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L'Économie politique

2001/2 (no 10)


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Selon le Wall Street Journal du 15 mai 2000, un haut fonctionnaire du Trésor américain a " invité le gouvernement mexicain à s'attaquer plus vigoureusement à la réduction du nombre de crimes de sang, indiquant qu'un taux de criminalité élevé pouvait effrayer les investisseurs étrangers ". C'était probablement une remarque faite à l'improviste, mais elle fournit une illustration de la façon dont le commerce extérieur et l'investissement sont considérés comme les étalons absolus pour évaluer la politique d'un gouvernement. Un observateur moins marqué par l'esprit du temps pourrait penser que la principale cible de la violence est la population locale, et que c'est sa sécurité qui devrait être prise en compte en priorité dans les décisions politiques. Il est révélateur que de telles déclarations soient non seulement acceptables, mais qu'elles constituent souvent le seul moyen d'être pris au sérieux par les décideurs.

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La citation du fonctionnaire du Trésor met en lumière une tendance à considérer le développement - et les réformes institutionnelles nécessaires pour le déclencher et le soutenir - presque exclusivement du point de vue de l'intégration dans l'économie mondiale. Cette tendance trouve elle-même sa source dans l'opinion largement partagée que l'ouverture commerciale est le plus puissant moteur de croissance économique que l'on connaisse. Je citerai Stanley Fischer (2000) : " L'intégration dans l'économie mondiale est pour un pays le meilleur moyen de se développer. " Peu d'économistes et d'hommes politiques répondraient par l'affirmative à la question de savoir si l'intégration mondiale peut tenir lieu de stratégie de développement, mais, en pratique, les deux deviennent de plus en plus synonymes.

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On sait bien, aujourd'hui, que l'intégration dans l'économie mondiale suppose de remplir certaines conditions préalables en matière institutionnelle. Je soutiens que considérer cet investissement préalable comme une priorité pour le développement ferme les autres voies possibles et, de plus, bloque d'autres programmes prioritaires qui peuvent être plus urgents, en détournant des ressources humaines, des compétences administratives et du capital politique. Ce ne serait pas forcément une mauvaise chose si les retombées positives de l'intégration dans l'économie internationale étaient significatives - si l'ouverture était vraiment la clé de la croissance. Hélas, nous avons la preuve que le lien entre les barrières douanières d'un pays et son taux de croissance économique est, au mieux, faible (du moins pour les niveaux de restrictions commerciales observés pendant les vingt dernières années). Aucun signe crédible ne nous permet de dire qu'il est fortement probable qu'un accroissement soutenu et significatif de la croissance suivra l'abaissement des barrières freinant les échanges commerciaux et l'investissement. Tout ceci m'amène à conclure que l'ouverture n'est pas un substitut approprié à une stratégie de développement. Les décideurs doivent évaluer la mondialisation en fonction des besoins de développement et non l'inverse.

L'intégration est coûteuse...

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Les droits d'entrée dans la communauté économique internationale, du moins telle qu'elle est organisée actuellement, sont élevés. Considérons quelques-unes des obligations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Michael Finger a calculé qu'il en coûterait 150 millions de dollars à un pays en voie de développement (PVD) représentatif de la moyenne pour se mettre en conformité avec les obligations découlant des accords de l'OMC sur la valeur en douane, les mesures sanitaires et phytosanitaires et les droits de propriété intellectuelle, soit une somme équivalant à un an du budget de développement de nombreux pays parmi les moins développés. Cet argent serait-il bien dépensé ? Finger estime que la réponse est non pour la grande majorité des PVD. Alors que ces pays tireraient profit du renforcement de leurs institutions dans certains domaines bien choisis, on constate en fait que " les obligations de l'OMC montrent une faible conscience de ce que sont les problèmes de développement. D'autres choix, par exemple une éducation de base pour les femmes et les jeunes filles, auraient un taux de retour nettement plus important " (Finger, 1999).

