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Journal du droit des jeunes

2009/9 (N° 289)


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Conclusion et recommandations

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Les responsabilités propres ou conjointes des autorités publiques restent mal assumées dans des domaines pourtant cruciaux.

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Si la décentralisation a permis de multiples initiatives, les départements peinent à définir les objectifs qu’ils poursuivent, le schéma départemental restant de ce point de vue un produit très inégal. En outre, en dépit des difficultés des comparaisons entre départements, l’analyse des dépenses fait apparaître des disparités inquiétantes quant à l’égalité d’accès à une prise en charge efficace.

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S’agissant de l’État, la protection de l’enfance illustre ses difficultés à concevoir son rôle à l’égard de politiques sociales décentralisées. En outre, le retrait de la PJJ des dispositifs de protection de l’enfance devrait conduire à repenser le pilotage de la justice des mineurs en matière civile.

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Une fois précisées les responsabilités de l’État et des départements et les modalités de leur exercice, il reste à mieux les articuler. L’ONED [2][2] Observatoire national de l’enfance en danger., créé à cet effet, n’est pas aujourd’hui en mesure de jouer son rôle sans changer de dimension, mais il faut que l’État et les départements s’en persuadent.

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Enfin, il faut remédier à deux carences essentielles dans la conduite de la politique de protection de l’enfance : elles concernent la connaissance statistique et l’évaluation des résultats, certes souvent insuffisantes dans le pilotage des politiques publiques, mais ici d’une nécessité plus criante encore que dans d’autres secteurs.

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Les recommandations suivantes découlent de ces analyses :

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État et départements (le cas échéant dans le cadre de l’ONED) :

  • faciliter la comparaison des dépenses entre départements, en fiabilisant le périmètre de la dépense d’ASE, en suivant les données relatives aux coûts et aux durées de prise en charge et en développant l’analyse des facteurs explicatifs des variations de la dépense ;

  • suivre la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007, par une structure placée auprès du ministère des affaires sociales ou de l’ONED en accord avec l’ADF [3][3] Assemblée des départements de France. ;

  • donner leur plein effet aux orientations de la loi du 5 mars 2007 pour que les observatoires départementaux soient effectivement coordonnés par l’ONED pour produire des données dans des délais qui ne dépassent pas l’année ;

  • donner à l’ONED un rôle et une organisation à la hauteur des enjeux ;

  • entreprendre des travaux d’évaluation sur l’impact, y compris après la sortie des dispositifs, des différents types de prise en charge, à partir d’indicateurs élaborés en commun et des données du panel des mineurs.

État :

  • définir une notion de délai raisonnable d’exécution par les départements des décisions prononcées par les juges et assurer le suivi des délais effectifs ;

  • prévoir les conséquences qui pourraient être tirées du constat de délais excessifs, par exemple en aménageant la faculté, pour les services de l’État, de se substituer au département dans l’exécution des mesures, la charge financière restant à ce dernier ;

  • constituer et doter rapidement le FNPE [4][4] Fonds national de financement de protection de l’e..., en le rattachant éventuellement à l’ONED ;

  • faire aboutir le projet de document de politique transversale sur la justice des mineurs en l’élargissant à tous les acteurs concernés.

Départements :

  • préciser, dans les schémas départementaux, les axes stratégiques de la politique de protection de l’enfance.

Conclusion générale

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Comme un édifice ancien remanié au cours du temps, la protection de l’enfance porte les traces de son histoire et on aurait peine à la décrire comme un système d’une seule venue.

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Sur la scène de la protection de l’enfance, un acteur n’a pas succédé à l’autre. Tous jouent leurs rôles en même temps, et ces rôles ne sont pas parfaitement répartis. Ainsi, le département, pièce centrale du dispositif, supporte l’essentiel de la charge financière, mais joue un rôle minoritaire dans la décision individuelle et dans la prise en charge. Des mesures de même nature peuvent être ordonnées par des juges et des autorités administratives. Le juge peut confier l’exécution de ses décisions à la PJJ, à une association ou au département. Celui-ci peut, à son tour, en charger une association. L’administration centrale n’a pas de prise directe sur la pratique éducative mais se charge de la publication des guides pratiques, et, par GIP [5][5] Groupement d’intérêt public. L’ONED fait partie du... interposé, des renseignements statistiques.

