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Journal du droit des jeunes

2011/4 (N° 304)


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« Ainsi, ce n’est pas seulement notre ignorance, c’est aussi notre connaissance qui nous aveuglent »

Edgar Morin, La voie, Fayard, 2011, p. 17
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L’évaluation externe est-elle une obligation pour tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ?

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Avec la loi du 2 janvier 2002, puis réaffirmée par la loi du 21 juillet 2009[1][1] Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale..., le Code de l’action sociale et des familles (CASF), stipule que, par période d’autorisation de quinze ans, chaque ESSMS :

  • réalise des évaluations internes régulières avec transmission des résultats aux autorités tous les cinq ans ;

  • fait procéder à deux évaluations externes par un organisme habilité. L’évaluation externe intervient au plus tard sept ans après l’autorisation, l’autre au plus tard deux ans avant le renouvellement de l’autorisation.

Les établissements et services sociaux ou médico-sociaux visés à l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles sont donc soumis à l’obligation d’évaluation externe.

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Établissements et services soumis aux évaluations pris en considération : extrait de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF). Cette disposition, dans son intégralité, cite un plus grand nombre d’établissements et services.

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Celle-ci est engagée à l’initiative de la personne physique ou morale de droit public [2][2] Sauf pour les ESSMS du secteur public de la Direction... ou de droit privé gestionnaire de l’établissement ou du service social ou médico-social, dans le respect du cahier des charges fixé par le décret du 15 mai 2007 [3][3] Décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu.... La loi du 2 janvier 2002 a donc prévu, la nécessité d’un regard externe qui soit apporté sur les conditions dans lesquelles l’évaluation interne a été mise en œuvre, sur les points forts et faibles des ESSMS et sur les axes d’amélioration envisageables.

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Comme le rappelle Pierre Savignat[4][4] Directeur d’hôpital, maître de conférence associé,..., « Les parlementaires craignaient que la seule obligation d’une évaluation interne ne donne pas aux autorités publiques des éléments suffisamment « objectifs » pour pouvoir porter une appréciation sur les établissements et services » [5][5] P. Savignat, Conduire l’évaluation externe dans les.... De plus, l’un des parlementaires faisait observer que « les procédures d’évaluations sont insuffisantes et ne sont pas assurées par une instance dont l’indépendance soit absolument garantie ».

« I. Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent Code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre, énumérés ci-après :

  1. Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant des articles L. 221-1 [service de l’aide sociale à l’enfance], L. 222-3 [aide à domicile] et L. 222-5 [prise en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance] ;

  2. Les établissements ou services d’enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ;

  3. Les centres d’action médico-sociale précoce mentionnés à l’article L. 2132-4 du Code de la santé publique [action de conseil et de soutien de la famille ou des personnes auxquelles l’enfant a été confié dans le cadre de la PMI] ;

  4. Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire en application de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du Code civil ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans ou les mesures d’investigation préalables aux mesures d’assistance éducative prévues au Code de procédure civile et par l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante » ;

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Le CASF précise aussi que le renouvellement de l’autorisation des ESSMS délivré par les autorités (préfets et présidents de conseils généraux pour ce secteur) se fonde exclusivement sur les résultats de l’évaluation externe (CASF, art. L. 313-1). L’évaluation externe est réalisée au regard des activités et de la qualité des prestations délivrées. Ainsi peut-on comprendre avec ce dernier point, que la loi 2002-2 engage une régulation de ce secteur par l’aval, en rendant obligatoire, pour le renouvellement des autorisations, la mise en place de démarches évaluatives.

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L’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux qui accueillent ou interviennent auprès de personnes âgées, handicapées, des enfants et adolescents de la Protection judiciaire de la jeunesse et de l’aide sociale à l’enfance, ainsi que les établissements qui accueillent des personnes sans domicile, est impacté par cette loi.

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Cependant un doute est permis quant à l’application de la loi en ce qui concerne l’évaluation externe des établissements et services de protection de l’enfance [6][6] Protection de l’enfance dans le sens que lui donne.... Ainsi, il apparaît en l’état actuel de la législation une exception bien singulière de ce processus si l’on considère l’exemption d’évaluation externe, pour la totalité des ESSMS de protection de l’enfance, c’est-à-dire pour ceux relevant du quatrième alinéa de l’article L. 312.1 du CASF soit : « Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire en application de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du Code civil ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans ou les mesures d’investigation préalables aux mesures d’assistance éducative prévues au Code de procédure civile et par l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ».