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Ces accords spécifiques de l'OMC ne sont que la partie émergée de l'iceberg. A mesure que l'intégration mondiale progresse, ses exigences institutionnelles augmentent. Dans l'arène commerciale, l'OMC impose déjà un formidable ensemble d'obligations aux PVD, et l'on peut parier que chaque conférence internationale ajoutera des contraintes (même si l'on évite les pressions dans les domaines controversés de l'environnement et de l'emploi). En matière de finance internationale, la crise asiatique a fait apparaître (ou, dans certains cas, renforcé) un effort ambitieux pour établir des normes et des codes internationaux. Entrent dans ce champ la transparence fiscale, la politique monétaire et financière, la surveillance du système bancaire, la diffusion des informations, la structure et la gouvernance des entreprises, et les normes comptables. Même si ces codes ont été conçus pour s'appliquer à tous les pays, ils visent particulièrement les PVD avec des systèmes juridique et financier fragiles. A ma connaissance, on n'a jamais évalué leur coût, pour voir s'ils résistent à une analyse coûts-avantages raisonnable (du genre de celle implicitement réalisée par Michael Finger sur le cas des accords de l'OMC).

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L'intégration a aussi d'autres exigences institutionnelles, plus subtiles. L'ouverture implique une plus grande exposition au risque externe, et par conséquent une demande plus forte d'assurance collective  [2][2] En principe, la moindre exposition aux risques internes.... Fournir un niveau plus élevé de protection sociale semble être un facteur clé, derrière celui, empiriquement constaté, que le gouvernement a tendance à être plus important dans les économies où les échanges commerciaux représentent un pourcentage élevé du PIB (Rodrik, 1998). Plus généralement, l'ouverture accroît sensiblement l'importance des institutions de gestion des conflits (Rodrik, 1999).

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Aussi, dans le monde réel, ouvrir ne consiste pas simplement à abaisser vos barrières. Vous devez vous assurer que vous respectez les règles internationales de propriété, que vous vous occupez des causes internes des faiblesses que vous révélez à cette occasion et que vous savez comment vous protéger.

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On oublie souvent que les " mondialisateurs " de la première vague qui ont le mieux réussi - les tigres de l'Est asiatique -, avaient à supporter peu de contraintes internationales et de faibles coûts d'intégration pendant leur période de croissance (les années 60 et 70). Les règles mondiales du commerce leur laissaient toute liberté d'action, et la mobilité des capitaux ne posait guère de problèmes. C'est pourquoi on peut difficilement considérer ces pays comme des modèles pour la mondialisation d'aujourd'hui (quoi qu'en puissent dire les avocats de la mondialisation). La Corée du Sud, Taiwan et les autres pays de l'Asie de l'Est étaient libres de faire ce qu'ils voulaient, et ils ne s'en sont pas privé. Ils ont combiné leur confiance dans le commerce avec des politiques non orthodoxes - subvention des exportations, imposition de quotas de production locale, liens entre les exportations et les importations, non-respect des brevets et des droits d'auteur, restriction des mouvements de capitaux (y compris des investissements directs étrangers), crédit orienté, etc. - qui sont, soit exclues par les règles actuelles, soit hautement désapprouvées. Pour les candidats actuels à la mondialisation, l'environnement est totalement différent.

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Aucune des réformes institutionnelles exigées pour l'insertion dans l'économie mondiale n'est mauvaise en soi et, en fait, beaucoup d'entre elles peuvent être intrinsèquement souhaitables. Pour prendre un exemple important, un gouvernement contraint de protéger les droits des investisseurs étrangers sera peut-être plus enclin à protéger aussi les droits humains fondamentaux de ses propres citoyens. Ce fut un argument convaincant dans le débat qui a récemment eu lieu aux Etats-Unis sur l'établissement de relations commerciales normales avec la Chine. Mais on doit prendre ce genre d'argument pour ce qu'il est : une réforme institutionnelle " par déversement ". Ces réformes peuvent avoir des retombées positives ou non ; et même si elles en ont, elles constitueront rarement le moyen le plus efficace de parvenir aux buts souhaités (que l'on cherche à améliorer le système juridique, le respect des droits de l'homme ou à réduire la corruption).

