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Journal du droit des jeunes

2010/1 (N° 291)


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La loi DALO[1][1] Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au..., fêtera bientôt son troisième anniversaire. Pour ses deux ans, elle a avait déjà reçu quelques petits cadeaux, puisqu’elle a été enrichie par la loi dite Boutin du 25 mars 2009[2][2] La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation..., suivie de près par deux décrets datant de juillet et septembre de cette année [3][3] Décret n° 2009-930 du 29 juillet 2009 portant application....

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DALO, figure emblématique du droit au logement depuis les campements du Canal Saint Martin, n’a, apparemment pas, rempli toutes ses promesses.

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Pas loin d’une demi-douzaine de rapports d’évaluation de la loi DALO ont été publiés au cours de l’année 2009 et chacun reconnaît que la mise en œuvre concrète du texte est contrastée, voire « décrédibilise » l’esprit de la loi DALO, elle-même[4][4] - 15ème rapport du Haut comité pour le logement des.... Certaines associations de lutte contre le mal-logement expriment leur insatisfaction quant aux résultats de DALO et estiment, par ailleurs, que la loi Boutin, vide celle-ci de sa substance[5][5] Association Droit Au Logement. Réf. http://www.dro....

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D’une manière assez générale, l’ensemble des rapports, montre que la loi DALO trouve ses limites dans l’offre de logement ou d’hébergement disponible et dans la défaillance de coordination des informations entre les différents acteurs de la politique du logement. Tous insistent sur la nécessité de remobiliser l’offre de logement et d’hébergement.

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La loi Boutin, dont la publication du dernier décret à l’entrée de l’automne est venue relancer le débat, est vécue par les organisations de lutte contre le mal-logement, comme « très libérale » et risquant d’« aggraver la crise du logement et favoriser le désengagement financier de l’État » [6][6] Ibidem.. Découpée en sept chapitres, cette loi de mobilisation et de lutte contre les exclusions, regroupe, en effet, un ensemble de mesures techniques peu accessibles aux citoyens et davantage versée sur des questions d’urbanisme. Dans ce maillage législatif, tentons un petit tour d’horizon.

Les magistrats administratifs critiquent les préfets

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Si la loi DALO revendique l’opposabilité comme l’un de ses piliers, notre revue avait déjà relevé que « ouvrir la possibilité de contraindre les pouvoirs publics à agir pour trouver un toit à ceux qui en ont besoin, ce serait rendre effectif un droit qui, tant qu’à présent, n’allait pas au-delà de la proclamation » [7][7] Jean-Luc Rongé, « Logement, droit opposable ? C’est....

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Ainsi, la loi, en introduisant la possibilité d’un recours, pour certains publics depuis le 1er janvier 2008 [8][8] Article R-778-1 du décret no 2008-1227 du 27 novembre..., devant le juge administratif des référés, a mis l’État en situation de responsabilité pécuniaire [9][9] La loi DALO n’avait d’ailleurs pas prévu le montant..., dans un contexte de tension de l’offre de logement. Cette conjoncture risque d’ailleurs de s’aggraver d’ici 2012, lorsque le contentieux devant le tribunal administratif sera ouvert à tous ceux qui ont fait une demande de logement social et qui n’ont reçu aucune réponse dans un « délai anormalement long ». Ce délai est fixé par le préfet dans chaque département et variera en fonction de l’adéquation entre l’offre et la demande de logement [10][10] Délais qui aujourd’hui varieraient en moyenne de trois..., à moins, peut-être, que celui-ci ne parvienne à résorber la demande en usant de son droit de réquisition et à ajuster la mise en service de logements nouveaux avec les demandes prioritaires.

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Légalement, il appartient au préfet de dresser la liste des dossiers devant faire l’objet d’un relogement prioritaire. Les bailleurs sociaux avaient ensuite, au vu d’engagements acceptés et renouvelés chaque année, l’obligation d’aller « piocher » dans cette liste le plus grand nombre possible de dossiers, et faire ainsi en sorte que cette file d’attente soit, la moins longue possible.

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Cette pratique concomitante aux décisions judiciaires dans le cadre de la loi DALO, pourrait, selon les cas, amener à un allongement important des délais pris en compte par les préfets pour saisir la justice, mais également, pourrait les contraindre à dégager de nouveaux critères de priorité [11][11] Actuellement les critères pris en compte pour prononcer....

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Les constats du Comité de suivi de la loi DALO, donnent des indications importantes, qui laissent supposer que le problème aura du mal à trouver des solutions dans les années à venir, vu la disparité importante des demandes et des réponses possibles, en fonction des départements.

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Sur 97 197 recours exercés au niveau national entre janvier 2008 et juin 2009, le Comité de suivi note que deux tiers d’entre eux ont été exercés en Île-de-France, dont 20% pour Paris.

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La concentration des demandes en Île-de-France et, à peine moindre, en région des Bouches-du-Rhône, va opérer une réorganisation de la file d’attente des demandeurs prioritaires en créant une filière de relogement supplémentaire qui pèse, in fine, sur le contingent préfectoral [12][12] Le parc des logements sociaux comporte un contingent... déjà largement saturé.

