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Journal du droit des jeunes

2008/4 (N° 274)


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Jean-Luc Rongé : Quand on relit la loi de réforme de protection de l’enfance, on doit bien constater que l’objectif le plus ambitieux réside dans le domaine de la prévention. Que cela soit la prévention au cours de la grossesse ou à l’âge scolaire, qu’elle soit médicale ou psychosociale, puisqu’elle vise à détecter les troubles de l’enfant – du langage au « trouble de comportement » ; en tant qu’elle vise à mobiliser de nombreux acteurs de prévention. Il serait difficile de les citer tous : éducation nationale, médecine scolaire, accompagnement scolaire, CCAS, etc. C’est le département qui en est le moteur. De quelle façon a-t-on songé à la mise en place de cette prévention globale après un an ? Avec quels moyens ? S’ils ont été promis, sont-ils arrivés ?

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Claude Roméo : Sur la loi, je continue à penser que c’est une loi plutôt positive, qu’elle a été votée sans opposition à l’Assemblée nationale, dans un climat consensuel. Avec l’Appel des cent, on a joué notre rôle sur cette question. Sur la prévention, c’est une innovation, c’est la première fois que dans un code, cette notion est introduite. Effectivement, un certain nombre de départements n’ont pas attendu la loi pour lancer des politiques de prévention, mais il faut bien reconnaître qu’elle n’est pas le point fort de la protection de l’enfance, puisque, sur les cinq milliards quatre cents millions d’euros qui sont dépensés chaque année, seulement quatre pourcents y sont consacrés.

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Deuxième chose, le rôle de chef de file de la protection de l’enfance : après les affaires qu’on connaît, ce rôle était important pour avoir un pilote de la protection de l’enfance.

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Troisième élément : quels moyens ? C’est la question fondamentale qui se pose aujourd’hui, même si je considère que c’est n’est pas une question dans le département de Seine-Saint-Denis. Quand on décide d’ouvrir une structure d’accueil de jour pour les enfants de deux à sept ans et que l’évaluation fait apparaître, au bout de cinq ans, que cinquante pourcents des enfants accueillis auraient été placés à l’ASE si cette structure n’existait pas, je peux dire qu’en restant dans le domaine de la prévention, on a fait un pas en avant pour faire autre chose que de faire entrer des enfants dans l’usine à gaz qu’est la protection de l’enfance.

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Sur le plan financier, plutôt que de payer 190 euros la journée de placement, aujourd’hui l’accueil en structure de jour coûte 60 euros. On ne peut pas aborder la question des moyens sans s’interroger sur l’évolution des pratiques professionnelles et des compétences. Trop souvent, le débat est dévoyé par l’idée selon laquelle on ne peut rien faire avec la menace que représente la loi de prévention de la délinquance. Je continue à penser que le meilleur moyen de ne pas prendre de risque, c’est de reprendre tous les éléments de la loi de réforme de la protection de l’enfance.

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Une chose que je tiens à souligner, c’est que je regrette qu’alors que la loi prévoyait que tous les décrets devaient être sortis six mois après la promulgation, on est au douzième mois et aucun décret n’a été publié malgré les annonces de décisions prochaines.

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Sur le plan financier, on est loin du compte. Dans l’Appel des cent, on avait estimé à 400 millions les montants nécessaires pour l’application d’une réforme, et si on veut faire le bilan à quatre ans de tous les enfants, comme c’est prévu, il faut des moyens. Aujourd’hui 50% seulement des enfants à l’école maternelle ont un bilan de santé. 20% des enfants de quatre ans n’ont pas de médecin traitant. Quand on examine la situation, on constate que l’école maternelle devrait disposer des moyens pour réaliser ces bilans, de façon à ce que, lorsque le bilan est refait à six ans, on puisse voir ce qui a été réalisé. Le bilan à neuf ans, celui à onze ans, à douze ou treize ans ? Quand on voit aujourd’hui qu’il y a un médecin scolaire pour cinq mille élèves, l’absence d’infirmières et d’assistantes sociales, on n’est pas dans une démarche de la réponse aux besoins.

Jean-Pierre Rosenczveig
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Dans le département de Seine-Saint-Denis, on a quarante sages femmes qui font trois mille bilans du quatrième mois de grossesse. Je ne vais pas jusqu’à dire qu’il faut faire les vingt-cinq mille qui correspondent aux naissances dans le département, mais demain, il faudra en faire beaucoup plus. Avec quels moyens ? C’est la question.

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Dernière chose, on avait chiffré ces quatre cents millions à quatre mille postes supplémentaires nécessaires entre l’Éducation nationale, les départements, etc.

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Je ne veux pas réduire cette loi de réforme à la seule question financière. D’après ce que je connais, les départements sont dans l’attente de quelques moyens, disent certains, de la sortie des décrets, pour d’autres. La loi est d’application immédiate, mais donner une place aux parents comme a l’ambition de le donner cette loi, c’est pas du jour au lendemain qu’on va y arriver. Quand on parle de contrat d’engagement réciproque, cela peut être un simple papier administratif décrivant ce qu’on va faire.

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Si on veut un vrai projet pour l’enfant, il y a effectivement autre chose à mettre en place. Voilà ma première réaction sur cette loi : très positive, elle n’est pas révolutionnaire, elle fait avancer les choses.

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JLR : C’est sur le rôle de pilote du département dans les actions de prévention que je m’interroge. La prévention se distingue des actions traditionnelles en matière de protection de l’enfance dans les départements. Comment ce rôle de pilote peut-il être mis en œuvre, notamment parce que le département doit faire appel à ces acteurs qui ne dépendent pas de lui, si on songe à la médecine scolaire, aux caisses d’allocations familiales, aux services sociaux des communes. Un an après, peut-on déjà apercevoir une certaine modification des comportements, de l’organigramme, de la mise en place des actions de prévention, en relevant ce que Claude Roméo vient de dire sur l’accueil dans une structure de jour qui permet de retirer 70 enfants d’une prise en charge par l’ASE ?

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Jean-Pierre Rosenczveig : Si effectivement, c’est une loi riche et ambitieuse, il est impensable qu’elle puisse décliner ses effets sur un an. Pour différentes raisons. Tout d’abord, même si un travail a été fait, elle n’est pas connue. Malgré le débat préparatoire à son adoption, on apprend toujours les termes de la loi à nos interlocuteurs. Il faut cinq ans pour qu’une telle loi pénètre les institutions.

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De plus, l’angle d’attaque de la prévention est le plus délicat, celui sur lequel la loi n’a pas été identifiée. Elle a été identifiée sur des aspects plus visibles, comme la cellule de signalement, les informations préoccupantes, le déplacement de la frontière entre le judiciaire et l’administratif. Pour prendre une formule : « c’est déjà difficile de faire bouger l’existant, et on voudrait l’inexistant », à savoir la prévention.

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Ce qui s’est passé, Claude Roméo vient de le décrire : ceux qui avaient déjà enclenché des démarches de prévention ont été confortés dans ce qu’ils faisaient, et il y en a quelques unes. Ceux qui ne sont pas encore à ce niveau - et il faut dire que beaucoup de départements n’ont même pas mis en place la démarche visant à créer la cellule de recueil d’informations préoccupantes –, on pense bien qu’ils sont encore très loin de révolutionner la pratique de prévention.

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Ceci dit, ils peuvent aussi en faire sans le savoir, comme les Anglais font une politique familiale en le refusant, mais je ne pense pas qu’on puisse sur une année faire un bilan sur l’application de la loi. On peut voir ce qui a commencé à s’enclencher, les résistances, les premiers points d’application, les quelques départements qui sont plus avancés que d’autres, notamment sur la cellule de recueil, sur les protocoles entre la justice et l’administration, certains discours qui se transforment quelque peu. En revanche, sur le cœur du dispositif qu’est la prévention, je pense qu’il n’y a pas encore d’attaque qui puisse être mesurable.

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C’est la partie la plus innovante, la plus intelligente de la loi, mais les gens ne s’apercevront que dans quatre ou cinq ans. J’ai une bonne référence : la loi du 6 juin 1984 [1][1] Loi n°84-422 du 6 juin 1984 relative aux droits des..., à laquelle j’ai participé. J’ai bien dû constater qu’il a fallu cinq ans avant qu’elle puisse se décliner sur le terrain et que ceux qui l’avaient contestée puissent dire que c’était un bon texte.

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Laurent Puech : J’irai dans le sens de Jean-Pierre Rosenczveig, je pense que l’intérêt de cette loi, c’est de mettre du mouvement. C’est difficile de faire un bilan avec des départements aussi différents les uns des autres, des cultures institutionnelles, interinstitutionnelles différentes. L’élément de cette loi, au-delà de son texte, c’est qu’elle amène quelque chose. On est dans une difficulté, on ne peut même pas aujourd’hui, en laissant de côté la question des moyens, se poser la question des pratiques. Qu’est-ce qui devrait faire changer les pratiques dans cette loi, dans les rapports aux familles, la place des parents, tout le discours des professionnels sur les compétences familiales, dans un cadre qui est encore flou et fluctuant ?

