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Journal du droit des jeunes

2008/9 (N° 279)


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Prestations familiales : pas de discrimination

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Délibération n? 2008-179 de la HALDE du 1er septembre 2008

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Sécurité sociale - Prestations familiales - Enfants étrangers - Régularité du regroupement familial - Discrimination - Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales - Convention internationale relative aux droits de l’enfant - Recommandation

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Aucun motif raisonnable et objectif ne peut être opposé pour justifier la différence de traitement entre enfants dont les parents se sont vu refuser par les caisses d’allocations familiales le bénéfice de prestations familiales en raison du fait que ces enfants sont arrivés sur le territoire français en dehors de la procédure du regroupement familial, d’une part au regard de la nature des prestations familiales (versées pour l’enfant et participant aux conditions de son éducation et de son développement), d’autre part au regard de l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) aux termes duquel « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».

Le Collège :

(...)

Vu la délibération n? 2006-288 du 11 décembre 2006,

Sur proposition du Président,

Décide :

Art. 1er. - Le Collège de la haute autorité adopte le rapport spécial annexé ci-après relatif aux réclamations de plusieurs parents d’enfants de nationalité étrangère qui se sont vu refuser par les caisses d’allocations familiales le bénéfice de prestations familiales au motif que leurs enfants étant arrivés sur le territoire français en dehors de la procédure du regroupement familial, ils n’étaient pas en mesure de fournir le certificat de contrôle médical délivré par l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (l’ANAEM, ex OMI). Or, ce document atteste de la régularité de leur entrée sur le territoire et ce, conformément aux dispositions des articles L.512-2 et D.512-2 du code de sécurité sociale.

Art. 2. - En application de l’article 11 de la loi n? 2004-1986 du 30 décembre 2004, la présente délibération ainsi que le rapport spécial qui y est annexé seront publiés au Journal officiel de la République française et rendus publics par tout autre moyen.

Prés. : Louis Schweitzer.

Rapport spécial

Depuis novembre 2006, la haute autorité a été saisie de nombreuses réclamations émanant de parents d’enfants de nationalité étrangère qui se sont vu refuser par les caisses d’allocations familiales le bénéfice de prestations familiales en raison du fait que ces enfants sont arrivés sur le territoire français en dehors de la procédure du regroupement familial.

Ces décisions ont été prises au motif que les intéressés n’étaient pas en mesure de fournir le certificat de contrôle médical délivré par l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (l’ANAEM, ex OMI) attestant de la régularité de leur entrée sur le territoire et ce, conformément aux dispositions des articles L.512-2 et D.512-2 du code de sécurité sociale.

Il n’est pas contesté que les CAF appliquent la règlementation en vigueur, issue des articles précités du code de sécurité sociale, et aux termes de laquelle l’enfant étranger doit, pour ouvrir droit aux prestations familiales, produire un document permettant de démontrer la régularité de son séjour en France.

Dans la mesure où le certificat médical est délivré par l’ANAEM à l’occasion de la procédure d’entrée par regroupement familial, il fait foi du respect de cette procédure.

Aux termes des articles L.512-1 et L. 513-1 du code de sécurité sociale, le droit aux prestations familiales pour toute personne française ou étrangère est lié à la condition de charge effective et permanente d’enfants résidant de façon permanente en France. Le critère de résidence est d’ailleurs celui auquel il est traditionnellement recouru en matière de prestations sociales.

L’article 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) dispose que la jouissance des droits et libertés reconnus dans la convention doit être assurée sans distinction aucune fondée notamment sur l’origine nationale, sauf à justifier d’un motif raisonnable et objectif.

Depuis l’arrêt Gaygusuz, l’applicabilité de l’article 14 de la CEDH a été étendue aux prestations sociales : la Cour a en effet considéré que les prestations sociales constituaient un droit patrimonial, droit protégé par l’article 1er du protocole n? 1, et que la condition de nationalité opposée à M. Gaygusuz violait le principe de non-discrimination.

