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Journal du droit des jeunes

2007/6 (N° 266)


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Le gouvernement sortant affiche sa satisfaction quant aux mises en chantier de logements, soit environ 420 000 logements pour 2006. Cela représente un accroissement de 12% par rapport à 2005. L’effort n’a pas été aussi important depuis des lustres. Les opérations conduites par l’agence de rénovation urbaine (ANRU) dans les quartiers dégradés d’habitat social depuis 2002 sont significatives et portent sur des sommes colossales.

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Il n’y a pourtant pas de quoi se réjouir, d’abord parce que l’on ne travaille pas assez sur la dimension sociale du logement et que l’on continue de construire à bas prix pour les pauvres[1][1] Pour un décideur public, construire ou démolir se voit.... Mais aussi parce qu’une mise en chantier ne signifie pas la mise sur le marché d’un logement dans l’année : il faut compter en effet en moyenne 4 ans entre le financement du logement et sa livraison. Sur cette quantité, la plus grande part, soit 59%, concerne les résidences principales en accession à la propriété (278 000 logements en 2006), les résidences secondaires (18 500), le logement intermédiaire (PLS, 22 000 logements financés en 2005). Les maisons à 100 000 euros, si tant est qu’elles coûtent effectivement ce prix, ne représentent à ce jour que quelques réalisations dans 22 communes. Enfin, la construction défiscalisée outre-mer (moins de 6 000 logements par an) risque fort de ne pas trouver preneur pour sa partie locative en raison de l’écart entre le prix de l’offre et les capacités financières de la demande pourtant réelle.

La crise du logement social

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C’est de logement social que nous manquons le plus. Encore faut-il s’entendre sur les mots : il existe trois catégories de logement, (le PLAI [2][2] Prêt locatif aidé d’insertion, le prêt le plus soc..., le PLUS [3][3] Prêt locatif à usage social, prêt social qui remplace..., le PLS [4][4] Prêt locatif social, prêt destiné à un public à revenus...), et c’est naturellement la catégorie la plus élevée (le PLS [5][5] Le PLS permet de surcroit de financer des résidences...) qui bénéficie des faveurs gouvernementales et locales, type de logement auquel seules les classes moyennes peuvent accéder (enseignants, travailleurs sociaux, fonction publique intermédiaire). On sait pourtant, par le rapport annuel sur le mal-logement de la fondation Abbé-Pierre [6][6] Fondation Abbé Pierre, « Rapport annuel 2007. Le mal-logement..., qu’il manque au bas mot 800 000 logements en France. Il faudrait encore accroître le nombre de logements financés pour résorber le déficit, sachant que l’effort actuel de construction, qui est pourtant le plus important depuis 25 ans, ne répond pas qualitativement aux besoins. En effet, seules 22% des constructions concernent des logements destinés aux ménages modestes ou pauvres, soit 67% de la population.

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Il manque donc avant tout des logements sociaux (414 000 si l’on comptabilise le déficit au regard des obligations de la loi SRU, 500 000 selon la fondation Abbé-Pierre) même si le parc HLM compte plus de 4,1 millions de logements, soit 45% du parc locatif. Bref la question du droit au logement, pourtant inscrit dans la loi depuis 1990, devenu récemment droit opposable, restera l’une des questions majeures du XXIème siècle. Il faudrait pouvoir construire de 100 000 à 120 000 logements véritablement sociaux par an, selon la fondation Abbé Pierre, davantage encore (500 000 pendant 20 ans) si l’on considère qu’il y a plus de neuf millions de mal-logés en France [7][7] En anticipant sur les 20 prochaines années pour combler.... En outre, on construit principalement des petits logements [8][8] La taille moyenne d’un ménage est aujourd’hui de 1,6..., mais on manque de logements adaptés (personnes en situation de handicap) et de grands logements (familles nombreuses).