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Cependant, au terme de leur enquête, les juridictions financières considèrent qu’une remise en cause radicale de cette organisation n’est ni opportune ni souhaitable. Il apparaît difficilement envisageable que des atteintes importantes aux droits des parents ne soient pas décidées par un magistrat. Dans le même temps, il est logique que le département, pivot de l’action sociale, soit aussi celui de la protection de l’enfance. Il n’y a aucune raison de remettre en cause le rôle du secteur associatif dont la légitimité historique et l’expérience sont incontestables. Enfin, quelle que soit l’étendue de la décentralisation, l’intervention de l’État reste nécessaire, dans ce domaine très sensible, parce qu’il est le garant des droits fondamentaux et que protéger l’enfance signifie souvent exécuter une décision de justice.

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L’imbrication des acteurs et des compétences n’est pas un handicap en soi. Cependant les dysfonctionnements relevés au cours de l’enquête montrent qu’un effort de maîtrise coordonnée de la protection de l’enfance est nécessaire et que tous ses acteurs doivent veiller ensemble à améliorer la qualité des prises en charge.

I - La nécessité d’un effort de maîtrise coordonnée au plan individuel, à l’échelon départemental et au niveau national

a - Une mobilisation accrue de tous les acteurs intervenant au plan individuel

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La protection de l’enfance se nourrit d’informations diverses concernant les jeunes. Toutes les professions qui sont à leur contact, particulièrement le monde éducatif et le personnel médical, doivent être sensibilisées à la nécessité de communiquer les informations préoccupantes au département. La possibilité légale de partager un secret professionnel doit faciliter la prise en charge précoce des situations à risques. Les conventions entre les divers partenaires (mairie, police, gendarmerie, PJJ, éducation nationale et départements) relevées par l’enquête doivent être généralisées. Le ministère de l’éducation nationale devrait sensibiliser les enseignants à la protection de l’enfance plus qu’il ne le fait actuellement.

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Cette mobilisation doit conduire à concrétiser le rôle pivot du département dans le traitement des situations individuelles. Ce qui signifie notamment que le caractère subsidiaire de l’intervention du juge, toujours proclamé, soit enfin respecté. La loi de 2007 a expressément assigné au parquet le soin de faire prévaloir la compétence première des services de l’ASE. Ce rôle doit être exercé avec rigueur à la fois pour éviter la saisine des tribunaux au sujet de situations qui peuvent être résolues par consensus et pour ne pas briser la chaîne des interventions des services de l’ASE. Dans le même ordre d’idée il serait souhaitable que les juges confient à l’ASE un mandat global d’exécution de leurs décisions.

b - Une fonction de pilotage à développer au niveau départemental

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Le législateur a souhaité que les départements soient investis de cette fonction de pilotage. Les juridictions financières ont constaté qu’elle n’était assurée qu’imparfaitement.

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À l’heure actuelle, les décisions des prescripteurs sont trop souvent contraintes par la nature des structures de protection, le plus souvent associatives. Or la protection de l’enfance constitue une politique publique ; elle ne se résume pas au financement d’associations privées. Sans action résolue des départements, la répartition des placements en familles d’accueil ou en établissements continuera à reproduire les pratiques antérieures, sans nécessaire adéquation avec les besoins. Les établissements continueront à opposer leurs projets éducatifs à l’admission d’un mineur et ils ne seront pas incités à les modifier. Surtout le cas des enfants souffrant de handicaps ou de troubles particuliers sera toujours aussi difficile à traiter.

