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Journal du droit des jeunes

2010/7 (N° 297)


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Un honorable centenaire : si la plupart des politiques publiques de protection de l’enfance des pays occidentaux partagent le souci d’assurer la représentation des mineurs dans des procédures judiciaires civiles ou pénales où ceux-ci sont en conflit d’intérêt avec leurs représentants légaux (maltraitance, spoliation de patrimoine..) ou lorsque ces mêmes représentants n’assurent pas complètement la protection de leurs intérêts, bien peu de pays ont structuré une institution permettant de le garantir.

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Un rapport récent[1][1] Conseil de l’Europe, « Rôle des mineurs dans la procédure...du Conseil de l’Europe sur le rôle des mineurs dans la procédure devant la Cour européenne de Strasbourg et les juridictions nationales n’en mentionne d’ailleurs aucune, bien que certains pays se soient dotés, complémentairement au rôle d’avocat, d’une fonction spécifiquement vouée à cette représentation.

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Citons par exemple l’institution anglaise du Guardian ad litem. Un travailleur social expérimenté et indépendant attaché au tribunal des affaires familiales (Family court), financé de manière obligatoire par les collectivités locales, est systématiquement désigné, sur des bases légales claires et reconnues, dans toutes les procédures de Public law pour représenter le mineur et ses intérêts lorsque représentants légaux et services sociaux publics sont en désaccord ou en conflit à propos de l’intérêt de l’enfant.

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La France dispose quant à elle de l’administrateur ad hoc : une personne physique ou morale, désignée par un magistrat, qui se substitue aux parents pour exercer les droits de leur enfant mineur non émancipé, en son nom et à sa place, et ce dans la limite de la mission qui lui est confiée.

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Créée en 1910 [2][2] Loi du 6 avril 1910 pour la bonne administration des... pour tempérer la toute puissance paternelle sur les biens propres du mineur, cette fonction s’est considérablement modifiée au fil de l’évolution du statut de l’enfant en droit international et national, et de la place reconnue à la victime mineure dans le droit civil et pénal de notre pays.

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Une étape majeure de l’évolution de cette fonction fut la reconnaissance, par la loi de juillet 1989 relative à la prévention de maltraitance envers les enfants, de la réalité et de l’importance des violences intrafamiliales. Elle a mis l’accent sur la nécessité de développer le recours à l’administrateur ad hoc dans ce type de situation pour représenter l’enfant, lui permettre de se porter partie civile, d’accéder aux droits procéduraux, d’être acteur de la procédure, d’être indemnisé, d’être accompagné tout au long du chemin de croix que constitue une procédure pénale, d’avoir accès à une information compréhensible et adaptée sur le sens tant de cette procédure que du procès pénal.

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En 1993[3][3] Loi n° 93-22 du 8 janvier 1993 modifiant le Code civil..., l’administrateur ad hoc se voit attribuer un rôle dans la représentation d’un mineur dans les procédures civiles extrapatrimoniales.

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Puis en 1998, à l’occasion de la loi du 17 juin relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, le législateur étendit le champ d’intervention de l’administrateur ad hoc en permettant sa désignation lorsque la protection des intérêts du mineur n’est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou l’un d’entre eux.

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Dans le domaine civil, l’administrateur ad hoc peut être désigné dans les procédures visant à l’établissement ou à la contestation de la filiation, à la révocation d’une adoption, au contentieux de droit de visite des ascendants, ou encore celles concernant les successions ou les indemnisations.

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L’évolution géopolitique du monde entraînant des flux migratoires de mineurs échappant au contrôle des états, apparut dans la dernière décennie du XXèmesiècle la problématiques des mineurs étrangers isolés, qu’Angelina Etiemble[4][4] Rapport de Mme Angelina Etiemble, « Les mineurs étrangers... qualifie, suivant la nature de leur trajectoire de vie, dans l’une des catégories suivantes : exilés, mandatés, exploités, fugueurs, ou errants. L’extrême embarras des pouvoirs publics face à ce phénomène amena le législateur, en mars 2002, à attribuer à l’administrateur ad hoc la mission d’assister et représenter ces mineurs, sans que pour autant la politique publique en matière d’immigration ne lui laisse beaucoup d’espoir de sécurisation et stabilisation de la situation de ces mineurs [5][5] Loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l’autorité....

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À la lecture de cet inventaire on pourrait croire que, vu l’étendue et la nature du champ d’action concerné et l’ancienneté de la fonction, l’administrateur ad hoc est un acteur bien identifié, reconnu, disposant d’une boîte à outils intégrant un référentiel de compétence en droit et sciences humaines et une déontologie, d’un statut et de moyens lui permettant de mettre en œuvre ses missions.

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Cent ans après l’apparition de l’administration ad hoc dans le paysage judiciaire français, qu’en est-il réellement de cette fonction et que peut-on raisonnablement espérer dans le contexte économique, social et politique de 2010 ?

Des bases légales parfois difficiles à saisir et ouvrant sur des divergences d’interprétation

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Les textes servant de fondement à la désignation de l’administrateur ad hoc étant complexes et parfois incohérents nous renvoyons pour plus de détails le lecteur à deux documents incontournables sur ce sujet :

Nous nous contenterons ici de résumer la problématique juridique développée dans ces deux documents à propos des désignations d’administrateur en matière civile et pénale.

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Les fondements juridiques de la désignation d’un administrateur ad hoc sont tirés de deux domaines, le pénal et le civil, et dans ce dernier existent, selon les auteurs de ces documents, d’embarrassants clivages.