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À titre d’exemple, pour 2008, le préfet de Paris disposait d’environ 38 346 logements sociaux (soit environ 25%), réservés aux personnes ouvrant droit au logement social ;et à ces 38 346, s’ajoutent aussi 5% de logements, réservés aux agents de l’État.

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115 810 ménages ont renouvelé ou déposé une première demande de logement en 2008, ce qui est nettement supérieur à l’offre de logement possible sur le contingent de la Préfecture, d’autant que, la Mairie de Paris note une faible proportion de la rotation des logements sociaux intra-muros[13][13] Réf. http://www.paris.fr/portail/Urbanisme/Portal.....

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À la vue de ces chiffres, on se demande bien comment le préfet, donc l’État, compte reloger les prioritaires DALO ? Surtout lorsque le Conseil d’État annonce que « seul un tiers des préfectures géreraient actuellement leur contingent en direct[14][14] C’est-à-dire que le préfet peut déléguer la gestion...et moins d’une dizaine selon les règles de réservation prévues par la loi » [15][15] Conseil d’État, Rapport public 2009, Vol 2 : Droit.... En outre, beaucoup de préfets ne connaissent pas ou mal, l’état, la localisation et le nombre exact de logements de leur contingent, mis à la libre gestion des bailleurs et des communes… que les mauvaises langues auront tôt fait de taxer de clientélistes.

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Paradoxalement, les chiffres liés aux expulsions locatives sont en augmentation. Les services du premier ministre annoncent 102 130 décisions judiciaires d’expulsions pour 2008, tandis que les chiffres du ministère de l’Intérieur présentent un nombre d’expulsions effectives de 28 021.

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Cette situation devient ubuesque lorsque le préfet, d’une part, continue à procéder à des expulsions de logement des personnes en situation de priorité de logement qu’il devra, par ailleurs reloger sous astreinte des décisions de justice ;mais que d’autre part, le gouvernement, résolument opposé à un moratoire sur les expulsions locatives, introduit des mesures facilitant certaines expulsions, dans la loi Boutin…

« Expulsé, tu seras, mais convenablement »

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La loi Boutin propose, dans son panel anti-expulsions, que toute personne, en voie d’expulsion, recevra une proposition de solution de remplacement, afin d’éviter la rue. Quelle riche idée !

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La proportion de personnes effectivement à la rue, c’est-à-dire sans aucun hébergement et ayant aménagé son « chez-lui » dans l’espace urbain, reste relativement faible parmi les problèmes de logement [16][16] Le Rapport annuel 2009 de la fondation Abbé Pierre.... Par contre, la masse de gens mal-logés et/ou sans domicile fixe avoisinerait, selon la Fondation Abbé Pierre, les trois millions et demi de personnes [17][17] Ibidem..

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Le problème se pose, en ce sens, tout à fait autrement. Tous les rapports récents s’accordent pour exprimer que l’offre d’hébergement, au niveau national, ne répond ni en nombre suffisant, ni non plus, aux besoins réels recensés. Les travailleurs sociaux en savent quelque chose. Ils ont moult difficultés, faute de places, à faire sortir les gens d’une situation d’hébergement d’urgence chronique, ne serait-ce que pour les orienter vers des hébergements un peu plus stables de type Centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ; aussi peut-on légitimement se demander comment le préfet va pouvoir proposer des solutions alternatives aux personnes expulsées et ainsi remplir sa mission selon le principe de la garantie de logement, ainsi que celui de la continuité d’hébergement posé par DALO.

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Une seconde mesure de la loi Boutin, destinée à lutter contre les expulsions consiste à obliger les départements à mettre en place des « commissions de prévention des expulsions » chargées « d’examiner les dossiers difficiles au cas par cas, en faisant travailler ensemble, notamment les services de la Préfecture, du Conseil général et de la caisse d’allocations familiales afin d’aider les ménages en difficultés à s’en sortir » [18][18] Communiqué de presse de Christine Boutin, ministre.... La mission de ces commissions est notamment de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d’aides personnelles au logement, d’attribution d’aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d’accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d’impayés [19][19] Décret n° 2008-187 du 26 février 2008 relatif à la....

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Le texte Boutin ne fait que rendre obligatoire un dispositif qui existe déjà depuis la loi contre les exclusions de juillet 1998, prévoyant une coordination entre les différents services sociaux pour prévenir les expulsions et, l’établissement d’une Charte de prévention des expulsions locatives.

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Visiblement, le système fonctionne aléatoirement et n’est pas en mesure pour le moment de satisfaire à ses obligations puisque, non seulement il a fallu le réinscrire comme obligatoire dans la loi, mais en plus, les chiffres des expulsions donnés par les différents ministères n’enregistrent pas de recul des expulsions.

L’intermédiation locative

Une troisième mesure vient compléter le dispositif de lutte contre les expulsions : le principe d’intermédiation locative. Il s’agit d’un transfert de bail en quelque sorte. « En cas de difficulté grave de paiement, une association ou un bailleur pourra reprendre le bail sur demande du préfet ». Pour sa mise en œuvre, le gouvernement prévoit un budget de 15 millions d’Euros, montant nettement en deçà des besoins recensés par les associations oeuvrant dans le champ de l’hébergement, alors même qu’elles accusent le coup des dernières décentralisations et de la politique de rationalisation budgétaire qui en a découlé (entendons par-là, coupes franches dans les budgets sociaux et déconventionnements de certaines associations à vocation sociale) [20][20] L’article 1-5° de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007....

