Accueil Revues Revue Numéro Article

Journal du droit des jeunes

2009/9 (N° 289)


ALERTES EMAIL - REVUE Journal du droit des jeunes

Votre alerte a bien été prise en compte.

Vous recevrez un email à chaque nouvelle parution d'un numéro de cette revue.

Fermer

Article précédent Pages 16 - 19 Article suivant
1

La parution du dernier rapport public de la cour des comptes en octobre 2009 [1][1] Cour des comptes, rapport public thématique « la protection...constitue pour la protection de l’enfance un événement. Car il lui est entièrement consacré. Il faut s’en réjouir parce qu’il est trop rare aujourd’hui que ce sujet suscite de l’intérêt de la part des autorités publiques au plus haut niveau. La protection de l’enfance n’est plus à l’ordre du jour, ce qui signifie en clair que ce n’est pas une priorité nationale pour le gouvernement.

2

Ni la secrétaire d’État en charge de la famille, Nadine Morano, ni les autres ministres ne semblent passionnés par le sujet, hormis la protection de l’enfant vis-à-vis d’internet. L’application de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ne fait l’objet d’aucun suivi, ni bilan de la part de l’État. Le fonds de protection de l’enfance a été rapidement relégué aux oubliettes au prétexte que sa mise en œuvre est trop complexe. Non seulement, le sujet n’est plus d’actualité, mais en sus, un gros coup est asséné à la reconnaissance des droits de l’enfant dans notre pays en projetant la disparition du Défenseur des enfants.

3

Dans ce contexte de désintérêt national pour la protection de l’enfance, il faut donc se réjouir de la parution du rapport de la cour des comptes qui s’y est intéressée de près. Certes, ce texte peut donner l’impression d’une grande sévérité à l’encontre de l’État, des départements, des associations. Mais il est fondé à bien des égards et certaines des recommandations méritent tout l’intérêt. Il est appréciable qu’une telle juridiction, à la place qui est la sienne, porte ce regard à la fois critique mais aussi encourageant pour l’avenir de la protection de l’enfance. Et ce rapport a notamment le mérite d’inviter chacun à prendre sa part d’initiative et de responsabilités pour que la loi soit mise en œuvre, dans le respect de son esprit.

4

Les faiblesses constatées par cette juridiction, les dysfonctionnements relevés, les insuffisances diverses du dispositif de protection de l’enfance, mais aussi la mise en avant des initiatives audacieuses et des bonnes pratiques, donnent le sentiment que ce rapport ressemble fortement à tous ceux qui ont précédé la réforme. La loi du 5 mars 2007 n’aurait-elle rien changé depuis ?

5

Il est vrai que sa mise en œuvre est lente. Mais peut-il en être autrement compte tenu des effets importants qu’elle induit dans les organisations, les (re)positionnements des acteurs dans les procédures, dans les pratiques. Elle nécessite par conséquent du temps, le temps nécessaire à la compréhension des enjeux du texte, à l’appropriation et à la concertation, avant de définir de nouvelles stratégies.

Lenteurs dans la mise en œuvre de la réforme

6

Cette lenteur résulte aussi du contexte actuel pour le moins compliqué. Un contexte déstabilisant, sur fond de réformes annoncées, celle de l’État et des collectivités territoriales. À cela s’ajoute, une conjoncture économique et sociale inquiétante qui a des conséquences évidentes sur les politiques budgétaires des départements. Tout ce contexte générateur d’incertitudes contribue largement à tendre les relations entre les acteurs de la protection de l’enfance.

7

D’abord celles entre les associations et le conseil général dont le président conforté dans son rôle prééminent fait redouter la fin des marges de manœuvre et des innovations. Par ailleurs, avec la protection judiciaire de la jeunesse qui se désengage du dispositif, et qui en même temps affirme ses prérogatives de contrôle sur les établissements et les services conformément au plan stratégique de l’administration centrale.

8

Plusieurs mois après le vote de la loi, rien n’a semblé bouger concrètement sur les territoires. Il apparaît d’ailleurs que le rapport de la cour des comptes s’inscrit dans cette phase-ci, dans ce moment de réflexion, d’assimilation du texte, d’attente du fonds de protection de l’enfance. Ce rapport fort instructif fait un état des lieux à un moment où la loi n’est pas encore mise en œuvre ou, en tout cas, sa mise en œuvre en est à des balbutiements. Ce rapport n’est pas le reflet de ce qui s’est passé depuis, et surtout à partir de 2009, qui marque une accélération dans l’application de la loi.