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En matière civile, l’administrateur ad hoc peut être nommé à l’occasion d’un acte civil lorsque les intérêts du mineur sont opposés à ceux de son administrateur légal – un parent en général - au titre de l’article 389-3 du Code civil [8][8] « L’administrateur légal représentera le mineur dans..., ou encore dans une procédure lorsque les intérêts du mineur apparaissent en opposition avec ceux des représentants légaux (art. 388-2) [9][9] « Lorsque, dans une procédure, les intérêts d’un mineur....

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Juges des tutelles et juges saisis de l’instance utilisent ces deux fondements pour les situations les plus diverses selon leur appréciation de la notion d’opposition d’intérêts. Par ailleurs, l’interprétation de ces deux articles donne lieu à débat et contestation entre juristes [10][10] Voir le rapport FENAAH précité (en note 7), p. 12 à....

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Cependant il y a consensus sur le fait que l’article 388-2 permet de désigner un administrateur ad hoc dans une procédure déjà engagée, alors que l’article 389-3 permet la désignation aux fins d’initier une procédure.

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En matière pénale, c’est l’article 706-50 du Code de procédure pénale qui permet la désignation d’un administrateur ad hoc[11][11] « Le procureur de la République ou le juge d’instruction,..., mais la jurisprudence admet la désignation d’un administrateur ad hoc dans une procédure pénale sur la base de l’article 388-2 du Code civil.

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Cette désignation peut être faite par le procureur de la République, le juge d’instruction ou encore la juridiction de jugement (tribunal correctionnel, tribunal pour enfants, cour d’assises).

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Cette désignation intervient lorsque des faits ont été commis volontairement à l’encontre d’un mineur et que la protection des intérêts de ce dernier n’est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou l’un d’entre eux.

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L’administrateur ad hoc assure alors la protection des intérêts de ce mineur et exerce, s’il y a lieu, au nom de celui-ci les droits reconnus à la partie civile. Les « faits commis volontairement » cités dans la loi sont tous les actes de violence physique ou sexuelle. Mais le législateur ayant surtout mis l’accent ces dernières années sur les infractions sexuelles, des doutes persistent sur l’étendue exacte de la notion de « faits », et des disputes juridiques persistent sur le concept d’intentionnalité (« commis volontairement »).

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Les échanges tenus en 2006 et 2007 au sein du groupe de travail sur l’administration ad hoc[12][12] Voir note 24. nous ont permis de constater que, pour certains juristes et certaines juridictions, la désignation d’un administrateur ad hoc lorsque l’enfant est « victime par ricochet », comme dans le cas du meurtre par un parent de l’autre parent, ne pouvait relever de l’article 706-50 [13][13] La cour de cassation a précisé que si le procureur....

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L’appréciation de la non-protection des intérêts du mineur victime par ses représentants légaux, et donc de la nécessité de désigner un administrateur ad hoc, est de la responsabilité du juge pénal, sauf si les faits sont qualifiés d’incestueux au sens des articles 222-31-1 et 227-27-2 [14][14] Introduits par la loi n° 2010-121 du 8 février 2010... car alors la désignation d’un administrateur ad hoc est obligatoire, sauf décision spécialement motivée du juge pénal.

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Cette systématisation, en février 2010, de la désignation d’un administrateur ad hoc en cas de faits incestueux a au moins le mérite de donner une ligne claire à la politique pénale en matière de violences intrafamiliales, à défaut de mettre fin aux débats sur le rôle et la place à donner au parent non concerné par les poursuites (en général la mère). Il a également eu le mérite de reconnaître que le rôle des parents en matière de représentation de leurs enfants est une « mission impossible » lorsque les faits impliquent un de leurs enfants comme victime et un autre comme auteur présumé.

Qui se cache derrière la fonction d’administrateur ad hoc ?

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En 1999, l’Association Chrysallis (Isère) intitula son colloque « L’administrateur ad hoc, cet inconnu ? »[15][15] Actes des premières assises nationales du représentant..., un titre résumant la réalité de cette fonction dans le paysage judiciaire français de la fin du XXème siècle, un constat malheureusement toujours d’actualité une décennie plus tard.

Qui peut être, selon la loi, désigné administrateur ad hoc ?

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L’article 706-51 du Code de procédure pénale indique que l’administrateur ad hoc peut être choisi soit parmi les proches de l’enfant, soit parmi une liste de personnalités dûment agréées par la cour d’appel pour exercer des mandats pénaux.

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Pour les désignations au civil, les proches de l’enfant sont, en théorie, prioritairement choisis, mais de fait on constate au sein du réseau de la Fédération nationale des administrateurs ad hoc ou de l’INAVEM[16][16] Institut national d’aide aux victimes et de médiation,... une croissance des désignations au civil de personnes tierces figurant sur les listes agréées des cours d’appel.

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Cette liste est exigée par les articles R.53 et suivants du Code de procédure pénale institués par la loi du 17 juin 1998, complété du décret du 16 septembre 1999, qui indique qu’est dressé tous les quatre ans une liste, dans le ressort de chaque cour d’appel, sur laquelle sont inscrits les administrateurs ad hoc.

Qui peut alors prétendre à cette inscription ?

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Des personnes physiques âgées de 30 ans au moins à 70 ans au plus, s’étant signalées depuis un temps suffisant par l’intérêt qu’elles portent aux questions de l’enfance et par leur compétence, résidant dans le ressort de la cour d’appel, n’ayant pas été auteurs de faits ayant donné lieu à condamnation pénale ou sanction disciplinaire ou administrative pour agissements contraires à l’honneur, à la probité et aux bonnes mœurs, et n’ayant pas été frappées de faillite personnelle ou autre sanction liée au redressement et à la liquidation des entreprises [17][17] Art. R.53-2 du Code de procédure pénale..