Alain Grevot
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Le rapport avec la justice a changé. Les professionnels saisissaient directement le juge. Le début de l’application de la loi, c’est finalement la poursuite de son élaboration pratique. Il y a un intérêt pratique en ce sens. J’entends peu les professionnels évoquer la question des moyens.

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Fabienne Quiriau : Pour reprendre la question, c’est un objectif amitieux. Il y avait un véritable défi, la question était de savoir comment faire entrer la prévention dans le champ de la protection de l’enfance, même si on faisait de la prévention par ailleurs. Je crois que la nouveauté, c’est d’introduire dans ce champ, qui avait pour mission de protéger, toute cette dimension parce que, au regard de ce qui était préconisé, il y avait lieu d’anticiper sur des situations difficiles, d’essayer d’éviter les plus graves, c’était une première chose. Au-delà, c’est toute la philosophie de la loi qui est en jeu. On est parti de l’idée qu’on allait déplacer le centre de gravité et essayer d’éviter d’arriver aux situations les plus dramatiques.

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Ensuite, introduire la prévention, cela a des conséquences considérables, notamment pour les politiques. Reconnaître à ce point dans une loi qui a pour mission essentielle de protéger, qu’il va falloir inviter le politique à y consacrer des moyens et aussi du redéploiement, et en invitant les professionnels à changer un peu leurs attitudes et à être beaucoup plus dans l’anticipation, ce n’est pas facile.

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Au regard des échanges que je peux avoir avec les professionnels du terrain ou les décideurs, je ressens que c’est l’avancée la plus considérable. La seule chose, c’est qu’il faut du temps. Certains départements étaient en pointe sur certains aspects. D’autres ont mis de côté la prévention. Il faudra du temps, ça bouscule les esprits, le politique, les professionnels et cela les amène à travailler beaucoup plus avec d’autres, parce que la prévention, c’est plusieurs compétences.

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Une des premières compétences, qu’on le veuille ou non, c’est la santé. On reconnaît la place de la santé dans le champ de l’éducatif, du social. La PMI était dedans sans y être. Maintenant, on l’inclut dans la prévention, même si on a eu beaucoup de débat sur cette question. L’Éducation nationale y est aussi. Ça se faisait d’une façon ou d’une autre… mais maintenant, on peut inter-peller les acteurs en leur disant : « vous apportez votre concours à la protection de l’enfance, version élargie », c’est-à-dire dans la prévention. Et cela change quand même les façons de travailler entre les travailleurs sociaux, ceux du champ médical.

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Il faut du temps, il faut des moyens. Je pense aussi qu’avant les moyens, c’est une intégration, une appropriation, une compréhension de ce qu’on a voulu faire et puis, avec un peu de temps, on avancera.

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Alain Grevot : Je trouve que, globalement, c’est une loi qui est très « République française », en ce sens qu’elle pose un certain nombre de principes et de challenges qui reposent parfois sur une vision assez utopiste. En premier lieu, celle d’intégrer très fortement la dimension de prévention dans une politique de protection de l’enfance. Ambitieuse sur le plan opérationnel, est-ce possible pour les départements de structurer leurs dispositifs de manière à pouvoir conjuguer harmonieusement les deux ? Le tout dans une période de contraction de l’argent public, quand on sait que c’est une donnée durable.

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Très simplement, la difficulté est de concilier dans une enveloppe financière donnée, avec des personnes qui vont jouer sur les deux tableaux – je pense aux assistants sociaux polyvalents de secteur, aux infirmières de PMI – des postures qui sont parfois conciliables et parfois non.

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« Prévention », c’est la notion de pouvoir d’agir, c’est faire confiance à la « clientèle », à « l’usager », c’est croire qu’il existe des ressources et des compétences et qu’on peut s’appuyer sur elles pour réduire les zones de faiblesse et de difficulté, individuellement et collectivement. Quand je dis collectivement, c’est à la fois sur un plan géographique, c’est la place du travail social collectif, communautaire. Alors que sur le plan « protection », on est dans un pays qui a une approche très paternaliste en protection de l’enfance, individuelle de bienveillance – le juge pour enfants en est la merveilleuse illustration -, mais avec des pratiques professionnelles qui laissent peu de place au pouvoir d’agir des personnes. Ce n’est pas pour rien que la loi de 1984 sur la place de la personne dans l’aide sociale à l’enfance a été difficile à mettre en application.

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Je peux le dire d’expérience : pour accompagner le passage des professionnels de mesures de type AEMO ou d’investigation vers les formes d’intervention différents, c’est extrêmement difficile de manier les deux, de passer d’un régime à un autre quand on a une mission de protection de l’enfance. On a voulu développer la prévention en parlant de resserrer les mailles du filet, avec un très fort contexte en matière d’autre public et de santé publique.

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C’est un peu utopique, déraisonnable, de croire que cela puisse se faire dans un contexte de renouvellement démographique très fort des professionnels, par exemple sur la question de santé, si l’on veut étendre des bilans au moment où il y a des faiblesses dans la démographie médicale, paramédicale, des difficultés de recruter des cadres.

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C’est un challenge qui repose beaucoup sur la capacité des départements de faire des choix, les assumer, définir des lignes d’action, en précisant sur quoi l’accent va être mis. Je ne crois pas qu’un département – sauf parmi les très riches – puisse assurer l’ensemble des missions. Mais l’argent n’est pas la seule clé de la réussite. La difficulté de concilier les postures de prévention et de protection est primordiale, sauf que, d’un autre côté, on a voulu aussi affirmer plus fortement la dimension protectionnelle au départ d’évènements qui avaient suscité beaucoup d’émoi. Il y a là un challenge extraordinaire et passionnant.

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JPR : J’aimerais ajouter que pour l’immensité des hommes politiques en charge de la protection de l’enfance, de la protection sociale, ou même d’ailleurs les militants associatifs, il y a une claire perception que cette loi était aussi ambitieuse sur ce point. Je suis convaincu que le discours sur la loi n’a pas porté sur ces points-là, les dispositifs qui ont été pris sont très innovants, en tout cas, il n’y a pas eu de débat politique. Ce n’est parce que le discours du ministre était clair qu’il y a eu débat. moi, je ne l’ai pas croisé.

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Les gens l’ont pris au premier degré, « on parle enfin de la PMI dans le code de la famille », c’est purement formel.

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JLR : Pour poursuivre sur le développement de cet espace de dialogue, consensuel et plus collectif dans le travail, tout en sachant que les données chiffrées dont nous disposons sont celles de 2007, on remarque quand même une modification des pratiques de prise en charge, notamment par un recours un peu plus grand aux mesures dites « administratives », conclues consensuellement avec les parents, l’enfant éventuellement, et parfois un moindre recours au judiciaire. Peut-on considérer qu’on est encore dans un temps de réflexion avant qu’une transition soit vraiment sensible ?

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JPR : Le temps est encore trop court pour évaluer. À un moment donné, en septembre et octobre, j’ai vu dans mon tribunal une flambée des signalements judiciaires et des placements à la demande de l’ASE. On s’est dit « que se passe-t-il ? C’est l’inverse ! Les travailleurs sociaux doivent être en train de vider leurs fonds de tiroir ». Je crois que dans la tête, les critères qui font la frontière entre la protection administrative et la protection judiciaire sont en train de se mettre en place. Ils n’ont pas été modifiés, ils ont été clarifiés.

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Pour pouvoir saisir la justice, il faut que l’administration sociale ait épuisé ses effets. La question est de mettre en place les dispositifs pour mesurer si l’administration est allée « au taquet » ou si, au contraire, est encore « sous la semelle ». Tout cela est en train de se mettre en place, on ne peut encore dire qu’il y a une montée significative des mesures administratives ou une baisse des signalements.

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CR : Avant de parler d’une évaluation, on n’en est même pas à la mise en œuvre. On commence, cela ne fait qu’un an que cette loi est sortie. Le bilan ce sera pour demain ou après-demain, quand on commencera à sentir des frémissements. Il y a plein d’indicateurs à mettre en place.

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Autre chose : je n’ai jamais pensé que faire plus de prévention allait réduire le nombre d’enfants placés. Au contraire, il y a des enfants qu’on ne touche pas aujourd’hui que j’espère qu’on va pouvoir atteindre avec la mise en œuvre de la loi. Quand aujourd’hui, dans mon département, on est à 50% des admissions en urgence, c’est très mauvais. Je suis obligé de tenir compte que la pauvreté augmente, que la pédopsychiatrie ne peut plus répondre aux problèmes de ces gamins parce qu’on a que douze lits d’hospitalisation et cent trente enfants que nous confie le tribunal pour enfants parce qu’il n’y a pas de place à l’hôpital. Quand il y a des choses comme ça, la mise en œuvre de la loi est bien plus compliquée.

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Ce n’est pas vrai que les professionnels ne sont pas mobilisés. Dans ce département, quand a pris la décision de les réunir et qu’on s’est adressé à eux à trois voix : l’inspecteur d’académie, la justice et le département, on a réuni trois mille professionnels, qui avaient la volonté de poser des questions sur les responsabilités qui allaient peser sur eux.