Par ailleurs, en vertu de l’article 8 de la CEDH, les États signataires doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir aux personnes présentes sur leur territoire le droit au respect de la vie privée et familiale. Les prestations familiales peuvent être considérées comme relevant de l’article 8 au sens où elles participent de l’aspect patrimonial de la vie familiale.

En effet, le versement des prestations familiales « vise à favoriser la vie familiale et a nécessairement une incidence sur l’organisation de celle-ci ».

C’est pourquoi la cour de cassation, réunie en assemblée plénière, a décidé dans un arrêt du 16 avril 2004, que les prestations familiales étaient dues à une mère togolaise en situation régulière, pour ses deux enfants entrés en France hors regroupement familial (dans la limite de la prescription biennale applicable en cette matière). La cour a confirmé cette jurisprudence dans un arrêt du 6 décembre 2006.

Aucun motif raisonnable et objectif ne peut donc être opposé pour justifier la différence de traitement évoquée, d’une part au regard de la nature des prestations familiales (versées pour l’enfant et participant aux conditions de son éducation et de son développement), d’autre part au regard de l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) aux termes duquel « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».

Dans un avis du 9 juin 2004, la Défenseure des enfants avait abouti aux mêmes conclusions et s’était prononcée pour l’attribution de plein droit des prestations familiales au titre d’enfants étrangers dont les parents séjournent régulièrement en France, suivant ainsi la recommandation faite à la France le 4 juin 2004 par le Comité de suivi des droits de l’enfant des Nations unies.

Il est vrai que les décisions de la cour de cassation portent sur des faits antérieurs à 2005 et donc, antérieurs à la modification législative de l’article L512-2 du code de la sécurité sociale.

Toutefois, la modification législative ainsi opérée n’a eu qu’un impact limité : les nouveaux textes exonèrent seulement de l’exigence du certificat médical de nouvelles catégories d’étrangers mais ne reviennent en aucun cas sur le principe selon lequel le versement des prestations familiales est, dans l’immense majorité des cas, subordonné à une condition supplémentaire à la seule condition de régularité des parents.

Dans huit délibérations, le Collège de la haute autorité a relevé le caractère discriminatoire de ces dispositions et a recommandé au ministre de la Santé, de la Jeunesse et des Sports d’initier une modification législative et réglementaire. Un premier courrier dans ce sens a été envoyé au ministre le 18 décembre 2006. Le Collège a aussi décidé de présenter des observations devant les juridictions saisies, notamment le tribunal des affaires de sécurité sociale de Bobigny, la Cour d’appel de Paris et la Cour d’appel de Versailles. Ces dernières ont jugée recevables les interventions de la haute autorité et ont toujours suivi pleinement son raisonnement au fond.

Après notification de la délibération n? 2006-288 du 11 décembre 2006 et courriers de relance auprès du Directeur de la Sécurité sociale, ce dernier apportait le 12 février 2008 au Président de la haute autorité des éléments d’information sur les articles litigieux du code de la sécurité sociale.

En réponse à ces éléments, le Président adressait le 7 mars 2008 au Directeur de la sécurité sociale un courrier par lequel il concluait que les justifications communiquées à la haute autorité n’étaient pas de nature à satisfaire aux exigences formulées par le Collège et que les modifications législatives et réglementaires sollicitées étaient toujours justifiées. Bien qu’ayant demandé au Directeur de la sécurité sociale de la tenir informée dans un délai de trois mois, la haute autorité n’a, à ce jour, été rendue destinataire d’aucune réponse du ministre et a eu connaissance de la formation de nouveaux contentieux, illustrant le fait que la pratique des CAF, s’appuyant sur les textes litigieux, ne se conforme toujours pas aux recommandations de la haute autorité.

Ainsi que les délibérations de la haute autorité le mentionnent, le Collège estime que les dispositions précitées du code de la sécurité sociale sont contraires aux stipulations de la Convention européenne des droits de l’Homme ainsi qu’à celles de la Convention internationale des droits de l’enfant.