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Des personnes morales dont les dirigeants et les personnes susceptibles d’exercer des missions d’administrateur ad hoc répondant aux mêmes critères que les personnes physiques.

Qui sont alors les administrateurs ad hoc en 2010 ?

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Pour tenter de répondre à cette question, il faut se tourner vers les instances qui cherchent à fédérer les administrateurs ad hoc, car aucune documentation n’existe au niveau national.

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À la fin de l’année 2005, fut créée la Fédération nationale des administrateurs ad hoc, FENAAH [18][18] 30bis, rue Bossuet, 60000 Beauvais. Contact : Laure.... Celle-ci a pour objet de fédérer les administrateurs ad hoc, qu’ils soient personnes physiques, personnes morales de droit privé ou personnes morales de droit public, de promouvoir cette fonction, de produire une charte déontologique relative à l’exercice des mandats judiciaires ou administratifs et de réunir toutes personnes compétentes pour soutenir cette fonction.

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La FENAAH, dont nous assurons la présidence, au titre de l’Association JCLT [19][19] JCLT (Jeunesse Culture Loisirs et Technique), 102,..., depuis mars 2010 à la suite de Geneviève Favre-Lanfray (Association Chrysallis), regroupe à ce jour un peu plus d’une quarantaine d’adhérents, qui sont pour moitié des personnes physiques et pour l’autre moitié des personnes morales de droit privé (quinze associations) ou de droit public (cinq conseils généraux).

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Les personnes physiques sont aussi bien des travailleurs indépendants (cumulant la fonction d’administrateur ad hoc avec d’autres fonctions d’auxiliaires de justice ou d’autre nature) que des personnes exerçant la fonction d’administrateur ad hoc à titre de bénévoles indemnisés pour un équivalent en temps de travail très variable d’une personne à une autre.

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Les personnes morales de droit privé sont majoritairement des associations mettant en œuvre diverses missions de protection de l’enfance confiées par les conseils généraux ou le ministère de la Justice, ou encore mettant en œuvre des mesures tutélaires ; d’autres s’occupent exclusivement d’administration ad hoc, et d’autres encore ont pour objet la sensibilisation et l’appui à l’enfance maltraitée. Elles ont organisé la mise en œuvre des missions d’administration ad hoc de manière assez diverses. Certaines ont structuré de véritables services d’administration ad hoc avec tantôt uniquement des personnels salariés (juristes, travailleurs sociaux, voire psychologues), tantôt un mixage entre salariés et bénévoles, ou encore uniquement des bénévoles (personnes retraitées essentiellement).

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Les personnes morales de droit public (conseils généraux) ont organisé la mise en œuvre d’administration ad hoc de manière tout aussi diverse, tantôt avec des personnels spécifiquement destinés à cette mission, tantôt cumulant cette fonction avec d’autres.

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L’INAVEM[20][20] Institut national des associations d’aide aux victimes... regroupe un nombre sensiblement égal de personnes exerçant ce type de mandat dans le cadre des associations locales d’aide aux victimes attachées aux tribunaux de grande instance.

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À ces 150 administrateurs (environ) des réseaux FENAAH et INAVEM il faudrait ajouter un nombre non identifié d’administrateurs ad hoc restant en dehors de ces deux réseaux. Notamment les personnes exerçant régulièrement de tels mandats au sein des services sociaux des conseils généraux, ou encore des personnes non agréées, mais désignées par des juridictions au gré du bon vouloir de magistrats (tel des bâtonniers, avocats, associations) et, parfois, alors même qu’existe un liste de personnes agréées dans le ressort de la cour d’appel concernée.

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Enfin, complétant cette situation quelque peu polymorphique, on constate aussi que certaines cours d’appel n’ont pas de liste d’administrateurs ad hoc agréés.

Quel statut ont ces administrateurs ad hoc ?

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La réponse à cette question est malheureusement très simple. Notre administrateur ad hoc centenaire n’a quasiment aucune forme d’institutionnalisation en dehors de l’agrément précédemment évoqué et dont on a vu qu’il ne posait guère d’exigences, et d’un décret relatif à l’indemnisation des missions, un sujet que nous évoquerons plus avant.

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À la différence des autres personnes concourant au bon fonctionnement de la justice (médiateur, administrateur judiciaire, enquêteur social…), l’administrateur ad hoc n’a tout simplement aucun statut.

Que font les administrateurs ad hoc ?

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En février 2003, dans le sillage du travail militant soutenu par la Fondation pour l’enfance [21][21] Voir « L’administrateur ad hoc », actes du colloque... et reposant sur l’engagement personnel de quelques magistrats, avocats et administrateurs ad hoc, le ministère de la Justice publia un guide méthodologique de l’administrateur ad hoc[22][22] Administration ad hoc/ Représentation judiciaire et..., qui fournit des balises pour les missions au pénal encore largement d’actualité en 2010 malgré les évolutions légales les plus récentes.

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Le contenu des missions d’administration ad hoc intègre deux dimensions : représentation et assistance.