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Afin de comprendre le mécanisme de cette exemption, tout du moins sur un plan juridique, cet article propose une lecture des textes législatifs dans une première partie. Une seconde partie vient dans un premier temps mettre en perspective le paradoxe de l’évaluation externe pour les ESSMS de protection de l’enfance, et dans un second temps formuler trois hypothèses explicatives de cette exemption. Enfin une troisième partie propose une piste en vue de remédier au problème soulevé.

I - L’exemption d’obligation d’évaluation externe des établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS) de protection de l’enfance : une analyse juridique

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Sur l’obligation légale d’évaluation externe des ESSMS en général, il convient de se référer à l’article L. 312-8 du CASF qui a subi une modification décisive introduite par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (art.124) portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoire.

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Dans le CASF voir : « Section 5 : Évaluation et systèmes d’information, Article L312-8, Alinéa 4 et 5 :

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Les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 sont tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l’autorisation et le renouvellement de celle-ci. Le calendrier de ces évaluations est fixé par décret.

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Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 autorisés et ouverts avant la date de promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires procèdent au moins à une évaluation externe au plus tard deux ans avant la date de renouvellement de leur autorisation ».

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La lecture de ces deux alinéas de l’article L. 312-8 du CASF est très précise : les établissements et services sont tenus de procéder à l’évaluation externe, mais exclusivement dans le cadre d’un renouvellement de l’autorisation. Or les ESSMS de protection de l’enfance, c’est-à-dire ceux relevant de l’alinéa 4° du I° de l’article L. 312-1, ne sont pas concernés par le renouvellement de l’autorisation.

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En effet, ce renouvellement n’a pas lieu d’être, dès lors que l’autorisation est accordée sans durée de limite, ad vitae aeternam (autre exception pour ce secteur) si l’on se réfère à l’article L. 313-1 qui précise : « Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L. 312-1, l’autorisation est accordée pour une durée de quinze ans… ».

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Pourquoi cette non-limitation de durée ? Nous n’avons pas de réponse, cette exception demeure une énigme pour nous !

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Il faut se souvenir que le texte d’origine sur l’évaluation externe, introduit par la loi de rénovation sociale du 2 janvier 2002 précisait pour l’article L. 312-8 « Elle doit être effectuée au cours des sept années suivant l’autorisation ou son renouvellement et au moins deux ans avant la date de celui-ci ». Ce qui impliquait par conséquent et a minima une évaluation externe ; ce que la version actuelle de cet article, modifiée par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite HPST), ne permet plus dorénavant [7][7] Voy. note 1..

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Le récent décret[8][8] Décret n° 2010-1319 du 3 novembre 2010 relatif au calendrier... fixant le calendrier des évaluations apparaît peu clair et ne modifie en rien cet état de fait : « Art. 312-205. La première des deux évaluations externes prévues au quatrième alinéa de l’article L. 312-8 est effectuée au plus tard sept ans après la date de l’autorisation et la seconde au plus tard deux ans avant la date de son renouvellement…. ».

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Si l’on essaie de suivre ce décret, la première évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance interviendrait dans les sept ans suivant l’autorisation. Mais cet extrait de texte en faisant explicitement référence à l’article L. 312-8 vient contredire cette affirmation vu le quatrième alinéa de l’article L. 312-8 qui positionne l’évaluation externe dans le cadre du renouvellement de l’autorisation !

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En conclusion, les acteurs de l’évaluation externe (commanditaires et prestataires) comme les autorités publiques (préfets et présidents de Conseil général) rencontrent en la matière une certaine forme de vide juridique.

21

Depuis la loi HPST du 21 juillet 2009, l’évaluation externe, est positionnée très clairement sur la temporalité du renouvellement de l’autorisation. Comme la loi dispense tous les ESSMS de protection de l’enfance - et sans exception - d’une procédure de renouvellement de l’autorisation, de fait le législateur, les exempte également de l’obligation d’un quelconque engagement d’une procédure d’évaluation externe.

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En effet, sur la base législative actuelle du CASF, avec la combinaison des articles L. 312-8 et L. 313.1, un dirigeant du secteur associatif habilité (SAH) est parfaitement fondé soit à ne pas envisager, soit à s’opposer à l’engagement d’une procédure d’évaluation externe, dès lors que ces ESSMS ne sont pas concernés par le renouvellement de l’autorisation.

