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L'Économie politique

2002/1 (no 13)


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Si le but d'un système de protection sociale est souvent défini en termes de réduction de la pauvreté, les pays scandinaves sont allés plus loin et ont également eu pour ambition de réduire les inégalités dans leur ensemble. Une manière de comprendre les objectifs sociaux de la protection sociale est d'adopter une perspective de cycle de vie.

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On peut considérer le système de protection sociale comme un instrument qui aide les individus à gérer les projets communs à tous : la chance de recevoir un enseignement approprié en vue de trouver un travail, puis de trouver effectivement un emploi ; la possibilité de fonder une famille, d'avoir des enfants, d'associer la vie de famille et la participation au marché du travail et à la société d'une manière générale ; la sécurité économique en cas de chômage ou de maladie ; l'existence d'une retraite le moment venu ; la possibilité enfin de bénéficier des services sociaux et des soins nécessaires lorsque les capacités physiques diminuent. Dans la société moderne, la famille et le marché à eux seuls ne suffisent pas à résoudre ces problèmes. Cette perspective peut également être appliquée dans une approche comparative pour tenter d'examiner les différents régimes de politique sociale et leurs conséquences.

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Toute politique sociale peut s'analyser en termes de redistribution. Une partie de cette redistribution est verticale, c'est-à-dire des riches vers les pauvres, grâce aux systèmes fiscaux et aux prestations sociales. Une grande partie de la redistribution est horizontale, sur le cycle de vie. C'est notamment le cas des retraites et des allocations familiales. Un autre type de redistribution concerne la couverture de certains risques par l'assurance maladie et accidents du travail, ainsi que par l'assurance chômage. Ces risques sont inégalement répartis dans la population. Leur couverture implique un certain degré de redistribution verticale, car les risques de maladie, d'accidents du travail et de chômage sont plus grands pour les personnes à faibles revenus. Par conséquent, la plupart des volets d'un système d'assurance sociale ont un lien important avec la lutte contre la pauvreté.

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Dès lors, il convient de se concentrer sur les différentes formes de redistribution que l'on peut rencontrer dans tout système de protection sociale :

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  • la redistribution horizontale, au coeur même de tout système de protection sociale européen, vise à répartir le revenu au cours du cycle de vie ;

  • la redistribution verticale consiste à prendre aux riches pour donner aux pauvres ;

  • la redistribution des risques est associée aux assurances sociales ;

  • nous devons également considérer qu'une redistribution régressive est possible, par laquelle le système de protection sociale prend en réalité plus aux pauvres et donne aux riches.

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Même si les systèmes de protection sociale ont d'autres objectifs que la seule lutte contre la pauvreté, je maintiens que la situation des plus mal lotis dans une société est un puissant indicateur du degré de succès d'un système de protection sociale dans son ensemble. Cela correspond très précisément aux principes du philosophe John Rawls, à savoir que nous devrions juger les sociétés d'après la manière dont nous traitons les plus défavorisés. En fin de compte, si les programmes de protection sociale devaient s'avérer vitaux pour ceux qui manquent des ressources provenant de la famille ou du marché, la situation des enfants justifie à elle seule l'existence de la protection sociale. Les enfants ne choisissent pas de naître ni d'être élevés par des parents pauvres. On peut donc affirmer que les gouvernements ont la responsabilité de veiller à ce que les enfants de leurs pays respectifs aient les mêmes droits d'accès à l'enseignement, aux soins de santé, etc., et que tous les enfants ont droit aux ressources nécessaires en termes d'alimentation et de logement, de manière à tirer pleinement parti de ces droits. Si l'on ne peut reprocher aux enfants d'être pauvres, la raison pour laquelle ils vivent dans la pauvreté importe peu. Que cette raison soit le chômage, la maladie, le divorce, ou simplement l'indolence ou la négligence de leurs parents, les enfants ne doivent en aucun cas être privés de la possibilité de devenir des citoyens à part entière

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Outre les objectifs sociaux classiques mentionnés plus haut, il existe, bien entendu, plusieurs autres critères permettant de juger de l'efficacité d'un système de protection sociale. Ces critères sont importants, car ils sont liés à la question sous-jacente de savoir comment combiner efficacité et égalité. Voici quelques exemples de critères d'évaluation de la protection sociale : efficacité des coûts de gestion, faibles coûts des transactions sur le marché de l'emploi, portabilité des droits à l'assurance, structures d'incitation positives, stabilité institutionnelle et prédictibilité. [...]