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Représentation, car l’administrateur ad hoc agit par substitution au nom et pour le compte de l’enfant, il prend la place de l’enfant et est seul investi du pouvoir de décision, un pouvoir particulièrement important dans tous les cas où le mineur est très jeune ou incapable de s’exprimer. Ce travail est réalisé en étroite collaboration avec l’avocat choisi par l’administrateur ad hoc, et est centré sur la procédure (étude du dossier, demandes d’expertises, recours..) en cours d’instruction, au procès, voire au procès en appel, voire plus loin encore si un pourvoi en cassation du condamné rajoute encore des mois ou des années à une histoire déjà très longue pour les situations les plus graves et les plus complexes. Il engage l’action civile en réparation du dommage subi, ceci en complément du procès pénal.

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Assistance et accompagnement, car l’administrateur ad hoc accompagne l’enfant dans toutes les épreuves de la procédure (audition, confrontation, expertise, procès) en lien étroit avec les personnes (famille, service d’aide sociale à l’enfance, famille d’accueil) qui s’occupent de l’enfant au quotidien ou prennent soin de lui dans le cadre de la prise en charge de soins de toute nature. Et ce, tout en gardant son indépendance par rapport aux multiples intervenants : magistrats, proches de l’enfant, l’enfant/adolescent lui-même lorsque celui-ci exprime des points de vue fluctuant au gré de ses ressentis, des pressions qu’il peut subir, ou de la lassitude.

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Pour reprendre l’expression de Geneviève Favre-Lanfray[23][23] Rapport FENAAH précité (en note 7), p. 59., l’administrateur ad hoc doit établir une relation de confiance avec l’enfant en « s’engageant avec volonté et discernement », tout en gardant à l’esprit qu’il a en face de lui une personne très fragile, accordant peu ou plus de confiance à l’adulte.

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Tout ceci signifie que l’administrateur ad hoc va devoir prendre le temps d’étudier les pièces du dossier, échanger avec son avocat, prendre une multitude de contacts, se déplacer seul ou avec l’enfant concerné, prendre le temps de rencontrer l’enfant autant de fois que nécessaire pour expliquer le pourquoi et le comment de la procédure, répondre aux interrogations de l’enfant, mais aussi pour tenter de percevoir les ressentis de l’enfant, de comprendre sa vision du monde qui l’entoure.

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Il devra prendre en compte les réactions et demandes des proches de l’enfant. Il devra aussi préparer éventuellement la présence de l’enfant au procès, organiser la logistique d’accueil lorsque le procès se tient loin de la résidence habituelle de l’enfant.

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Enfin, il aura souvent à prendre son mal en patience dans les couloirs ou salle des pas perdus des hôpitaux, des tribunaux, à téléphoner, ainsi qu’à écrire, tenir à jour des dossiers, et naturellement à être disponible pour réagir en temps réel à des désignations de dernière minute des juridictions.

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Il pourra aussi avoir à protéger, durant toutes les années de minorité de l’enfant, les dommages et intérêts versés au mineur à la suite d’une procédure.

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Être administrateur ad hoc, c’est aussi faire face aux résonances personnelles nées de chaque affaire, ne pas abuser du pouvoir dont on dispose, être capable d’exprimer son embarras afin de bénéficier d’appui et de conseils, être capable de tact et fermeté face à des administrations sociales, judiciaires parfois bien difficilement accessibles ou au comportement quelquefois incompréhensible.

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Malheureusement, tout ceci est loin d’être la réalité de la mise en œuvre de toutes les pratiques. Dans de trop nombreux cas encore, l’administration ad hoc reste une fonction fictive, de fait une simple boîte aux lettres entre juridictions et avocats, faute d’existence de véritables administrateurs ad hoc agréés, ou faute d’investissement de personnes « multifonctions » dans la mission spécifique qu’est l’administration ad hoc.

Comment sont financées ces missions ?

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Depuis septembre 1999, les missions d’administration ad hoc sont indemnisées.

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Jusqu’en 2008, cette indemnisation était forfaitaire (et donc indépendante de la durée, de l’intensité, du montant des frais engagés) et modulée (réduction de 50 % à compter du deuxième enfant concerné par une même procédure), exclusive de toute autre indemnité. L’indemnité maximale était de 381,12 euros pour une procédure pénale (instruction et procès, par exemple) pouvant s’étendre sur trois années par exemple.

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À titre de comparaison, une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert ordonnée pour un mineur par un juge des enfants - qui donne lieu à environ une journée de travail par intervenant socioéducatif et par mois - est financée en moyenne 8 euros par jour, et donc 8.760 euros sur une période de trois années.

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En 2008, à la suite des travaux du secrétariat général de la Chancellerie [24][24] Entre octobre 2006 et mai 2007, le secrétariat général... une refonte du système d’indemnisation restructura le système en instaurant un financement par séquence (enquête préliminaire, instruction de différentes nature, procès de différents types, soit onze niveaux de tarification différents) et ouvrit le droit à un remboursement des frais de déplacement [25][25] Art. R.216 du Code de procédure pénale. autrefois inclus dans l’indemnité forfaitaire.

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Le groupe de travail proposa une indemnisation basée sur un nombre forfaitaire d’heures par phases de procédure [26][26] Par exemple 10 heures pour une instruction correctionnelle,... et un taux horaire de 25 euros, débouchant sur des indemnisations allant par exemple pour la phase de l’instruction de 125 à 450 euros, et pour les phases d’audience de 75 à 300 euros. Mais la réalité budgétaire du moment, combinée à la faiblesse du poids de la représentation des administrateurs ad hoc dans la vie judiciaire, aboutit à une résultat très décevant.

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Si l’arrêté du 2 septembre 2008 (voir encadré) améliore la prise en compte du coût des interventions les plus longues et lourdes, il dégrade celle des missions les plus courantes (tribunal correctionnel, par exemple), conduisant pour les administrateurs ad hoc à un statu quo financier au mieux, mais une baisse des ressources pour beaucoup.