L’intermédiation locative, telle que prévue, sera développée selon deux modalités distinctes :

  • la location sous-location ; à savoir, la location d’un appartement par un organisme social (bailleur social ou association) qui le sous-loue à un ménage en difficulté ;

  • la gestion locative adaptée : prise en gestion d’un appartement par un organisme (type agence immobilière à vocation sociale) qui assure une gestion sociale, le bail liant directement le propriétaire et le locataire.

À première vue, si cette mesure peut sembler pertinente, elle se pose en contradiction avec la loi DALO, et au mépris des principes de la loi de 1989 [21][21] Article 10 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant..., car elle autorise les propriétaires privés de locaux vacants, pour une durée inférieure au bail classique de 3 ans pour une personne physique, 6 ans pour une personne morale, à les louer à des organismes agréés, qui eux-mêmes pourront les sous-louer à des résidents temporaires, officialisant ainsi un statut de locataire précaire, déjà amplement pratiqué dans le secteur social. Le paradoxe réside dans la légalisation de cette pratique, alors même qu’elle contrevient aux principes de pérennité dégagés par la loi DALO.

En outre, elle génère des difficultés juridiques substantielles, dès lors qu’il y a conflit.

Quel que soit le bailleur, le locataire principal demeure tenu, malgré la sous-location, de toutes les obligations découlant de son contrat avec le bailleur. Le locataire principal est tenu à l’exécution des obligations du bail et est responsable des actes de sous-location comme s’il occupait lui-même le logement.

Le locataire principal (l’association) a, avec le sous-locataire, les rapports qui existent entre le bailleur et un locataire ordinaire.

Les obligations respectives du locataire et du sous-locataire se déterminent exclusivement d’après le contrat de sous-location.

La location peut être établie pour une courte durée (il est possible d’établir un bail d’un mois), renouvelable par tacite reconduction et par périodes mensuelles avec faculté pour l’une ou l’autre des parties d’y mettre fin avec un préavis librement convenu et même sans motif.

Toutefois, le législateur a introduit une « légère » obligation, pour permettre de mettre fin à un bail (assignation à fin de bail) [22][22] Article L632-1 du code de la construction et de l’.... Celle-ci doit être notifiée au préfet, par huissier de justice ou par lettre recommandée avec avis de réception, à peine d’irrecevabilité, quel que soit le motif de la demande de résiliation. Un délai d’un mois est instauré entre la notification de l’assignation à fin de bail au préfet et l’audience en référé devant le juge d’instance afin de permettre au préfet d’informer les services compétents, notamment les organismes chargés du service des aides au logement et le fonds de solidarité pour le logement.

Le bailleur principal n’a aucun lien avec le sous-locataire ;juridiquement il l’ignore.

Quelques précisions permettent de nuancer ce principe dans certains cas :

  • action du sous-locataire contre le bailleur principal : si, en principe, le sous-locataire n’a pas d’action directe contre le bailleur principal, les tribunaux admettent, toutefois, la possibilité pour le sous-locataire de poursuivre l’accomplissement des obligations qu’il a contractées envers le locataire principal directement contre le bailleur principal, dans les limites du bail de sous-location. Il en est ainsi notamment lorsque le bailleur principal a autorisé ou connu la sous-location ;

  • action du bailleur contre le sous-locataire : le propriétaire bénéficie d’une action directe contre le sous-locataire pour l’exécution des obligations résultant de la sous-location : ainsi le bailleur peut demander directement l’expulsion du sous-locataire.

En cas de non-paiement des loyers du locataire principal, il peut agir contre le sous-locataire pour obtenir le paiement entre ses mains du montant du sous-loyer par tous les moyens de droit ordinaire.

Chaque médaille a son revers

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La loi Boutin, malgré ses velléités de prévention des expulsions, n’entérine pas moins certaines facilités d’expulsion, tant administratives que judiciaires.

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Lorsque le préfet rend un arrêté interdisant l’usage aux fins d’habitation de locaux par nature impropres à cet usage, il peut désormais assortir sa décision de toutes mesures nécessaires pour empêcher l’accès ou l’usage de ces locaux au fur et à mesure de leur évacuation. Ces mesures peuvent faire l’objet d’une exécution d’office.

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De même, dans le cadre du traitement d’urgence de l’insalubrité, lorsque le rapport d’enquête fait apparaître des dangers graves pour la santé ou la sécurité des occupants, le préfet a la faculté de compléter son arrêté d’une interdiction temporaire, avant même la réalisation des travaux [23][23] Article L.1331-26-1 du Code de la Santé Publique..