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Où est la frontière entre l’administratif et le judiciaire, qui fait débat aujourd’hui ? Moi, je n’ai pas encore de réponse. Entre la prévention et l’information préoccupante, il y a des recherches qui vont devoir être faites sur les pratiques.

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Et enfin, si on veut modifier les pratiques, il y a tout le problème de la formation. Aujourd’hui, je suis scandalisé qu’on n’ait pas retenu la proposition sur laquelle je me suis battu pour la formation continue obligatoire pour les éducateurs. C’est scandaleux que, dans ce pays, les médecins aient droit à dix pourcents de leur temps pour l’acquisition des connaissances, qu’un psychologue y ait également droit pour se ressourcer et qu’un éducateur peut passer toute sa carrière sans jamais faire de formation continue. J’avais à l’époque dit au comité de pilotage qu’on devrait la fixer à trente cinq heures obligatoires par an.

Laurent Puech
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Aujourd’hui on n’en est même pas à la mise en œuvre de la loi. Avant-hier, j’étais dans le Pas-de-Calais où il y a un vrai problème. Un département qui a à peu près le même nombre d’habitants que la Seine-Saint-Denis, on est à 4 800 enfants placés alors que nous sommes à 3 300 et qu’on se croyait mauvais. Quand on pose le problème des pratiques, il y a de la résistance, mais pourquoi ? Parce qu’il y a de l’inquiétude ; on ne se sent pas assez rassuré. On doit faire des formations. La cellule de recueil des informations préoccupantes, elle est installée dans mon département depuis février. On sent bien que cette cellule pose des problèmes. C’était plus facile, avant, de prendre son téléphone et d’appeler le tribunal pour enfants alors qu’aujourd’hui, on va être obligé de faire une vraie évaluation, de mettre les éléments qui établissent pourquoi on s’adresse à la justice.

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Jean-Pierre Rosenczveig m’a appelé à plusieurs reprises pour me dire que le rapport de l’éducateur c’est « ne coopère pas, donc je demande l’intervention de la justice » ; c’est un peu faible comme argumentation. Il n’est donc pas possible de faire un bilan de la loi. Je crois que ses effets, on les verra dans une génération, dans dix ans, il ne faut pas se faire d’illusions.

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LP : Sans faire un bilan, je considère qu’il y a des risques qu’on soit dans le faux : qu’on fasse tout pour ressembler à ce que devrait être la loi. Je connais un département dans lequel il y a eu un appel aux travailleurs sociaux pour comptabiliser le nombre de visites à domicile. Dès le moment où il y avait deux visites à une famille, il fallait que cela soit comptabilisé comme une action éducative à domicile. C’est-à-dire que, pour le bilan 2008, on va mettre en exergue des actions éducatives à domicile pour dire qu’on a répondu à la loi.

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De la même façon, les professionnels sont pris dans la même logique, voire dans des dérives, donc la question de la formation et de l’analyse des pratiques devient une chose essentielle. La formation dans la pratique, c’est l’analyse de ce qui s’est produit au quotidien et il n’y a que ce recul qui aide les professionnels.

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On a des critères qui sont clairs pour saisir la justice, mais s’il y a une injonction pour aller vers les mesures administratives, les professionnels risquent d’entrer dans un rapport qui est biaisé. Quelle est la position par rapport aux familles ? « On conclut un pacte, on contractualise, et si vous ne signez pas, on saisit la justice ». Ce rapport a toujours existé, il n’y a rien de nouveau. La crainte c’est qu’on soit en présence de professionnels qui soient dans l’injonction administrative de façon caricaturale, en ayant des directives sur les contrats qu’il faut faire, parce que le procureur ne transmettra pas s’il n’y pas plus d’éléments dans le dossier.

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JLR : Je peux faire une parenthèse sur cette subsidiarité. J’ai connu cela en Belgique, en qualité d’avocat assistant des familles devant le Conseiller de l’aide à la jeunesse. Cela existe depuis 1991. Les services d’aide utilisent parfois cet argument, que j’appellerai de chantage, « si vous n’êtes pas d’accord avec ce que je propose, on ira chez le juge ». Et, en étudiant la jurisprudence, j’ai pu constater qu’il valait mieux parfois aller chez le juge que d’accepter ce qui était proposé sans possibilité de discussion. Ici, nous avons aussi les deux aspects, avec d’autres menaces à la clé : « ou je fais le signalement, ou vous acceptez de passer par le contrat de responsabilité parentale » puisqu’il peut être mis en œuvre en cas de problème de scolarité, mais aussi « toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale »…

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CR : Je vais donner un chiffre qui me vient de la cellule de recueil des informations préoccupantes : la semaine dernière, elle a reçu trente deux appels de professionnels pour demander l’intervention de la justice. Trente deux ! Sur ceux-là, on n’a retenu que six affaires qui semblaient préoccupantes et pour lesquelles on a demandé l’intervention de la justice. Six ! Je trouve que la cellule est un filtre extraordinaire.

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Deuxième filtre : à la PMI, on a mis en place depuis des années la « commission des familles en difficulté ». À partir du moment où on repère quelque chose, on met tout le monde autour de la table. Je viens d’avoir le bilan 2007 : durant l’année, ces commissions ont examiné 2 600 situations. La PMI a transmis à l’ASE 650 situations. Et ces 650 situations ont donné lieu à 72 signalements à la justice. Voilà ce travail de recherche, de partenariat, de regards croisés qui est absolument nécessaire.

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Quand en Seine-Saint-Denis, 48% des évaluations sont faites par le service de l’ASE et seulement par lui, sans le regard de la PMI, ou du service social, ce n’est pas étonnant qu’on aboutisse à des signalements. Il y a des questions de pratiques, d’habitudes qu’on a eues, de faire ce qu’on peut appeler des signalements « parapluie ».

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Quand dans le Pas-de-Calais, on me dit « vous voyez la responsabilité que vous faites prendre par les travailleurs sociaux… », je réponds que le meilleur moyen de ne pas prendre de responsabilité de ce point de vue c’est d’avoir un regard croisé service social/ASE/PMI/ Éducation nationale et d’essayer ensemble de faire des « coévaluations » qui nous feront réfléchir un peu plus.

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AG : Sur ce sujet, il me semble qu’il y a deux dimensions. La première, c’est la dimension organisationnelle : on est dans une époque de gestion des risques, d’anticipations sur la faute, la sanction, de développement de la prévention du contentieux. Beaucoup de choses s’opèrent par ce qu’on appelle le signalement « parapluie », un comportement qui fait « qu’on ne puisse pas me reprocher quelque chose ». Cela suppose que, dans les départements, on identifie facilement la personne qui a l’autorité juridique et morale pour gérer les situations difficiles, sur lesquelles il y a tout à fait une collaboration mais sur lesquelles il y a une intensité émotionnelle d’inquiétude qui fait que beaucoup de gens seraient tentés d’aller vers la justice parce que le juge est identifiable, on connaît un certain nombre de choses, alors que dans l’organisation départementale, c’est plus flou.

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Je le vois sur le territoire sur lequel mes services opèrent. En fonction de la qualification, de l’expérience et de la stature des personnes qui occupent ces postes, qu’on aurait appelées il y a un certain temps les « inspecteurs de l’aide sociale à l’enfance », sur un certain territoire on voit une judiciarisation modérée tandis que sur un autre, pas du tout.

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J’ai vu arriver une information préoccupante devenue un signalement et qui ne repose que sur le comportement de l’enfant devant le juge pour enfants ou le comportement des parents à la sortie du tribunal. On voit que l’inquiétude n’a pas été réfrénée et que tout est parti d’une impression. Les enfants avaient eu un comportement qui était passé inaperçu pour la plupart, sauf pour l’éducatrice qui l’a décrit noir sur blanc et cette information a cheminé sans être quelque peu retenue. Cela démontre que le volet « formation » des cadres de l’aide sociale à l’enfance doit être déterminant.

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JLR : Et aussi la participation des travailleurs sociaux qui sont plus largement appelés à informer, pour ne pas dire signaler, livrer les informations. Il y a apparemment une mise en place qui n’est pas très rapide…

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AG : Pendant les travaux préparatoires à la loi auxquels j’ai participé, comme au dernier comité d’accompagnement de l’UNASEA, il m’a semblé que nous étions orphelins de l’obligation d’une rencontre entre le cadre de l’Aide sociale à l’enfance ou les gens qui ont des inquiétudes pour l’enfant et la famille, très en amont. J’ai la pratique de ce que l’on appelle les « réunions de réseau » avec les parents et les enfants lorsque notre présence est possible, et tous les gens qui connaissent ces enfants. Ma constatation sur les trois dernières années, c’est que nous avons beaucoup plus de facilités à avoir un professeur principal de collège, un animateur de centre aéré, une éducatrice de jeunes enfants d’une équipe de PMI ou de crèche, pour exprimer quelque chose sur l’enfant.