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La construction de logement social est grippée. Pourtant l’article 55 de la loi SRU contraint toutes les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) à disposer de 20% de logements sociaux. Le prix du foncier est l’argument avancé par nombre de maires pour ne pas construire, mais la raison profonde est ailleurs. Bien entendu, si la municipalité ou l’agglomération ne contribue pas financièrement au montage financier des opérations (et pour des montants élevés couvrant le prix du foncier et la viabilisation), le prix de sortie des opérations ne permettra pas aux familles les plus modestes d’accéder au logement. C’est ainsi qu’on a vu des constructions de HLM financées par PLATS [9][9] Prêts Locatifs Aidés Très Social., c’est-à-dire avec une aide importante de l’État, représenter un montant de loyer plus élevé que d’autres logements à la construction moins aidée financièrement, parce que le montage financier n’était pas optimal en l’absence d’une implication forte de la collectivité locale. Plus généralement, le parc le plus ancien, amorti et construit à une époque où le foncier et les prix de construction étaient meilleur marché, propose des loyers moins élevés que le parc récent financé en PLUS, en conséquence de quoi les ménages les plus pauvres sont orientés vers des logements jugés plus abordables, mais généralement plus anciens et moins bien situés.

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Les bailleurs sociaux ont un équilibre financier précaire, il suffit généralement de 5% de logements vacants ou d’impayés de loyers pour que leurs comptes virent au rouge. Ainsi, le retrait largement généralisé des gardiens d’immeubles a contribué à accroître les impayés et la vacance bien plus qu’il n’a représenté d’économies financières pour les bailleurs sociaux. En outre, désormais, sociétés anonymes HLM et offices publics n’hésitent plus à engager la responsabilité sans faute de l’État pour se voir rembourser les loyers impayés suite au refus de concours de la force publique pour une expulsion décidée par le juge.

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Pourtant le logement social peut être rentable, des opérations de financement moderne existent. Par exemple, la société PERL, filiale du groupe Infinimo, acquiert des logements sociaux neufs mis à disposition gratuite des organismes HLM (dans le cadre d’une défiscalisation et d’une décote à la sortie) qu’elle récupère après 15 ou 20 ans pour les vendre. Plusieurs opérations de ce type ont été réalisées depuis 2001 dans les Yvelines et les Hauts-de-Seine. En région lyonnaise, Habitat et humanisme propose quatre types de placements éthiques pour financer l’acquisition de locations très sociales de centre-ville avec accompagnement social et insertion.

Une image dégradée du logement social et de ses habitants

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Si la contrainte financière n’est pas insurmontable, les vraies raisons du blocage sont ailleurs. Tout d’abord, dans l’imaginaire collectif, le logement social signifie barres et tours, constructions des années 1956 à 1970 qui ne sont plus édifiées depuis plus de 30 ans. Au contraire, les architectes savent aujourd’hui réaliser du logement social de qualité bien inséré à l’environnement urbain, soit en neuf, soit en réhabilitation de patrimoine ancien, et offrant des prestations de confort standard.

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Le logement social des grands ensembles présente un certain nombre de défauts structurels qui ont contribué à la mauvaise image du parc social : approche urbanistique industrielle de la construction (le « chemin de grue ») prédominant sur une approche sociale brisant la notion de voisinage, voire volonté dogmatique de créer un homme nouveau déraciné de ses repères (cf. la charte d’Athènes de 1934), absence de délimitation claire de l’espace privé et de l’espace public, insuffisance de qualité générale du bâti et notamment d’insonorisation, importance des charges dans le loyer et des impôts locaux [10][10] L’absence de réforme de la fiscalité locale conduit..., etc.

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La paupérisation des quartiers d’habitat social et la ségrégation urbaine croissante avec la réhabilitation des centres-villes depuis les années 1980 conduisent à donner une image très négative de l’habitat social en général, la population générale ayant à cet égard une bien plus mauvaise image des HLM que celle qu’en ont les personnes qui y vivent.

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Ainsi, un sondage IPSOS de 2000 indiquait que 70% des Français pensent que les HLM ne sont pas agréables à vivre, 57% qu’ils regroupent beaucoup de délinquants, 55% qu’ils ne sont pas propres, 52% qu’ils comprennent beaucoup d’étrangers. Pourtant, les 9 millions de personnes qui vivent en HLM pensent à une large majorité que les logements sociaux sont agréables à vivre et que leur cadre de vie est correct et relativement sûr.