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Dans le registre judiciaire, le juge des référés ou le juge de l’exécution peut accorder des délais aux occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel, dont l’expulsion était ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales. Jusque-là, les délais ne pouvaient être en deçà de trois mois, plafonnés à trois ans. Aujourd’hui, ils sont ramenés de un mois à un an [24][24] Article 19 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de.... Il s’agit d’une remise en cause d’une disposition introduite dans le code de la construction par la loi n° 80-1 du 4 janvier 1980 dont la finalité était d’accorder des délais largement suffisants pour permettre aux locataires de se reloger dans des conditions normales. Cela va à l’encontre des dispositions de la loi DALO qui classe parmi les catégories prioritaires à reloger les locataires menacés d’expulsion sans possibilité de relogement.

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Espérons que le rodage de la prévention des expulsions fonctionnera si bien, que ces délais d’exécution soient suffisants, ce qui, compte tenu des listes d’attentes des candidats au logement ou à l’hébergement, laisse présager quelques risques.

Vous avez dit mobilité locative ?

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« Rupture » : à plusieurs reprises, la ministre du logement, Christine Boutin, avait employé ce vocable cher à Nicolas Sarkozy pour qualifier le projet de loi « de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion » et celui-ci marque effectivement des tournants, puisqu’il écorne sérieusement un vieux principe dans le monde HLM : le droit au maintien dans les lieux, hérité de la loi de 1948 [25][25] Loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification.... Le locataire qui bénéficie de ce droit, peut, sous réserve de remplir ses obligations locatives, se maintenir dans son logement, sans limite de durée, quelle que soit l’évolution de sa situation familiale ou de ses revenus.

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Désormais inscrite dans le code de la construction et de l’habitat, la mobilité locative, oblige quatre catégories de locataires.

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Les locataires occupant un logement adapté à une personne handicapée, alors que le logement n’est pas occupé par une personne en situation de handicap.

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Les locataires qui auront refusé trois offres de relogement dans le cadre d’une procédure de démolition : cette disposition s’applique uniquement pour les communes de plus de plus de 20 000 habitants ou, l’agglomération de communes de plus de 50 000 habitants ou, si une des communes la composant, compte plus de 15 000 habitants.

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L’offre de relogement doit intervenir au plus proche de l’ancien logement. Le texte précise que le relogement doit intervenir dans le même arrondissement ou un arrondissement limitrophe ou une commune limitrophe de l’arrondissement.

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Paris se divise à la fois en arrondissements et en cantons [26][26] Plusieurs communes regroupées forment un canton. Sur..., et le texte ajoute que le locataire peut être relogé aussi dans le même canton ou les cantons limitrophes inclus dans la même commune ou dans les communes limitrophes du canton où il habite. Concrètement, cela signifie que si le locataire peut être relogé à Paris, il peut tout aussi bien être orienté sur la banlieue, contribuant ainsi à la relégation des populations dites moyennes et basses, vers la périphérie de Paris [27][27] Guilloy Christophe ; Noyé Christophe, Atlas des nouvelles....

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Les locataires qui sous occupent un logement devenu trop grand pour le foyer : le bailleur a l’obligation de proposer un logement adapté aux besoins des locataires - c’est-à-dire plus petit - même si leurs revenus dépassent les plafonds de ressources pour l’accès aux logements sociaux.

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Au sens de la loi Boutin, sont considérés comme sous occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables supérieur de plus de deux, au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

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Les locataires dont les plafonds de ressources sont supérieurs au double des plafonds de ressources pour l’accès au logement social [28][28] Trois types de prêts sont mobilisés pour produire ces..., dans ce cas précis, la loi enjoint le bailleur à procéder à un examen de la situation du locataire et son parcours « résidentiel ». Au demeurant, la loi [29][29] Article 61.1.1° de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009... n’offre pas de moyens spécifiques de contrôle pour vérifier que ces entretiens ont bien eu lieu, aussi on peut d’ores et déjà se demander si, dans ce cas précis de revenus supérieur aux plafonds de ressources, le bailleur aura tout intérêt à garder son locataire solvable, plutôt que d’en choisir un autre avec des ressources plus faibles.

Et avec ça on va créer de la place ?

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Magnanime, le texte a quand même voulu protéger quelques personnes les plus fragilisées, dont les malades de longue durée (ALD) [30][30] Liste des affections des maladies de longue durée (ALD),..., les personnes âgées et les personnes en perte d’autonomie physique ou psychique. Les zones urbaines classées sensibles sont aussi épargnées. La loi ajoute néanmoins une disposition supplémentaire à ce qui préexistait dans la loi de 1989, concernant le décès ou l’abandon du locataire ; la taille du ménage comme motif de mobilité.

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Les conjoints mariés, pacsés, les ascendants et les personnes handicapées ne sont pas concernés par cette dernière condition dès lors qu’ils vivent depuis au moins un an avec le locataire.

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La maigrichonne aide à la mobilité [31][31] Décret du 22 septembre 2009 en application de la loi...débloquée pour pallier les aléas des déménagements ne tient absolument pas compte de paramètres importants comme la taille du ménage, ni de celle du logement. Dans les facteurs liés à l’éloignement, la fréquence et la proximité des transports en commun ne sont pas non plus envisagées par le texte.