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Les gens qui ont une mission officielle de protection de l’enfance paraissent plombés. Honnêtement, quand je les vois autour de la table, je leur mettrais facilement la casquette de douanier polonais des années 70 qui symbolisent une administration froide, glaciale, qui n’exprime aucune émotion. Là, nous avons un champ de progrès considérables à réaliser.

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Je regrette franchement que, comme cela a été fait en Allemagne, comme cela existe au Québec, il n’y ait pas cette table ronde obligatoire. Je suis sûr que ce serait le meilleur moyen de réduire les tensions.

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FQ : Je reprendrai tout ce qui a été dit. Je m’exprimerai beaucoup plus dans le cadre de mes fonctions actuelles où je suis amenée à réfléchir sur ce qui bloque, notamment chez les professionnels. Ce que vient de dire Alain Grevot est très important. Au-delà du signalement « parapluie », ce que j’entends dire qui pose problème c’est le changement complet de l’approche, surtout vis-à-vis de la famille. C’est le point crucial sur lequel on va devoir réfléchir. Cela amène à avoir une autre relation, un autre travail avec la famille qui expose beaucoup plus le professionnel que lorsqu’il intervient dans le cadre du mandat judiciaire.

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La formation est primordiale, mais avant la formation, c’est l’information sur les intentions de cette réforme. Là aussi, si on n’explique pas bien quel est l’intérêt à pratiquer différemment. Sans dire qu’on remet en question le travail social, cela doit amener le professionnel à avoir un autre positionnement. La clé, c’est l’évaluation, qui va être beaucoup plus formalisée, rigoureuse, au sens où il va falloir s’appuyer sur un diagnostic sur soi-même et pouvoir le partager, de façon plus formalisée. Et je crois que c’est cette formalisation qui dérange aussi : d’avoir à écrire davantage, s’exposer davantage, être beaucoup plus précis. L’information est l’élément incontournable.

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Les cadres : à l’ UNASEA, j’ai compris à quel point il est important que les cadres, d’abord, s’approprient l’objectif de travailler différemment. Si on ne passe pas par ce relais, cela ne passera pas au niveau des professionnels. C’est tout l’enjeu aujourd’hui. C’est pour cela qu’il nous faudra du temps, de l’information, de la formation, de l’évaluation, de l’analyse des pratiques. Ça bouscule considérablement les pratiques et l’approche…

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JLR : Et les réticences aussi ? Les professionnels résistent-ils à participer au réseau d’échange d’informations « préoccupantes », chapitre qui a suscité pas mal de débats lors de l’adoption du projet, qui a d’ailleurs parfois occulté les autres aspects de la loi ?

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LP : Cette loi s’est aussi forgée dans ce qui a contribué à troubler, à faire que la loi soit moins repérée dans ce qu’elle apporte de novateur, avec la loi sur la prévention de la délinquance qui se jouait en parallèle. Forcément, il y avait un fil dans le débat, ces menaces touchant à des questions qui étaient sensiblement les mêmes, tel que le partage d’informations. Il y avait de la confusion.

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Je ne vois pas de fortes réticences. J’en vois parce que cela fait bouger des pratiques qui sont très individuelles… L’action sociale territorialisée ayant amené à ce que chacun soit dans son bureau, chacun dans son secteur. En même temps, cette réalité existe en parallèle avec une autre, à savoir que le partage d’informations, c’est quelque chose qui était largement répandu et parfois complètement déviant. On avait des gens qui défendaient la loi dans ce qu’elle était avant, « pas de partage, secret professionnel absolu », tout en ayant des pratiques d’équipe qui étaient complètement à l’inverse du cadre légal prôné.

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Depuis très longtemps, il y a du partage d’informations. Le code de déontologie de l’ANAS y fait référence, précise dans quels cas cela peut se faire, et comment. Pour moi, il n’y a pas de réticence à ce partage d’informations si ce n’est que les professionnels n’ont pas encore complètement pensé à la question de l’information nécessaire des familles, avant le partage. La déontologie et l’éthique des professionnels devraient prévoir a priori que le professionnel s’adresse à la famille en exprimant son besoin de parler, par exemple : « est-ce que vous m’autorisez de parler avec la puéricultrice de la PMI, puisque je sais qu’elle voit les enfants ? ».

Jean-Luc Rongé
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Au cours du débat, il y avait une réticence forte au partage d’un côté, et le partage se faisait dans la réalité. J’ai donc le sentiment que les professionnels peuvent accompagner cette loi de façon positive. Mais ce qui se joue, c’est sur les postures professionnelles, sur les rapports aux personnes.

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Est-on dans une relation d’aide contrainte ou non ? C’est une question fondamentale. L’aide est-elle piégée par une sanction par derrière, si jamais elle n’est pas acceptée spontanément ? La loi permet de revenir sur ces questions. Pour les secteurs où on exerce sous mandat depuis des années, je me dis que pour les professionnels qui ont toujours exercé dans le cadre judiciaire, il y a forcément un changement.

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C’est en cela que les analyses de pratiques doivent concerner toutes les chaînes de décision. Cela doit partir vers le travailleur social, médical, l’encadrant technique comme le hiérarchique, parce que parfois il y a des confusions dans les organisations, cela varie selon les départements. Il est essentiel qu’il y ait une interrogation de tous les systèmes de pensée et d’action. Si on fait par maillon, on prend les éducateurs, ils ont une obligation de compétence, ça passe par l’information, par de l’interrogation. Le cadre au-dessus, qui va traiter le rapport, examiner sa valeur, et puis l’attaché, le responsable du traitement, l’inspecteur. En réalité, on parcelle un peu les questions en disant « il faut un peu informer par ici, un peu par là »

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On a pensé des chaînes mais on n’a pas encore cette révolution de pensée sur l’ensemble d’une chaîne jusqu’au juge pour que tous ceux qui vont intervenir aient une culture de réinterrogation commune.

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JLR : J’aimerais qu’on revienne sur la question de la place des familles, des parents, dans la négociation relative à l’aide. Au cours de la discussion de la loi, on a répété que les parents conservent l’autorité parentale dans 99% des cas. Même dans le cadre de l’aide contrainte, l’article 375-1 du code civil précise que le juge doit toujours s’efforcer de recueillir l’adhésion des familles. Quand on étudie les travaux parlementaires, on voit autre chose : prenons l’exemple du « projet pour l’enfant » [2][2] Selon l’article L.223-1 du code de l’action social....

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L’ASE doit réaliser un projet consensuel. Le code de l’action sociale et des familles prévoit : « Ce document est cosigné par le président du conseil général et les représentants légaux du mineur ainsi que par un responsable de chacun des organismes chargés de mettre en œuvre les interventions. Il est porté à la connaissance du mineur ». On est dans le contractuel, en principe.

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Un député avait proposé un amendement à cet article précisant que l’adoption de ce projet soit précédée d’un entretien. Cet amendement a été rejeté, avec l’accord du ministre. Je me suis demandé « de quelle façon peut-on conclure un contrat avec une administration en ne prévoyant pas que son adoption soit précédée par un entretien ? ». Dans le cadre de l’aide sociale, on n’est quand même pas dans une agence de France Telecom où on n’a pas le choix de discuter des conditions du contrat.

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Autre aspect de la loi : la place de l’enfant. On sait qu’il doit être consulté, du moins dès qu’il a atteint un certain discernement, qui ne dépend pas de l’âge d’ailleurs : un enfant de cinq ans peut avoir du discernement sur certaines questions qui le touchent. Et dans certains aspects de la loi, on préconise la médiation. Quand on regarde près les règles que se sont donnés les médiateurs, on remarque que la médiation familiale est celle du couple, que l’enfant est en général écarté. Ceux qui font appel à l’enfant ne le font qu’au terme de la médiation entre les parents, c’està-dire lorsqu’un accord a été recueilli. Ils ne sont alors reçus qu’une seule fois par le médiateur.

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Autre aspect de la prise en compte de l’enfant, relevé par Pierre Verdier [3][3] « La loi réformant la protection de l’enfance : une..., quand il est fait appel à « l’intérêt supérieur de l’enfant », c’est en général pour lui retirer des droits, celui de son information ou celle de sa famille, d’avoir accès à certains documents, le droit de rencontrer ses parents, etc.

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Ce qui m’intéresse pour l’instant dans la discussion que nous avons, c’est la place qui peut être réservée à la famille et à l’enfant de la discussion de l’aide, qu’elle soit négociée – avec, bien sûr les moyens de pression -, ou contrainte. Je rappelle ce que Alain Grevot souhaitait tout à l’heure : que les inspecteurs de l’aide sociale puissent avoir un contact direct avec les familles.

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CR : D’abord, je trouve que cette loi donne une place à la famille, sans pour autant que cela va se régler du jour au lendemain. Il faut voir la contradiction qui demeure : on a la loi de 1989 [4][4] Loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention... qui traitait de la maltraitance des enfants dont les parents étaient, entre les lignes, les auteurs. La loi de 2007 dit « on ne fera rien sans les parents si on ne leur donne pas la place qui leur revient ». L’idée que développe souvent Jean-Pierre Rosenczveig, c’est de dire « l’éducation, c’est d’abord la sphère privée ». La sphère publique va intervenir au moment où la famille peut se trouver en difficulté pour accomplir sa mission d’éducation. Mais la contradiction continue d’exister dans l’esprit et dans les pratiques.