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Les départements doivent donc évaluer leurs besoins et les résultats de façon précise dans les schémas de protection de l’enfance. Ils doivent tirer les conséquences de cette évaluation dans leurs dialogues avec les structures, en vérifiant le bien fondé d’agréments anciens donnés aux établissements, en signant avec eux des conventions pluriannuelles, en se servant de la tarification pour favoriser les évolutions souhaitables du service rendu, en passant des appels à candidature pour la réalisation des projets innovants.

c - Des engagements de l’État à mieux respecter

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La décentralisation prônée en matière de protection de l’enfance n’exonère pas l’État de devoir clarifier ses intentions. Alors que la loi de 2007 a reçu un large soutien, il n’est pas acceptable que les décrets d’application n’aient pas tous été pris et qu’un des engagements majeurs de l’État, la création du fonds national de la protection de l’enfance, qui favorisera l’implantation des observatoires départementaux, n’ait pas eu de suite. Cette attitude met en cause la crédibilité de l’État auquel il revient pourtant d’assurer les fonctions transversales nécessaires au pilotage à l’équité et à la régulation d’une politique décentralisée mais étroitement assujettie à des prescriptions législatives. Sans cette action, les inégalités de traitement qui sont manifestes ne pourront être réduites.

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Ainsi il appartient à l’État de collecter les informations disponibles sur les enfants protégés, sur les décisions prises et sur les effets de leur application pour établir des référentiels, diffuser les connaissances et faciliter la réflexion des praticiens.

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Cette action est indispensable pour permettre la progression de l’ensemble des départements. L’État en a confié la mission à l’ONED au sein duquel les départements sont associés. Or, faute de moyens sans doute, l’ONED n’a pas encore pris toute la place qui devrait être la sienne.

II - La nécessité d’améliorer les prises en charge

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Certes, en dépit de sollicitations multiples dans le domaine social, les départements n’ont pas diminué leur effort en faveur de la protection de l’enfance. Ils ont su faire face à des problèmes nouveaux, comme la présence de mineurs étrangers isolés sur le territoire. Ils se sont adaptés à l’évolution de leurs partenaires. De concert avec les associations, des services de l’ASE ont développé quelques formules innovantes ou dégagé des bonnes pratiques signalées au cours de ce rapport. En outre l’implication des personnels est très forte.

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Cependant les décisions, tout au long de la chaîne de la protection de l’enfance, sont fréquemment prises avec une rigueur insuffisante et leur efficacité n’est pas évaluée. Ce constat n’est d’ailleurs pas une critique des professionnels dont l’intuition et l’expérience pallient probablement en partie les lacunes du système :

  • en amont, l’estimation du caractère préoccupant d’une information est laissée à l’appréciation individuelle des professionnels ou à celle des départements. Cette notion doit être précisée, puisqu’elle constitue la pierre d’angle de la protection de l’enfance, avec le concours de tous ceux qui ont à en connaître. Il faut en effet s’assurer que tous les enfants en danger sont repérés ;

  • au moment de la prise de décision, les décisions engagent l’avenir des jeunes et portent atteinte aux droits des familles. On s’attendrait donc à ce qu’elles soient soumises à une procédure stricte comprenant une évaluation sérieuse. Ce n’est pas toujours le cas. Il s’agit ici moins d’innover que de généraliser, de formaliser et de rendre obligatoire ce qui existe déjà.

Les décisions les plus lourdes de conséquences doivent résulter d’une évaluation pluridisciplinaire et d’un débat collégial. Paradoxalement, les décisions judiciaires suscitent de ce point de vue, plus d’inquiétudes que les décisions administratives puisqu’elles sont prises par un juge unique et que les associations chargées des enquêtes préalables sont également prestataires de service pour l’exécution des mesures d’aval. Les délais d’exécution des mesures judiciaires doivent être prévus et suivis. L’accord des familles aux mesures administratives doit être plus explicite.

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Enfin sur le modèle de ce qui existe dans le domaine médical à travers les conférences de consensus, l’élaboration systématique de protocoles de prises en charge et la multiplication de guides de bonnes pratiques faciliteraient les prises de décisions ;

  • les mesures et les parcours sont mal définis.

Les mesures éducatives les plus courantes (recours à un TISF, AEMO) ne sont pas définies avec assez de précision. Il est impossible de savoir exactement par qui est assuré le contact avec l’enfant et selon quelles modalités.

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Les mesures de placement ne sont pas non plus assez explicites, notamment en ce qui concerne les rapports des enfants avec leur milieu d’origine. Il paraît nécessaire de définir des référentiels selon une typologie des mesures.

