire à la fonction de chef de file. Le président du conseil général dispose normalement des moyens de prévention et de prise en charge des mineurs sur l’ensemble de la palette qui organise la protection de l’enfance telle que définie par la loi du 5 mars 2007.

Conclusion

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La loi du 5 mars 2007 doit permettre d’évoluer positivement vers un meilleur équilibre de notre système de protection de l’enfance en donnant ou redonnant à la prévention et à la protection sociale les moyens de leur développement et à la protection judiciaire sa fonction telle que prévue par le législateur.

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Il faudra aider les conseils généraux et leurs partenaires dans cette démarche en corrigeant une écriture assez malheureuse pour ce qui concerne les conditions de saisine du procureur et le positionnement de la cellule départementale.

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Une question s’impose au moment de conclure sur le principe de dualité.

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On voit, dans la loi, un grand nombre de dispositions qui renforcent l’interventionnisme du juge des enfants et son positionnement dans le dispositif. Dans la conception de notre système français, le juge des enfants est davantage une instance de protection qu’une instance juridictionnelle en situation de régler les désaccords sur la base de règles de droit bien repérées. La loi nouvelle lui donne de nouvelles occasions de renforcer son intervention pour chaque situation individuelle ; par exemple :

  • il est destinataire du projet écrit prévu pour chaque enfant (art. 223-1 du CASF) ;

  • il peut intervenir pour fixer les modalités de prise en charge des enfants confiés à l’ASE (art. 375-7 du code civil).

Pourquoi ces initiatives si on veut renforcer les capacités de coordination et de mise en cohérence des suivis des enfants par les services de l’aide sociale à l’enfance et rendre possible la fonction nécessaire de chef de file au bénéfice également de la continuité de l’action éducative ?

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En réalité, le législateur n’a-t-il pas voulu (et les préparateurs du projet de loi avant lui) empêcher une orientation inéluctable de notre système français vers un modèle proche de celui de nos voisins belges, ou allemands, ou suisses, ou d’autres ?

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Si l’on voulait véritablement positionner l’autorité administrative dans sa fonction de véritable pilote de la protection de l’enfance, n’aurait-on pas ouvert plus franchement le débat sur les avantages et inconvénients de la conception du juge arbitre par comparaison avec celle du juge interventionniste ?

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Par définition, le juge arbitre est moins interventionniste et plus distant. Il séduit moins vite et moins facilement ; il évite peut-être ainsi certaines tentations précipitées de le solliciter.

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En fin de compte, notre loi du 5 mars 2007 ne constitue-t-elle pas davantage un texte de compromis plutôt qu’un texte d’équilibre ?

Notes

[*]

Jean-aul Bichwiller, Directeur Enfance Famille Jeunesse, CG Meurthe et Moselle

[1]

Loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance.

[2]

« Les services publics, ainsi que les établissements publics et privés susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l’être, participent au dispositif départemental. Le président du conseil général peut requérir la collaboration d’associations concourant à la protection de l’enfance ».

[3]

Le signalement, par différence avec l’information préoccupante, est considéré comme étant un rapport écrit, argumenté, pluridisciplinaire et formulant une proposition.

Plan de l'article

  1. I - La répartition des compétences
  2. II - La cellule de recueil d’informations
  3. III - Proposition de mise en œuvre
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Bichwiller Jean-Paul, « Un texte de compromis ? », Journal du droit des jeunes, 6/2007 (N° 266), p. 10-13.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2007-6-page-10.htm
DOI : 10.3917/jdj.266.0010


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