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Ensuite, ce n’est pas la première fois que la loi place les familles au centre : la loi de 1984 [5][5] Voy. note 1., celle de 1986 [6][6] Loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation... prévoient que rien ne peut être décidé sans l’accord de ceux qui disposent de l’autorité sur l’enfant. Je trouve que la loi de 2007 va plus loin. Elle ne dit pas seulement que la famille a des droits, cette loi dit que la famille est au cœur du projet. Il y a une exception qui est intégrée : la possibilité, lorsque les parents sont en grande difficulté d’ordre psychologique, de prononcer un placement de deux ans, voire plus. À part ça, rien ne peut être fait sans l’autorité parentale, même quand on va aller au judiciaire.

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Je trouve que le législateur a renforcé cet aspect. Je trouve intéressant qu’il dise que, y compris dans les risques graves et avérés, cela doit passer par un travail de dialogue avec la famille, cela ne justifie pas l’intervention judiciaire immédiate, cela doit passer par la cellule de recueil des informations préoccupantes.

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JPR : En prenant un peu de recul pour évaluer l’impact de ce texte, cela dépend à quel niveau on met le critère d’évaluation. Pour reprendre un exemple présenté par Claude Roméo, le critère n’est pas de savoir si le nombre de signalements faits à la justice va diminuer. La question est de savoir si, dans le même temps, l’offre sociale augmente, si dans cinq ans, à euros constants, le budget de l’aide sociale à l’enfance passe de 5,4 milliards à 6 ou 7.

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Pourquoi ? À refuser de signaler au juge, cela va amener les équipes de signalement et les inspecteurs à demander plus aux gens de terrain, lesquels vont demander plus de moyens. À terme, l’offre sociale va augmenter. Un des critères de l’évaluation de l’impact de la loi ne va pas être le chiffre objectif des signalements transmis à la justice, cela va être deux critères : le nombre de cas qu’on aura refusé de transmettre à la justice et l’existence d’une offre supplémentaire de services faite par l’aide sociale.

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Pour globaliser, nous projettons dans la loi, tout en sachant qu’elle se voulait technique et non révolutionnaire, une série de perspectives qu’on aurait pour l’évolution de l’action sociale. J’aimerais bien que l’action sociale soit mûre pour ces évolutions, que cela germe tout de suite. Mais maintenant, ce qui va germer, c’est le contraire.

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Un exemple : dans l’article 375-7 du code civil, on a introduit la possibilité pour l’ASE d’obtenir du juge d’exercer tel ou tel attribut de l’autorité parentale [7][7] Art. 375-7, al. 2 : « Sans préjudice de l’article 373-4.... Il ne s’agit pas de déposséder les parents de leur responsabilité, il s’agit d’éviter les blocages. Traduction : je vois arriver tous les jours des lettres d’inspecteurs de l’enfance me demandant de leur transférer globalement tous les attributs de l’autorité parentale. C’est l’effet pervers de la loi et il faut passer par là pour que, dans un deuxième temps, en leur refusant, en leur montrant que ce texte doit être utilisé de manière très restrictive, on procède autrement.

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En d’autres termes, il y a toute une série d’améliorations techniques qui sont vécues comme des améliorations du travail social traditionnel, qui sont à cent mille lieues de l’utopie que développe le texte : le travail social communautaire, avec les familles. C’est en filigrane dans la loi, mais pour le travailleur social lambda, le chef de service, pour le président du conseil général, ce n’est pas du tout la réalité première de la loi.

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Je prends un dernier exemple : je n’ai pas encore vu passer le moindre document intitulé « projet pour l’enfant ». Après quelques mois, les premières choses visibles, ce sont la cellule de signalement et le protocole [8][8] Art. L.226-3, al. 2 du CASF : « Des protocoles sont.... Certains départements ont réussi à concrétiser, la Seine-Saint-Denis en est un exemple. Non seulement le protocole, mais aussi l’ouverture du service, avec tout ce que cela implique, dans un temps record.

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Les départements ont pêché dans la loi quelques recettes techniques, quelques facilités : la loi a potentiellement la possibilité de booster le travail social, mais on n’est pas encore arrivé à cette appropriation du texte. Cela passe par les séminaires de formation, la mobilisation des cadres, des objectifs politiques.

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FQ : Il n’était pas du tout question de faire une mise à plat de ce qui existait puisque l’idée était de consolider l’existant et, en même temps, de faire des avancées, compte tenu des évolutions. Il a fallu trouver un juste équilibre. La loi ne peut pas tout dire. Elle contient beaucoup d’éléments qui relèvent de la pratique, curieusement, alors que le législateur et le Conseil d’État demandaient qu’on débarrasse la loi de tout ce qui n’était pas de son champ.

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On a beaucoup introduit d’éléments qui relèvent des pratiques, des procédures et de l’organisation, mais, quand on parle de l’information et de la place des parents, si on veut avoir une bonne application de la loi, dans son esprit et dans ses intentions, il y a d’évidence beaucoup d’effets pervers. Si on prend la loi de façon abrupte, sans en comprendre les effets recherchés, ce qui a animé les uns et les autres, on peut dévier, on peut avoir des comportements comme l’ASE qui demande les attributs de l’autorité parentale.

Fabienne Quiriau
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Ce matin, une association m’appelait pour me demander s’il était normal qu’on lui demande à tout bout de champ des rapports circonstanciés pour des mesures. Nous sommes partis sur un postulat peut être utopique : on a misé sur la confiance des professionnels en se disant que cela se régulerait, même si, au départ, on est sur des résistances et qu’il faudrait se repositionner les uns par rapport aux autres.

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On a essayé de préserver l’équilibre du bon sens. On n’a pas remis en question la décentralisation, mais on a forcé sur plus de responsabilités du président du Conseil général. On a essayé de mettre en avant dans le code d’action sociale l’intérêt de l’enfant, ses droits, ses besoins fondamentaux. C’est une avancée considérable. On pose la place de l’enfant et aussi les familles très présentes, on cherche cet équilibre et sous le contrôle du juge. Quelqu’un nous disait que cette loi, « c’est de la dentelle ». Peut être, mais il faudra que les choses se fassent au fil du temps, au départ d’intérêts partagés qui pourront paraître contradictoires au début. C’est une loi ambitieuse, basée pour l’essentiel sur la prévenance, la prévention, qui n’est pas apparue comme telle parce qu’on n’en a pas fait la publicité. Mais on n’a pas voulu mettre trop en avant cette idée de prévention en direction des familles et on comprendra pourquoi.

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Le mot « prévention » ne nous appartenait plus à un moment donné. Il faut se replacer dans le contexte. J’étais partie bille en tête, au début, avant que n’émerge l’autre projet (devenu la loi de prévention de la délinquance), quand nous avons commencé nos travaux en septembre 2005. Au début 2006, l’autre projet est arrivé sur la table et on a été beaucoup moins à l’aise pour parler de prévention.

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JLR : Comme l’expression « trouble du comportement » qui n’était plus très « politiquement correcte »…

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JPR : Pour illustrer : il y aura obligatoirement des rééquilibrages. Si je prends l’exemple que j’ai cité sur les attributs de l’autorité parentale, dans un premier temps, la facilité pour les inspecteurs de l’enfance relayant les travailleurs sociaux, c’est de demander cette délégation. Dans un second temps, s’apercevant qu’en dépossédant les parents, ils ont 100% à charge les enfants, il vont finalement entendre ce qu’on leur a dit.

92

Je pense à l’exemple des dentistes : il y a celui qui arrache toutes les dents y compris les moyennement bonnes et celui qui fait des bridges. Le travailleur social, normalement, c’est celui qui fait les bridges : il passe d’un fragment d’autorité parentale à un autre, et avec tout cela, il parvient à refaire une autorité parentale qui s’exerce au moins mal pour l’enfant… je ne dirai pas « dans l’intérêt de l’enfant », car je ne changerai pas d’avis sur tous les gens qui parlent de l’intérêt de l’enfant… : c’est toujours pour faire un mauvais coup. Dans ma pratique professionnelle, malheureusement, c’est ce que je vois tous les jours.

93

Sur la question initiale de l’impact de la loi, je crois qu’il y a une digestion qui n’est pas encore faite. On va prendre dans un premier temps la facilité. Un exemple que je connais, et qui a légalisé ma pratique : le fait que le juge puisse accorder un large doit de visite aux familles quand un enfant est confié à l’ASE, ce n’est pas désapproprier le juge, c’est permettre à l’aide sociale de trouver le meilleur accord possible, le juge restant en arbitre. Là encore, c’est une facilité technique que les gens vont d’abord utiliser comme telle pour ensuite la mettre au service de la prise en charge des familles.

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C’est comme la loi de 1984, ce texte est plus riche que ce qu’une première lecture peut donner à penser. Il y est posé une série de choses qui n’arriveraient jamais à terme. Quand en 1984 on a mis comme formule que tout enfant devait conserver des relations avec ceux qui lui sont chers… on a fait exprès de ne pas dire « avec son père, sa mère », car cela peut être d’autres.