9

Il s’est pourtant passé des choses sur les territoires dès le vote de la loi, et avant même son adoption, mais, il est vrai, de manière inégale.

10

Quelques départements se sont emparés rapidement de certaines dispositions du texte, dont celles relatives à la cellule départementale ou le projet pour l’enfant ou encore, ont engagé une réflexion en interne à propos de la prévention. D’autres ont élargi leur réflexion, associant des acteurs locaux, profitant souvent de l’élaboration du nouveau schéma départemental de l’enfance.

11

Les associations n’ont pas été de reste, bon nombre d’entre elles ayant organisé des temps d’information et de débats associant leurs cadres et les professionnels, parfois les autres acteurs de la protection de l’enfance. L’ONED, l’ODAS ou le CNFPT [2][2] Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) ;...ont assuré leur part en suscitant des moments de réflexion importants.

12

Au niveau national, le groupe d’appui constitué à l’initiative de l’UNASEA et réunissant de nombreux acteurs publics et privés a fonctionné dès octobre 2007. Son objectif : accompagner la mise en œuvre de la loi. La cour des comptes s’est intéressée à cette initiative mais regrette dans son rapport que ce ne soit pas l’État qui l’ait prise. Pourtant, cette initiative spontanée n’a-t-elle pas le mérite d’exister et de se distinguer justement par son originalité ? Pourquoi faut-il toujours attendre l’initiative de l’État ou des autorités locales pour s’emparer de sujets aussi importants ? S’inspirant de la dynamique de la réforme et afin de l’entretenir, le groupe d’appui réunit diverses compétences pour faire œuvre commune.

13

Quant à l’État, il y est présent : la DGAS, la DGESCO, la DPJJ [3][3] Direction générale de l’action sociale (DGAS), Direction..., et d’autres acteurs publics comme l’ONED, la DIF [4][4] Délégation interministérielle à la famille (DIF)., le Défenseur des enfants, la CNAF [5][5] Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)participent auprès de divers départements, de l’ADF [6][6] Assemblée des départements de France (ADF)., de l’UNAF [7][7] Union nationale des associations familiales (UNAF), de l’ODAS, d’associations, d’experts ... Il aurait fallu au contraire saluer tous ces acteurs qui ont accepté de se mettre autour de la table pour favoriser l’application de cette loi par ailleurs si peu soutenue par le Gouvernement.

14

La cour des comptes aurait été inspirée de souligner que le groupe de suivi mis en place au niveau ministériel par l’ancien ministre, Xavier Bertrand, n’a pas tenu ses promesses et nullement joué son rôle de pilote.

15

Il convient de redire que ce temps de réflexion préalable est incontournable pour rentrer plus avant dans la loi. Si la Cour des Compte recommande à juste titre de définir des chartes, des protocoles, des guides, pour plus de clarté et de pertinence, il y a lieu d’observer qu’il faut du temps pour leur réalisation. La réflexion avec tous ceux qui sont concernés est une exigence. C’est l’occasion d’une mise à plat des procédures, de s’entendre sur les finalités et les moyens à mettre en œuvre.

16

Les départements dans leur rôle d’impulsion et de coordination ne peuvent s’en dispenser au risque de rencontrer des réticences, de susciter de la méfiance et au bout du compte d’engendrer un rapport de force préjudiciable à la bonne marche du dispositif. C’est dans un tout autre esprit que le législateur invite à davantage de coordination et d’articulation, un esprit constructif, basé sur une confiance réciproque, dans l’intérêt de l’enfant.

17

Depuis la fin de l’année 2008, les départements, certes pas tous, mais de plus en plus nombreux, s’engagent dans la mise en œuvre de la loi. Au cours de l’année 2009, ce mouvement se confirme et s’amplifie.

Les avancées

18

Ainsi, la cellule départementale dénommée par la plupart « CRIP » [8][8] Cellule de recueil des informations préoccupantes.s’installe et s’étoffe, un médecin à temps complet ou partiel venant renforcer souvent l’équipe. Les trois-quarts des départements, selon le dernier rapport de l’ONED, en sont dotés avec des formats et des compétences variables.