En conséquence, il recommande à nouveau au ministre de la Santé, de la Jeunesse et des Sports d’initier une modification de ces textes.

Commentaire par Jean-Luc Rongé

Jusqu’à l’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 [1], les parents étrangers disposant d’un titre pour résider régulièrement en France pouvaient bénéficier pour leur enfant des prestations familiales, le décret d’application se contentant de préciser : « est considéré comme résidant en France tout enfant qui vit de façon permanente en France métropolitaine »[2].

La cour de cassation, statuant sur le recours d’une mère togolaise en séjour régulier qui réclamait les prestations en faveur de ses enfants entrés en France hors regroupement familial, avait décidé, avant l’adoption de cette loi, que « les étrangers résidant régulièrement en France avec leurs enfants mineurs bénéficient de plein droit des prestations familiales », contredisant ainsi la décision d’un directeur régional des affaires sanitaires et sociales conditionnant l’octroi des prestations à la délivrance du certificat médical de l’Office des migrations internationales, celui-ci ayant pour effet d’attester la régularité de l’entrée et du séjour des enfants étrangers [3].

Le gouvernement s’empara de la question et fit adopter par le législateur la modification de la disposition du code de la sécurité sociale conditionnant désormais l’octroi des prestations en faveur des enfants à « leur naissance en France » ou à « leur entrée régulière dans le cadre de la procédure de regroupement familial visée au livre IV du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile », malgré les protestations de Claire Brisset, défenseure des enfants, selon laquelle revenir en arrière sur la décision de principe de la cour de cassation « serait une atteinte aux engagements internationaux de la France et une mesure de discrimination inacceptable à l’égard de parents étrangers, qui sont pourtant en situation régulière et assument les mêmes responsabilités éducatives que les parents français ».

Le Conseil constitutionnel, interrogé, répondit qu’il n’y voyait pas malice pour autant que « lorsqu’il sera procédé, dans le cadre de la procédure de regroupement familial, à la régularisation de la situation d’un enfant déjà entré en France, cet enfant devra ouvrir droit aux prestations familiales ».

La HALDE constate que, malgré quelques aménagements des textes, ceux-ci « ne reviennent en aucun cas sur le principe selon lequel le versement des prestations familiales est, dans l’immense majorité des cas, subordonné à une condition supplémentaire à la seule condition de régularité des parents ». Elle rejoint les motifs de l’arrêt de la cour d’appel de Paris, ci-dessus reproduit, selon lequel « la discrimination entre enfants remplissant les conditions de régularité de l’entrée sur le territoire français dans le cadre du regroupement familial et ceux ne les remplissant pas est fondée sur des objectifs de maîtrise des flux migratoires et de maîtrise des dépenses publiques alors que la nature même des prestations familiales est de satisfaire l’intérêt supérieur de l’enfant ; que la restriction du droit aux prestations, fondée sur un critère d’entrée sous certaines conditions des enfants étrangers sur le territoire français, porte une atteinte disproportionnée au principe de non-discrimination et à l’intérêt supérieur de l’enfant caractérisé par le droit à une vie familiale normale ».

La HALDE précise notamment la contrariété aux dispositions de la convention européenne des droits de l’Homme dont l’article 14 prohibe les discriminations sur l’origine nationale, applicable aux prestations sociales, celles-ci étant considérées comme un droit patrimonial au sens de l’article 1er du Protocole n? 1 de la Convention. Elle rappelle également que l’article 8 de la même convention, destiné à protéger la vie privée et familiale s’applique à ces prestations destinées à participer à l’aspect patrimonial de la vie familiale. Elle se réfère enfin l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant, l’intérêt supérieur de celui-ci devant demeurer une considération primordiale.

À la lecture des arrêts de la cour de cassation et de la Cour d’appel de Paris, ci-dessous reproduits, la jurisprudence paraît confirmer la prééminence des instruments internationaux sur les lois restreignant le séjour et le regroupement des familles.