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AG : Une loi qui fait confiance aux professionnels, c’est la condition nécessaire pour que les professionnels se fassent confiance… et fassent confiance aux familles, jusqu’à un certain point.

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Ce qui est déjà une performance dans un pays qui n’est pas comme une démocratie à l’allemande qui fonde la négociation comme principe ou les pays anglo-saxons qui pensent en pouvoir/contre-pouvoir de manière assez dure et qui poussent à l’affrontement. Il y a une espèce de paradoxe entre une république qui n’aime pas les contre-pouvoirs, et où la culture de la négociation est quand même faible et une loi qui y pousse.

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Je trouve quand même qu’on a un très bel outil juridique avec la loi de 2007, conjuguée avec la loi de 2002 [9][9] Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale.... Je parle en tant que praticien, je vois combien les assistants sociaux, éducateurs, psycho-éducateurs, sont entrés dans le processus d’amélioration continue de la qualité, l’utilisation de l’évaluation interne pour donner de la visibilité aux pratiques, pour dire « ce qu’on fait, pourquoi on le fait » et en y impliquant les familles repérées. Que comprennent-elles notamment de la lecture directe des rapports d’investigation, dans un espace qui leur est réservé ? On ne leur en donne pas la copie, on ne peut pas. Mais, en tout cas, ça a modifié l’écriture des rapports, les magistrats ont été satisfaits de l’évolution que cela donnait aux audiences. Le point de vue sur l’accueil, sur la compréhension de telle ou telle chose ; sur des aspects parfois extrêmement pratiques, où l’on sort de débats nébuleux pour entrer dans des choses concrètes… On a un très bel outil de cette conjugaison de la réforme de la protection de l’enfance et de la loi de 2002.

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Je suis ravi de l’approche qui a été donnée par l’ONED, avec cette publication des pratiques par typologie d’intervention [10][10] http://www.oned.gouv.fr/pratiques-sommaire.htm. La PJJ cherche à faire la même chose en demandant de mettre en avant des pratiques pour en faire un répertoire. On sent qu’il y a une dynamique qui pousse à l’expression, à la lisibilité de ce qui se fait. J’ai été très frappé, quand j’ai commencé au début des années 90 des travaux comparatifs, de constater que, par rapports aux Allemands ou aux Belges, la première difficulté des Français était d’expliquer, de décrire ce qu’ils faisaient et de dire pourquoi, avec quels objectifs et comment ils allaient apprécier le résultat. Maintenant, je crois qu’on est vraiment en mouvement là-dessus.

99

LP : Sur la place des familles, il faut quand même rappeler les lois sur l’accès aux documents. On peut parler des usagers, mais leur donner une vraie place, une reconnaissance, ce n’est pas si simple que ça. Sur le fait qu’il y a des choses qui sont en germe, pour un travail social un peu différent, il y a des choses qui se mettent en place : la réforme du diplôme d’État d’assistant social de juin 2004 [11][11] Décret n°2004-533 du 11 juin 2004 relatif au diplôme... va clairement vers un travail social différent. Il y a une convergence, mais il faudra du temps.

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CR : J’aimerais en venir sur des choses qu’on n’a pas soulignées : le contexte de 2005. Au moment où l’on a lancé l’Appel des cent, on se rendait compte qu’il fallait d’abord éviter l’adoption de la proposition de loi Martinez [12][12] Proposition de loi sur la protection de l’enfance,.... La loi était rédigée, le rapport parlementaire sur l’enfance et la famille [13][13] Rapport fait au nom de la mission d’information sur... avait déjà réglé un certain nombre de choses et on allait tout droit vers une loi ne tenant pas compte de l’opinion émise dans l’appel. Quand on lance cette opération qui fut largement médiatisée, que se passe-t-il ? On a dit « on veut une loi qui soit précédée d’un débat ». Deux tiers des départements ont tenu des rencontres… c’est ça la réussite de cette loi. Première fois en France qu’une loi est ainsi portée, partie véritablement du bas.

101

JPR : Un élément que peu de gens savent. L’Assemblée des départements de France (ADF) a créé une commission sur la protection de l’enfance, c’est la première fois de leur histoire.

102

CR : Deuxième chose : en 2005, on sort des affaires d’Angers, d’Outreau, de Strasbourg, de Drancy, des situations où l’on s’est posé la question de savoir comment il était possible que des choses pareilles puissent encore arriver en France. Je trouve que tout le travail qui a été fait a réuni des valeurs communes, a tenu du terrain et a eu des ambitions pour la protection de l’enfance qui avait été très décriée après ces affaires.

103

Sur la place de la famille, j’avais fait 23 propositions sur la question dans un rapport au gouvernement en 2001 [14][14] « L’évolution des relations parents-enfants-professionnels... s’ajoutant au rapports Naves, de Brossia, Nogrix. Les placards étaient remplis de rapports sans que jamais cela aboutisse. Je trouve que Philippe Bas a eu le courage de dire « je ne me précipite pas à cause de l’opinion publique, je prends le temps ».

104

Pour la première fois, une loi dit « tout ce qui est écrit sur les familles devra être porté à leur connaissancesauf si c’est contraire à l’intérêt de l’enfant »… la maltraitance n’a pas disparu. Cela, il faut aujourd’hui le faire passer dans la réalité.

105

On a une loi qui dit « on ne va pas signaler au juge dans n’importe quelle condition », « rien ne sera échangé, sur la question du secret partagé, sans que la famille en soit informée ». Ce qui est écrit, notamment le « projet pour l’enfant », est cosigné par les parents, par le président du Conseil général, y compris par celui qui est chargé de le mettre en œuvre. Le bilan annuel, obligatoire, on le communique aussi.

106

L’idée aussi, des associations, selon laquelle, sur les actions éducatives et les AEMO judiciaires, elles n’avaient qu’à rendre compte au juge, c’est fini. Dorénavant, le département sera informé. Je peux dire que des résistance, il en existe encore aujourd’hui, un an après. Je me bats pour obtenir des informations ; et on me fait valoir qu’on ne peut pas, qu’on a trop de travail, etc. J’ai demandé à mes services qu’ils posent la question aux associations pour la cohérence de la prise en charge.

107

Enfin, on a parlé tout à l’heure de la formation ; cela me paraît fondamental, et j’y reviendrai sans cesse. La formation initiale, il faut qu’elle soit d’un autre niveau ; la formation continue, il faut qu’on l’engage. Et, troisième aspect, c’est la formation interinstitutionnelle ; il n’y a rien pour l’instant. L’idée d’avoir sur le terrain, à partir de projets locaux, des formations que le policier, l’enseignant, l’éducateur, etc. peuvent suivre, c’est fondamental si on veut avancer. On voit le chemin qui nous reste à parcourir pour mettre en œuvre cette réforme. On ne peut vraiment pas parler de bilan.

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JLR : Dernière chose, on sait bien que la réforme s’est fait polluer par l’adoption de la loi relative à la prévention de la délinquance. On sait que ce ne fut pas simple, entre cabinets ministériels, qu’il fallut parfois ameuter le banc et l’arrièrebanc durant les travaux parlementaires. Cette pollution a aussi fondé une certaine méfiance notamment sur l’échange d’informations, le partage du secret professionnel. « À qui cela va-t-il servir ? Dans quelle mesure d’autres acteurs y auront accès ? ». Un an après, cette méfiance est-elle toujours installée ? Je l’entends dans les échanges, dans les informations reçues. Sachant que la loi de la prévention de la délinquance n’est pas mise en œuvre partout, que les « Conseils de devoirs des familles » ne se mettent pas facilement en place, qu’il y a beaucoup de maires qui ne veulent pas jouer au shérif. Le trouble créé risquet-il de compromettre la mise en œuvre des bons aspects de la réforme de la protection de l’enfance ?

Claude Roméo
109

AG : Je prends l’exemple de la mise en œuvre du contrat de responsabilité parentale, émanant de la loi pour l’égalité des chances. Un de mes collègues, responsable d’une grosse structure d’accueil d’enfants répartie en plusieurs unités de vie sur différentes communes, voit arriver depuis quelques temps des lettres de maires s’adressant à lui comme s’il était le père des adolescents qui fréquentent le collège, parce que ceux-ci ont manqué la classe. Les responsables du collège ont informé le maire, par je ne sais quel circuit, en s’inquiétant de l’absentéisme de l’enfant.

110

C’est la première fois que je vois quelque chose de palpable issu des croisements des lois touchant à l’éducation des enfants votées ces dernières années.

111

JPR : Il faut faire dans le contexte institutionnel. Ce qu’on dit sur la loi de protection de l’enfance vaut pour la prévention de la délinquance. Il faut aussi un certain temps avant que celle-ci soit connue et se décline dans ses différents aspects… avec encore des résistances, qui peuvent être d’une autre nature, notamment parce que ce n’est pas une loi consensuelle et la conjoncture est au renouvellement des équipes municipales.