19

La cour des comptes observe que les départements ont pris des options différentes pour définir les missions de la CRIP et regrette que certains départements aient déconcentré le recueil. Il convient à cet égard de rappeler que la raison d’être de cette cellule est avant tout de centraliser les informations préoccupantes. Cet objectif vise notamment à rendre visible le dispositif départemental de manière à ce que toute personne en connaisse l’existence et, au besoin, s’adresse à elle lorsque la situation d’un enfant suscite une préoccupation.

20

Cela suppose, comme le suggère la cour des comptes, qu’une large information soit faite auprès de tous les professionnels susceptibles de connaître des situations d’enfants en danger ou risquant de l’être. Si la loi est explicite sur la mission de recueil de la cellule, elle est silencieuse sur l’évaluation et le traitement. Il faut entendre que le législateur a tenu à ce que le traitement et l’évaluation soient a minima garantis par cette cellule, ce qui ne signifie pas qu’elle l’effectue.

21

La cour des comptes relève que l’autorité judiciaire est quasi systématiquement saisie, alors que de nombreuses situations pourraient faire l’objet d’un traitement administratif, notamment lorsque les parents sont d’accord quant à la protection de leur enfant. Ce constat qui a été fait par tant d’autres, reste d’actualité, même si les enquêtes effectuées pour ce rapport datent de plusieurs mois. Les données ne permettent pas de mesurer aujourd’hui l’impact de la loi. Certains procureurs disent être très attentifs à une saisine qui soit fondée.

22

La cour des comptes avance que les parquets ne jouent pas le rôle de filtre comme le veut la loi du 5 mars 2007. Sans doute ce constat est prématuré, car de plus en plus de protocoles sont signés entre les départements et les parquets. Plus en avance que d’autres, certains départements sont parvenus à impliquer plusieurs acteurs afin de définir des procédures claires et communes à l’échelle du département pour la transmission d’informations préoccupantes et pour le signalement au procureur de la République.

L’évaluation des situations

23

La juridiction financière constate la difficulté à définir ce que recouvre la notion d’information préoccupante. Aussi, recommande-t-elle que l’ONED s’y emploie. Le groupe d’appui a entrepris dès 2008 d’en donner une définition a minima. Sa réflexion a été interrompue suite à la décision de la DGAS de réunir auprès d’elle un groupe de travail sur cette question [9][9] Suite à la polémique relative aux « fiches de l’ONED ».... Quoi qu’il en soit, il apparaît en effet nécessaire d’avoir une définition commune de l’information préoccupante.

24

L’évaluation est une question centrale, ce que ne manque pas de noter la cour des comptes. Elle l’est d’autant plus que la loi étend le champ de la protection administrative au danger et au risque de danger. De surcroît, dans l’article 375 du code civil, et par souci d’harmonisation dans l’article L.221-1 du code de l’action sociale et des familles [10][10] L’article 375 du code civil donne la compétence au..., est introduite la notion de développement de l’enfant que le législateur a pris soin de préciser : « physique, affectif, intellectuel et social ». Si les professionnels de l’évaluation ont été familiarisés avec les notions de danger pour la santé, la sécurité, la moralité de l’enfant et avec ce qui peut compromettre gravement son éducation, la notion de développement est nouvelle. Il faudra donc s’y pencher rapidement pour aider au mieux les professionnels amenés à évaluer. L’enjeu est essentiel pour les départements.

25

Si ce dernier point n’est pas mis en exergue par la cour des comptes, elle souligne toutefois la nécessité de l’évaluation pluridisciplinaire. Cette pratique qui se développe ces dernières années ne peut qu’être encouragée, et tout particulièrement parce que la loi du 5 mars 2007 mise sur la primauté de la protection administrative, y compris pour les situations de danger. La « déjudiciarisation » du dispositif ne deviendra une réalité que si l’évaluation est solide.

La place du juge

26

Le juge des enfants reste omniprésent dans le dispositif de protection de l’enfance selon la cour des comptes. Là encore, la loi ne peut produire ses effets dans un laps de temps aussi court, et les données ne sont pas suffisamment récentes pour en mesurer l’importance. Il est très probable que la plupart des juges prononcent autant de décisions qu’avant la loi. D’autres affirment cependant en prononcer moins et se consacrer davantage aux situations les plus problématiques ou à celles qui ne recueillent pas l’accord des parents pour la protection de leur enfant.

