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Journal du droit des jeunes

2010/5 (N° 295)


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Le 6 mai 2010, le Sénat examinera le projet de loi « autorisant l’approbation de l’accord entre la France et la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire français ». S’agissant de la ratification d’un traité bilatéral, chacun sait que ses dispositions ne sont pas amendables : « c’est à prendre ou à laisser », tel est le choix des parlementaires.

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Un accord bilatéral conclu en 2002 et publié par le décret n° 2003-220 du 7 mars 2003, entré en vigueur à la même date est devenu caduc depuis mars 2006.

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Le projet de loi, déposé par Monsieur le ministre des affaires étrangères le 27 août 2008 sollicite la ratification d’un nouvel accord signé à Bucarest le 1er février 2007. Il a fait l’objet d’une première discussion en commission des affaires étrangères le 13 mai 2009. À cette date, la commission « a décidé de reporter sa décision. Elle a demandé au rapporteur de poursuivre ses investigations et de faire rapport à une date ultérieure ».

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Plusieurs membres de la commission, dont le rapporteur, Madame Garriaud-Maylam, « a estimé que cet accord soulevait plusieurs incertitudes, tant sur sa nécessité compte tenu de la très forte décrue numérique du phénomène des mineurs roumains isolés et de l’existence d’un dispositif de droit commun, que sur le plan juridique pour ce qui concerne le rôle du juge des enfants et l’intervention nouvelle du parquet et le consentement du mineur, ou encore quant à son efficacité si le retour est insuffisamment préparé dans un contexte de libre circulation des personnes ».

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Curieusement, à son retour d’un déplacement en Roumanie avec Monsieur le secrétaire d’État aux affaires européennes, Madame le rapporteur a soumis un nouveau rapport, favorable à une ratification rapide de l’accord. S’exprimant devant la commission le 23 février dernier, le rapporteur a insisté sur l’attente des autorités roumaines de la ratification de cet accord tout en regrettant qu’une stratégie européenne ne soit pas mise en œuvre pour faire face à la problématique des mineurs isolés. Écartant les objections qu’elle avait précédemment émises, elle préconisa la ratification de l’accord selon la procédure simplifiée, à laquelle s’est opposé le groupe socialiste du Sénat.

1 - Un bilan décevant de l’accord de 2002

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Le rapport (Sénat, N° 315, 23 février 2010) qui est présenté aux sénateurs reconnaît que le bilan de l’accord de 2002 est contrasté(p. 14).

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S’il considère satisfaisante la coopération policière et judiciaire, et les liens avec l’ambassade de France à Bucarest, il souligne le nombre limité de retours d’enfants (53 mineurs depuis 2003, d’après les dernières données de l’Office français de l’immigration et de l’intégration - OFII -, p. 15 du rapport).

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Il signale plusieurs raisons à ce faible rendement, dont la procédure « relativement lourde » notamment par la lenteur de l’enquête sociale réalisée par les autorités roumaines (p. 16). Il souligne aussi les carences de la mise à l’abri en France, faisant apparaître la « difficulté de soustraire les mineurs aux réseaux qui les exploitent » et enfin le rôle des familles de ces enfants comme « moteurs de cette migration ». En réalité :

  • l’accord passé directement par l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM, devenue OFII), substituant des organisations non gouvernementales (ONG) roumaines aux autorités locales, montre à suffisance la faiblesse de la Partie roumaine dans la réintégration des enfants après leur retour, principalement pour la mise en œuvre des mesures de protection de l’enfance ;

  • les juges pour enfants français ont pu constater la légèreté des enquêtes sociales, très succinctes, concluant généralement par une formule standard au retour en famille, malgré des situations de détresse affective, psychologique, sociale, et financière des parents.

  • malgré l’engagement de la Partie roumaine dans l’accord de 2002, l’ANPDC (Autorité nationale pour la protection des droits des enfants en Roumanie) n’a pas assuré le suivi, et aucun retour d’information n’est parvenu en France, ni sur l’évolution de la situation des jeunes rentrés au pays, ni même s’ils sont restés dans leur famille ;

  • les autorités roumaines, réticentes à travailler avec les ONG locales, n’ont par ailleurs pas signé de convention avec celles-ci, contrairement aux préconisations de l’accord de 2002.

Pour mieux évaluer le bilan de l’accord de 2002, on se réfèrera utilement au rapport établi par l’association Hors la rue, « Que deviennent les jeunes après leur retour en Roumanie ? »[2][2] Téléchargeable surhttp://www.horslarue.org/files/f.... Cette association travaille avec les enfants roumains dans la région parisienne et dispose d’un réseau d’associations en Roumanie.