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En fait, les maires, de droite comme de gauche, ne veulent pas prendre le risque politique de construire du logement social, assimilant trop souvent classes populaires à classes dangereuses, précarité et pauvreté à délinquance, concentrations ethniques à immigration illégale, jeunesse à sauvageons… Certains élus ne veulent pas de grands logements, assimilés selon eux à « familles recomposées » ou « polygames » et donc dans l’imaginaire collectif à « familles à problèmes » (il circule même des pétitions de colocataires s’opposant aux attributions de logement à des familles avec enfants). D’autres ne construisent même pas suffisamment pour permettre la décohabitation des enfants de leurs propres habitants.

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Les maires qui ont déjà plus de 20% de logements sociaux (et quelquefois plus de 60%) arguent légitimement que la charge doit être partagée. Ceux qui n’en ont pas du tout préfèrent payer l’amende qui n’est objectivement pas dissuasive. Il est vrai aussi que ces quartiers, plus jeunes que la moyenne nationale et comportant plus de personnes étrangères ou d’origine étrangère, ont jusqu’à présent manifesté moins de contestation politique (faible part d’électeurs, importance de l’abstention électorale) donnant a contrario plus de poids à l’électorat de centre-ville. La décentralisation de 2003 a accru l’importance des collectivités dans la politique du logement et ouvert la possibilité d’expérimenter le transfert de la gestion des crédits du logement social, alors même qu’il aurait sans doute fallu conserver à l’État un rôle central [11][11] Les mêmes crédits servent à la construction étala réhabilitation,.... La résistance à l’égard des considérations électoralistes et des pressions amicales des voisins bien-pensants [12][12] Le comportement des habitants concernant la crainte... permet une posture plus volontariste en la matière, sans fausse naïveté non plus.

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L’aspiration des Français à la propriété [13][13] Le pourcentage des ménages propriétaires est passé... et le souci de distinction sociale contribuent à alimenter la ségrégation urbaine. Les gouvernements successifs et tous les acteurs locaux du logement ont donc appelé à la mixité sociale, sans d’ailleurs définir ce concept, qui cache en réalité une double contradiction. La première, c’est qu’on parle de mixité sociale dans les quartiers d’habitat populaire pour demander aux classes moyennes qui y vivent d’y rester mais on ne propose jamais de diversifier la composition sociale des beaux quartiers. La seconde, c’est qu’on cache en réalité sous ce vocable politiquement correct une réalité instrumentalisée de ségrégation ethnique. La notion de mixité sociale présuppose que la dispersion des ménages pauvres facilitera leur intégration et l’adoption par eux des normes des catégories sociales « mieux insérées ». Donner véritablement envie aux gens de vivre la mixité sociale suppose à la fois d’agir sur les facteurs structurants de la reproduction socio-économique (une véritable « égalité des chances »), sur un discours ambiant de méfiance généralisée à l’égard des jeunes, des pauvres, des « immigrés », des banlieues, sur les moyens à se donner de véritables parcours résidentiels qui ne soient pas synonymes de fuite désespérée, et notamment par une véritable mobilisation nationale en faveur du logement social à la hauteur des enjeux (et d’un logement social de qualité !).

Un besoin fondamental

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Pourquoi vouloir favoriser le logement social ? Parce que l’aspiration à la propriété, si elle est légitime, ne peut pas représenter l’horizon pour tous. La propriété représente symboliquement aux yeux des décideurs publics la responsabilisation des habitants. Certes le gouvernement affiche 200 000 prêts à taux zéro en 2006. Mais l’accession à la propriété des classes populaires n’est pas celle des classes moyennes ou favorisées. Celles-ci, par leur capacité d’épargne, paient pour l’accession moins qu’elles ne paieraient pour un loyer, ce qui n’est pas le cas des milieux modestes, qui dépassent souvent le taux d’effort considéré comme plafond (33% du revenu). Plus soumises à la précarité, elles sont aussi davantage en situation de surendettement. Et comme le divorce concerne plus d’un ménage sur trois, la séparation conjugale se traduit souvent par une perte de patrimoine [14][14] La saisie de la propriété et sa vente aux enchères..., voire un désastre humain [15][15] Voir à cet égard les témoignages du parcours de désinsertion.... Surtout, l’injonction à la mobilité, qui n’est possible que pour les classes favorisées qui réalisent à cette occasion une plus-value sur la vente de leur propriété, place les propriétaires pauvres dans une situation particulièrement difficile [16][16] Cette situation se traduit par l’impossibilité de faire... qui les conduit souvent à refuser une opportunité d’emploi pour préférer le chômage mais la sécurité d’un environnement vécu comme rassurant.