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D’autre part, la réforme impose aux administrateurs ad hoc un travail administratif beaucoup plus conséquent, puis-qu’il leur faut s’assurer d’obtenir une désignation spécifique pour chaque phase de la procédure, ce qui est loin d’être simple, quand cela n’est pas tout simplement contesté par les régies de tribunaux [27][27] Service comptable et financier attaché à un tribun... faute d’une publicité suffisante de l’arrêté de 2008.

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De plus, cerise sur le gâteau, les fonds de fonctionnement dévolus aux tribunaux étant de plus en plus fréquemment sous-dimensionnés par rapport aux besoins, et les circuits de paiement étant différents d’un tribunal à un autre (« caractérisé par une complexité inversement proportionnelle à son efficacité ») [28][28] Voir à ce sujet le rapport issu du contrôle de la Cour..., voire d’une année sur l’autre, le règlement des indemnités se fait de plus en plus souvent avec un retard de plusieurs mois ou années. Cette situation a conduit de nombreux administrateurs ad hoc (personnes physiques de type travailleur indépendant ou associations) à se désengager en raison de risques financiers totalement déraisonnables.

Indemnités accordées à l’administrateur ad hoc selon l’arrêté du 2 septembre 2008 relatif aux frais de justice criminelle en matière de médecine légale, de traduction, d’interprétariat et d’administration ad hoc (A43-8 du CPP), en application de l’article R.216 du Code de procédure pénale
  • enquête qui n’a pas été suivie d’une instruction préparatoire lorsque la désignation de l’administrateur ad hoc a été faite par le procureur de la République : 175 euros

  • instruction correctionnelle lorsque les faits ont donné lieu à l’ouverture d’une information devant le juge d’instruction : 250 euros ;

  • instruction criminelle lorsque les faits ont donné lieu à l’ouverture d’une information devant le juge d’instruction : 450 euros ;

  • instruction devant le juge des enfants lorsque les faits ont donné lieu à l’ouverture d’une information : 125 euros ;

  • fonction d’accompagnement du mineur à une audience du tribunal correctionnel : 100 euros ;

  • fonction d’accompagnement du mineur à une audience de la cour d’assises : 300 euros ;

  • fonction d’accompagnement du mineur à une audience du tribunal pour enfants statuant en matière correctionnelle : 75 euros ;

  • fonction d’accompagnement du mineur à une audience du tribunal pour enfants statuant en matière criminelle : 100 euros ;

  • représentation du mineur lorsque l’administrateur ad hoc interjette appel devant la chambre des appels correctionnels ou la chambre spéciale des mineurs : 100 euros ;

  • représentation du mineur lorsque l’administrateur ad hoc interjette appel devant la cour d’assises statuant en appel : 300 euros ;

  • indemnité de carence en cas de difficultés dans le déroulement de la mission de l’administrateur ad hoc, sur la base d’un rapport indiquant les diligences accomplies (art. R53-8 CPP) : 50 euros.

Un constat : sans l’implication des conseils généraux l’administration ad hoc ne serait souvent que vue de l’esprit

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Qu’ils aient spécialisé des personnels sur cette mission, ou qu’ils soutiennent financièrement - de manière importante comme dans les Alpes-Maritimes ou l’Oise, par exemple, ou plus modestement - une association locale, ou encore qu’ils se résignent à accepter leur désignation comme administrateur ad hoc faute de personnes agréées dans le département, les conseils généraux pallient de fait à l’insuffisance d’engagement de l’État dans la mise en œuvre de cette fonction qu’il est censé organiser et financer de manière viable.

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Dans un contexte de tensions croissantes avec les départements du fait du désengagement de l’État et du déséquilibre entre les transferts de charges et les transferts de ressources, il devient de plus en plus difficile pour l’État de poser des exigences en matière d’agrément des conseils généraux ou d’incompatibilité entre la fonction de gardien de l’enfant et celle d’administrateur ad hoc.

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Deux sujets très sensibles pointés dans tous les travaux relatifs à l’administration ad hoc[29][29] Voir le dossier thématique ONED « Administrateurs ad..., notamment à la suite de l’affaire dite « d’Outreau » (voir encadré : rapport Viout) qui illustre les effets dramatiques pouvant découler de la confusion des rôles entre la position de gardien et celle d’administrateur ad hoc.

Extrait du rapport du groupe de travail chargé de tirer les enseignements du traitement judiciaire de l’affaire dite «  d’Outreau  » présidé par Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de Lyon (ministère de la Justice, février 2005), téléchargeable surhttp://www.defenseurdesenfants.fr/pdf/RappViout.pdf

(p. 46 à 48).

« (…) L’administrateur ad hoc doit assumer un rôle important d’aide et de soutien, au moment où le mineur va passer successivement par des stades différents : de victime, il va devenir accusateur par sa révélation ; il pourra apparaître comme menteur lorsque les faits sont contestés ; puis de nouveau victime lorsque la preuve des faits qu’il allègue ne pourra être rapportée.

(…) Il convient de rappeler que la loi du 17 juin 1998 prévoit la présence de l’administrateur ad hoc lors de l’audition du mineur victime d’infractions sexuelles.

(…) L’administrateur ad hoc demeure souvent encore un personnage méconnu qui recouvre des réalités variables. Il se cantonne tantôt à un rôle de désignation d’un avocat ou exerce au contraire une véritable mission de représentation juridique et de soutien moral tout au long de la procédure pénale.

