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L'Économie politique

2001/2 (no 10)


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Quel bilan peut-on faire de la conditionnalité économique utilisée par les institutions de Bretton Woods ?

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C'est un bilan controversé. La conditionnalité économique s'exprime à deux niveaux. En matière de politique économique, les objectifs qu'elle poursuit sont simples : rétablir des équilibres budgétaires et financiers fortement dégradés, lutter contre l'inflation, etc. Cela nécessite un ensemble de mesures douloureuses, profondément impopulaires, mais dont il est difficile de se passer. Ce premier niveau de conditionnalité a suscité beaucoup de contestations, en particulier de la part des opinions publiques dans les pays où elle s'applique. Elle est vécue comme une contrainte extérieure, non négociée avec la société qui subit, ce qui ne facilite pas son appropriation. Si cette question, essentielle, de l'internalisation des réformes a souvent été mal traitée par les institutions de Bretton Woods, il n'en reste pas moins qu'il est difficile de contester les fondements de la conditionnalité portant sur la définition des politiques économiques.

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Il existe un second niveau de conditions qui touche aux politiques structurelles des économies concernées - politique de la santé, de l'éducation, agricole, etc. - et qui soulève des problèmes plus importants. Ce type de conditionnalité s'est développé à mesure que les ajustements ont duré, que les interventions des institutions internationales se prolongeaient. On entre là dans des domaines où les jugements collectifs peuvent varier profondément, ce qui nourrit des critiques fortes. Les conditions imposées aux politiques structurelles sont-elles les " bonnes ", à savoir ne conduisent-elles pas à faire des choix de société malgré ou à la place des populations concernées ? Et, dans ce cas, le problème de l'appropriation des réformes se pose de manière cruciale. Aujourd'hui, les institutions de Bretton Woods sont conscientes que ce type de conditionnalité pose des problèmes importants, en même temps que ceux qui la critiquent commencent à accepter qu'elle fait partie du contrat entre les bailleurs de fonds et les pays bénéficiaires. Le problème à résoudre est comment faire pour que cette conditionnalité ne se substitue pas aux choix politiques des populations et qu'elle soit acceptée pour être efficace.

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Dans quelle direction évoluent le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale sur cette question ?

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Plusieurs solutions se dégagent depuis quelques années, qui modifient profondément les relations entre les institutions de Bretton Woods et les pays en développement. La première concerne l'élaboration des programmes : elle consiste à renforcer la concertation avec les Etats et avec les populations, c'est-à-dire la société civile. Ce qui soulève beaucoup de problèmes difficiles : quelles procédures sont les plus légitimes, quels partenaires retenir, qui consulter, comment ? Quand on est dans une dictature, il n'y a pas de scrupule à vouloir entrer en contact directement avec les populations. Mais dans des pays en développement, où les institutions peuvent être plus ou moins imparfaites, mais où le gouvernement exprime un choix collectif national, qu'est-ce que cela veut dire de consulter la société civile en méprisant le Parlement et le gouvernement légitimement élus ? Il n'y a pas de solution simple en ce domaine.

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La deuxième grande ligne consiste à exprimer la conditionnalité, non pas en termes de moyens, mais en termes de résultats. Il y a, après tout, du bon sens à s'accorder avec un gouvernement sur des objectifs ultimes et à lui laisser le choix des moyens, des politiques à suivre pour y arriver. Ce qui n'évitera pas, concrètement, les discussions sur les politiques.

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La troisième piste consiste à suivre la voie d'une conditionnalité de soutien plutôt que de sanction. Les bailleurs de fonds, de manière légitime ou pas, ressentent une grande frustration sur la façon dont ils sont souvent bernés par les pays dans l'application de la conditionnalité. Cette frustration aboutit à une logique de conditionnalité prenant la forme de sanctions. L'avenir appartient à un mode de relation où les bailleurs et les pays receveurs cherchent un accord équilibré entre les objectifs et les moyens accordés, sur la base d'un contrat permettant la confiance. Si, in fine, les objectifs ne sont pas remplis, les moyens sont supprimés.

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Une quatrième ligne d'évolution, et non la moindre, engage le passage d'une conditionnalité portant sur des projets à une conditionnalité à dimension sectorielle. C'est un changement potentiel qui gêne beaucoup les spécialistes du développement, car ils croient fortement à la logique des projets. Or, cette logique revient à éparpiller les fonds sur une multitude d'actions de faible ampleur, ce qui rend très difficile la discussion sur les politiques et leurs objectifs. Si la conditionnalité évolue vers des négociations portant sur les résultats des politiques globales, la logique doit changer.