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Le rapport de cette association est le résultat d’une enquête entreprise auprès de 23 enfants qui ont été rapatriés en Roumanie dans le cadre de l’accord de 2002 : « Sur les 23 jeunes qui ont été rapatriés dans le cadre des accords franco-roumains, 9 jeunes déclarent ne pas avoir été auditionnés par le juge, 7 indiquent qu’aucune enquête sociale n’a été réalisée en préalable à leur retour en Roumanie et 12 expliquent qu’aucun suivi socio-éducatif n’a été réalisé depuis leur retour ».

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Et ce rapport de conclure : « L’impression qui se dégage de ces investigations est que les rapatriements opérés dans le cadre des accords franco-roumains se sont le plus souvent limités à une opération logistique de retour au pays, sans véritable préparation, ni surtout de suivi a posteriori. On peut ainsi s’interroger d’une part sur la conformité de ces retours avec les traités internationaux qui garantissent le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, et d’autre part sur l’efficacité de ces retours du point de vue du contrôle des flux migratoires. Si certains retours, préparés, accompagnés et suivis ont permis à des jeunes de retrouver leur place dans la société roumaine, la majorité des jeunes rapatriés dans le cadre des accords franco-roumains ont été victimes des dysfonctionnements des administrations des deux pays, sans véritable « projet de retour » élaboré avec et pour le jeune ».

2 - Des garanties insuffisantes dans l’accord de 2007

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Si le rapport de la Commission des affaires étrangères souligne le point positif que constitue l’entrée en vigueur en janvier 2005 de la loi roumaine « de protection et de promotion des droits de l’enfant », il évoque également les carences des autorités publiques en ce domaine, liées « à une mise en place défectueuse de la décentralisation, la responsabilité des services d’aide à l’enfance ayant été transférée aux départements sans accompagnement adéquat. Cela fait que les services et les mesures prises diffèrent d’un département à l’autre, d’où une inégalité des prestations offertes, à la fois sur le plan quantitatif et qualitatif. De fait, la qualité des rapports transmis par les autorités roumaines à la demande des autorités françaises est variable d’un département à l’autre » (p. 17).

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« Plus généralement, ce sont les perspectives qui font encore trop souvent défaut en l’absence d’un système de formation professionnelle adapté et d’un contexte économique qui pousse de nombreux roumains à l’émigration(…) Très souvent, les raisons qui ont poussé les personnes au départ sont toujours présentes à leur retour » (p. 17).

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On peut résumer qu’au stade actuel, selon les propos du rapporteur, les garanties roumaines de bonne fin des enquêtes sociales ne sont absolument pas assurées, voire même que le procédé mis en place pour le retour des enfants trouvés sur le territoire français s’avère inefficace.

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Si, selon le rapport, le nouvel accord prévoit le maintien de l’enquête sociale, la réduction des garanties exigées de la partie roumaine par le nouvel accord ne permettent en rien d’assurer le respect des critères minimaux nécessaires à la protection de l’enfant pour un retour en famille. Ces garanties sont nettement inférieures aux exigences – non respectées – figurant dans l’accord précédent, notamment :

  • quant à la prise en charge des jeunes roumains sur le territoire français, la mise en place d’un dispositif s’appuyant sur la constitution d’un groupement d’ONG françaises a tout à fait disparu. Seul demeure le service minimum : « prise de contact », « lien de confiance », « suivi sanitaire » et retour en Roumanie sans plus de précision (art. 3, 1) ;

  • le détail des activités du « groupe de liaison opérationnelle (GLO) », créé dès 2002 pour faciliter l’échange d’informations a été réduit à sa plus simple expression (comparer les deux accords, art. 3, 2) ;

  • si l’on compare les accords de 2002 et de 2007 (art. 3), on doit bien constater qu’il n’est plus fait mention de la réalisation d’une enquête sociale et de la communication aux autorités roumaines des informations relatives aux mesures de protection ;

  • de la même manière, la partie roumaine n’est pas tenue de communiquer le consentement des parents de l’enfant à son retour et la partie française n’est pas tenue de recueillir le consentement du mineur ;

  • s’il est toujours question de préparer le retour de l’enfant « quand les conditions sont réunies », la partie roumaine n’est plus tenue d’en élaborer le projet ni de le communiquer aux autorités françaises (art. 3, 2).

3 - Une atteinte aux droits fondamentaux et aux droits de l’enfant

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La partie la plus contestable de cet accord réside dans les prérogatives accordées au Procureur de la République par l’article 4. Cette disposition prévoit « Si le Parquet des mineurs ne saisit pas le juge des enfants, il peut, dès réception de la demande roumaine de raccompagnement, la mettre à exécution, s’il estime, eu égard notamment aux données fournies par la partie roumaine, que toutes les garanties sont réunies pour assurer la protection du mineur » (art. 4, al. 3). L’alinéa suivant prévoit bien l’intervention du juge des enfants « [s’il] est saisi », pour ordonner la mainlevée d’une mesure de placement judiciaire.