(…) En outre, il apparaît souhaitable de désigner une personne physique ou un organisme n’exerçant pas d’autre mesure en faveur du mineur, placement ou mesure d’assistance éducative en milieu ouvert, par exemple.

La mission dévolue à l’administrateur ad hoc exige des compétences juridiques de plus en plus précises, des qualités humaines et une véritable déontologie. Le groupe de travail souligne la nécessité pour l’administrateur ad hoc de ne pas travailler de façon isolée et de faire partie prioritairement d’un organisme ou d’une association lui permettant de bénéficier de conseils utiles et de formation. Dans l’intérêt des enfants victimes, une exigence de qualité est nécessaire. Des actions de formation au plan national devraient être généralisées et encouragées.

(…) Le groupe de travail préconise des orientations de politique judiciaire que pourraient donner la Chancellerie afin, d’une part, de recenser précisément le nombre d’administrateurs ad hoc en exercice sur le territoire national, d’autre part, de rappeler les conditions de l’exercice de leurs missions et obligations (rapport de fin de mission, par exemple) dans un objectif indispensable d’harmonisation des pratiques actuellement trop disparates. Par ailleurs, il conviendra de mettre fin à la désignation de simples « référents » ou « accompagnateurs » dépourvus de tout statut, ainsi qu’il est encore pratiqué dans certains ressorts.

Préconisations

Préconiser la désignation de l’administrateur ad hoc, le plus en amont de la procédure.

Désigner une personne physique ou morale qui n’exerce pas d’autres mesures éducatives en faveur du mineur et qui a reçu une formation adaptée.

Rappeler les conditions d’exercice de sa mission et les obligations de l’administrateur ad hoc.

Réévaluer la base de rémunération de l’administrateur ad hoc, afin de lui permettre d’assumer pleinement ses fonctions ».

Quels lendemains pour l’administration ad hoc ?

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Le groupe de travail mis en place par la Chancellerie entre 2006 et 2007 balisa l’ensemble des champs associés à cette fonction (bases légales, recrutement, désignation, missions et formations, contrôle et rémunération). Si un projet de rapport abordant l’ensemble du sujet circula au sein du groupe, il n’eut aucune autre suite que la modification des modalités d’indemnisation intégrée dans un arrêté en date du 2 septembre 2008.

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Aujourd’hui force est de constater que l’administrateur ad hoc reste l’enfant délaissé et négligé au sein de la famille des acteurs de la protection de l’enfance.

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Alors que le législateur vient de systématiser sa désignation dans les procédures concernant des faits qualifiés d’incestueux [30][30] Voy. en note 14., aucune évolution n’est aujourd’hui soutenue par le ministère de la Justice.

67

Si l’Angleterre consolida la fonction de Guardian ad litem à la suite de « pannes dramatiques » du fonctionnement de son système de protection de l’enfance [31][31] Voir « Voyage en protection de l’enfance, une comparaison..., on ne peut qu’être consterné par le fait qu’en France, l’affaire dite « d’Outreau » n’ait pas, via les recommandations du rapport Viout, engendré au moins la rédaction d’un statut d’administrateur ad hoc.

68

Dans notre contribution au dossier de l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED)[32][32] Voy. réf. en note 6., nous disions déjà en 2008 :

69

« Si l’on peut comprendre qu’historiquement la mission ait émergé au cours de la seconde du XXème siècle dans le cadred’un engagement volontaire et honoraire de personnes qualifiées en regard de l’enfance et de l’adolescence, force est de constater que les éléments de contexte du début du XXIème structurent un champ de contraintes et d’exigences très sensiblement différent.

70

Le nombre d’affaires tant civiles que pénales concernant des atteintes aux intérêts de l’enfant est aujourd’hui important, et la vulnérabilité croissante des familles de toutes les classes sociales amènent de plus en plus les juridictions à être en mesure de prendre en compte, pendant un temps donné, les tensions entre intérêt de l’enfant et comportements parentaux….

71

Être administrateur ad hoc en 2008 suppose une disponibilité, une compétence technique relative à l’enfant, aux fonctionnements familiaux, aux dispositifs judiciaire, socioéducatif et de soins, une supervision du face à face tant avec l’enfant qu’avec la nature des affaires, une logistique matérielle, qui ne peuvent plus relever simplement d’une approche individuelle et honoraire ou d’un montage plus ou moins légal ou réglementaire à la marge d’autres activités, et peu viable à moyen terme ».

72

Lorsque les Anglais réformèrent l’institution du Guardian ad litem dans les années 1990, le législateur produisit une définition claire de la fonction, un référentiel de compétences et de qualification pour accéder à la fonction, un statut garantissant leur indépendance vis-à-vis des juges, des services de protection de l’enfance, et de la famille. Enfin, et surtout, il systématisa l’existence d’un panel de Guardian auprès de chaque juridiction et fit du financement de cette institution une dépense obligatoire.

73

Le contexte économique de 2010, tant pour l’État que pour les conseils généraux, l’évolution chaotique et souvent incohérente de nos politiques publiques tant en direction de l’enfance et de la jeunesse qu’en matière de procédure pénale et la singularisation territoriale croissante des politiques publiques ne permettent guère de rêver un seul instant aujourd’hui dans notre pays à une évolution aussi radicale et globale.

74

Néanmoins, il nous semble qu’une chose est impérativement nécessaire et raisonnablement envisageable : la création d’un statut d’administrateur ad hoc définissant des règles déontologiques, garantissant son indépendance tout en posant un minimum d’exigences en matière de formation et donc de compétences, et explicitant les aspects incontournables de la fonction.