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Enfin, dans tous les cas, les parcours des enfants dans le système de la protection de l’enfance résultent de la succession des mesures prises et ne sont pas organisés dans leur séquence. Les services de l’ASE ne sont pas obligatoirement avertis de la mise en place d’une mesure éducative enjointe par le juge. On peut observer des ruptures entre deux mesures. Le placement en urgence et la gestion de crises, pourtant prévisibles, ne sont pas organisés : des jeunes, déjà bénéficiaires d’une mesure de protection, se retrouvent pour une durée anormalement longue dans des foyers d’urgence en attente d’orientation, ou de réorientation. Ces dysfonctionnements ont leur origine dans un manque de coordination.

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Dans tous les cas, le mandat global confié à l’ASE et la désignation systématique d’un vrai référent de l’enfant parmi les éducateurs de l’ASE, quel que soit le mode de prise en charge, permettraient une meilleure cohérence de l’action. Des conventions ad hoc avec les établissements et la généralisation de procédures pour traiter les cas de crise assureraient une meilleure fluidité des parcours.

III - Une dépense publique de 6 milliards par an à contrôler et à évaluer

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Six milliards d’euros sont dépensés chaque année de façon empirique, sans que l’on cherche à contrôler les acteurs de la protection de l’enfance, ni à connaître l’efficacité de ces interventions : - les contrôles n’interviennent que lorsqu’un scandale ou une carence grave y oblige. Les juridictions financières proposent un changement d’attitude. L’exécution de décisions de justice, l’éducation de jeunes confiés à des tiers, le soutien à des familles en grande difficulté ne peuvent rester sans contrôle, sauf à s’en remettre aveuglément à la qualité des structures et de leurs agents. Il est donc indispensable que les divers services investis de pouvoirs de contrôle établissent un plan d’action commun ;

  • l’évaluation de l’efficacité des mesures est sans doute plus difficile à mettre en place que le contrôle ou même que l’auto-évaluation des organismes, prévue par la loi, mais qui n’est pas encore suffisamment effectuée. Il ne s’agit plus d’apprécier la qualité des actes et des hommes, mais l’efficacité d’une politique. Dans ce domaine, tout ou presque reste aujourd’hui à faire.

Il faudrait davantage connaître la situation sociale des enfants protégés, étudier leurs parcours, se pencher sur leur devenir, essayer d’établir des corrélations entre le type de mesures auxquelles ils sont soumis et leur réinsertion dans une vie habituelle. Ce travail doit s’appuyer sur un appareil statistique fiable, dans des conditions éthiquement admissibles, probablement avec le concours de praticiens et d’universitaires. Une telle évaluation aura des limites puisque la protection de l’enfance se prête mal à l’établissement de diagnostics simples et à la proposition de solution dont l’efficacité serait assurée. Mais elle permettra de porter un jugement plus éclairé sur les politiques menées et contribuera à dégager de nouvelles voies d’amélioration.

Notes

[1]

Le rapport complet (180 pages !) peut être téléchargé sur http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/RPT-protection-enfance.pdf

[2]

Observatoire national de l’enfance en danger.

[3]

Assemblée des départements de France.

[4]

Fonds national de financement de protection de l’enfance.

[5]

Groupement d’intérêt public. L’ONED fait partie du GIP « Enfance en danger » qui inclut également le Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (SNATED), autrement appelé « le 119 ».

Plan de l'article

  1. Conclusion et recommandations
  2. Conclusion générale
  3. I - La nécessité d’un effort de maîtrise coordonnée au plan individuel, à l’échelon départemental et au niveau national
    1. a - Une mobilisation accrue de tous les acteurs intervenant au plan individuel
    2. b - Une fonction de pilotage à développer au niveau départemental
    3. c - Des engagements de l’État à mieux respecter
  4. II - La nécessité d’améliorer les prises en charge
  5. III - Une dépense publique de 6 milliards par an à contrôler et à évaluer

Pour citer cet article

« Cour des comptes - Rapport public thématique " la protection de l'enfance " - Octobre 2009 », Journal du droit des jeunes, 9/2009 (N° 289), p. 20-22.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2009-9-page-20.htm
DOI : 10.3917/jdj.289.0020


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