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Ainsi pour les quelque 1.330 ESSMS de protection de l’enfance [9][9] Il s’agit des ESSMS relevant de l’autorité conjointe... cette faculté d’opposabilité est ouverte à tous les dirigeants du secteur associatif habilité(SAH).

II - Cette exemption de l’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance questionne l’intelligibilité de la loi alors que la notion d’évaluation externe est bien présente dans les textes législatifs et réglementaires

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Cette exemption d’évaluation externe apparaît pour le moins surprenante voire comme relevant d’une injonction paradoxale, puisque d’autres textes, et notamment ceux du ministère de la Justice et des Libertés, témoignent de l’existence de cette procédure. En dehors des textes propres à ce ministère, d’autres textes transposant l’application des lois, comme celle de rénovation sociale du 2 janvier 2002-2 ou celle réformant la protection de l’enfance du 5 mars 2007, font également référence à l’évaluation et paraissent devoir s’imposer aux ESSMS qui mettent en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire

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Il convient de rappeler en premier lieu, le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice qui précise que « la direction de la protection judiciaire de la jeunesse est chargée, dans le cadre de la compétence du ministère de la Justice, de l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre (art. 7). Il est donc légitime que plusieurs textes du garde des Sceaux et du directeur de la PJJ nomment également cette procédure d’évaluation externe.

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Ainsi de l’ensemble de ces textes, concernant les ESSMS de protection de l’enfance, l’évaluation procède de quatre dispositions :

  • la première est issue de la loi réformant la protection de l’enfance du 5 mars 2007 qui introduit dans l’article L 226-3-1 du CASF : « Les observatoires départementaux de protection de l’enfance » ;

  • la seconde, relève du décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice ;

  • la troisième s’inscrit dans le cadre de la circulaire de la DPJJ en date du 5 novembre 2009, relative à la mise en œuvre de l’audit territorial par les directions interrégionales [10][10] Bulletin officiel du ministère de la Justice, 30 décembre... ;

  • enfin la quatrième, est issue de la circulaire du 31 décembre 2010 précisant les modalités d’application pour les établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse des dispositions issues de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 relatives aux établissements et services sociaux et médico-sociaux [11][11] NOR : JUSF1031963C ; BOMJL n° 2010-10 du 31 décembre....

La loi réformant la protection de l’enfance du 5 mars 2007 [12][12] Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 (JORF 6 mars 2007).

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Son article 16 insère l’article L. 226-3-1 dans le CASF qui précise : « Dans chaque département, un observatoire départemental de la protection de l’enfance, placé sous l’autorité du président du Conseil général, a pour missions :

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(…)

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2° D’être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l’enfance et assurée en application de l’article L. 312-8 ».

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À cet effet, le ministre de la Justice, dans une circulaire d’orientation du 6 mai 2010, relative au rôle de l’institution judiciaire dans la mise en œuvre de la réforme de la protection de l’enfance [13][13] NOR : JUSF1015443C ; BOMJL complémentaire du 10 juin..., confirme nettement cette disposition. Ainsi dans la fiche n° 3 de cette circulaire, il précise « que le directeur territorial de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) veillera à transmettre à l’observatoire copie des rapports d’évaluation (interne et externe) des établissements et services, y compris de ceux qui ne mettent en œuvre que des mesures pénales ».

Le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice [14][14] JORF n° 0161 du 11 juillet 2008.

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Pour la DPJJ, l’obligation d’évaluation externe ainsi que sa mise en œuvre est vérifiée dans le cadre d’un audit.

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Voyons la genèse de cette disposition : l’audit territorial de la PJJ, est une notion étrangère au CASF. Cette notion introduite récemment apparaît pour la première fois, à côté des notions de contrôle et d’évaluation, dans le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008, relatif à l’organisation du ministère de la Justice. Ce décret dans son article 7 fixe les compétences déléguées à la DPJJ. Ainsi et entre autres la DPJJ »(…) garantit à l’autorité judiciaire, par le contrôle, l’audit et l’évaluation, la qualité de l’aide aux décisions et celle de la prise en charge,quel que soit le statut des services et établissements sollicités ».

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Ce décret parle de contrôle, d’audit et d’évaluation sans apporter de précision sur ces notions. Il faut trouver cette précision dans un autre texte de la chancellerie.