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Vous suggérez effectivement une profonde remise en cause des habitudes des agences d'aide au développement. Comment justifier cela ?

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Prenons un exemple caricatural, qui ne l'est pas forcément tant que cela. Un petit pays pauvre sahélien doit définir sa politique de santé. Aujourd'hui, il est vraisemblable que, dans un pays de ce type, de 8 à 9 millions d'habitants, il y ait 400 à 500 projets de santé, financés par une douzaine de bailleurs bilatéraux, trois ou quatre institutions multilatérales et une centaine d'organisations non gouvernementales (ONG). Ces projets sont éparpillés sur le territoire et gouvernés uniquement par le hasard ou par les intérêts des uns ou des autres, quant ce n'est pas par un partage des zones entre les bailleurs.

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Quatre conséquences à cela. Un : la politique de santé est hétérogène sur le territoire. Deux : le ministère de la Santé est un réservoir vide. Les fonctionnaires sont éparpillés dans les cellules de gestion des projets des bailleurs qui leur fournissent les moyens de travailler et de meilleurs salaires. Trois : les coûts de cette politique sont extrêmement élevés. Chaque projet génère sa propre administration, empêchant les économies d'échelle, avec des frais de gestion mangeant de 15 à 20 % du budget. De plus, les opérations sont très lentes, car chaque bailleur impose des critères de gestion différents. Par exemple, leurs procédures d'appel d'offres ne sont pas les mêmes, avec pour résultat deux ou trois fonctionnaires du ministère des Finances ou de la Santé confrontés à des piles de dossiers, obligés de jongler avec une douzaine de guides de procédure différents. Au total, entre le temps pris à gérer les dossiers, les erreurs qui obligent à refaire le travail, etc., il faut compter un à deux ans entre la décision de lancer le projet et son démarrage. Quatre : rien de garantit que de bons résultats sanitaires globaux soient atteints. Des zones peuvent être délaissées. Même si les zones sont bien ciblées, rien ne garantit que les soins apportés soient les plus efficaces face à la pandémie locale. Rien ne garantit non plus que, parce que la Banque mondiale finance tel ou tel projet avec ses gros moyens, à l'inverse d'un bailleur bilatéral avec des moyens plus faibles, c'est le projet de la Banque qui était le plus important pour le pays.

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Le grand paradoxe de cette approche, qui concerne concrètement aujourd'hui 90 à 95 % des projets d'aide au développement, tient au fait que chaque projet peut être efficace. Il peut répondre aux critères de gestion des bailleurs, les populations locales peuvent en être satisfaites, sans que, globalement, la situation sanitaire du pays séliore vraiment. Ne peut-on pas procéder autrement ? Pourquoi ne pas rassembler la quinzaine de bailleurs de fonds avec les autorités locales pour discuter, le temps qu'il faut, de ce qu'est une bonne politique de santé pour le pays et fixer à partir de là des objectifs en commun sur l'amélioration de la situation sanitaire. Une fois que l'on est d'accord, les bailleurs décident, par exemple, de faire un seul chèque chaque année, en fonction des résultats, laissant les autorités locales libres de définir leurs politiques. Toutes les conséquences négatives de l'approche par projet disparaissent.

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Une solution miracle ?

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Sûrement pas. Cette approche pose un ensemble de problèmes. Les ministres de la Coopération ne peuvent plus venir planter leur drapeau national sur telle ou telle réalisation : chaque pays donne un chèque qui participe à un projet général, et la seule chose que l'on puisse faire, c'est de montrer au ministre la salle où les fonctionnaires de son pays ont négocié le montant de leur chèque ! Un problème d'identification des politiques qui engendre un souci réel de justification des dépenses d'aide aux yeux des contribuables des pays du Nord. Il y a aussi un sentiment de perte de contrôle : il faut inventer des méthodes multilatérales de suivi des politiques et être capable d'accepter un certain nombre d'imperfections. Avec l'approche par projet, les bailleurs ont l'impression qu'ils peuvent en verrouiller tous les aspects et qu'il n'y a pas de fuites, par exemple liées à la corruption. Ce qui est faux, il y en a toujours. Avec une approche générale, on est certain qu'il y aura aussi des fuites.

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A un degré plus élevé de risque politique, comment réagir, si les autorités locales engagent des politiques répréhensibles sur le plan éthique, sans que cela entache globalement la poursuite des objectifs négociés ? Si on découvre, par exemple, que tel gouvernement vend des organes à des laboratoires de recherche étrangers, le scandale remettra en cause toute la politique de santé et ses financements. Les bailleurs ont peur d'endosser ces risques politiques.