112

Je pense qu’on sera au creux de la vague dans deux ans, le temps que les nouvelles équipes se soient appropriées éventuellement ce texte, voire pour le rejeter. Si l’on est dans le débat sur le secret professionnel, on est dans un plan où beaucoup de travailleurs sociaux et de responsables institutionnels n’y comprennent rien. Le moins qu’on puisse dire, c’est que cette loi n’est pas facile à comprendre. On a une illustration autour de la table. La première loi prévoit que les familles doivent être associées à tout partage d’information et le texte sur la prévention de la délinquance dit le contraire, en ne prévoyant pas cette information.

113

Quel est le champ d’application de la loi de prévention de la délinquance ? Je ne suis pas sûr des réponses que nous développons alors que nous sommes familiers du droit et de ces textes. En d’autres termes, on a un problème de clarification des textes que le parlement a voté le même jour, le 5 mars 2007.

114

On va relever les contradictions. Il va falloir faire un effort d’harmonisation juridique de ces textes. Ce n’est pas une injure que de dire que certaines parties ont été rédigées au dernier moment sur les coins de table. Douze lois ont été adoptées le même jour.

115

On est sur un sujet délicat, compliqué, juridique, et les travailleurs sociaux ne sont pas des juristes. Plus que jamais, on va travailler sur la représentation et l’idée qu’on se fait. Ma crainte, c’est que les maires, pour certains d’entre eux, tentent de faire passer le même discours que certains présidents de conseils généraux ont tenté de faire passer il y a cinq ou dix ans, sur la loi « maltraitance » : « Dites-moi tout et je verrai ce que je dois dire, vous me faites tourmenter, j’apprécierai ». Le discours qu’on veut entendre, c’est « On va faire simple. Je suis le maire, dites-moi ce qui sa passe et je verrai ce que je ferai ensuite », même pas de façon machiavélique, il ne faut pas voir le mal partout.

116

Il y aura des postures de gens qui vont se dire : « Il est sympa, je vais tout lui dire, comme il a du bon sens, il trouvera la solution », d’autres d’opposition. Il n’est pas sûr que ce soient les clubs et équipes de prévention qui seront les plus en difficulté parce qu’ils ont une culture de la gestion municipale ; ce sont plutôt les équipes d’AEMO et autres.

117

En Seine-Saint-Denis, on a des responsables associatifs qui essayent de protéger leurs troupes en leur disant quelles sont les règles du jeu qui sont applicables. C’est la Sauvegarde qui a adopté un document destiné à son personnel disant, par exemple, « confronté à telle situation, vous refusez d’être le pilote parmi les différents travailleurs sociaux. Si le maire veut vous désigner comme coordonnateur, comme employeur, je refuse que vous le soyez ». Il faut s’en inspirer.

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Pour l’instant, le conflit est apaisé, les deux puissances se regardent… à quelques détails ou incidents près. Le discours que je tiens aux politiques, c’est « vous êtes assis sur une bombe ; si vous ne clarifiez pas les choses, dans deux ans, vous risquez de voir un certain nombre de gens qui vont se colleter ». Si jamais, on propage l’idée dans les quartiers que les travailleurs sociaux sont des « indics », qui vont raconter tout ce qui se passe dans les familles, ils ne pénétreront plus.

119

Réciproquement, ne pas scier la branche sur laquelle on a assis la loi de protection de l’enfance. Il y a un échange minimal d’informations minimales, utile dans l’intérêt des gosses. On est actuellement dans le statu quo, qui me fait dire qu’il y a une responsabilité majeure pour les pouvoirs publics d’information et de clarification.

120

CR : La nuisance de la prévention de la délinquance a pesé lourdement pendant la deuxième partie de l’élaboration de la loi. On connaît le contexte politique qu’il y avait à ce moment. Je suis parfois agacé qu’on ramène la mise en œuvre de la réforme de la protection de l’enfance à partir de cette seule nuisance. Je crois que, si nuisance il y a effectivement, on est quand même parvenu à obtenir un recul par rapport à la première version de cette loi. Elle a été faite dans des bureaux parisiens. Il y a 36 000 communes en France, il y a 34 000 maires qui ont moins de mille habitants. Vous croyez qu’ils ont besoin des travailleurs sociaux pour avoir des informations sur les familles ?

121

Arrêtons d’en rajouter sur le débat du partage d’informations. Sur cette question, on est arrivé à obtenir que le coordonnateur soit désigné après consultation du président du Conseil général. En Seine-Saint-Denis, nous avons donné clairement comme instruction aux travailleurs sociaux qu’il n’était pas question de partager dans n’importe quelle condition, dans n’importe quel contexte.

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Enfin, la loi de prévention dit que c’est à l’initiative du travailleur social que les informations sont données. Il faut que les travailleurs fassent respecter ce passage de la loi. Si on me dit « les travailleurs sont contraints de tout dire », je dis « non, la loi ne le dit pas ».

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Très clairement, la loi dit qu’on partagera avec le maire ce qui relève de sa compétence ; cela a été rajouté. Que je le sache, sur la protection de l’enfance, le maire n’a pas de compétence particulière, alors je ne vois pas ce qu’on pourrait partager. Je ne dis pas que les nuisances n’existent pas, mais il faut plutôt utiliser les éléments qu’il y a dans la loi pour les retourner plutôt que de dire « on ne partagera rien ».

124

Il ne faut pas que cela empêche la mise en place de la réforme de la protection de l’enfance. Or, que se passe-t-il aujourd’hui ? Tous les décrets de mise en œuvre de la loi de prévention de la délinquance ont été publiés ; ceux de la loi de protection de l’enfance ne sont pas sortis. Le risque, c’est d’enterrer la loi de protection de l’enfance, ce qui reviendrait à la prétention du ministre de l’intérieur d’intégrer le tout dans une seule loi. On a réussi à ce que cela ne se fasse pas.

125

Il ne faudrait pas maintenant que ce soit par l’oubli que la loi de protection de l’enfance ne soit pas mise en œuvre. Certes, toutes les conditions ne sont pas là, celles notamment des moyens qui avaient été promis et qui manquent. Je crois qu’on a intérêt à être d’ardents défenseurs de cette loi, militant pour qu’elle soit mise en œuvre parce que c’est le seul moyen de résister à celle relative à la prévention de la délinquance.

126

LP : Pour revenir sur ces 34 000 maires qui disposent des informations sur les familles qui résident dans les petites communes, cela n’empêche pas qu’ils aient souvent le fantasme que le service social dispose encore d’informations plus fines. Et il n’est pas étonnant qu’il y ait des demandes qui émanent plutôt de petites communes. Dans le département où j’exerce, directement après l’adoption de la loi, il y a quelques maires, pas nombreux, qui ont appelé l’agence départementale de la circonscription pour avoir des informations sur une famille « parce que dans le village, il y a de l’inquiétude ». Parfois, c’est là où il y a le plus de proximité, le plus de connaissance des situations, qu’on est à la recherche d’en avoir plus encore.

127

Il y a aussi le contexte qui a évolué, celui du pouvoir qu’on a aujourd’hui. C’est Rachida Dati et Nicolas Sarkozy qui sont les deux acteurs majeurs de cette loi, qui sont à la tête de l’État. On ne peut pas demander aux travailleurs sociaux d’accepter aussi facilement la loi de protection de l’enfance parce que c’est Philippe Bas, ou qu’elle a été votée à l’unanimité.

128

Il faut mettre tout cela en perspective pour expliquer les réticences. La confiance, ça se construit. Là aussi, on aura besoin de temps, d’étapes.

129

Jusqu’au rapport de 2006, l’ONED avait une définition de l’information préoccupante qui me préoccupait. Tout contact d’une famille avec un service social était déjà de la préoccupation et de l’inquiétude. Faire entrer l’idée de la place des familles, de leur compétence quand l’idée d’une rencontre avec la famille, c’est déjà inquiétant… et c’est très inquiétant pour l’ONED, quoique en 2007, il soit un peu revenu là-dessus, toutefois par une définition incompréhensible selon laquelle l’information préoccupante repose sur deux critères : l’inquiétude et le passage par la cellule départementale. Il y a quelque chose qui ne tient pas puisque pour qu’une information soit communiquée à la cellule départementale, il faut qu’elle soit préoccupante… Le moindre élément de difficulté, de questionnement serait-il déjà révélateur de danger ? Ce serait une vision paranoïaque.

130

Ensuite, les cellules départementales sont en train de se construire. On ne peut pas demander aux travailleurs sociaux d’avoir immédiatement une confiance absolue dans les organisations qui peuvent arriver très rapidement à produire le contraire de ce pourquoi elles ont été créées. On est dans quelque chose de compliqué. On va avoir dans les cellules des gens qui viennent de différentes institutions, qui n’ont pas l’habitude de travailler ensemble, qui n’ont pas de culture commune. On n’a pas encore les conditions pour que, partout sur le territoire, les travailleurs aient mécaniquement confiance.

131

Il y a des interrogations et, ce qui est intéressant, c’est le débat que ça nourrit, les conflits qui peuvent apparaître, les échanges qui peuvent en naître. Cela permettra à chacun de se repositionner et ça va se réguler… si on ne nous pond pas un nouveau texte.