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Le changement institutionnel est coûteux et demande qu'on y consacre des ressources humaines, des capacités administratives et du capital politique, toutes choses peu abondantes dans ces pays. Les priorités déterminées par l'insertion dans l'économie globale ne coïncideront pas toujours avec celles d'un programme de développement plus complet.

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Examinons quelques cas où des compromis doivent être trouvés.

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- Education : quelles doivent être les priorités du gouvernement dans son budget de l'éducation ? Doit-il former plus de contrôleurs financiers et de comptables, même si cela signifie moins de professeurs de collège ?

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- Corruption : quels objectifs le gouvernement doit-il donner à sa stratégie anticorruption ? Doit-il viser la " grande " corruption, dont les investisseurs étrangers se plaignent, ou les actes mineurs, dont le citoyen ordinaire souffre le plus ?

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- Réforme juridique : le gouvernement doit-il faire porter ses efforts sur l'" importation " de codes et de normes juridiques ou sur l'amélioration des institutions juridiques existant déjà dans le pays ? (En Turquie, un fragile gouvernement de coalition a passé le plus clair de son temps de l'été 1999 à rechercher des soutiens politiques pour une loi assurant aux investisseurs étrangers la protection d'un arbitrage international. Réformer le système juridique existant au bénéfice des investisseurs étrangers et nationaux aurait peut-être été une meilleure stratégie pour le long terme.)

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- Santé publique : le gouvernement doit-il se montrer très exigeant pour la délivrance d'autorisations de mise sur le marché et/ou importer dans le même temps des médicaments de base, même si cela va à l'encontre de règles existantes de l'OMC ?

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- Stratégie industrielle : le gouvernement doit-il simplement ouvrir l'économie et laisser les choses se faire, ou s'inspirer des politiques industrielles des pays de l'Asie de l'Est, avec des subventions à l'exportation, un crédit orienté et une protection sélective ?

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- Protection sociale et filets de sécurité : combien le gouvernement peut-il se permettre de dépenser pour ces programmes, étant donné les contraintes imposées par la " discipline " de marché en matière fiscale ? (Au Pérou, la Banque centrale détient des réserves en devises équivalant à quinze mois d'importations, afin de protéger l'économie contre des sorties massives et soudaines de capitaux. Le coût social de ces réserves surabondantes - au-delà des trois mois habituels - est de 1 à 2 % du PIB, somme qui aurait pu servir à alimenter un programme décent de lutte contre la pauvreté.)

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Dans chacun de ces domaines, une stratégie d'intégration mondiale exclut d'autres voies qui auraient été plus favorables au développement. Même si les prérequis institutionnels à une insertion dans l'économie globale recoupent en partie ceux du développement, il y a aussi des conflits entre les deux. Les hommes politiques doivent au minimum avoir conscience des coûts d'opportunité qu'entraîne une stratégie de " mondialisation avant tout ".

... et les bénéfices sont incertains

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Jusqu'ici, j'ai soutenu que mener une politique d'intégration mondiale a des coûts d'opportunité, du fait des conséquences institutionnelles qui en découlent. Ces coûts doivent être comparés aux bénéfices attendus.

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Tous les économistes savent que le commerce est bénéfique. Toutefois, les gains normaux sont plutôt faibles. Dans les discussions politiques, on a tendance à aller très au-delà de l'évaluation classique des retombées des échanges commerciaux et à affirmer que le libre-échange fait grimper de façon significative les taux de croissance économique. Cette thèse est apparemment soutenue, dans de nombreux pays, par une abondante littérature, sans démonstration scientifique.