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Il faut ajouter à tout cela le fait que les capacités institutionnelles des pays pauvres sont limitées et globalement peu capables de mettre en place ce genre de politique globale. C'est normalement le rôle de l'assistance technique que d'aider ces pays en ce domaine. Or, l'assistance technique est la partie de l'aide au développement qui, historiquement, a obtenu le moins de succès en termes d'impacts. Cela ne tient pas aux gens qui la font, mais à la difficulté de la chose. Et c'est un autre problème que d'arriver à apporter un soutien structurel, planifié, pour faire passer tel ou tel ministère d'un niveau de compétence à un autre. Personne ne sait le faire. Le degré d'exigence est beaucoup plus fort.

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Enfin, est-ce que cette approche ne s'assimile pas à une forme de recolonisation rampante, où les bailleurs de fonds vont prendre le contrôle des ministères en mettant des Blancs partout ? Une bonne raison pour les pays en développement de refuser cette approche.

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Tous ces problèmes existent. Mais l'approche globale est la seule qui soit cohérente avec les évolutions de la condionnalité mentionnées avant. Il ne faut pas se leurrer : faire évoluer la conditionnalité réclame de s'attaquer à des questions plus complexes que celles que les bailleurs avaient l'habitude de traiter jusqu'à présent.

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La croissance économique est-elle véritablement la priorité des institutions de Bretton Woods ?

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Formellement, oui. Dans la pratique, les objectifs des ministres des Finances sont plus limités. En fait, l'endettement extérieur et l'ouverture commerciale des pays en développement figurent au premier rang de leurs préoccupations. L'essentiel des politiques d'aide au développement ont été orientées sur ces deux axes. Si la croissance est là en plus, tant mieux, mais elle n'est pas la priorité. Le principal problème des grands argentiers est d'éviter une crise financière internationale liée aux problèmes de remboursement des pays du Sud. D'où la multiplication de mécanismes destinés à étaler dans le temps les conséquences des problèmes de remboursement et les décisions d'annulation de dette extérieure.

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Aujourd'hui, ces deux problèmes sont de moindre importance. La dette des pays du Sud ne représente plus un problème systémique mondial et l'ouverture commerciale est pratiquement achevée. En outre, les questions commerciales ressortent désormais de l'OMC et cette partie des conditionnalités des programmes d'ajustement structurel est largement minimisée. Prenez le cas du Vietnam. Il a été question, ces dernières années, que le pays signe un programme d'ajustement structurel avec les institutions de Bretton Woods. Il y a cinq ou dix ans, le problème aurait été résolu tout de suite : les experts de Washington auraient demandé l'abaissement rapide des barrières douanières, la suppression des obstacles non tarifaires, etc. Aujourd'hui, le Vietnam discute avec l'OMC pour en devenir membre d'ici quelques années et s'est déjà engagé avec d'autres pays asiatiques, dans le cadre de l'Asian Free Trade Agreement (Afta), à libéraliser son commerce en suivant un certain nombre d'étapes. De quel droit, au nom de quelle légitimité, les institutions de Bretton Woods viendraient-elles bouleverser ces compromis politiques ? La question va se poser pour de nombreux pays.

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Pour revenir un instant sur les questions d'endettement, quel bilan faites-vous de l'initiative Pays pauvres très endettés (PPTE) ?

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On ne pourra faire un véritable bilan que d'ici dix ou quinze ans, quand l'ensemble des annulations de dette qu'elle permet auront eu lieu. Néanmoins, on peut dire qu'elle suscite aujourd'hui à la fois des espoirs et des craintes. L'espoir : pour la première fois, des discussions de politique économique sont articulées à des annulations de dette et placent les questions environnementales et sociales au coeur, puisque les fonds ainsi économisés doivent être utilisés dans ces deux domaines. On y affirme les principes d'appropriation locale des réformes et de jugement par les résultats. Sur le papier, cela va donc dans le bon sens. Mais cette approche est aussi source d'inquiétudes. La hâte avec laquelle on passe les programmes est contradictoire avec le souci d'appropriation évoqué. Cette initiative risque de mettre les pays en développement sous tutelle pour une longue durée : tous les ans, pendant quinze ans, les pays bénéficiaires vont devoir discuter leurs budgets à Washington et auprès des principaux bailleurs bilatéraux. Est-on prêt à assumer cette réalité politique ? Enfin, on peut se demander si les bailleurs sont à la hauteur de la situation : savent-ils suivre des programmes globaux de soutien institutionnel pendant longtemps ? Toute la qualité de programmes associés à l'initiative dépend de la capacité de gestion des administrations des pays du Sud ; sommes-nous prêts et capables de les aider en ce domaine ? Aujourd'hui, la réponse est non. Les bailleurs vont devoir apprendre tout cela.