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Accélérer la mobilité des personnes dans le parc locatif social ne risque-t-il pas d’envoyer sur le marché du relogement des personnes qui justement seraient prioritaires au sens de la loi DALO ?

En bonus : des nouveaux critères d’accès au logement

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Dans sa volonté de frayer de la place aux plus démunis, la loi Boutin a prévu des nouvelles modalités d’accès au logement social. La disposition la plus marquante concerne la baisse des plafonds de ressources de 10,33% [32][32] Voir tableau des plafonds de ressources en encadré, et dont l’un des objectifs, d’après Michel Piron, député et conseiller général du Maine-et-Loire, rapporteur de la loi, vise à « neutraliser l’augmentation mécanique du SMIC horaire » et influer ainsi sur le nombre de personnes éligibles au logement social [33][33] Rapport n°1476 de la Commission mixte paritaire de....

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L’exposé des motifs de la loi relève que « cette mesure aura pour conséquence de ramener l’ouverture du parc social à un niveau plus conforme à sa vocation d’accueil des populations modestes ». Sans doute, est-ce aussi pour cette raison que, concomitamment, le supplément de loyer « solidarité »[34][34] Article 71 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement... s’applique désormais à partir d’un dépassement de 20% des plafonds de ressources pour l’accès au logement social, contre 60% antérieurement.

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Pourtant, un rapport du Conseil social de l’Union sociale pour l’habitat[35][35] Rapport du conseil social de l’Union sociale pour l’habitat..., souligne qu’en 2008, « 44% du quart le plus pauvre de la population se trouve dans le parc HLM en 2008 contre 13% en 1973 ».

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On ne sait vraiment plus à quel saint discours se vouer.

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Cela dit, les classes moyennes ont du mouron à se faire : à titre d’exemple, avec un prix moyen de loyer au mètre carré à Paris, selon les arrondissements, entre 19 euros et 28 euros, et un salaire médian parisien de 1 528 euros par mois [36][36] Enquête de l’Association départementale d’information..., en sachant que la part du logement dans le budget d’un ménage représente 34%, on a tout intérêt à être célibataire et sans enfants si on doit être orienté vers sur le parc privé.

Plafonds applicables au 1er juin 2009, par arrêté du 29 mai 2009 modifiant l’arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l’État en secteur locatif[37][37] Nombre de personnes composant le ménage. Une personne...[38][38] Les PLA d’intégration sont destinés aux ménages cumulant...

Et les ménages ?

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Parmi les mesures intéressant les ménages, la loi Boutin prévoit des aides, majoritairement sous forme de prêts à taux réduits ou nul, à destination des bailleurs sociaux et des propriétaires ; les ménages n’étant concernés qu’en matière d’aides au logement, pour lesquelles cinq milliards sont budgétés pour 2009 et dévolus à la gestion des CAF. Les ménages pourront souscrire à des prêts à taux préférentiel, voire obtenir des subventions, dans des cas précis, tels que l’aménagement des locaux pour les personnes en situation de handicap ou pour le paiement du dépôt de garantie, pour l’entrée dans un logement [39][39] Articles L 313-3 et R 313-19-1 modifiés du code de.... La totalité de ces fonds sont financés par « Action logement ».

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En outre, la loi introduit une réforme de la garantie des risques locatifs (GRL) -jusque-là, gérée par le 1% logement et désormais dévolue aux assurances privées - qui impose aux propriétaires qui louent des biens à hauteur de 2 000 euros (charges comprises), de souscrire à une assurance pour loyer impayés et interdit le cumul de garantie avec une caution solidaire personnelle. Il semblerait que cette alternative assurance loyers-impayés [40][40] Article 55 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de... ou caution solidaire soit inefficace [41][41] L’article 55 de la loi Boutin entérine l’idée que les....

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Si la loi Boutin interdit au propriétaire qui dispose d’une couverture loyers impayés d’exiger un cautionnement du locataire, à ce jour, la majorité des contrats pour risques de loyers impayés fait, de la caution solidaire du locataire une condition de cette garantie, autrement dit, l’assureur demande pour conclure un contrat, que le locataire soit solvable ou ait une caution ; ce qui permet à l’assureur d’exercer son recours subrogatoire contre la personne qui s’est portée caution solidaire. On ne ferait donc que déplacer le problème et financer les assureurs ?

Le lifting du 1% logement

Action Logement, tel est, depuis son lifting par la loi Boutin, le nouveau nom de la « participation des employeurs à l’effort de construction » (PEEC), mieux connu sous l’appellation « 1% logement ».

Les employeurs occupant au moins dix salariés sont soumis à une obligation d’investissement dans le logement des salariés, dont ils se libèrent, dans leur quasi-totalité, par un versement représentant aujourd’hui 0,45 % de leur masse salariale.

Au niveau national, le 1 % logement est piloté par l’Union d’économie sociale du logement (UESL) [42][42] Société anonyme coopérative à capital variable, administrée..., qui confiait à des Collecteurs interprofessionnels logement (CIL), le soin de redistribuer les cotisations à des projets d’investissements, au gré des conventions passées entre eux, pour une somme représentant quatre milliards d’euros par an.