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Ainsi en est-il de la circulaire de la DPJJ en date du 5 novembre 2009 relative à la mise en œuvre de l’audit territorial par les directions interrégionales [15][15] Bulletin officiel du ministère de la Justice, 30 décembre.... Son article. 1.2. précise dans un sous titre « Un audit distinct des procédures d’évaluation interne et externe » : « L’audit se distingue des procédures d’évaluation interne et externe instituées par la loi du 2 janvier 2002 mais dont la mise en œuvre est vérifiée dans le cadre d’un audit. Il peut s’appuyer sur des rapports d’évaluation tant interne qu’externe. L’audit et l’évaluation externe doivent être programmés à des périodes bien distinctes pour chacun des services concernés afin d’en tirer le meilleur parti et de ne pas perturber le fonctionnement de ceux-ci ».

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Il est intéressant d’observer par ailleurs la définition de l’audit PJJ, « L’audit c’est un double contrôle de conformité »[16][16] Cf. art. 2 de l’annexe III de la circulaire du 5 novembre....

36

La circulaire du 2 décembre 2010 précisant les modalités d’application pour les établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse des dispositions issues de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 relatives aux établissements et services sociaux et médico-sociaux [17][17] NOR : JUSF1031963C ; BOMJL n° 2010 du 31 décembre ... : cette circulaire du ministre de la Justice n’apporte rien de plus précis sur le sujet de l’évaluation externe des établissements et services relevant de l’assistance éducative. Elle confirme que pour les établissements et services PJJ autorisés et ouverts avant la date de promulgation de la loi HPST, les résultats de l’évaluation externe ne sont pas exigibles dans la mesure où l’échéance pour en communiquer les résultats est attachée à la date de renouvellement de l’autorisation.

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Plus étonnant, un tableau présenté dans l’annexe 6 de la circulaire précise : « Il n’y a donc pas d’échéance de fixée pour l’évaluation externe des établissements et services du 4° du I de l’article L312-1, la DPJJ a toute latitude pour exiger ou non la réalisation de cette évaluation (pour les établissements et services du secteur public et les « exclusifs État » du secteur associatif) ».

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Cette annexe d’une circulaire dont l’objet principal est l’appel à projet confirme bien le caractère d’exemption de l’évaluation externe. De manière étonnante la circulaire apporte un nouvel élément que ni le CASF, ni le décret du 15 mai 2007 [18][18] Décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu... n’ont abordé jusqu’alors : celui d’une latitude de l’administration pour exiger ou non l’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance.

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Ceci est surprenant dans la mesure où cette administration semble se substituer à l’autorité ayant délivré l’autorisation en l’occurrence soit le préfet, soit le président du Conseil général ou les deux conjointement.

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Par ailleurs, le législateur a bien souligné que « les établissements font procéder à l’évaluation » (art. L. 312-8 CASF) et le décret du 15 mai 2007 stipule lui que « la procédure d’évaluation est engagée à l’initiative de la personne physique ou de la personne morale de droit public ou de droit privé gestionnaire de l’établissement ou du service social ou médico-social » [19][19] Art. 2, intégrant dans le CASF une annexe relative....

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Dans ses commentaires Pierre Savignat[20][20] Pierre Savignat, idem, p. 174 indique « C’est le gestionnaire qui prend l’initiative d’engagement de la procédure. Nulle autorité ne peut lui imposer sous quelques formes que ce soit ».

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Enfin, le calendrier des évaluations présenté dans cette annexe, ne fournit pas suffisamment de précisions sur le sujet singulier de ces ESSMS relatifs à l’assistance éducative. Toutefois, il est intéressant de noter dans son annexe 6 intitulée « calendrier des évaluations », la reconnaissance appuyée des évaluations : « L’évaluation interne comme l’évaluation externe reconnue comme une démarche continue qui se doit désormais d’être retracée chaque année dans le rapport d’activités des établissements et services ».

En conclusion

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Les textes réglementaires publiés par le ministère de la Justice positionnent plus ou moins clairement les évaluations externes pour les ESSMS de protection de l’enfance alors que l’articulation des textes législatifs, les en dispense Cette contradiction est d’autant plus inconfortable que ces textes réglementaires situent l’évaluation interne et externe :

  • comme une nécessité dans les systèmes d’information : observatoires départementaux de protection de l’enfance et schéma départementaux d’organisation sociale et médico-sociale ;

  • dans une distinction de l’évaluation avec l’audit territorial, qui en vérifie la mise en œuvre ;

  • les rapports d’évaluation interne et externe comme support à l’audit dans le cadre de l’élaboration des procédures d’habilitations instruites pour le préfet ;

  • l’évaluation interne comme l’évaluation externe reconnue comme une démarche continue, qui se doit désormais d’être retracée chaque année, dans le rapport d’activité des établissements et services.