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Naturellement, la conception et les réformes des systèmes de protection sociale impliquent parfois de réels conflits entre divers objectifs. Ainsi, l'objectif de réduire les inégalités peut-il entrer en conflit avec des considérations d'efficacité. Mais les jugements sur la manière de trouver l'équilibre entre ces deux types d'objectifs doivent dépendre des valeurs. Cela signifie qu'il existe toujours plusieurs solutions et que chacun peut, en fonction de ses valeurs personnelles, opter pour plus ou moins d'égalité ou d'efficacité. Les arguments qui considèrent qu'aucun choix n'est possible sont généralement erronés. Même s'il est vrai que les politiques sociales permettent souvent aux gens d'effectuer des choix qu'ils n'auraient pas pu faire autrement, le choix individuel reste toujours, d'une certaine manière, circonscrit par l'intervention des pouvoirs publics sous forme de taxation et de protection sociale. Cela suggère que l'intervention des pouvoirs publics devrait donc se concentrer sur les questions sociales qui nous concernent tous et qu'il est important de promouvoir le choix individuel, même dans des domaines désormais soumis à l'intervention des pouvoirs publics. [...]

Le modèle scandinave de redistribution

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[...] Un des intérêts du modèle scandinave est tout simplement que ces pays ont réussi à promouvoir des objectifs de politique sociale tout en améliorant l'emploi. Je vais donc soutenir la thèse du " succès scandinave " dans le domaine des politiques sociales. Toutefois, je ne vais pas essayer de démontrer l'existence d'un " miracle " scandinave : nous n'avons pas éradiqué totalement la pauvreté et les inégalités. Un autre intérêt de ces pays est qu'ils sont actuellement confrontés à des dilemmes comparables à ceux que connaissent la plupart des autres pays d'Europe. Un débat au niveau européen devrait améliorer la discussion et la résolution nationale de ces dilemmes. [...]

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L'histoire montre que les réformes des programmes de protection sociale dans les pays scandinaves sont à la fois des réponses à l'évolution des structures économiques et sociales, et le fruit d'une mobilisation politique. Les pays scandinaves ont instauré un modèle de protection sociale universelle, dans lequel des prestations et des services offerts à tous les résidents sont associés à des programmes d'assurance sociale garantissant des revenus de remplacement liés aux salaires antérieurs. C'est en réponse aux différents besoins des populations rurales et urbaines, mais également à la mobilisation politique de ces intérêts, que la notion d'universalité est apparue. De même, dans la période d'après-guerre, les assurances sociales liées aux salaires ont été adoptées comme stratégie visant à intégrer dans le même système les " cols blancs " et les " cols bleus ", tant du secteur public que privé. L'extension des services sociaux, quant à elle, a été en partie une réponse au vieillissement de la population, mais elle est aussi intrinsèquement liée à l'augmentation des emplois féminins et à la mobilisation politique des femmes. On peut donc distinguer trois composantes fondamentales dans les programmes de protection sociale scandinaves : les prestations fondées sur la citoyenneté, qui recouvrent les pensions de retraite de base et les prestations familiales ; les assurances sociales liées aux salaires antérieurs, gérées dans des régimes universels identiques pour les différents secteurs de la société ; les services sociaux universels, destinés aux familles avec enfants et aux personnes âgées, entre autres. [...]