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Récemment, Francisco Rodríguez et moi-même avons passé en revue toute la littérature sur les relations entre la politique commerciale et la croissance (Rodríguez et Rodrik, à paraître). Nous sommes arrivés à la conclusion qu'il existe un large fossé entre le message que les consommateurs de cette littérature ont pu y trouver et les " faits " qu'elle a réellement démontrés. Ce décalage a de nombreuses causes. Dans beaucoup de cas, les indicateurs d'" ouverture " utilisés par les chercheurs sont discutables en tant que mesures des barrières aux échanges ou sont fortement corrélés avec d'autres facteurs expliquant la faiblesse des performances économiques. Dans d'autres cas, les stratégies empiriques utilisées pour vérifier le lien entre la politique commerciale et la croissance ont de sérieux défauts et, une fois qu'on les a corrigés, les résultats apparaissent nettement plus faibles  [3][3] Notre analyse détaillée couvre cinq articles qui sont.... Un problème courant est l'attribution erronée aux politiques commerciales proprement dites de phénomènes macroéconomiques (monnaies surévaluées ou macro-instabilité) ou de déterminants géographiques (par exemple la localisation dans une zone tropicale). Une fois que l'on a procédé à la simple rectification de ce genre d'erreurs, on trouve rarement une relation statistiquement significative entre le niveau des barrières tarifaires ou non tarifaires et la croissance économique des pays en question.

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On a en fait de bonnes raisons d'être sceptique sur l'existence d'une relation générale, sans ambiguïté, entre l'ouverture commerciale et la croissance. La relation est probablement contingente ; elle dépend de quantité de caractéristiques, les unes propres au pays, les autres externes. Le fait que la plupart des pays développés ont commencé leur croissance derrière des barrières douanières, et n'ont réduit leur protection que par la suite, nous offre sûrement quelque chose qui ressemble à un indice. De plus, la théorie moderne de la croissance endogène fournit une réponse ambiguë à la question de savoir si la libéralisation des échanges favorise le développement. La réponse varie selon que l'avantage comparatif incite à diriger les ressources économiques vers des activités qui génèrent de la croissance de long terme (via des externalités en recherche et développement, l'accroissement de la variété des productions, l'augmentation de leur qualité, etc.) ou à les écarter de telles activités.

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Aucun pays n'a réussi son développement en tournant le dos au commerce international et aux mouvements de capitaux à long terme. Très peu ont progressé sur longue période sans connaître une augmentation de la part du commerce extérieur dans leur produit national. En pratique, le mécanisme le plus fort liant le commerce avec la croissance dans les PVD repose sur la forte probabilité que les principaux produits importés sont meilleur marché que ceux produits localement. Les politiques qui restreignent les importations de biens d'équipement, qui augmentent le prix des produits de base dans le pays et qui, de ce fait, réduisent les niveaux d'investissement sont forcément considérées, de prime abord, comme peu souhaitables. Les exportations ont aussi de l'importance, puisque ce sont elles qui permettent d'acquérir des ressources pour importer des biens d'équipement.

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Mais il est également vrai qu'aucun pays ne s'est développé grâce à une simple ouverture aux échanges commerciaux et aux investissements étrangers. La recette, pour ceux qui ont réussi, a été de combiner les chances offertes par les marchés mondiaux avec une stratégie d'investissement national et de renforcement institutionnel, afin de stimuler l'ardeur des entrepreneurs locaux. Dans pratiquement tous les cas remarquables - Asie de l'Est, Chine, Inde depuis le début des années 80 -, on trouve une ouverture partielle et progressive aux importations et aux investissements étrangers.

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La conclusion correcte à tirer de ces constatations n'est pas que l'on doit par principe préférer le protectionnisme à la libéralisation des échanges. On ne trouve pas de preuve, dans les cinquante dernières années, que le protectionnisme ait été systématiquement associé à une croissance plus importante. Il faut simplement ne pas surestimer les bénéfices de l'ouverture commerciale. Quand d'autres objectifs qui en valent la peine sont en concurrence pour des ressources administratives rares et un capital politique limité, une large libéralisation du commerce ne mérite souvent pas la priorité absolue qu'on lui donne habituellement dans les stratégies de développement. C'est une leçon particulièrement importante pour les pays (comme ceux d'Afrique) qui en sont aux premiers stades de leur réforme.