Aussi avec ce corpus de textes dont la clarté et l’intelligibilité d’ensemble apparaît peu évidente on peut imaginer les gestionnaires des ESSMS de protection de l’enfance bien dubitatifs quant au respect d’une loi qui leur serait inapplicable.

Trois hypothèses explicatives de cette exemption

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L’exemption d’évaluation externe, plus ou moins applicable des ESSMS de protection de l’enfance, transparaît dans les textes produits par les pouvoirs publics. L’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) est discrète sur ce sujet qui ne relève pas de sa compétence, puisque cette agence n’est pas investie d’un pouvoir normatif. Les grandes fédérations et les autres acteurs, Conseils généraux, Association des départements de France (ADF), etc. sont également muets sur le sujet. À notre connaissance, seuls quelques experts de l’évaluation se sont intéressés à cette question, dont notamment Daniel Gacoin sur son blog [21][21] Daniel Gacoin « Enfin paru ! Le décret des calendriers....

45

On avancera trois hypothèses pour tenter de comprendre les raisons de cette exemption :

  1. une coquille juridique ;

  2. une revendication possible de la DPJJ au profit de son audit territorial ;

  3. une doctrine de l’évaluation externe insuffisamment stabilisée.

La première hypothèse nous suggère une coquille juridique « volontaire ». Le vide juridique que nous avons tenté d’expliquer (supra) n’est pas fortuit, les rédacteurs des administrations centrales (ex DGAS, DPJJ) sont des juristes chevronnés, ce serait donc leur faire injure d’imaginer qu’ils soient les auteurs d’une telle coquille au moment de la nouvelle rédaction de l’article L. 312-8 avec la loi HPST du 21 juillet 2009.

46

Toutefois (et ce propos n’engage que l’auteur), nous pouvons penser que ce vide juridique relève d’une volonté délibérée de ne pas produire une interprétation claire des textes sur l’évaluation externe, s’agissant des ESSMS cités au 4° de l’article L. 312-1 du CASF [22][22] Voy. le texte de la disposition supra..

47

Cette anomalie est sans doute liée au fait d’une réelle difficulté pour l’État de s’organiser pour mieux piloter ce secteur. Ainsi, comme le note la Cour des comptes : « Sur le plan de l’organisation, les responsabilités sont éclatées entre plusieurs directions du ministère des Affaires sociales et du ministère de la Justice, et le Défenseur des enfants. Des objectifs précis n’ont pas été assignés aux administrations, comme en témoigne l’absence d’objectifs de performance dans les programmes des ministères sociaux et le fait que l’activité civile des tribunaux pour enfants n’est pas prise en compte dans l’activité civile des tribunaux de grande instance » [23][23] Cour des comptes, Synthèse, Rapport public thématique,.... Pour leur part, les indicateurs de programme « protection judiciaire de la jeunesse » n’accordent qu’une place marginale à la protection de l’enfance en danger.

48

La seconde hypothèse rejoint les craintes énoncées par l’expert Daniel Gacoin qui souligne que cette exemption [24][24] Daniel Gacoin idem note 21. trouverait son origine par le fait « que la PJJ va chercher à troquer l’évaluation externe contre l’obligation d’un audit par ses propres services DPJJ ».

49

Cette explication peut-être mise en lien avec le contenu d’ une page du site internet du Sénat [25][25] Sénat, Projet de loi des finances 2011, Justice-Protection... consacrée au projet de loi de finance 2011, « Organisées au niveau interrégional, les équipes d’audit ont vocation à intervenir dans les 1.600 établissements et services d’investigation, de milieu ouvert, de placement et d’insertion de la PJJ, qu’ils relèvent du secteur public ou du secteur associatif habilité. L’objectif est de les auditer au moins une fois tous les cinq ans, ce qui représente une amélioration notable, ces services n’étaient auparavant contrôlés en moyenne que tous les trente ans » [26][26] Sénat, « Projet de loi de finances pour 2011 : Justice....