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Bien entendu, il est possible de développer l’accès social à la propriété, ce qui suppose de travailler sur le prix du foncier, sur les conditions du surendettement (et notamment la responsabilité des organismes de prêt dans cette affaire), sur la question de l’intérêt de la mobilité géographique, sur la solvabilité des ménages par un accès effectif à l’emploi qui n’est in fine qu’un choix de société et non une donnée économique. Mais les conditions ne sont pas réunies et l’accession sociale à la propriété ne peut être qu’une réponse partielle.

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La seconde perspective possible consisterait à développer une offre locative sociale dans le parc privé. Or, le logement locatif privé n’est plus, depuis 2002, le principal logeur de familles modestes, aujourd’hui, seuls 6% des logements privés présentent un loyer de niveau HLM, contre 50% en 1990. Le « Robien », avantage fiscal au bénéfice des propriétaires qui investissent dans l’achat ou la construction pour mettre en location, a relancé l’investissement locatif privé, mais aboutit à des loyers au niveau de ceux du marché et a contribué en fait à la hausse du prix du foncier.

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Reste donc le logement social dans le parc HLM. Mais les priorités gouvernementales sur la longue période ne sont pas à la hauteur des enjeux concernant le logement social, malgré des décisions de principe réitérées (loi Besson de 1990, loi d’orientation pour la ville de 1991, loi de lutte contre les exclusions de 1998, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains de 2000, plan de cohésion sociale de J.-L. Borloo). Par ailleurs, on semble se satisfaire pour une population de plus en plus nombreuse de solutions d’hébergement et non de véritables logements. On sait enfin que plus d’une centaine de milliers d’appartements sont vacants, d’où la multiplication des squats et logements irréguliers, connus et tolérés faute de solution de relogement.

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Ensuite on n’a pas tiré les enseignements des copropriétés dégradées et l’on se prépare un avenir inquiétant en raison de la ferveur actuelle pour la vente des logements sociaux à leurs occupants, ce qui va inévitablement provoquer dans 20 ans de nouvelles situations inextricables de copropriétés dégradées… En effet, les familles qui avaient acquis un logement dans les copropriétés situées dans les grands ensembles ont, quand elles l’ont pu, revendu pour quitter les quartiers d’habitat social au début de la paupérisation de ces quartiers dans les années 1990. Elles ont été remplacées par des familles modestes voire très modestes, attirées par la baisse de la valeur vénale de ces logements (par exemple jusqu’à 150 000 francs pour un F5 à Metz-Borny) mais incapables de faire face aux charges de copropriété et hâtant de ce fait la dégradation et la poursuite de la chute de leur valeur. Les familles modestes, premières copropriétaires qui n’avaient pas pu en partir dans les années 1990, ont ainsi vu leur patrimoine fondre, ainsi que toute perspective de départ. Ce sont elles qui ont le plus perdu.

Conclusion

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La lutte contre la relégation des habitants des quartiers d’habitat social et la concentration dans ces quartiers des populations, d’une part les plus précaires, d’autre part d’origine ou d’apparence étrangère, processus que l’on qualifie quelquefois de ghettoïsation, ne passera pas par une injonction à construire des logements ou un droit opposable. Elle doit passer impérativement par une mobilisation sans précédent (ou peut-être comparable à celle consécutive à l’hiver 1954, mais plus qualitative) de l’ensemble des pouvoirs publics, sous la conduite de l’État, dans un engagement en faveur du logement effectif pour tous. Cela coûtera nécessairement bien plus d’argent qu’aujourd’hui (l’effort public pour le logement représente moins de 2% du PIB), de l’ordre vraisemblablement de 50 milliards d’euros par an (soit un peu moins que les aides aux entreprises, qui s’élèvent à 66 milliards d’euros par an), mais c’est l’une des conditions sine qua non du pacte républicain qui fonde le vivre-ensemble. Le savoir-faire existe, il ne manque que la volonté réelle.