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Les preuves que la libéralisation des comptes de capitaux procure des bénéfices sont encore plus faibles. Sur le papier, l'attrait de la mobilité des capitaux est évident. Sans les imperfections du marché, la liberté de commercer augmente l'efficacité, et cela vaut aussi bien pour le commerce des valeurs mobilières que pour celui des gadgets. Mais les marchés financiers souffrent de divers syndromes - asymétrie de l'information, prévisions autoréalisatrices, bulles (rationnelles ou non) et myopie - à un point tel que leur capacité d'analyse économique est forcément médiocre. Aucun bricolage institutionnel n'est susceptible de changer significativement cet état de fait.

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En fin de compte, on ne peut répondre que d'une façon empirique à la question de savoir si les PVD doivent ouvrir leurs comptes de capitaux (d'une façon " ordonnée et progressive ", comme le recommande désormais le FMI). Alors qu'il y a de nombreux exemples de libéralisation financière suivie d'un krach (Williamson et Mahar, 1998), nous avons peu de témoignages d'un taux élevé de croissance économique faisant suite à une libéralisation des comptes de capitaux. Quinn (1997) conclut à une association positive entre cette ouverture et la croissance à long terme, alors que Grilli et Milesi-Ferretti (1995), Rodrik (1998) et Kraay (1998) - ce dernier utilisant l'indicateur de Quinn pour les restrictions sur les comptes de capitaux - ne trouvent pas de lien. Klein et Olivei (1999) trouvent une relation positive, mais qui est largement due à la présence des pays développés dans leur échantillon. C'est un champ de recherche qui en est à ses balbutiements, et il est clair qu'il nous reste beaucoup à apprendre. La seule chose que l'on puisse dire à présent, c'est que la preuve convaincante des bénéfices de la libéralisation des comptes de capitaux reste encore à apporter.

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Parmi tous les arguments en faveur de la mobilité internationale des capitaux, le plus attrayant est peut-être qu'elle remplit une fonction très utile, qui est de discipliner la politique gouvernementale. Les gouvernements qui doivent assumer une responsabilité vis-à-vis des investisseurs ne peuvent pas gaspiller aussi facilement les ressources de leur pays. L'idée est séduisante, mais, une fois encore, on peut s'interroger sur sa pertinence réelle. Quand les investisseurs étrangers souffrent des syndromes énumérés plus haut, un gouvernement résolu à faire des dépenses irresponsables les financera plus facilement s'il peut (directement ou par l'intermédiaire d'autres acteurs locaux) emprunter à l'extérieur. De plus, quand le comportement de l'investisseur est dicté par des fondamentaux qui ne sont pas facilement observables, l'équilibre qui en résulte peut présenter toutes sortes d'aspects indésirables. En particulier, le gouvernement peut être contraint d'adopter des mesures indésirables afin de se " conformer " aux exigences préalables de l'investisseur (Mukand, 1998).

Remarques conclusives

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L'économiste qui fait mine de mettre en question les avantages des échanges commerciaux court le risque d'être exclu de toute bonne compagnie, aussi vais-je terminer en essayant de clarifier un peu plus ma position. Ce sur quoi je m'interroge ici n'est pas la thèse classique des " gains du commerce ", qui fait à juste titre la fierté de tous les économistes bien éduqués, mais sa lointaine cousine, très surfaite, qui est la source d'affirmations extravagantes, sans fondement réel, sur les conséquences de l'ouverture. En fait, cette dernière met en danger l'acceptation par un large public de la thèse authentique, car elle provoque des attentes excessives qui ont peu de chances d'être satisfaites  [4][4] Le débat sur l'Accord de libre-échange nord-américain....