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On peut comprendre les motivations des responsables de la DPJJ confrontés à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et à la préservation de leurs propres emplois de fonctionnaires. Cependant une centaine d’auditeurs régionaux pour quelque trois cents établissements et services accueillant des mineurs délinquants, un tel nombre ne peut être justifié pour si peu d’établissements et services, d’où l’intérêt de cette administration à se rabattre sur les établissements et services de l’assistance éducative.

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Toutefois cette hypothèse d’une substitution de l’évaluation externe au profit d’un audit des agents de la PJJ, apparaît bien problématique pour quatre raisons : juridique, d’indépendance et de compétences des auditeurs et conceptuelles au regard de l’évaluation :

  • d’abord en l’état actuel de la législation et comme énoncé ci-dessus, le CASF, ignore la notion d’audit territorial PJJ. De plus, l’audit comme le contrôle ne peuvent être assimilés donc substitués à l’évaluation externe telle qu’elle est actuellement définie par l’arrêté du 15 mai 2007 et son cahier des charges. L’audit PJJ qui est un double contrôle de conformité est d’une toute autre nature ; ainsi par exemple, contrairement à l’évaluation et aux principes énoncés par la loi 2002-2 du 2 janvier 2002, l’audit PJJ ne s’adresse pas au mineur et à son représentant légal, puisque la circulaire relative à l’audit ne mentionne pas qu’ils seront auditionnés ;

  • ensuite les auditeurs régionaux de la DPJJ ne peuvent se prévaloir de la qualité d’organismes indépendants, dès lors que cette administration peut solliciter les ESSMS de protection de l’enfance notamment pour des placements et qu’elle instruit pour les préfets les dossiers de renouvellement de l’habilitation des ESSMS, au titre du décret du 6 octobre 1988 [27][27] Décret n° 88-949 du 6 octobre 1988 relatif à l’habilitation... ;

  • de surcroît, l’intervention des auditeurs territoriaux de la DPJJ, risque de devenir de plus en plus délicate en matière civile comme leurs connaissances sur les savoirs et compétences à mobiliser au bénéfice des enfants en danger, puisque cette administration s’est retirée de leur prise en charge directe (ce qui est également noté par le rapport de la Cour des comptes) ;

  • enfin le concept d’audit territorial tel que pensé à la DPJJ et enseigné par l’École nationale de la protection judiciaire à Roubaix, renvoie à la notion de contrôle. L’audit a pour but de contrôler la bonne mise en œuvre des pratiques éducatives, d’identifier les bonnes pratiques et de fournir aux magistrats une base d’information sur les projets pédagogiques de chaque établissement et leur adéquation au profil des mineurs qu’ils souhaitent y placer. Si le contrôle est néanmoins réaffirmé dans le CASF, y compris depuis l’ordonnance du 23 février 2010 (CASF, article L. 313-20) [28][28] Ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 de coordination..., par les représentants des services du garde des Sceaux il doit se distinguer de l’évaluation externe qui entre dans un processus d’évaluation continu.

Sur la troisième hypothèse, s’agissant d’une doctrine de l’évaluation externe, insuffisamment stabilisée, nous serons plus prudents. L’évaluation externe n’est pas encore véritablement engagée (seule une soixantaine d’ESSMS ont procédé à l’évaluation externe en 2010 et parmi eux le nombre des ESSMS dans la catégorie protection de l’enfance doit être encore plus minime). Comme le souligne Hélène Chéronnet[29][29] Hélène Cheronnet, Sociologue, Membre du CLERSE-Université..., la démarche de l’évaluation interne, comme externe, des établissements sociaux et médico-sociaux s’inscrit donc dans un débat social plus global, où le pouvoir politique ne veut pas porter seul la responsabilité de la décision face à des controverses qui ne sont pas stabilisées.

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En définitive ne convient il pas de rappeler ici, l’une des recommandations contenue dans le rapport public thématique de la Cour des comptes d’octobre 2009, « La protection de l’enfance » qui préconise « de réorganiser les contrôles externes des structures, en développant des campagnes coordonnées des divers organes de contrôle de l’État et des départements, et faire aboutir les processus d’évaluation externe sous l’égide de l’ANESM, pour mettre enfin en œuvre sur ce point, la loi du 2 janvier 2002 » [30][30] Cour des Comptes, Rapport public thématique, « La protection....