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Trois coalitions politiques se sont ainsi succédé pendant la période d'après-guerre. La première fut la coalition rurale-urbaine, qui soutint la composante de citoyenneté du système. Elle fut suivie de la coalition employés-ouvriers dans les années 50, qui ajouta des prestations d'assurance sociale à l'ensemble des prestations publiques, non seulement pour les cols blancs, mais également pour les cols bleus, organisant du même coup la symbiose des intérêts de parties différentes de la société. Cet ensemble a été complété par la troisième composante identifiée plus haut, soutenue par une autre coalition, cette fois entre hommes et femmes. L'extension des services sociaux pour la garde d'enfants et les soins aux personnes âgées a permis aux femmes de jouer un rôle plus réel dans le revenu des ménages. Cela a été un élément déterminant dans la construction du modèle du ménage à double revenu, où les femmes (et les hommes), grâce à l'accès aux services, pouvaient combiner engagements familiaux et emploi rémunéré. En outre, l'extension de ces types de services a créé un marché d'emploi appréciable pour les femmes [...].

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Après avoir rappelé ces grandes étapes historiques et politiques, je vais maintenant utiliser plusieurs analyses des données relatives à la répartition des revenus provenant de la Luxembourg Income Study (LIS) pour illustrer la manière dont procèdent les pays scandinaves, par comparaison avec des pays qui ont appliqué d'autres stratégies de politique sociale. L'un des facteurs expliquant le faible degré d'inégalité dans les pays scandinaves est la répartition relativement homogène des salaires. Un autre facteur résulte des institutions de protection sociale, aussi bien le système d'imposition que de transfert. Cependant, comme cela sera souligné ci-dessous, plusieurs paradoxes subsistent dans le rapport entre les programmes de protection sociale et les résultats en termes de redis tribution et d'inégalité de revenus. [...]

Les effets de la redistribution sur la pauvreté liée au cycle de vie

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J'ai utilisé une analyse de la protection sociale qui fait référence au cycle de vie. Selon cette perspective, on pourrait considérer le système de protection sociale comme le moyen de soutenir les individus au cours de diverses phases critiques de leur cycle de vie. Dans ses célèbres études sur la pauvreté à York au tournant et au début du XXe siècle, Seebohm Rowntree a identifié plusieurs phases, dans le cycle de vie des habitants de York, où les risques de pauvreté étaient plus importants. Les phases défavorables se présentaient lorsque apparaissait un déséquilibre défavorable entre capacité de travail et besoins de consommation des ménages. Ainsi, les familles avec des enfants en bas âge présentaient des risques élevés de pauvreté. Lorsque les enfants grandissaient et commençaient à contribuer au revenu du ménage, puis lorsqu'ils quittaient le domicile familial, la pauvreté régressait. Mais la pauvreté était également élevée chez les personnes âgées, non pas principalement du fait d'une hausse des besoins de consommation, mais plutôt comme conséquence de la diminution de leur capacité de travail. Quel effet a eu l'extension de la protection sociale dans la réduction de ce genre de pauvreté liée au cycle de vie ?

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Les résultats d'une étude menée par Kangas et Palme fournissent quelques indications. Cette analyse s'appuyait sur des données recueillies à deux périodes différentes - les premières vers 1970 et les secondes vers 1990 - et dans des pays avec des traditions sociales distinctes. De grandes différences ont été relevées, aussi bien entre les deux périodes qu'entre les pays. La tendance générale était que les taux de pauvreté suivaient un schéma cyclique pour la première période. Le schéma cyclique était similaire à celui que Rowntree avait observé, à savoir que la pauvreté était plus forte dans les familles avec enfants et chez les personnes âgées. Dans les années 90, ce schéma avait disparu dans les pays scandinaves inclus dans cette étude (la Finlande et la Suède). Au Canada, où la pauvreté chez les personnes âgées était devenue très faible, les familles avec enfants étaient toujours confrontées à des risques plus importants de pauvreté. La composante cyclique était encore forte aux Etats-Unis. Même si la pauvreté des personnes âgées avait un peu diminué par comparaison avec la situation des années 70, dans les familles avec enfants, en revanche, la pauvreté avait augmenté.

