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L'Économie politique

2002/1 (no 13)


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Sans doute, une telle question pourra-t-elle apparaître, de prime abord, quelque peu banale et convenue : depuis plus d'un demi-siècle, elle resurgit en effet de manière récurrente dans le débat politique, à chaque inflexion ou à chaque crise un peu marquée de notre système de protection sociale.

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Pour autant, il n'est pas sûr qu'il ne faille pas, aujourd'hui, la poser de nouveau. A ceci, deux raisons principales, qui tiennent, l'une aux mutations sensibles qu'a connues ledit système depuis sa création - et notamment au cours de ces dernières années -, l'autre aux propositions de réformes radicales formulées tout récemment par le Medef. Mutations et propositions qui impliquent, si l'on veut mesurer leur impact effectif ou potentiel sur l'économie générale du système, que l'on mette ce dernier tout à la fois en perspective et en prospective.

La protection sociale en perspective

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Les mutations que le système français de protection sociale a connues depuis un demi-siècle et en particulier au cours des dernières années peuvent être regroupées, pour l'essentiel, en deux grandes catégories : si certaines d'entre elles ont porté sur les logiques fondatrices censées structurer ce système, d'autres ont porté sur les modes de gestion censés présider à son fonctionnement.

L'évolution des logiques fondatrices

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C'est en confrontant les principes sur lesquels il se fonde au jourd'hui aux idées-forces autour desquelles ses pères fondateurs entendirent hier le faire reposer qu'il est possible de prendre la mesure exacte de l'évolution ayant affecté, au fil du temps, le système français de protection sociale.

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Ces idées-forces sont connues : c'est tout d'abord la volonté de lier le nouveau système à une logique socioprofessionnelle, via l'établissement d'une protection devant bénéficier au premier chef aux " travailleurs " ; c'est également la priorité donnée à la technique des assurances sociales et, par là même, à un financement assuré principalement au moyen de la cotisation sociale ; c'est aussi le caractère en principe contributif  [1][1] Le droit aux prestations est lié au paiement d'une... des prestations versées ; c'est encore le souci d'attribuer la plupart d'entre elles (prestations familiales) sans prise en compte des ressources des bénéficiaires

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Dans ses grandes lignes, ce schéma général parvint à se maintenir durant plusieurs décennies. Sans doute fit-il l'objet, au cours de la période, d'aménagements plus ou moins importants - généralisation de la couverture sociale aux non-salariés puis à l'ensemble de la population, introduction de prestations non contributives, déplafonnement de certaines cotisations  [2][2] A la création de la Sécu, les cotisations étaient calculées..., renforcement et non-disparition des dispositifs d'aide sociale, etc. -, mais pour l'essentiel, les logiques fondatrices qui avaient été à l'oeuvre en 1945 demeuraient toujours aussi prégnantes et struc turantes.

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La crise qui prend naissance dans les années 70 va, on le sait, changer radicalement la donne : les pouvoirs publics doivent alors composer avec l'existant et adapter le système au nouveau contexte économique. Ce qu'ils font en multipliant, au sein de la Sécurité sociale, les prestations non contributives ou soumises à conditions de ressources (prestations familiales, minima sociaux...), en recourant de manière accrue à l'impôt pour financer un système en principe basé sur l'assurance sociale (contribution sociale généralisée [CSG], contribution au remboursement de la dette sociale [CRDS], impôts et taxes divers), en renforçant les dispositifs d'assistance par le biais de nouvelles prestations financées par la collec tivité (revenu minimum d'insertion [RMI], prestation spécifique dépendance, allocation personnalisée d'autonomie...), en élargissant sans cesse le champ de leurs interventions afin de lutter contre la persistance du chômage (politique d'exonération de cotisations sociales, mise en oeuvre de démarches d'accompagnement individualisé, etc.).

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Le résultat est là : tel qu'il se présente aujourd'hui, notre système de protection sociale n'a plus grand-chose à voir avec ce qu'il était il y a seulement deux ou trois décennies.

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Le brouillage des frontières survenu entre ce qui relève de la logique d'assistance et ce qui relève de la logique d'assurance sociale - brouillage au demeurant à double sens - est en effet de plus en plus manifeste. Dans le sens d'une pénétration de la première logique au sein du système d'assurance sociale, on relèvera bien évidemment la présence croissante, au sein du système de Sécurité sociale, de prestations à la fois non contributives et soumises à conditions de ressources. Cette présence se révèle particuliè rement forte dans le domaine des prestations familiales, puisque plus de la moitié d'entre elles, en masse financière, se trouvent d'ores et déjà soumises à une telle condition (proportion qui fut portée à 90 % lorsqu'on y ajouta les allocations familiales, ainsi qu'on le fit en 1997, avant de rapporter cette mesure). On relèvera encore, dans le prolongement direct de ce qui précède, l'extension du champ d'application de la Sécurité sociale au-delà de la seule logique socioprofessionnelle, c'est-à-dire, pour être plus précis, l'intégration dans ce champ d'une partie importante de la population qui, faute de contribution préalable, s'en voyait jusqu'à présent exclue - le cas le plus évident (mais non unique) étant celui des bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU), lesquels peuvent désormais accéder au dispositif global de soins sur le seul critère de la résidence stable et régulière, et donc indépendamment de toute inscription dans le système cotisé.