Désormais, c’est la loi et ses règlements qui encadrent l’utilisation des fonds de la PEEC, et par ce truchement, l’État délègue ainsi sept de ses missions au profit des bailleurs sociaux, tout en les obligeant à verser presque un quart de leurs fonds (850 000 millions d’Euros) à l’ Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH), entérinant ainsi le désengagement financier de l’État, alors même que celui-ci est garant du droit au logement.

Il n’est pas, ici, question de rupture, lorsque l’État se retire d’une bonne part de ses responsabilités et n’oblige à résultats que les autres acteurs en leur imposant ses orientations : par ce conventionnement global, les organismes HLM vont être enfermés dans les objectifs de gestion de l’État et obligés de financer entre eux, par un prélèvement « solidaire », le démobilisation de l’État.

Dans le même temps, le texte minimise la contrainte de construction de logements locatifs sociaux en inscrivant l’accession sociale dans les 20 % du parc immobilier dans les communes posé par la loi SRU sous prétexte que les populations seraient les mêmes. En clair, cela signifie qu’on retire l’obligation de construction de 20% de logements sociaux à la location pour les faire entrer dans le parc d’accession à la propriété : la fameuse « maison à 15 euros par jour » [43][43] Article 278 sexies du code général des impôts..

Notons toutefois que cette disposition, outre qu’elle décharge les municipalités qui refusent la construction de logements sociaux [44][44] Sur le sujet : http://www.leparisien.fr/hauts-de-s..., va aussi induire des charges supplémentaires pour les futurs propriétaires. L’accession au dispositif est soumise à conditions : ne pas dépasser un certain plafond de revenus ni être en dessous (1 500 euros), être primo accédant, être bénéficiaire du « pass-foncier ». Les 15 euros sont indicatifs car tout dépend de la taille du ménage, des revenus et du montant du prêt. Le remboursement se fait en deux temps : d’abord la maison, ensuite le terrain. En cas d’impossibilité de remboursement, le 1% logement rachète la maison et du relogement.

Cette disposition législative risque en réalité d’entraîner un endettement de longue durée. La durée d’endettement peut aller jusqu’à 40 ans maximum, avec des mensualités qui risquent d’augmenter au fur et à mesure de la hausse du prix du foncier. À quand une crise des « subprimes » dans le secteur ?

Gage de sa foi auprès de la cour des comptes [45][45] Cour des Comptes, Les enjeux du 1% logement, 4 février... qui de nouveau, a sévèrement épinglé la gouvernance du 1% logement en montrant l’absurdité d’un système dans lequel les acteurs qui gèrent et qui contrôlent sont les mêmes, la loi Boutin pose de nouvelles règles où le conseil d’administration de l’ANPEEC [46][46] L’Agence nationale pour la participation des employeurs... ne comprendra plus de membres désignés par les organisations patronales ou syndicales, ni de représentants des collecteurs. Cette mesure vise, en principe, à réduire le nombres d’organismes collecteurs (actuellement il y en aurait 109) pour centraliser les fonds et recentrer la mission de contrôle par l’État.

Intervenue dans un contexte de polémique autour de la « gouvernance » du PEEC [47][47] Sur le sujet : http://www.lefigaro.fr/immobilier/2... où le MEDEF serait le gestionnaire majoritaire, au détriment des syndicats de salariés, cette disposition concourre aussi à une volonté de rationalisation des dépenses de fonctionnement et de charges de personnel, en réponse à la cour des comptes qui avait pointé que le financement des partenaires, soit directement, soit par l’intermédiaire d’associations, représentait plus de la moitié des frais de fonctionnement de l’UESL [48][48] L’UESL, constituée en 1997 sous forme de société coopérative,....

L’état du mal-logement en France

L’année 2008 aura été marquée par une profonde crise économique et financière dont les victimes les plus douloureusement frappées proviennent des catégories sociales les plus défavorisées.

Cette crise, qui impacte lourdement le pouvoir d’achat des ménages, vient encore aggraver des situations tendues, nées de la difficulté à trouver et conserver un logement dans une France qui manque cruellement de solutions à leur proposer et qui refuse par ailleurs de se doter des logements accessibles en nombre suffisant.

Un nouveau droit au logement (Dalo) existe pourtant, mais son opposabilité (la possibilité pour les personnes d’avoir recours à la justice si un logement ne leur est pas proposé), effective depuis le 1er décembre 2008, ne garantit pas encore, loin s’en faut, aux publics prioritaires l’obtention d’un toit, faute de logements mobilisables.

Dans ce contexte inquiétant, certaines problématiques deviennent davantage alarmantes encore. C’est le cas dans les territoires d’exclusion, les « quartiers sensibles », où l’on constate une dégradation générale des conditions de vie, d’habitat et une absence de perspective résidentielle, renforcée par une légitime sensation d’abandon par les pouvoirs publics.

C’est le cas également de l’évolution difficile des conditions de logement des personnes âgées. Ce phénomène, plus inattendu, n’en est pas moins préoccupant tant les indicateurs soulèvent désormais de nouvelles inquiétudes, après une période de notre histoire récente où l’on savait se montrer plus soucieux de nos aînés.