53

Étant donné la complexité du domaine, et sans prétention de clore le sujet, d’autres hypothèses peuvent exister pour expliquer cette étonnante exemption d’évaluation externe pour les ESSMS de protection de l’enfance. Ce propos a été de mettre en lumière cette impasse à partir de textes qui affirment le tout et son contraire. Au-delà de la critique, on peut souligner également que l’impasse n’est pas définitive et qu’il existe des solutions au problème que les acteurs de ce secteur rencontrent.

III - Des pistes de solutions suggérées face au problème posé par le vide juridique rencontré dans l’obligation d’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance

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L’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance pourrait s’envisager dès lors que :

  • soit fixée pour les ESSMS de protection de l’enfance (assistance éducative), une durée d’autorisation de droit commun de quinze ans par modification de l’article L. 312-1 du CASF ;

  • ou par l’inclusion de la notion d’habilitation dans l’article L. 312-8 ainsi rédigé : « Les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 sont tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l’autorisation et le renouvellement de celle-ci. Le calendrier de ces évaluations est fixé par décret. Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L. 312-1, ces évaluations externes seront réalisées avant chaque renouvellement par le préfet de l’habilitation des établissements et services sociaux et médico-sociaux publics ou privés, auxquels l’autorité judiciaire confie habituellement des mineurs ».

À cet égard, il se présente une occasion bien opportune de proposer ces modifications au législateur dans le cadre des travaux parlementaires en cours au Sénat, avec la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires [31][31] Proposition de M. J.-P. Fourcade (Sénat : 65 rect.,....

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En l’état, cette proposition de loi a pour objet d’introduire dans le Code de la santé publique et dans le Code de la sécurité sociale des modifications concernant la réforme de l’hôpital relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST), dont certaines dispositions se sont révélées d’application difficile, ainsi que des dispositions nouvelles, de nature à rendre plus effective l’application de la loi.

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En l’occurrence, il s’agirait bien entendu d’une modification apportée au Code de l’action sociale et des familles. De même, il serait sans doute pertinent pour la Chancellerie, de prévoir par la même occasion, une réactualisation en profondeur du décret 88-949 du 6 octobre 1988 [32][32] Voy. note 27. relatif à l’habilitation des personnes physiques, établissements, services ou organismes publics ou privés auxquels l’autorité judiciaire confie habituellement des mineurs.

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Dans ce cadre ne serait-il pas opportun, d’élargir la durée de la période de l’habilitation qui passerait de cinq à sept ans ?

Notes

[*]

Éducateur spécialisé, titulaire d’un master de recherche de la chaire de travail social du CNAM. Ancien directeur de MECS associative, a été successivement inspecteur des services, puis chef de pôle à la DPJJ où il a corédigé le Guide de l’auditeur. Il a fondé et anime le cabinet de conseil et d’évaluation EVALSCOP à Port-Sainte-Foy et Ponchapt (33220).

[1]

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ; loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

[2]

Sauf pour les ESSMS du secteur public de la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). Voy. infra.

[3]

Décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu du cahier des charges pour l’évaluation des activités et de la qualité des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

[4]

Directeur d’hôpital, maître de conférence associé, UPMF Grenoble2 ; auteur de Conduire l’évaluation externe dans les établissements sociaux et médico-sociaux (Dunod, 2010) et Évaluer les établissements et les services sociaux et médico-sociaux (Dunod, 2009).

[5]

P. Savignat, Conduire l’évaluation externe dans les établissements sociaux et médico-sociaux, Dunod, 2010, p. 2.

[6]

Protection de l’enfance dans le sens que lui donne la Cour des comptes dans son rapport public thématique « La protection de l’enfance » (octobre 2009) : « Au sens le plus large, la protection de l’enfance désigne un ensemble de règles et d’institutions, qui ont pour objet de prévenir les dangers auxquels un mineur peut être exposé. Ainsi la surveillance du respect des obligations scolaires, les visites médicales obligatoires, la prévention des comportements addictifs, la police des sites Internet, constituent des mesures de protection de l’enfance. Dans un sens plus restreint, qui sera celui du rapport, la protection de l’enfance vise les politiques ou les mesures directement tournées vers les mineurs, tendant à prévenir ou suppléer une défaillance familiale. Elle se caractérise par l’immixtion consentie ou imposée d’un tiers dans l’éducation des enfants, en soutien, voire en substitution partielle ou totale des parents » (p. 7).

[7]

Voy. note 1.

[8]

Décret n° 2010-1319 du 3 novembre 2010 relatif au calendrier des évaluations et aux modalités de restitution des résultats des évaluations des établissements sociaux et médico-sociaux, art. 2.