[1]

Loi n? 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006, art. 89 modifiant l’art. L512-2 du code de la sécurité sociale (J.O. 20 décembre 2005). Voy. J.-L. Rongé, « Prestations familiales aux enfants étrangers entrés irrégulièrement en France », JDJ n? 251, janvier 2006, p. 12-13.

[2]

Art. R 512-1 du code de la sécurité sociale.

[3]

Cass. ass. pl. 16 avril 2004, Bull. 2004, A. P. n? 8p. 16.

Pas de rétroactivité

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Cass.- Ch. civile 2 - 15 mai 2008 - N? de pourvoi : 07-13144

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Sécurité sociale - Prestations familiales - Enfant étranger - Entrée régulière - Loi applicable - Pas de rétroactivité de la loi postérieure à la demande de prestations

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Dès lors que la mère de l’enfant pour laquelle l’octroi des prestations familiales est sollicité était entrée régulièrement sur le territoire national, en compagnie de sa fille, bénéficiaire d’un visa, la cour d’appel a violé la disposition du code de la sécurité sociale (art. L512-1 et L512-2) applicables au moment de la demande. La loi applicable est celle du moment de l’introduction de la demande de bénéficier des prestations et non de dispositions nouvelles qui viendraient à s’appliquer même à une instance d’appel en cours, exigeant de justifier pour les enfants de leur entrée régulière dans le cadre du regroupement familial. Les articles 6 § 1, 8 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sont applicables à la cause.

Décision attaquée : Cour d’appel de Versailles du 25 avril 2006

Sur le moyen unique :

Vu les articles L. 512-1 et L 512-2 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction alors applicable, ensemble les articles 6 § 1, 8 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Attendu, selon les deux premiers de ces textes, que bénéficient de plein droit des prestations familiales, pour les enfants à leur charge résidant en France, les étrangers titulaires d’un titre exigé d’eux pour résider régulièrement en France ; qu’il résulte des deux derniers que la jouissance du droit à la vie privée et familiale doit être assurée sans distinction fondée notamment sur l’origine nationale ;

Attendu, selon l’arrêt attaqué et les productions, que Mme X., de nationalité algérienne, a sollicité le bénéfice des prestations familiales à compter du 1er janvier 1995 en faveur de sa fille Dalila, entrée en France avec elle en décembre 1994 ; que la caisse d’allocation familiale ne lui a accordé le bénéfice de ces prestations qu’à compter du 1er octobre 2002, sur présentation du certificat de contrôle médical de l’Office de la migration internationale, délivré le 15 septembre 2004 ; que Mme X. a introduit un recours contre cette décision devant le tribunal des affaires de sécurité sociale ;

Attendu que, pour rejeter le recours de Mme X., l’arrêt énonce que l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n? 2005-1579 du 19 décembre 2005 interprétative, vient préciser que pour bénéficier de ces prestations, les étrangers doivent justifier pour leurs enfants de leur entrée régulière dans le cadre du regroupement familial, et que les dispositions nouvelles d’une loi viennent à s’appliquer même à une instance d’appel en cours ;

Qu’en statuant ainsi, tout en constatant que Mme X. était entrée régulièrement sur le territoire national, en compagnie de sa fille, bénéficiaire d’un visa, la cour d’appel a violé les textes susvisés ;

Par ces motifs :

Casse et annule, dans toutes ses dispositions, l’arrêt rendu le 25 avril 2006, entre les parties, par la cour d’appel de Versailles ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l’état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d’appel de Versailles, autrement composée ;

Condamne la caisse d’allocations familiales de Cergy-Pontoise aux dépens ;

Prés. : M. Gillet,

Plaid. : Me Ricard.