132

La question du partage d’information, c’est un peu une obsession dans cette société. Quand ça ne va pas, c’est souvent un problème de partage d’informations. On participe avec l’ANAS au Grenelle de l’insertion. Quel est le problème évoqué dans les groupes ? C’est que les gens ne se parlent pas et qu’on ne se dit pas tout… et que les gens sont obligés d’aller raconter leur histoire à plusieurs endroits. Pourquoi ils ne se parlent pas ? Ce n’est pas la question abordée. On va résoudre, non en évoquant les articulations ou les parcours complémentaires, de façon à ce que tout ce qui sera dit à l’un sera connu de tous. On n’a plus à se poser la question de nos organisations dès lors qu’on partage l’information.

133

Cela crée aussi des emballements dus au détachement du contact direct avec les situations, on a évoqué tout à l’heure ces responsables qui ne sont plus dans le contact avec les familles. Ne va-t-on pas créer des instances qui sont détachées et, du coup, peuvent devenir des machines dont l’intervention devient contradictoire avec ce qui se fait dans la proximité, dans le temps, dans la confiance, avec de la prise de risque… On ne peut avoir des travailleurs sociaux qui ont une pratique, une expérience, accepter des changements comme cela sans essayer de voir ce qu’on construit, comment on maintient le lien social dans la construction.

134

Pierre Desproges disait « le secret, c’est ce qui ne se dit qu’à une personne à la fois ». Si je suis dans une lecture absolue, je romps le secret professionnel plusieurs fois par semaine. En même temps, que se passe-t-il quand je transmets ? La personne va-t-elle aller le crier sur les toits ? Ou va-t-elle faire de cette information quelque chose d’approprié au regard des objectifs ? On n’est pas dans la défiance absolue, mais la confiance, ça se construit. Il faut des gages.

135

AG : Le fameux rapport de l’INSERM sur les troubles précoces du comportement a réveillé les médecins de PMI. Les deux lois sur l’égalité des chances et la prévention de la délinquance ont quand même réveillé un débat démocratique en faisant réapparaître les maires, en faisant prendre conscience à l’ensemble des professionnels qu’ils ont quand même un rôle dans la vie de notre société. C’est incontournable, à un moment donné, si on veut appliquer ces textes, il faut une harmonisation. La loi sur la protection de l’enfance, vu le nombre de gens qui y ont été impliqués, qui la connaissent, qui la font vivre vu qu’elle a un potentiel, c’est plutôt sur la loi de prévention de la délinquance qu’il y a des réticences.

136

JPR : L’une était professionnelle et démocratique, l’autre technocratique et politique… Éventuellement, la loi sur la protection de l’enfance, on pouvait s’en passer politiquement. Je ne dis pas qu’il fallait s’en passer.

137

FQ : La loi sur la prévention de la délinquance, c’est sans doute un des moments les plus difficiles de cette histoire que j’ai vécue près du pouvoir. C’était cette difficulté de préserver non seulement un projet de loi, mais une certaine idée de l’enfance et de la famille. On doit beaucoup à Philippe Bas d’avoir mené un combat très déterminé pour préserver ce qui lui paraissait essentiel : sans confiance, on ne pouvait pas fonctionner et que c’eût été le meilleur moyen d’arriver à une fin inverse que ce que tout le monde recherchait.

138

Le projet de texte sur la prévention de la délinquance, j’en ai conservé la première mouture. Le texte a beaucoup évolué, on a bataillé là-dessus. Je crois que nous sommes allé au-delà de notre propre texte sur la protection de l’enfance, puisque, derrière cela, il y avait tout le champ de l’action sociale qui était en question, concernant des familles en difficulté. D’une façon ou d’une autre, cela venait impacter notre réflexion.

139

Il était important qu’on gagne du terrain et qu’on puisse préserver une certaine idée du travail auprès des familles – tout ce qu’on mettait en avant dans le champ de la protection de l’enfance -, et en même temps, nous avions conscience que, dans la traduction sur le terrain, la question du coordonnateur poserait forcément problème, et la question de la communication plus que le partage.

140

La question du partage n’est pas le vrai problème. Qu’avons-nous voulu faire ? On a voulu mettre fin à un argument souvent mis en avant selon lequel les professionnels ne se parlaient pas. C’est vrai que dans certains endroits, il y a des cloisonnements. Il y avait aussi des professionnels qui se parlaient et je crois même que, quelques fois, il y avait des abus, des communications de pièces… Si vous regardez le texte, on autorise le partage pour permettre aux professionnels d’être à l’aise par rapport à cette question et qu’on règle le problème une fois pour toutes.

141

Le texte a évolué, et aujourd’hui il y a des problèmes. N’allez pas comprendre que je défends le texte sur la prévention de la délinquance. Ce qui est important pour les professionnels, c’est qu’ils aient aujourd’hui des consignes claires et qu’ils puissent savoir quelle attitude avoir quand ils sont confrontés à la pression d’un maire ou d’une autre autorité. Le maire est sur un territoire, c’est l’élu de proximité, et il y aura toujours des conflits.

142

JPR : L’essence du travail social, c’est d’être toujours à la marge. Les travailleurs sociaux y sont toujours confrontés aux institutions…

143

FQ : Il faut qu’on clarifie pour le professionnel – et les plus en difficulté seront dans les associations – parce que, au conseil général, ils sont dans le rapport de force entre leur président et le maire. Je milite auprès des Sauvegarde pour dire qu’il va falloir voir avec les élus avec lesquels elles sont en relation, voir avec les départements quel sorte de protocole il faut obtenir pour que cela soit clair pour les professionnels, qu’ils ne soient pas seuls à devoir résoudre le problème.

144

Pour préserver la protection de l’enfance, qui n’a pas encore ses décrets d’application, son financement, ce que dit Claude Roméo, cela peut être un élément pour mettre de côté la loi de prévention de la délinquance. Et surtout, heureusement qu’on a eu tout ce soutien, l’Appel des cent, sans quoi on ne serait jamais passé. On a gardé un texte, malgré ceux qui nous disaient qu’on était le pot de terre contre le pot de fer. Il fallait deux lois, sinon on n’aurait jamais eu gain de cause, même si cela donnait une impression de contradiction gouvernementale. Il n’était pas question qu’il n’y ait qu’une seule loi.

Notes

[1]

Loi n°84-422 du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance et au statut des pupilles de l’État.

[2]

Selon l’article L.223-1 du code de l’action social et des familles, introduit par la loi « Bas », le « projet pour l’enfant » va préciser « les actions qui seront menées auprès de l’enfant, des parents et de son environnement, le rôle des parents, les objectifs visés et les délais de leur mise en œuvre. Il mentionne l’institution et la personne chargées d’assurer la cohérence et la continuité des interventions.(…) ».

[3]

« La loi réformant la protection de l’enfance : une avancée de la protection, un recul des droits ? », JDJ n° 265, mai 2007.

[4]

Loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance.

[5]

Voy. note 1.

[6]

Loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d’aide sociale et de santé.

[7]

Art. 375-7, al. 2 : « Sans préjudice de l’article 373-4 et des dispositions particulières autorisant un tiers à accomplir un acte non usuel sans l’accord des détenteurs de l’autorité parentale, le juge des enfants peut exceptionnellement, dans tous les cas où l’intérêt de l’enfant le justifie, autoriser la personne, le service ou l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer un acte relevant de l’autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l’autorité parentale, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de la nécessité de cette mesure ».

[8]

Art. L.226-3, al. 2 du CASF : « Des protocoles sont établis à cette fin entre le président du conseil général, le représentant de l’État dans le département, les partenaires institutionnels concernés et l’autorité judiciaire en vue de centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d’une cellule de recueil, de traitement et d’évaluation de ces informations ».

[9]

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.

[11]

Décret n°2004-533 du 11 juin 2004 relatif au diplôme d’État et à l’exercice de la profession d’assistant de service social ; arrêté du 29 juin 2004 relatif au diplôme d’État d’assistant de service social.

[12]

Proposition de loi sur la protection de l’enfance, présentée par Mme. Henriette Martinez, Assemblée nationale, 21 décembre 2004.

[13]

Rapport fait au nom de la mission d’information sur la famille et les droits de enfants, Patrick Bloche, Valérie Pécresse, Assemblée nationale, 25 janvier 2006.

[14]

« L’évolution des relations parents-enfants-professionnels dans le cadre de la protection de l’enfance » rapport remis à Madame la Ministre déléguée à la famille, à l’enfance et aux personnes handicapées par Claude Roméo, octobre 2001, www.ladocumentationfrancaise.fr

Pour citer cet article

Table ronde réunie par Rongé Jean-Luc, En présence de Quiriau Fabienne,   Grevot Alain,   Puech Laurent,   Roméo Claude,  Rosenczveig Jean-Pierre, « Un an après l'adoption de la loi réformant la protection de l'enfance », Journal du droit des jeunes, 4/2008 (N° 274), p. 23-35.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2008-4-page-23.htm
DOI : 10.3917/jdj.274.0023


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