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Il est intéressant de constater que la variation observée d'un pays à l'autre peut être rattachée au type de protection sociale appliqué dans chacun de ces pays. En Finlande et en Suède, la combinaison d'allocations pour enfant plus généreuses et d'une large offre de services de garde subventionnés - permettant ainsi à chacun des membres du couple de contribuer au revenu du ménage - semble avoir été " payante " en termes de diminution de la pauvreté dans les familles avec enfants. De même, le niveau de générosité des retraites publiques est corrélé avec les taux de pauvreté chez les personnes âgées. En l'occurrence, la retraite de base universelle dans les pays scandinaves et au Canada est le facteur le plus important d'explication de la faiblesse de la pauvreté des personnes âgées dans ces pays. Les résultats montrent comment il est possible d'exploiter avec succès le potentiel de la redistribution horizontale. Toutefois, un signe inquiétant naît des taux de pauvreté élevés chez les jeunes sans enfants, même si d'importants problèmes de mesure doivent nous dissuader de tirer des conclusions définitives.

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Plusieurs autres études comparatives ont montré que la pauvreté chez les enfants est un phénomène relativement rare dans les pays scandinaves [...]. Dans les familles monoparentales et dans les familles à deux parents, seule une faible proportion des enfants peut être classée comme pauvre. Dans les pays scandinaves, les femmes ont atteint une position relativement favorable en dépit du fait que beaucoup d'entre elles sont célibataires. Cela s'explique non pas par des transferts particulièrement importants vers ce groupe, mais principalement par le fait que les femmes, et notamment les femmes célibataires, ont un taux de participation à la vie active beaucoup plus élevé dans les pays scandinaves que dans n'importe quel autre pays. Ce phénomène peut à son tour s'expliquer par le fait que les mères des pays scandinaves voient leur accès au travail rémunéré facilité par l'existence de services subventionnés de garde d'enfants et de prestations universelles plutôt que de prestations ciblées. Grâce à la combinaison de ces différents facteurs, les parents célibataires ne forment pas un groupe marginalisé dans les pays scandinaves, même si globalement leur situation est moins bonne que celle des familles en couple. Cette stratégie vise donc à promouvoir l'intégration des femmes dans la vie économique et l'intégration des enfants dans le système éducatif. [...]

Le paradoxe de la redistribution

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Les divers modèles de protection sociale suivent différentes stratégies de redistribution. Le modèle ciblé suit les mêmes principes que ceux appliqués par Robin des Bois, en tenant compte des conditions de ressources et en prenant uniquement aux riches, par le biais de l'imposition générale, pour le donner aux pauvres, sous forme de prestations. Le modèle de la sécurité de base suit une simple stratégie égalitaire, en versant des prestations forfaitaires, c'est-à-dire en offrant les mêmes niveaux de prestations à la fois aux riches et aux pauvres. Le modèle corporatiste, sous sa forme classique, redistribue les ressources principalement au sein des différentes corporations. Le modèle de maintien du revenu de type universel, qui repose sur des prestations universelles d'assurances sociales liées au salaire, donne en fait davantage à ceux qui possèdent déjà. En réalité, la plupart des pays ont combiné différentes sortes de programmes, et la pertinence des différents principes varie selon les secteurs. Même si le principe de prestations liées au salaire est au coeur de l'assurance sociale, il est plus difficilement applicable, par exemple, à la fourniture de services sociaux.

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La question essentielle est de savoir s'il existe des arbitrages entre la fourniture de différents types de prestations. En réalité, et contrairement aux attentes de certains, il semblerait que plus la classe moyenne est intégrée dans le système de protection sociale, meilleure est la situation pour les groupes vulnérables, et plus les inégalités sociales sont réduites par les dispositifs fiscaux et de transferts sociaux. Cela pourrait s'expliquer par la manière dont les intérêts sont organisés dans différents types de modèles de protection sociale. Ici, il convient d'établir une distinction entre le profil distributif des prestations (et des impôts) et le montant des sommes qui sont soumises à la redistribution. Par ailleurs, il apparaît qu'il existe une corrélation entre le profil distributif et le montant des sommes consacrées à la redistribution : plus les prestations sont ciblées, plus les sommes deviennent petites. Cela donne naissance à une corrélation fortement positive entre le montant des sommes et l'importance de la réduction des inégalités. De ce fait, paradoxalement, plus les prestations sont ciblées vers les pauvres dans un pays, plus la réduction des inégalités résultant du système de protection sociale est faible.