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Dans le sens d'une pénétration de la seconde logique au sein du système d'assistance, on mentionnera ici la toute nouvelle allocation personnalisée d'autonomie (APA), allocation qui a notamment pour caractéristique - ce qui est pour le moins peu fréquent en matière d'aide sociale (voir cependant le service d'aide sociale à l'enfance) - d'être à la fois universelle, c'est-à-dire attribuée sans conditions de ressources, et majoritairement financée par... l'aide sociale départementale.

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Le corollaire logique de cette évolution se devine dès lors aisément : c'est la montée en puissance régulière de l'impôt comme instrument de financement de la Sécurité sociale. Alors qu'en 1990 la fiscalité était réduite à la portion congrue (le système était financé à près de 81 % par les cotisations sociales), il en allait tout autrement moins de dix ans plus tard : en 1998, la part de la fiscalité avait presque doublé, puisqu'elle s'établissait à 30,7 %, la part des cotisations sociales ayant quant à elle sensiblement régressé, puisqu'elle ne s'élevait plus qu'à 66,4 %  [3][3] Les " autres recettes ", qui représentent 2,9 % de....

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Sans doute, une telle évolution n'est-elle pas, en soi, en tout point négative et critiquable : au contraire, elle revêt, à certains égards, d'incontestables mérites. Cela est clair, tout d'abord, pour ce qui est de la fiscalisation rampante du système : l'introduction de la CSG a notamment pour elle, d'une part, d'avoir une assiette plus large que celle des cotisations, car incluant non seulement les revenus du travail, mais aussi certains revenus de remplacement et produits du capital, et d'autre part, de frapper d'autres catégories que les seuls salariés. Mais cela est clair, également, pour ce qui est de l'interpé nétration, dans le système global de protection, des deux logiques d'assistance et d'assurance sociale : le fait de mixer, au sein d'un même système d'assurance sociale, prestations universelles  [4][4] Prestations versées à toute la population quel que... et prestations ciblées, ainsi que prestations contri butives et prestations non contributives, a pour lui - outre de faire reculer, le cas échéant, les phénomènes de stigmatisation générés par les dispositifs d'aide sociale - de renforcer la cohésion de la société en organisant la protection collective autour d'une seule et même logique : en l'occurrence, celle de la solidarité.

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Pour autant, la situation dans laquelle se trouve aujourd'hui notre système de protection n'est à l'abri ni de la critique, ni - si l'on n'y prend garde - de dérives potentiellement très dangereuses.

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Ni à l'abri de la critique, dans la mesure où la fiscalisation du système ne saurait faire oublier, d'une part, que le taux de la CSG n'est pas progressif mais proportionnel, et d'autre part, qu'en étant pour partie déductible du revenu, ce prélèvement obligatoire avantage les plus aisés car il est ni plus ni moins que... dégressif.

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Ni à l'abri, surtout, de dérives potentiellement très dangereuses, ainsi qu'en témoigne la montée en puissance, depuis quelques années, des diverses revendications tendant à cibler, au nom d'un prétendu principe d'équité, la protection sociale sur " ceux qui en ont le plus besoin ", ou encore à distinguer, au sein de la Sécurité sociale, ce qui est censé relever de la logique d'assurance et ce qui est censé relever de la logique de la solidarité.

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Que de telles revendications se trouvent largement confortées par les changements survenus depuis deux décennies ne fait ici aucun doute : dès lors que la Sécurité sociale accepte de délivrer des prestations à la fois non contributives et soumises à conditions de ressources  [5][5] Donc réservées aux plus pauvres., pourquoi donc devrait-on se limiter, argu mentent leurs partisans, à certaines d'entre elles (prestations familiales notamment) et ne pas étendre le mouvement à d'autres (par exemple, faire payer, en matière de santé, un ticket modérateur proportionnel aux ressources du patient) ? De même, pourquoi ne pourrait-on pas, dans le même élan, reporter sur la seule solidarité fiscalisée un certain nombre de risques - et donc de charges - qui relevaient jusqu'alors de la solidarité socioprofessionnelle (accès aux soins, pensions de retraite, etc.) ?