Alors que la situation sociale se durcit, le mal-logement touche plus sensiblement et plus durablement les plus fragiles de nos concitoyens pour lesquels les intentions ne peuvent suffire. C’est ce que la Fondation Abbé Pierre tente de montrer, tout en ouvrant des perspectives possibles grâce à des propositions adaptées aux divers besoins identifiés.

« Le logement, disait l’abbé Pierre, est une question de justice ». Il est aussi, avant toute chose, une question humaine. Il est primordial que chacun, dans ses responsabilités, sache se hisser à la hauteur d’un tel enjeu.

http://www.fondation-abbe-pierre.fr/index.php ?id=124&pass=

Notes

[1]

Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

[2]

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

[3]

Décret n° 2009-930 du 29 juillet 2009 portant application de l’article 62 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Décret n° 2009-1141 du 22 septembre 2009 pris pour l’application des articles L. 442-3-1, L. 442-3-2, L. 482-1 et L. 482-2 du code de la construction et de l’habitation et relatif à l’aide à la mobilité dans le parc social.

[4]

- 15ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées daté de juin 2009.

- Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS), RAPPORT N°RM2009-018P daté de février 2009.

- 3ème Rapport du comité de suivi de la loi DALO, publié le 29 octobre 2009.

- Conseil d’État, Rapport public 2009, Vol 2 : Droit au logement, droit du logement (Etudes et documents n.60), La documentation française, juin 2009.

[5]

Association Droit Au Logement. Réf. http://www.droitaulogement.org/Loi-Boutin.html

[6]

Ibidem.

[7]

Jean-Luc Rongé, « Logement, droit opposable ? C’est du pipeau ! » ; JDJ n°262 - février 2007, p. 8-11.

[8]

Article R-778-1 du décret no 2008-1227 du 27 novembre 2008 relatif au contentieux du droit au logement opposable. Le recours contentieux devant le juge administratif des référés, depuis janvier 2008, est ouvert à deux catégories principales de personnes. Absence d’un logement stable et conforme aux normes de sécurité/salubrité. La loi envisage quatre situations :

  • les personnes dépourvues de logement : hébergé par un tiers est aussi considéré comme « dépourvu de logement », sauf si le tiers a une obligation alimentaire (ascendant, descendant, conjoint) ;

  • les personnes faisant l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion de leur logement ;

  • les personnes hébergées depuis plus de 6 mois dans une structure d’hébergement ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition depuis plus de 18 mois ;

  • les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou dans une habitation insalubre ou dangereuse. Le fait de pouvoir bénéficier de plein droit d’un relogement peut empêcher de bénéficier du DALO sur ce critère.

Mal-logement alors que la situation exige une certaine qualité de logement. Il s’agit des demandeurs qui :

  • ont au moins un mineur à charge ;

  • présentent un handicap ;

  • ou ont à charge une personne présentant un handicap. Concernant le logement occupé à la date de la demande, il s’agit le cas échéant, des logements « manifestement surpeuplés ».

[9]

La loi DALO n’avait d’ailleurs pas prévu le montant des astreintes que l’État aurait à payer en cas de manquement à ses obligations de relogement – astreinte appréciée à hauteur de 100 euros par jour par les tribunaux - et finalement, la loi Boutin a précisé que « les pénalités que l’État doit s’infliger oscillent de 2,30 à 4 euros par jour, correspondant au montant du loyer moyen du logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur ». Article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation.

[10]

Délais qui aujourd’hui varieraient en moyenne de trois à quarante huit mois, selon les départements, d’après la FAPIL. Sur le sujet : http://www.logement-solidaire.fr

[11]

Actuellement les critères pris en compte pour prononcer une décision de priorité au logement sont équivalents à ceux établis pour l’accès au logement social.

[12]

Le parc des logements sociaux comporte un contingent de 30% maximum, réservé au préfet, par convention avec les bailleurs sociaux, communément appelé « contingent préfectoral ». Circulaire du 17 janvier 2005 prise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : possibilités de délégation des réservations préfectorales de logements locatifs sociaux.

[14]

C’est-à-dire que le préfet peut déléguer la gestion de son contingent à un autre organisme. Les conventions de délégation peuvent être passées avec des communes ou d’autres acteurs du logement social. Voir article L 441-1 du code de la construction et de l’habitat.

[15]

Conseil d’État, Rapport public 2009, Vol 2 : Droit au logement, droit du logement (Études et documents n.60), La documentation française, juin 2009.

[16]

Le Rapport annuel 2009 de la fondation Abbé Pierre recense, à partir des chiffres de l’INSEE, 41400 personnes vivant en habitat de fortune. http://www.fondation-abbe-pierre.fr

[17]

Ibidem.

[18]

Communiqué de presse de Christine Boutin, ministre du logement, le 12 mars 2009. www.logement.gouv.fr

[19]

Décret n° 2008-187 du 26 février 2008 relatif à la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.

[20]

L’article 1-5° de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, permet le déconventionnement des structures à vocation socio-éducative (principalement des associations de prévention spécialisée) qui n’entreraient pas dans le champ de la loi.

[21]

Article 10 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

[22]

Article L632-1 du code de la construction et de l’habitat.