[9]

Il s’agit des ESSMS relevant de l’autorité conjointe du préfet et du président du conseil général : Service d’action éducative en milieu ouvert (AEMO), Maisons d’enfants à caractère social (MECS), Foyers d’action éducative, Centres éducatifs et professionnels, Compétence exclusive du Préfet : Services d’investigation : enquête sociales, IOE et MJIE.

[10]

Bulletin officiel du ministère de la Justice, 30 décembre 2009/6, texte 24/33, p. 2.

[11]

NOR : JUSF1031963C ; BOMJL n° 2010-10 du 31 décembre 2010.

[12]

Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 (JORF 6 mars 2007).

[13]

NOR : JUSF1015443C ; BOMJL complémentaire du 10 juin 2010.

[14]

JORF n° 0161 du 11 juillet 2008.

[15]

Bulletin officiel du ministère de la Justice, 30 décembre 2009/6, texte 24/33, p. 2. Cette circulaire n’est pas publiée sur le site officiel du premier ministre.

[16]

Cf. art. 2 de l’annexe III de la circulaire du 5 novembre 2009.

[17]

NOR : JUSF1031963C ; BOMJL n° 2010 du 31 décembre 2010

[18]

Décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu du cahier des charges pour l’évaluation des activités et de la qualité des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux (JORF n° 113 du 16 mai 2007).

[19]

Art. 2, intégrant dans le CASF une annexe relative au contenu du cahier des charges pour la réalisation des évaluations externes.

[20]

Pierre Savignat, idem, p. 174

[21]

Daniel Gacoin « Enfin paru ! Le décret des calendriers et échéances des évaluations internes et externes dans les ESSMS (vers un épisode 3 retentissant ?) » billet du 25 novembre 2010 paru sur son blog http://danielgacoin.blogs.com/

[22]

Voy. le texte de la disposition supra.

[23]

Cour des comptes, Synthèse, Rapport public thématique, La protection de l’enfance, 1er octobre 2009.

[24]

Daniel Gacoin idem note 21.

[25]

Sénat, Projet de loi des finances 2011, Justice-Protection judiciaire de la jeunesse

[26]

Sénat, « Projet de loi de finances pour 2011 : Justice - Protection judiciaire de la jeunesse », avis n° 116 (2010-2011) de M. Nicolas Alfonsi, fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 novembre 2010 ; http://www.senat.fr/rap/a10-116-5/a10-116-5.html.

[27]

Décret n° 88-949 du 6 octobre 1988 relatif à l’habilitation des personnes physiques, établissements, services ou organismes publics ou privés auxquels l’autorité judiciaire confie habituellement des mineurs

[28]

Ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 de coordination avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires qui supprime le premier alinéa de l’art. L. 313-20 CASF, relatif au contrôle du président du Conseil général sur « les établissements et services relevant de sa compétence au titre des dispositions mentionnées aux a et c de l’article L. 313-3 dans les conditions prévues par l’article L. 133-2 » et maintient celui de « l’autorité judiciaire et les services relevant de l’autorité du garde des Sceaux », sur « les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article 312-1 ».

[29]

Hélène Cheronnet, Sociologue, Membre du CLERSE-Université de Lille I, Les cahiers de l’Actif - N° 410/413, p. 22, oct. 2010.

[30]

Cour des Comptes, Rapport public thématique, « La protection de l’enfance », 1er octobre 2009, p. 99.

[31]

Proposition de M. J.-P. Fourcade (Sénat : 65 rect., 294 et 295, légils. 2010-2011) ; texte adopté en première lecture au Sénat le 9 mars 2011, transmis à l’Assemblée nationale.

[32]

Voy. note 27.

Plan de l'article

  1. I - L’exemption d’obligation d’évaluation externe des établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS) de protection de l’enfance : une analyse juridique
  2. II - Cette exemption de l’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance questionne l’intelligibilité de la loi alors que la notion d’évaluation externe est bien présente dans les textes législatifs et réglementaires
    1. La loi réformant la protection de l’enfance du 5 mars 2007
    2. Le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice
  3. En conclusion
    1. Trois hypothèses explicatives de cette exemption
  4. III - Des pistes de solutions suggérées face au problème posé par le vide juridique rencontré dans l’obligation d’évaluation externe des ESSMS de protection de l’enfance

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