27

La cour des comptes préconise d’aller plus loin dans le « mandat global », entendant par là de confier les mesures au service de l’aide sociale à l’enfance, et donc de limiter le placement direct auprès d’associations habilitées. Pour les mesures d’assistance éducative en milieu ouvert, elle recommande que le service de l’aide sociale à l’enfance soit avisé au plus tôt, c’est-à-dire en même temps que le service chargé d’en assurer l’exécution. La tendance observée ces dernières années est que les juges des enfants confient proportionnellement de plus en plus d’enfants au service de l’aide sociale à l’enfance. En ce qui concerne les décisions de mesures d’assistance éducative, des procédures se développent un peu partout pour informer le président du conseil général au plus près de la décision du magistrat.

Un dispositif figé ?

28

Le constat est plus catégorique pour les « prises en charge ». La cour des comptes considère que le dispositif est figé, qu’il n’évolue pas dans le sens de la loi. Une fois encore, ce rapport arrive trop tôt et se limite à la protection de l’enfance « au sens strict », c’est-à-dire aux décisions de protection, qu’elles soient administratives ou judiciaires. Or, il s’est passé bien des choses avant la loi et le législateur s’en est inspiré. Et depuis la loi aussi.

29

Les facteurs de cette immobilité sont divers selon la cour des comptes. Elle évoque l’enracinement historique des associations dont certaines sont en situation de quasi monopole, ce qui rend la remise en question difficile. Selon la cour des comptes, la pratique des départements entretient cette situation car ils reconduisent les conventions sans exigences particulières ni objectifs assignés, sans rechercher à ajuster les prestations attendues aux besoins de prise en charge du département. La tarification, qui n’empêche pas de fortes disparités de prix de journée entre établissements et services contribue, à figer la situation alors que les appels à projet et les conventions pluriannuelles pourraient débloquer cette situation.

30

Il est vrai que la tarification telle que conduite dans la plupart des cas, ne laisse pas une marge de manœuvre suffisante ni aux associations, ni aux départements. De plus en plus, les discussions se limitent à des considérations budgétaires qui ne laissent plus entrevoir de perspectives, brident l’innovation, occultent le débat politique, et au final tendent les relations.

31

Les conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens donneraient certainement plus de marge de manœuvre pour les départements et pour les associations, avec bien sûr une exigence plus forte de résultats. Cela aurait aussi le mérite de provoquer le débat de fond et de favoriser une meilleure adéquation entre l’offre et les besoins, tant du point quantitatif que qualitatif. La loi du 5 mars a donné un cadre juridique aux innovations les plus audacieuses et offre donc une formidable opportunité de faire évoluer les réponses possibles. Il semble que la balle soit dans le camp des départements, à eux de donner l’impulsion nécessaire.

La qualité de l’accueil

32

Parmi les objectifs à poser clairement figurent pour la cour des comptes, la qualité de l’accueil, la prise en charge adaptée à la situation de l’enfant, son suivi, le respect de ses droits et des droits parentaux. Ces considérations s’inscrivent dans les intentions de la loi du 5 mars 2007 et c’est à raison que la juridiction les rappelle. Si beaucoup reste à faire tant au niveau des établissements que des services, il convient d’observer que bien des progrès ont déjà été accomplis particulièrement depuis la loi du 2 janvier 2002 qui a amené à repenser la place de l’usager et l’exercice de ses droits. Il importe bien sûr de veiller au respect des droits de l’enfant, qu’il faut concilier avec les droits et devoirs de ses parents, dans son intérêt, et en favoriser l’exercice.

33

La cour des comptes a porté une attention particulière aux ruptures d’accueil répétées en raison de réponses inadaptées et qui sont toujours préjudiciables à l’enfant. Elle s’est intéressée à la sortie du dispositif qui appelle une préparation, à l’accueil d’urgence pour lequel elle préconise des procédures claires au niveau départemental. De même, elle s’étonne du manque de précision quant au contenu de l’action éducative en milieu ouvert qui mérite, selon elle, d’être redéfini.

34

Dans ces cas particuliers, mais aussi d’une manière générale, la cour des comptes préconise de rationaliser et d’organiser les réponses en fonction des besoins des départements, au regard d’objectifs clairs et quantifiés. Elle critique une approche trop approximative des besoins dans les schémas départementaux et une évaluation trop vague de ce qui est réalisé. Elle mise sur l’intérêt et l’apport des observatoires départementaux qui impliqueront la définition d’une politique plus lisible en faveur de l’enfant dans chaque département, à partir de données plus justes sous réserve qu’elles soient harmonisées. Le rôle de l’ONED étant à cet égard déterminant.