Atteinte au droit à une vie familiale

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C.A. Paris - 3 juillet 2008 - RG n? 20700171/B

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Sécurité sociale - Prestations familiales - Enfant étranger - Entrée hors regroupement familial - Restriction -Contrôle de la conformité des lois aux conventions internationales - Intérêt supérieur de l’enfant - Art. 3 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant - Atteinte au droit à une vie familiale normale - Art. 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme

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La discrimination entre enfants remplissant les conditions de régularité de l’entrée sur le territoire français dans le cadre du regroupement familial et ceux ne les remplissant pas est fondée sur des objectifs de maîtrise des flux migratoires et de maîtrise des dépenses publiques alors que la nature même des prestations familiales est de satisfaire l’intérêt supérieur de l’enfant. La restriction du droit aux prestations, fondée sur un critère d’entrée sous certaines conditions des enfants étrangers sur le territoire français, porte une atteinte disproportionnée au principe de non-discrimination et à l’intérêt supérieur de l’enfant caractérisé par le droit à une vie familiale normale.

Décision déférée : jugement rendu le 24 Avril 2007 par le tribunal des affaires de sécurité sociale de Bobigny (RG n? 20700171/B)

Appelant : Monsieur A.B.

Intimée : caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis (CAF 93) ; Monsieur le directeur régional des affaires sanitaires et sociales - Région d’Île-de-France (DRASSIF).

Les faits, la procédure, les prétentions des parties :

Les faits de la cause ont été exactement exposés dans la décision déférée à laquelle il est fait expressément référence à cet égard ;

Il suffit de rappeler qu’A.B. est entré en France le 31 Octobre 2000 avec ses enfants X. et Y. respectivement nés le 21 avril 1995 et le 5 janvier 2000 en Algérie ; il y séjourne depuis cette date avec eux ; un titre de séjour lui a été délivré le 11 août 2006 et ses enfants sont titulaires de titres de circulation ;

A.B. a sollicité le bénéfice des prestations familiales en faveur de ses fils à compter du 1er Décembre 2004 ; par notification du 6 septembre 2006 la caisse a opposé un refus à cette demande ce au motif que les enfants en cause n’étaient pas en possession du certificat médical délivré par l’Agence nationale d’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) dans le cadre de la procédure de regroupement familial ;

A.B. a contesté cette décision devant la commission de recours amiable qui en sa séance du 30 novembre 2006 a rejeté sa requête ; l’intéressé s’est alors pourvu devant le tribunal des affaires de sécurité sociale de Bobigny qui par le jugement déféré l’a débouté de son recours ;

Pour statuer en ce sens les premiers juges ont retenu qu’A.B. ne justifiait pas de ce que ses enfants, nés en Algérie sont titulaires de l’un des documents mentionnés à l’article D512-2 du code de sécurité sociale dans sa rédaction issue du décret du 27 Février 2006 lequel énumère les documents par le moyen desquels il peut être justifié de la régularité de l’entrée et du séjour des enfants étrangers que le bénéficiaire a à sa charge et au titre desquels il demande des prestations familiales ;

A.B. dépose et développe oralement des conclusions tendant à l’infirmation de cette décision ; il sollicite le droit aux prestations familiales pour une période comprise dans un délai de 2 ans avant la date de la demande.

La CAF de Seine-Saint-Denis fait déposer et soutenir oralement par son représentant des conclusions tendant à confirmation ;

Par observations déposées et développées oralement par son représentant le ministère public propose à la Cour d’écarter au cas d’espèce comme contraire aux engagements internationaux de la France l’application des dispositions des articles L512-2 alinéa 2 et D512-2 du code de la sécurité sociale, en ce qu’ils ajoutent pour accorder le bénéfice des prestations au titre d’enfants étrangers séjournant régulièrement en France des conditions relatives à la situation de ces enfants, d’infirmer en conséquence la décision déférée, et de juger qu’A.B. doit bénéficier des prestations familiales au titre des enfants X. et Y. à compter de sa demande ;

Il est fait référence aux écritures déposées par A.B. et par la CAF de Seine Saint Denis pour un plus ample exposé des moyens et arguments proposés par ces derniers au soutien de leurs prétentions.