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J'ai soutenu que dans le monde réel il ne suffit pas, pour ouvrir un pays, de procéder à une révision du code des douanes et de supprimer les barrières restreignant les investissements étrangers. Il faut une bonne dose de réformes institutionnelles, qui demande d'y consacrer des ressources financières, administratives et politiques. Si ces changements institutionnels sont favorables au développement, ce n'est à l'évidence que par un effet de déversement. Ils ne sont pas directement orientés vers les objectifs clés du développement - croissance économique, meilleure gouvernance, compétences industrielles et technologiques, diminution de la pauvreté - et il peut arriver qu'ils détournent l'attention de ces finalités. Les réformes institutionnelles visant à maximiser les échanges commerciaux et les mouvements de capitaux peuvent permettre de réaliser d'importants bénéfices, mais ne constituent pas nécessairement la meilleure façon de stimuler le développement.

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En bref, l'utilisation stratégique du commerce international et des mouvements de capitaux fait partie de la stratégie de développement ; elle ne la remplace pas.


Bibliographie

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  • Klein Michael et Giovanni Olivei, " Capital Account Liberalization, Financial Deepening and Economic Growth ", NBER Working Paper n? W7384, octobre 1999.
  • Kraay Aart, " In Search of the Macroeconomic Effects of Capital Account Liberalization ", Banque mondiale, article non publié, octobre 1998.
  • Mukand Sharun W., " Globalization and the "Confidence Game" : Policy Making in the Open Economy ", Department of Economics, Tufts University, article non publié, décembre 1998.
  • Quinn Dennis, " The Correlates of Change in International Financial Regulation ", American Political Science Review n? 91(3), septembre 1997, pp. 531-551.
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  • Rodrik Dani, " Why Do More Open Economies Have Bigger Governments ? ", Journal of Political Economy, octobre 1998.
  • Rodrik Dani, " Who Needs Capital-Account Convertibility ? ", in Stanley Fischer et al., Should the IMF Pursue Capital-Account Convertibility ?, Essays in International Finance n? 207, International Finance Section, Department of Economics, Princeton University, mai 1998.
  • Rodrik Dani, " Where Did All the Growth Go ? External Shocks, Social Conflict, and Growth Collapses ", Journal of Economic Growth, décembre 1999.
  • Sachs Jeffrey et Andrew Warner, " Economic Reform and the Process of Global Integration ", Brookings Papers on Economic Activity, 1995-1, pp. 1-118.
  • Williamson John et Molly Mahar, A Survey of Financial Liberalization, Essays in International Finance n? 211, Princeton University, novembre 1998.

Notes

[1]

Ce texte a été préparé pour la conférence ABCDE de la Banque mondiale, qui s'est tenue à Paris du 26 au 28 juin 2000 (il est disponible sur le site Web : www. worldbank. org). L'Economie Politique remercie le professeur Rodrik et la Banque mondiale de lui avoir donné l'autorisation de reproduire cet article. Une version révisée de ce texte est parue sous le titre " Trading in Illusions " dans le magazine Foreign Policy daté mars-avril 2001 (texte disponible sur le site Web : www. foreignpolicy. com).

[2]

En principe, la moindre exposition aux risques internes peut compenser, mais l'observation empirique ne confirme pas cette théorie.

[3]

Notre analyse détaillée couvre cinq articles qui sont probablement les plus connus dans ce domaine : Dollar (1992), Sachs et Warner (1995), Ben-David (1993), Edwards (1998) et Frankel et Romer (1999).

[4]

Le débat sur l'Accord de libre-échange nord-américain (Alena), il y a quelques années aux Etats-Unis, fournit une illustration appropriée des dangers qu'il y a à surévaluer le commerce. Les prédictions déraisonnables faites au cours de ce débat sur les conséquences positives de l'Alena en matière d'emploi par quelques économistes partisans inconditionnels du commerce ont largement contribué à ternir l'image du libre-échange aux Etats-Unis, et sont revenues hanter ces inconditionnels lorsque le peso mexicain s'est effondré et que la balance commerciale bilatérale s'est inversée.

Plan de l'article

  1. L'intégration est coûteuse...
  2. ... et les bénéfices sont incertains
  3. Remarques conclusives

Pour citer cet article

Rodrik Dani, « Les mirages de l'ouverture extérieure », L'Économie politique 2/2001 (no 10) , p. 44-54
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2001-2-page-44.htm.
DOI : 10.3917/leco.010.0044.


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