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Sur le plan de l'influence politique, quel rôle jouent vraiment les Etats-Unis au sein des institutions de Bretton Woods ?

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Un rôle essentiel. Ils sont le premier actionnaire et les seuls à disposer d'un pouvoir de veto. Ils sont aussi les maîtres parce qu'ils sont plutôt bons ! L'administration américaine investit de gros moyens pour suivre les activités de ces institutions. Le ministère des Finances s'y intéresse dans le détail. Le département d'Etat (le ministère des Affaires étrangères) n'a pas les mêmes réticences que ses équivalents européens et les suit aussi de près. Et la communication entre les Finances et les Affaires étrangères est de bonne qualité. Ils savent utiliser leur pouvoir et le mettre au service de leurs intérêts, qu'ils soient géographiques (Amérique latine, Amérique centrale, Asie, Russie) ou thématiques (défense des intérêts du libre-échange, souvent confondus avec ceux de leurs entreprises). Surtout, le gouvernement américain est extrêmement attentif à tout ce qui émeut son opinion publique, y compris si cela va à l'encontre des intérêts de ses entreprises. Par exemple, les Etats-Unis ont souvent pris des positions très hostiles au développement de l'hydroélectricité nécessitant la construction de barrages. Cela n'a rien à voir avec la défense des intérêts américains, mais résulte de la pression d'ONG très puissantes, comme International River Nertwork, qui rencontrent un grand succès. Elles ont obtenu que certains barrages soient détruits.

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A ce titre, les Etats-Unis exportent leur manière de faire fonctionner la démocratie : un très grand éparpillement des préférences et un très faible niveau d'agrégation de ces préférences. Cela s'explique par le fait que le Congrès joue un rôle très puissant face à des administrations disposant de majorités parlementaires plutôt faibles et ne contrôlant pas leur propre parti. De ce fait, les parlementaires puissants, qui peuvent faire et défaire les majorités, exercent une influence prépondérante. Ils peuvent être animés par des motivations éthiques, par des convictions politiques, mais aussi par des ONG et des groupes de pression auxquels ils ont lié leur sort politique. Par le biais de ces parlementaires, l'administration américaine dépend de ces réseaux de citoyens, d'ONG, qui défendent leur cause. On sait que l'augmentation des ressources du FMI a longtemps été bloquée par la volonté de certains membres du Congrès d'imposer une clause anti-avortement.

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Ce type de fonctionnement pose plusieurs problèmes aux institutions internationales. Les causes défendues sont imprévisibles et, en plus, fluctuantes. Pour quel résultat ? Il est très important pour ces ONG que la Banque mondiale soit forcée de suivre leur politique. A la limite, pour certaines d'entre elles, les résultats concrets ont moins d'importance que la visibilité politique qu'elles acquièrent. Ainsi, je me rappelle de négociations où une ONG puissante préférait que tel pays réalise seul tel projet, sans aide financière de la Banque mondiale, plutôt que, en intervenant, la Banque mondiale fasse que le projet ait des impacts négatifs moindre que ceux qui auront lieu finalement. Le renforcement du poids de la société civile internationale correspond en grande partie à un renforcement du poids des Etats-Unis dans les institutions internationales.

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Quelle est l'influence des grands acteurs privés, multinationales et investisseurs financiers sur les institutions de Bretton Woods ?

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Modeste. Les Etats et les opinions publiques jouent un rôle plus important. Les acteurs privés peuvent les influencer, et ainsi peser indirectement sur les institutions de Bretton Woods. Mais je n'ai jamais vu une décision de programme, de projet ou de politique inspirée directement par une entreprise ou un ensemble d'entreprises.

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La lutte contre la pauvreté est devenue le thème de mobilisation principal des institutions de Bretton Woods. Que pensez-vous de cette évolution ?