Sur quoi la cour :

Considérant que, pour les deux enfants concernés, la caisse oppose l’application de la loi du 20 décembre 2005 pour le financement de la sécurité sociale qui a modifié l’article L512-2 du code de la sécurité sociale et du décret du 27 février 2006 modifiant les articles D 512-1 et D 512-2 du même code ;

Considérant que les nouvelles dispositions ainsi votées par le législateur conditionnent les allocations familiales à la justification de l’entrée en France des enfants selon certaines modalités ; que pour les enfants n’entrant pas dans ces critères il convient de s’interroger sur la conventionalité de la loi du 20 décembre 2005 ;

Considérant que le juge judiciaire est le juge de la conventionalité de la loi non pas d’une manière générale mais au cas par cas, alors que le juge constitutionnel, pour sa part, se prononce sur la conformité de la loi à la Constitution, au Préambule de 1946 et aux principes à valeur constitutionnelle ; que les critères du Conseil constitutionnel ne sont donc pas ceux de la conformité aux conventions internationales ratifiées par la France dont, au contraire, le juge judiciaire doit faire application ;

Considérant qu’au regard des articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, il appartient au juge judiciaire d’apprécier si la loi porte une atteinte disproportionnée au principe de non-discrimination et au droit à la protection de la vie familiale ; qu’en l’espèce, cet examen de la proportionnalité doit être réalisé au regard également de l’article 3-1 de la Convention de New York sur les droits de l’enfant mettant en exergue l’intérêt supérieur de l’enfant ;

Considérant que la discrimination entre enfants remplissant les conditions de régularité de l’entrée sur le territoire français dans le cadre du regroupement familial et ceux ne les remplissant pas est fondée sur des objectifs de maîtrise des flux migratoires et de maîtrise des dépenses publiques alors que la nature même des prestations familiales est de satisfaire l’intérêt supérieur de l’enfant ; que la restriction du droit aux prestations, fondée sur un critère d’entrée sous certaines conditions des enfants étrangers sur le territoire français, porte une atteinte disproportionnée au principe de non-discrimination et à l’intérêt supérieur de l’enfant caractérisé par le droit à une vie familiale normale ;

Considérant que les deux enfants au titre desquels Monsieur A.B. demande à bénéficier d’allocations familiales sont arrivés d’Algérie avec lui pour s’installer sur le territoire français où, d’après les pièces versées aux débats, il a eu deux autres enfants ; qu’il ne peut être opposé un refus de prestations familiales dès lors que les textes qui sont applicables portent une atteinte disproportionnée aux principes conventionnels ratifiés par la France ;

Considérant qu’en conséquence la décision déférée doit être infirmée ;

Considérant que les prestations ne peuvent être servies en faveur des enfants X. et Y. qu’à compter de septembre 2006 dès lors qu’A.B. est allocataire de la caisse depuis le 12 septembre 2006 ainsi qu’il résulte de la déclaration qu’il a souscrite à cette date, et qu’il n’est lui même titulaire d’un titre de séjour régulier que depuis le 11 août 2006, comme attesté par la photocopie de ce titre ;

Par ces motifs

Déclare A.B. recevable et bien fondé en son appel ;

Infirme le jugement entrepris et statuant à nouveau :

Dit qu’A.B. peut prétendre au bénéfice des prestations familiales en faveur des enfants X. et Y. à compter de septembre 2006 ;

Le renvoie devant la Caisse d’allocations familiales de Seine-Saint-Denis pour la liquidation de ses droits.

(...)

Prés. : Bertrand Faure ;

Cons. : Mmes. Bernadette Van Ruymbeke, Marie Christine Lagrange ;

Subs. Gén. : Monsieur Henriot.

Plan de l'article

  1. Prestations familiales : pas de discrimination
  2. Pas de rétroactivité
  3. Atteinte au droit à une vie familiale

Pour citer cet article

« Droit social », Journal du droit des jeunes, 9/2008 (N° 279), p. 58-61.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2008-9-page-58.htm
DOI : 10.3917/jdj.279.0058


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