Notes

[*]

Enseignant associé de droit public, Institut d’études politiques de Lille.

[1]

Pour un décideur public, construire ou démolir se voit dans le paysage, c’est techniquement une opération facile à réaliser et rentable en termes de communication, alors que le travail social d’accompagnement au logement, d’insertion professionnelle, de lutte contre les exclusions est lent et difficile, il ne se voit pas et il est plus difficile de communiquer sur lui. Aussi, les mêmes causes produisant les mêmes effets, peut-on être légitimement inquiet de l’avenir des opérations récentes, sauf lorsque cela a conduit à modifier le peuplement en conservant certains « bons » locataires et en en faisant venir de nouveaux, sans que l’on sache toujours très bien ce que sont devenus les autres…

[2]

Prêt locatif aidé d’insertion, le prêt le plus social.

[3]

Prêt locatif à usage social, prêt social qui remplace le PLA depuis 1999, 75% de la population y est éligible.

[4]

Prêt locatif social, prêt destiné à un public à revenus intermédiaires.

[5]

Le PLS permet de surcroit de financer des résidences étudiantes ou des résidences pour personnes âgées, la part de logement familial n’est donc qu’une part de ce nombre).

[6]

Fondation Abbé Pierre, « Rapport annuel 2007. Le mal-logement en France  », http://www.fondation-abbe-pierre.fr.

[7]

En anticipant sur les 20 prochaines années pour combler le retard sans en prendre à nouveau.

[8]

La taille moyenne d’un ménage est aujourd’hui de 1,6 personne, en raison de la décohabitation des jeunes, du recul de l’âge au premier enfant, des séparations et divorces, de l’allongement de l’espérance de vie, du veuvage important.

[9]

Prêts Locatifs Aidés Très Social.

[10]

L’absence de réforme de la fiscalité locale conduit à ce que les habitants des HLM paient plus de charges et d’impôts que les habitants des centre-ville, déplus beaucoup paient deux fois pour les mêmes prestations vu la situation financière de certains offices HLM, la municipalité reprenant à son compte une partie des obligations de ceux-ci : entretien des espaces verts par exemple.

[11]

Les mêmes crédits servent à la construction étala réhabilitation, or les collectivités les utilisent quasi-exclusivement à la réhabilitation, sans qu’il y ait pour autant un travail sur la dimension sociale du logement.

[12]

Le comportement des habitants concernant la crainte de dévalorisation de leur bien du fait de constructions voisines de logements sociaux fait aussi penser aux associations NIMBY (« not in my backyard », littéralement « pas derrière chez moi ») qui se singularisent en matière d’équipements environnementaux.

[13]

Le pourcentage des ménages propriétaires est passé de 40% à près de 60% depuis la réforme de l’aide à la pierre des années 1970, c’est une singularité en Europe.

[14]

La saisie de la propriété et sa vente aux enchères rembourse au moins la banque mais pas les mensualités de remboursement du prêt, déjà versées par les propriétaires déchus, loin s’en faut !

[15]

Voir à cet égard les témoignages du parcours de désinsertion sociale de nombreux SDF.

[16]

Cette situation se traduit par l’impossibilité de faire face à un prêt relais s’ajoutant à leur prêt principal, la difficulté d’accéder au logement dans la ville d’accueil en raison de la crise du logement, voire la perte de liens sociaux patiemment tissés par ces personnes enracinées n’ayant pas toujours le capital social et culturel pour facilement nouer à nouveau un réseau de solidarités locales qui leur est pourtant indispensable.

Plan de l'article

  1. La crise du logement social
  2. Une image dégradée du logement social et de ses habitants
  3. Un besoin fondamental
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Pélisson Eric, « Les enjeux du logement social », Journal du droit des jeunes, 6/2007 (N° 266), p. 39-42.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2007-6-page-39.htm
DOI : 10.3917/jdj.266.0039


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