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Le rapport entre le système de retraite et les inégalités de revenus implique lui aussi deux sortes de paradoxes. Tout d'abord, parmi les pays dont les données sont connues, ceux pour lesquels le régime public de retraite fournit des prestations dont les montants sont les plus inégaux sont la Finlande, la Suède, l'Allemagne et la Norvège. On trouve les pensions les plus égales en Australie, au Canada, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas - les Etats-Unis sont légèrement derrière. Pourtant, si l'on examine la répartition du revenu brut (en tenant compte de toutes les sources de revenus), le classement des pays est largement inversé. Cela est dû au fait que les retraites privées et le revenu du capital sont beaucoup plus importants dans des pays comme l'Australie et d'autres Etats où les prestations ne fournissent qu'une sécurité minimale. Comme la répartition des retraites privées tend à être fortement inégale, cela laisse supposer que plus les retraites privées sont évincées par des régimes publics de retraite liée au salaire antérieur, moins il y aura d'inégalités. La Finlande, pays qui ne plafonne pas le niveau des pensions dans son système de retraite liée au salaire antérieur, en est un bon exemple.

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Deuxièmement, les pays qui ont des pensions de base qui s'étendent aussi aux riches ont plus de succès dans la lutte contre la pauvreté des personnes âgées que les pays qui n'accordent une retraite de base qu'aux pauvres. Deux facteurs y contribuent probablement. Le premier est que les allocations universelles sont versées à davantage de personnes parmi celles qui y ont droit ; le second est que la notion d'universalité a permis de créer de grandes coalitions pour le maintien de hauts niveaux de prestations.

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Jusqu'ici, nous avons observé le rapport entre le système de protection sociale, la redistribution et les inégalités. Il existe néanmoins d'autres faits qui peuvent nous amener à considérer l'hypothèse selon laquelle les plus pauvres sont lésés si les programmes de protection sociale incluent aussi la classe moyenne. Si l'on examine la situation non seulement des personnes âgées mais également des mères isolées, on est mieux en mesure de juger si cela est vrai ou non. Contrairement à ce que l'on pourrait penser, les taux de pauvreté dans les " groupes ciblés " sont plus bas dans les pays dotés de systèmes de protection sociale étendus. Il s'avère que les segments les plus pauvres de la société reçoivent une aide plus conséquente lorsque le soutien des pouvoirs publics n'est pas exclu sivement orienté vers ces groupes, même si c'est au prix d'une redistri bution de grosses sommes d'argent.

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Il faut donc tenir compte à la fois de l'imposition et des transferts. Il ne suffit pas d'observer l'aspect redistributif des prestations ou le caractère progressif de l'imposition, il faut également tenir compte de l'importance des sommes redistribuées ; faute de quoi l'on risque de simplifier la logique du modèle scandinave. Si l'on considère différents niveaux de revenus et si l'on suppose une imposition proportionnelle de 30 %, les personnes ayant des revenus différents paient évidemment des montants d'impôts différents. Même si l'on donne une somme identique à ces différents groupes de revenus sans favoriser les pauvres, la redistribution a lieu. C'est l'un des éléments essentiels du modèle scandinave : en donnant également aux riches, on comble le fossé entre les pauvres et les revenus moyens, et cela aide la majorité des contribuables à accepter de hauts niveaux d'imposition. [...]

Notes

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Le texte intégral de cet article a été publié dans La protection sociale en Europe : le temps des réformes, de B. Pallier et C. Daniel (dir.), Drees-MiRe, éd. La Documentation française, 2001.

Plan de l'article

  1. Le modèle scandinave de redistribution
  2. Les effets de la redistribution sur la pauvreté liée au cycle de vie
  3. Le paradoxe de la redistribution

Pour citer cet article

Palme Joakim, « Protection sociale et lutte contre les inégalités : le modèle scandinave », L'Économie politique, 1/2002 (no 13), p. 103-112.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2002-1-page-103.htm
DOI : 10.3917/leco.013.0103


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