75

Ceci est un préalable à toute autre évolution juridique ou économique.

76

Les deux fédérations FENAAH et INAVEM, et des conseils généraux particulièrement sensibles au sujet sont sans aucun doute prêts à se remettre autour d’une table avec la Chancellerie pour aboutir à un tel statut applicable aux administrateurs ad hoc, personnes physiques comme personnes morales, salariés ou bénévoles.

77

Nous nous tournons aujourd’hui vers les représentants du Sénat et de l’Assemblée nationale pour qu’ils soutiennent la publication d’un tel statut.

78

Ceci ne mettrait pas les finances publiques en danger, ne bouleverserait pas les institutions judiciaires, mais donnerait un peu plus de dignité et de légitimité à une fonction dont la place dans le dispositif de protection de l’enfance s’apparente encore, nous dit un jour, avec un certain mépris, le responsable d’une fédération de services œuvrant dans la protection de l’enfance, à celui « des prostituées payées par l’État français pour entretenir le bien-être moral des soldats de la Grande guerre de 1914-1918 » !

Notes

[*]

Président de la FENAAH, directeur du Service SISAE-Association JCLT (Oise) et administrateur ad hoc.

[1]

Conseil de l’Europe, « Rôle des mineurs dans la procédure devant la Cour et devant les juridictions nationales » (07/04/2009) ; http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/2-2152823-Rôle_des_mineurs_dans_la_procédure_devant_la_Cour_et_devant_les_juridictions_nationales.pdf

[2]

Loi du 6 avril 1910 pour la bonne administration des biens des mineurs.

[3]

Loi n° 93-22 du 8 janvier 1993 modifiant le Code civil relative à l’état civil, à la famille et aux droits de l’enfant et instituant le juge aux affaires familiales

[4]

Rapport de Mme Angelina Etiemble, « Les mineurs étrangers isolés en France », revue Migrations n°109, septembre-octobre 2002. Voy. égal. même auteur, « Quelle protection pour les mineurs isolés en France ? », JDJ n° 243, mars 2005, p. 14-19.

[5]

Loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale (art. L221-5 et L751-1 CESEDA, décret n° 2003-841 du 2 septembre 2003). Voy. Human Rights Watch, « Perdus en zone d’attente - Protection insuffisante des mineurs étrangers isolés à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle », http://www.hrw.org/fr/node/86247/section/1et JDJ n° 290, décembre 2009, p. 31-48 ; K. Ben Yadmed « Mineurs étrangers isolés à la frontière : la zone des enfants sans droits » JDJ n° 277, septembre 2008, p. 20-25 ; N. Allouche, « L’administrateur ad hoc aurait-il oublié qu’il a pour mission de défendre les intérêts du mineur qu’il représente ? » JDJ n° 254, avril 2006, p. 23-25 ; J.-L. Rongé, « L’administrateur est-il vraiment… ad hoc ? » JDJ n° 243, mars 2005, p. 40-41.

[6]

ONED, Dossier thématique 2009-1, Les administrateurs ad hoc, avril 2009, http://oned.gouv.fr/docs/production-interne/publi/dossier_them/dossier%20admadhoc%20complet.pdf

[7]

« La représentation « ad hoc » du mineur », rapport de la FENAAH, mars 2009 ;http://www.reforme-enfance.fr/images/documents/rapportfenaah.pdf ; ou en nous adressant un courriel à l’adresse :alain.grevot@groupe-sos.org.

[8]

« L’administrateur légal représentera le mineur dans tous les actes civils, sauf les cas dans lesquels la loi ou l’usage autorise les mineurs à agir eux-mêmes.

Quand ses intérêts sont en opposition avec ceux du mineur, il doit faire nommer un administrateur ad hoc par le juge des tutelles. À défaut de diligence de l’administrateur légal, le juge peut procéder à cette nomination à la demande du ministère public, du mineur lui-même ou d’office.

Ne sont pas soumis à l’administration légale les biens qui auraient été donnés ou légués au mineur sous la condition qu’ils seraient administrés par un tiers. Ce tiers administrateur aura les pouvoirs qui lui auront été conférés par la donation ou le testament ; à défaut, ceux d’un administrateur légal sous contrôle judiciaire ».

[9]

« Lorsque, dans une procédure, les intérêts d’un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux, le juge des tutelles dans les conditions prévues à l’article 389-3 ou, à défaut, le juge saisi de l’instance lui désigne un administrateur ad hoc chargé de le représenter ».

[10]

Voir le rapport FENAAH précité (en note 7), p. 12 à 17 ainsi que l’article de Thierry Fossier « L’administrateur ad hoc  : actualité d’une vieille question », JDJ n° 254, avril 2006, p. 16-22.

[11]

« Le procureur de la République ou le juge d’instruction, saisi de faits commis volontairement à l’encontre d’un mineur, désigne un administrateur ad hoc lorsque la protection des intérêts de celui-ci n’est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou par l’un d’entre eux. Lorsque les faits sont qualifiés d’incestueux au sens des articles 222-31-1 [viol et agression sexuelle] ou 227-27-2 [atteinte sexuelle] du code pénal, la désignation de l’administrateurad hocest obligatoire, sauf décision spécialement motivée du procureur de la République ou du juge d’instruction. L’administrateur ad hoc assure la protection des intérêts du mineur et exerce, s’il y a lieu, au nom de celui-ci les droits reconnus à la partie civile. En cas de constitution de partie civile, le juge fait désigner un avocat d’office pour le mineur s’il n’en a pas déjà été choisi un.