[23]

Article L.1331-26-1 du Code de la Santé Publique.

[24]

Article 19 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion modifiant les articles L613-1 et L613-2 du code de la construction et de l’habitat.

[25]

Loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

[26]

Plusieurs communes regroupées forment un canton. Sur le plan politique, c’est le conseiller général qui s’occupe des affaires du canton. Tous les citoyens élisent le conseiller général pour une période de 6 ans. Il n’y a pas de représentant de l’État (pour l’administration) pour le canton. Il y a 3 700 cantons en France.

[27]

Guilloy Christophe ; Noyé Christophe, Atlas des nouvelles fractures sociales en France. Les classes moyennes précarisées et oubliées, Paris, Autrement, 2004. 63 p.

[28]

Trois types de prêts sont mobilisés pour produire ces logements, correspondant à des niveaux de loyer et des cibles de ménages (revenus-plafonds).

Le montant des ressources à prendre en considération est égal à la somme des revenus fiscaux de référence de chaque personne composant le ménage au titre de l’année n-2, soit 2007 pour 2009. Toutefois, le calcul tient compte des revenus de l’année n-1 ou des revenus des douze derniers mois, s’ils sont inférieurs d’au moins 10 % par rapport à ceux de l’année n-2 (voir tableau en encadré).

[29]

Article 61.1.1° de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

[30]

Liste des affections des maladies de longue durée (ALD), définie par le décret n°2009-984 du 20 août 2009.

[31]

Décret du 22 septembre 2009 en application de la loi du 25 mars 2009. Les aides prévues sont notamment, un financement du déménagement, sous conditions, plafonnée à 1000 euros ; une prise en charge pour le transfert des abonnements à l’énergie et au téléphone.

[32]

Voir tableau des plafonds de ressources en encadré.

[33]

Rapport n°1476 de la Commission mixte paritaire de l’Assemblée Nationale du 17 février 2009. Consultable sur http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/logement_exclusion.asp

[34]

Article 71 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. Un décret publié au Journal officiel du samedi 23 août 2008 a apporté un certain nombre de précisions sur les modalités de mise en œuvre du SLS. Ce surloyer vise en effet à appliquer un loyer majoré aux personnes occupant un logement locatif social dès lors que leurs ressources sont supérieures aux plafonds définis pour l’attribution des logements dans le parc HLM.

[35]

Rapport du conseil social de l’Union sociale pour l’habitat (USH) publié à l’occasion du 70e congrès qui a eu lieu jusqu’au 17 septembre 2009 à Toulouse. Voir http://www.union-habitat.org/ecom09.nsf/masquecloture

[36]

Enquête de l’Association départementale d’information sur le logement : la part du loyer dans le budget des ménages parisiens, février 2009.

[37]

Nombre de personnes composant le ménage. Une personne seule ayant au moins une personne à charge compte pour deux, le ménage est donc de trois. Les jeunes ménages mariés et n’ayant pas plus de 55 ans a eux deux, sans enfant, comptent pour trois aussi.

[38]

Les PLA d’intégration sont destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et difficultés d’adaptation sociale et qui de ce fait, sont exclus des filières clasiques d’attribution de logement.

[39]

Articles L 313-3 et R 313-19-1 modifiés du code de la construction et de l’habitat.

[40]

Article 55 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion modifiant l’article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989

[41]

L’article 55 de la loi Boutin entérine l’idée que les propriétaire s ne doivent plus exiger une caution solidaire pour louer leur bien, mais doivent souscrire à une assurance-impayés pour pallier les difficultés éventuelles de paiement du loyer par le locataire.

[42]

Société anonyme coopérative à capital variable, administrée par un conseil de 15 membres, représentant à parts égales les associés collecteurs (CIL), les élus par le Comité des collecteurs, les organisations syndicales d’employeurs associées et les organisations syndicales de salariés associées. Le Président de l’Union est élu par le Conseil d’administration parmi ses membres.

[43]

Article 278 sexies du code général des impôts.

[46]

L’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC), dont la gouvernance ne relève plus que de l’État, est recentrée sur une activité de contrôle de l’ensemble des acteurs du 1% Logement (les organismes collecteurs agréés, l’UESL et les filiales et organismes contrôlés ou financés par les CIL, les chambres de commerce et d’industrie).

[48]

L’UESL, constituée en 1997 sous forme de société coopérative, est l’instance représentative des organismes gestionnaires du 1 % Logement. Ses actionnaires sont les collecteurs (CIL et CCI).

Plan de l'article

  1. Les magistrats administratifs critiquent les préfets
  2. « Expulsé, tu seras, mais convenablement »
  3. Chaque médaille a son revers
  4. Vous avez dit mobilité locative ?
  5. Et avec ça on va créer de la place ?
  6. En bonus : des nouveaux critères d’accès au logement
  7. Et les ménages ?

Pour citer cet article

Malet Jessie, « DALO versus Boutin… On n'est plus à un paradoxe près… », Journal du droit des jeunes, 1/2010 (N° 291), p. 20-27.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2010-1-page-20.htm
DOI : 10.3917/jdj.291.0020


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