Les disparités

35

Plus globalement, la cour des comptes met en doute la fiabilité des données tant au niveau des départements qu’au niveau de l’État. Ce constat est fondé, les données sur la protection de l’enfance sont peu comparables d’un département à l’autre, et quelquefois au sein même d’un département. L’intérêt de telles données est de favoriser une politique cohérente et pertinente. Comment défendre, en effet, le besoin de dispositifs nouveaux ou de réponses nouvelles sans données tangibles et incontestables ?

36

Enfin, la cour des comptes regrette l’absence de contrôle des autorités publiques sur les établissements et services habilités. Si ces contrôles se justifient à divers titres, il ne faudrait pas que ces contrôles ajoutent aux tensions quelquefois vives entre ces autorités et les partenaires privés. Tout contrôle doit se faire dans le cadre de procédures respectueuses de la place et du rôle de chacun. Il est curieux que la cour des comptes qui préconise tout au long de son rapport la formalisation de procédures et de bonnes pratiques, ait omis de recommander un protocole de contrôle qui soit clair et le même pour tous.

37

Le rapport pointe la question du fonds de protection de l’enfance dont le décret d’application ne paraît toujours pas deux ans et demi après l’adoption du texte. La cour des comptes est très claire quant à l’exigence du respect de la loi auquel l’État n’est pas dispensé. Cette observation est un encouragement à continuer de réclamer la parution du décret. Ce fonds permettrait de donner une marge de manœuvre appréciable en ces temps difficiles et sans doute de donner l’impulsion pour aller plus loin dans la mise en œuvre de la réforme.

Notes

[*]

Directrice générale adjointe de l’Union nationale des Sauvegardes de l’enfance et de l’adolescence (UNASEA), présidente de la commission « Enfance » d’UNICEF-France, conseiller au cabinet de Philippe Bas, ministre délégué à la famille (2005-2007).

[1]

Cour des comptes, rapport public thématique « la protection de l’enfance » - Octobre 2009. Le rapport complet (180 pages !) peut être téléchargé sur http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/RPT-protection-enfance.pdf. Les conclusions sont reproduites p. 20.

[2]

Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) ; Observatoire de l’action sociale décentralisée (ODAS), Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

[3]

Direction générale de l’action sociale (DGAS), Direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO), Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).

[4]

Délégation interministérielle à la famille (DIF).

[5]

Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

[6]

Assemblée des départements de France (ADF).

[7]

Union nationale des associations familiales (UNAF).

[8]

Cellule de recueil des informations préoccupantes.

[9]

Suite à la polémique relative aux « fiches de l’ONED » (voy. JDJ n? 286, juin 2009, p. 20-29), la DGAS a intégré la discussion sur la définition de l’information préoccupante dans un groupe de réflexion dont font partie, outre l’ONED, les associations qui s’étaient inquiétées du contenu des informations que l’ONED demandait aux départements de communiquer (ANAS, SNMPMI, ONES).

[10]

L’article 375 du code civil donne la compétence au juge des enfants d’intervenir « Si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ». L’article L.221- 1, 5? du CASF prévoit qu’il entre dans les missions de l’ASE de « Mener, notamment à l’occasion de l’ensemble de ces interventions, des actions de prévention des situations de danger à l’égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l’autorité judiciaire, organiser le recueil et la transmission, dans les conditions prévues à l’article L. 226-3, des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité sont en danger ou risquent de l’être ou dont l’éducation ou le développement sont compromis ou risquent de l’être, et participer à leur protection ».

Plan de l'article

  1. Lenteurs dans la mise en œuvre de la réforme
  2. Les avancées
  3. L’évaluation des situations
  4. La place du juge
  5. Un dispositif figé ?
  6. La qualité de l’accueil
  7. Les disparités

Pour citer cet article

Quiriau Fabienne, « Le rapport de la cour des comptes sur la protection de l'enfance », Journal du droit des jeunes, 9/2009 (N° 289), p. 16-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2009-9-page-16.htm
DOI : 10.3917/jdj.289.0016


Article précédent Pages 16 - 19 Article suivant
© 2010-2014 Cairn.info
back to top
Feedback