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Cette disposition contredit plusieurs règles protectrices des droits fondamentaux de la personne et, en particulier, de l’enfant :

  • il convient tout d’abord de rappeler que, depuis l’adoption de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, celle-ci « a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge » (art. L112-3 du code de l’action sociale et des familles). On ne peut dès lors effacer une mesure de protection par une décision de rapatriement sans autre garantie de suivi social et éducatif ;

  • le ministère public ne dispose pas du pouvoir de prendre une décision en matière de protection de l’enfance, hormis quand il s’agit de statuer par une ordonnance provisoire sur une mesure d’assistance éducative « en cas d’urgence » et « à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure » (art. 375-5 du code civil). Ce pouvoir exceptionnel du Procureur – donc d’interprétation stricte – ne l’habilite pas à prendre une mesure « provisoire » ayant un effet « définitif » dès lors qu’elle a pour objet d’éloigner un enfant du territoire, donc des mesures d’accompagnement et de prévention qui doivent préparer un retour en famille. En outre, toute mesure d’assistance éducative ne peut être levée que par une décision du juge des enfants (art. 375-6 du code civil) ;

  • la faculté accordée au parquet de décider seul de mettre à exécution le rapatriement d’un mineur constitue une atteinte aux droits de la défense et au procès équitable : pas de débat judiciaire devant un magistrat indépendant ; absence d’audition, absence de débat contradictoire, absence de motivation, et, selon les interprétations (jurisprudences divergentes sur ce point), absence de recours. Ces garanties constitutionnelles ne peuvent être écartées par un accord bilatéral, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Une telle disposition viole également les garanties accordées par la convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (art. 6) ;

  • le rapatriement sur décision des seules autorités françaises et roumaines, prise sans avoir recueilli le consentement du mineur constitue une atteinte à la vie privée, au sens de l’article 8 de la convention précitée ;

  • la décision de rapatriement du mineur, prise dans cette circonstance, surtout sans le consentement du mineur, constitue une mesure d’éloignement du territoire prohibée par les articles L511-4 et L521-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoyant qu’il ne peut y avoir de reconduite à la frontière, ni d’expulsion d’enfants mineurs ;

  • l’accord crée de la sorte une discrimination entre les enfants selon leur nationalité. Le principe d’égalité est de valeur constitutionnelle et n’autorise pas de créer un déséquilibre n’étant pas en rapport direct avec la loi qui l’établit. Dès lors que le parquet est autorisé à se prononcer « dès réception de la demande roumaine », la vérification des garanties n’est pas assurée, alors que les principes qui régissent la protection de l’enfance devraient contraindre les autorités à prendre toutes les précautions.

On ne pourra se satisfaire des propos de Madame le rapporteur, regrettant qu’on ne puisse modifier le texte de la convention sur ce point, selon laquelle « il serait souhaitable(…) que le ministre de la justice veille, lors de la mise en œuvre de cet accord, à ce que les procureurs généraux et les procureurs de la République incitent les Parquets à saisir systématiquement le juge des enfants, dès lors que l’intérêt supérieur de l’enfant le demande ».

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On devra rappeler qu’il est plus que souhaitable que l’intérêt de l’enfant soit inscrit dans le texte – et non dans une hypothétique instruction ministérielle - et, que font intégralement partie de cet « intérêt supérieur » les droits de chacun à ce que sa cause soit entendue devant un magistrat indépendant.

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La contrariété de cet accord aux principes constitutionnels et reconnus par la Convention européenne des droits de l’Homme, du procès équitable, du débat contradictoire, de l’impartialité et de l’indépendance de la juridiction devraient amener les sénateurs et députés à ne pas ratifier cet accord.

Notes

[1]

Le présent document est soumis à la signature d’associations défendant les droits des enfants migrants. Le dossier législatif peut être consulté sur le site du Sénathttp://cubitus.senat.fr/dossierleg/pjl07-500.html. Le bilan de l’accord de 2002 et la critique de l’accord signé le 1er février 2007 ont fait l’objet de publications dans nos éditions antérieures : JDJ n° 269, novembre 2007 (p.32-35), J.-L. Rongé, « Mineurs isolés roumains : un accord peut en chasser un autre », JDJ n° 278, octobre 2008 (p. 7-8) : Tribune Hors la rue : « Accord franco-roumain sur le retour des mineurs isolés : le gouvernement remet le couvert ».

Plan de l'article

  1. 1 - Un bilan décevant de l’accord de 2002
  2. 2 - Des garanties insuffisantes dans l’accord de 2007
  3. 3 - Une atteinte aux droits fondamentaux et aux droits de l’enfant

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