Les dispositions qui précèdent sont applicables devant la juridiction de jugement ».

[12]

Voir note 24.

[13]

La cour de cassation a précisé que si le procureur ou le juge d’instruction n’usent pas de leur pouvoir de désigner eux-mêmes un administrateur ad hoc, le juge des tutelles recouvre la compétence générale qu’il tient en la matière de l’article 388-2 du Code civil lorsque « les intérêts d’un mineur apparaissent en opposition vec ceux de ses représentants légaux » (cass. Civ. 1, 25 octobre 2005, JCP G, 2005, I, 199, n°13, note T. Fossier), ce qui permet d’éviter les discussions sur le libellé de l’art. 706-50 du Code de procédure pénale (« lorsque la protection des intérêts de celui-ci n’est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou par l’un d’entre eux »).

[14]

Introduits par la loi n° 2010-121 du 8 février 2010 tendant à inscrire l’inceste commis sur les mineurs dans le Code pénal et à améliorer la détection et la prise en charge des victimes d’actes incestueux.

[15]

Actes des premières assises nationales du représentant spécial de l’enfant en droit français, 4 et 5 novembre 1999 ; disponibles surhttp://www.adhoc-formations.com/publications/

[16]

Institut national d’aide aux victimes et de médiation, qui a publié une « Charte des associations exerçant des missions d’administrateurs ad hoc » ; 27, boulevard Parmentier, 75011, Paris, http://www.inavem.org.

[17]

Art. R.53-2 du Code de procédure pénale.

[18]

30bis, rue Bossuet, 60000 Beauvais. Contact : Laure Nastorg, secrétaire de la FENAAH ;laure.nastorg@free.frÉgal. informations surhttp://chrysallis.aah.free.fr

[19]

JCLT (Jeunesse Culture Loisirs et Technique), 102, rue Amelot, 75011 Paris ;dg@jclt.org.

[20]

Institut national des associations d’aide aux victimes et de médiation, voy. note 16.

[21]

Voir « L’administrateur ad hoc », actes du colloque sur l’administration ad hoc organisé par la Fondation pour l’Enfance le 29 juin 2001 au Sénat, éditions ERES 2002.

[22]

Administration ad hoc/ Représentation judiciaire et accompagnement des enfants victimes d’infraction sexuelle/Guide méthodologique. Février 2003. Direction des affaires criminelles et des grâces. ministère de la Justice ;http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/guides-professionnels-10048/administrateur-ad-hoc-10038.html

[23]

Rapport FENAAH précité (en note 7), p. 59.

[24]

Entre octobre 2006 et mai 2007, le secrétariat général de la Chancellerie a réuni un groupe de travail regroupant différentes directions du ministère de la justice, la Défenseure des enfants, l’ONED, l’INAVEM, la FENAAH, Chrysallis, des administrateurs ad hoc personnes physiques et des magistrats en poste dans les différentes juridictions ayant à travailler avec des administrateurs ad hoc. Le groupe de travail a émis une série de propositions relatives à l’amélioration de la mission de l’AAH, dont la fixation d’une indemnisation modulée suivant le déroulement de la procédure (procédure civile, parquet/enquête, instruction - criminel, correctionnel, juge des enfants, audience, appel, pourvoi en cassation, mineurs étrangers isolés, zone d’attente, OFPRA commission de recours). Le taux horaire suggéré devrait être élevé à 25 euros.

[25]

Art. R.216 du Code de procédure pénale.

[26]

Par exemple 10 heures pour une instruction correctionnelle, 18 heures pour une instruction criminelle, de 3 à 12 heures selon les types d’audience.

[27]

Service comptable et financier attaché à un tribunal.

[28]

Voir à ce sujet le rapport issu du contrôle de la Cour des comptes adressé, le 18 novembre 2005, à la commission des finances du Sénat (Rapport d’information de M. Roland du Luart, fait au nom de la commission des finances n° 216 - 22 février 2006) ;http://cubitus.senat.fr/rap/r05-216/r05-2161.pdf.

[29]

Voir le dossier thématique ONED « Administrateurs ad hoc et conseils généraux » réalisé par Pascaline Chanboncelle-Saligue, téléchargeable à l’adresse :http://oned.gouv.fr/index.php ?option=com_content&view=article&id=112 :les-dossiers-thematiques&catid=102 :publications&Itemid=168.

[30]

Voy. en note 14.

[31]

Voir « Voyage en protection de l’enfance, une comparaison européenne », Alain Grevot, 2001, Editions de l’ENPJJ, Roubaix.

[32]

Voy. réf. en note 6.

Plan de l'article

  1. Des bases légales parfois difficiles à saisir et ouvrant sur des divergences d’interprétation
  2. Qui se cache derrière la fonction d’administrateur ad hoc ?
  3. Qui peut être, selon la loi, désigné administrateur ad hoc ?
  4. Qui peut alors prétendre à cette inscription ?
  5. Qui sont alors les administrateurs ad hoc en 2010 ?
  6. Quel statut ont ces administrateurs ad hoc ?
  7. Que font les administrateurs ad hoc ?
  8. Comment sont financées ces missions ?
  9. Un constat : sans l’implication des conseils généraux l’administration ad hoc ne serait souvent que vue de l’esprit
  10. Quels lendemains pour l’administration ad hoc ?

Pour citer cet article

Grevot Alain, « L'administrateur ad hoc : l'enfant délaissé du dispositif de protection de l'enfance », Journal du droit des jeunes, 7/2010 (N° 297), p. 12-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2010-7-page-12.htm
DOI : 10.3917/jdj.297.0012


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