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Dans un contexte de baisse de l'aide au développement, ces institutions sont à la recherche frénétique de mots d'ordre qui puissent permettre d'accroître leur légitimité. Celui de la pauvreté est un thème rêvé, lié aux aspects humanitaires, caritatifs, qui mobilisent toujours. Il y a aussi la volonté des deux institutions de répondre à l'accusation d'avoir été les fossoyeurs de l'humanité dans les pays en développement. La conjonction de ces deux raisons fait de la lutte contre la pauvreté un bon positionnement stratégique, un bon support de communication. Ce qui ne veut pas dire qu'il n'y ait rien derrière cet affichage. Sans être cynique, je crains même qu'il y ait trop : une polarisation des politiques d'aide au développement sur une gamme très limitée de sujets - en gros, les plus pauvres des plus pauvres -, au détriment d'une recherche des conditions générales favorables à la croissance. Si lutter contre la pauvreté signifie se retirer du front des infrastructures ou de la politique économique pour s'intéresser seulement à la définition de filets sociaux et aux questions sanitaires et éducatives, c'est une grave erreur. Le risque existe.

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A l'inverse, si ce risque ne se concrétise pas, la lutte contre la pauvreté reste un bon thème de communication, mais son pouvoir opérationnel est modeste, car cela conduit à faire ce que l'on faisait avant sous une autre étiquette. Il est vain de lutter contre cette orientation et c'est en plus éthiquement inconfortable de dire que ce n'est pas un vrai sujet. Mais il ne faut pas avoir trop d'illusions sur les résultats à en attendre.

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Un autre changement très important des institutions de Bretton Woods ces dernières années concerne leur volonté de jouer un rôle politique direct dans les pays où elles interviennent. Comment expliquer cette évolution, de la part d'institutions économiques internationales dont les statuts indiquent qu'elles ne doivent pas a priori se préoccuper de politique ?

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Les institutions de Bretton Woods ont toujours évolué dans un champ politique. Mais aujourd'hui, c'est vrai, ce champ se modifie. Auparavant, le cadre d'intervention politique était celui de la guerre froide : elles finançaient Mobutu ou d'autres pour cette raison. Et elles étaient parfaitement adaptées à cette période : les Etats jouaient un rôle prépondérant, les pays du Sud étaient largement dominés par des dictatures, la planification était fermement établie. La Banque et le Fonds monétaire aiment travailler avec un nombre réduit de personnes, elles aiment la planification, les horizons longs. Après la chute du Mur de Berlin, le développement de la démocratie formelle au Sud et la montée du poids de la société civile, l'environnement a changé. Ces institutions éprouvent des difficultés à s'adapter à ce nouveau champ, qui exige des qualités différentes. Comme on l'a vu auparavant, les questions politiques sont imprévisibles et fluctuantes. Plutôt que des planificateurs, il faut disposer de gens réactifs, aptes à déceler les sentiments des opinions. Il faut aussi apprendre à négocier avec des acteurs plus divers et qui changent beaucoup.

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Pour s'en sortir, les institutions de Bretton Woods doivent apprendre à faire de la politique. Ce qui ne signifie pas prendre parti et s'inscrire dans des jeux politiciens. Cela veut dire apprendre à former des consensus. On doit pouvoir dire au conseil dde ces institutions, " dans tel pays, le projet ou la politique que nous défendons a des soutiens et des adversaires, voilà jusqu'où nous sommes capables de faire passer le consensus, en tenant compte des raisons économiques, de la mobilisation des citoyens et des rapports de force politiques ". On ne peut plus se présenter en disant " nous avons négocié avec le gouvernement pendant trois ans et voilà la solution technocratique la plus adaptée ". Les institutions de Bretton Woods entrent dans un champ plus visible du politique parce que des projets, des investissements, la macroéconomie sont des sujets politiques, parce que, tout simplement, on n'échappe pas au politique quand on fait de l'aide au développement. Il faut assumer cette position.

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Pour s'adapter, ces institutions doivent approfondir des transformations qui sont déjà en cours. Quelles transformations ? On ne peut pas tout décider depuis Washington, il faut être présent sur le terrain en adoptant une approche plus décentralisée, où l'on comprend les sociétés locales dans lesquelles on intervient, on comprend les enjeux politiques, on sait les analyser et on sait négocier et expliquer nos logiques. Il faut également des procédures de décision démocratiques et transparentes. Je suis opposé à l'élargissement de l'espace de décision autonome des fonctionnaires de la Banque mondiale. Il faut que le conseil dexerce un contrôle politique, c'est à lui d'assumer les décisions. Enfin, il y a le profil du personnel de ces institutions. Il ne suffit plus d'être un bon économiste ou un bon ingénieur. Il faut savoir analyser une politique, savoir parler politique. Des dimensions qui restent insuffisamment présentes aujourd'hui.

Pour citer cet article

Chavagneux Christian, « “ On n'échappe pas au politique quand on fait de l'aide au développement ” », L'Économie politique 2/2001 (no 10) , p. 8-17
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2001-2-page-8.htm.
DOI : 10.3917/leco.010.0008.


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