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Mais comprendre comment et pourquoi ces revendications ont pu être formulées et, au-delà, rencontrer une certaine audience, ne saurait bien évidemment impliquer qu'il faille les soutenir et les approuver. En réalité, chacun voit bien ce sur quoi elles déboucheraient si d'aventure elles se trouvaient consacrées : les personnes qui, tout en contribuant fortement à leur financement via leurs cotisations ou leurs impôts, se verraient exclues du bénéfice d'un nombre accru de prestations auraient tôt fait de réclamer avec insistance leur sortie du système. Celui-ci éclaterait et se diviserait en deux grands ensembles voués à s'adresser, l, à ceux qui disposeraient de suffisamment de ressources pour recourir à des assureurs privés, l'autre, à ceux qui n'auraient guère d'autre choix que de s'en remettre à la seule " solidarité nationale "... C'en serait alors fini du modèle de protection sociale tel qu'on l'a connu jusqu'à présent, modèle qui, pour n'être pas parfait, était néanmoins parvenu, par la relative égalité qu'il consacrait, à maintenir un minimum de cohésion entre tous les membres de la société.

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Face à de telles dérives, il convient donc de rester très vigilant, en respectant certains équilibres : il faut mettre certaines prestations sous conditions de ressources, mais ne pas systématiser ce processus ; il faut distribuer des prestations non contributives à certaines populations en difficulté, mais attribuer également de telles prestations à l'ensemble de la population. Ce sont les seuls moyens de limiter les phénomènes de stigmatisation et de rejet du système, puisque la mixité des logiques d'assurance sociale et d'assistance bénéficiera, dans des proportions variables, à tous.

L'évolution des modes de gestion

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Le second front qui, au fil du temps, a connu une évolution sensible concerne les modes de gestion du système de Sécurité sociale, c'est-à-dire, pour être plus précis, la participation des intéressés à la gestion de celui-ci. En mettant un terme à plus d'un demi-siècle de cogestion du système établi à la Libération, la décision du Medef et de la CGPME de sortir des conseils d'administration des caisses de Sécurité sociale en 2001 apparaît en effet comme un acte hautement symbolique, marquant une date importante dans l'histoire mouvementée de l'idée de " démocratie sociale ".

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Cependant, cette décision n'en mérite pas moins d'être relativisée. D'abord, parce qu'elle n'a pas, sur le plan pratique, de portée réellement décisive. Ensuite, parce que le principe même d'une participation des syndicats et du patronat à la gestion de la Sécurité sociale n'est pas sans susciter, du point de vue de sa légitimité dernière, certaines interrogations.

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A ceci, trois raisons principales. La première tient à la conception que l'on se fait de la notion de cotisation. Si l'on considère que les cotisations dites patronales font partie intégrante de la rémunération, on voit mal quelle justification théorique donner à une intervention patronale dans la gestion de ces fonds. Et si, au contraire, on s'écarte de cette analyse classique pour détacher les cotisations de la notion de salaire et les rapprocher d'une contribution de solidarité assimilable à l'impôt, c'est à une gestion étatique ou paraétatique que l'on serait plutôt conduit... La seconde raison tient à l'évolution qu'a connue, depuis une dizaine d'années, la structure financière globale de la Sécurité sociale. Le fait que celle-ci se trouve de plus en plus alimentée, même si c'est encore de manière minoritaire, par des contri butions plutôt que par des cotisations a notamment pour résultat, sinon de remettre totalement en cause le principe même d'une gestion paritaire, du moins d'en affecter sensiblement le bien-fondé... La dernière raison tient aux transformations profondes dont a fait l'objet, depuis 1945, le champ d'application du système de Sécurité sociale : le paritarisme se prête en effet très mal à l'intégration, inévitable, de catégories autres que salariées.

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Enfin et surtout, la décision susvisée du Medef ne saurait avoir, sur le plan des principes, qu'une signification purement symbolique. La notion de " démocratie sociale ", qui se trouve invoquée dans la plupart des discours, se révèle en effet - et ce, depuis l'origine - très largement absente des institutions paritaires du régime général : alors que cette notion suppose à la fois la mise en oeuvre du principe de l'élection et l'existence de pouvoirs importants dévolus aux responsables élus, force est de constater, d'une part, que les administrateurs ne sont pas élus mais désignés par des organisations syndicales (au demeurant faiblement représentatives de l'ensemble des assurés), et d'autre part, que les pouvoirs dont ils disposent ne sont en réalité que des pouvoirs d'exécution

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C'est ce contre quoi, d'ailleurs, s'est élevé une partie du patronat, lequel appelle de ses voeux une réduction substantielle du rôle de l'Etat, assortie d'un nouveau compromis " reposant sur le dialogue social et les accords librement négociés "... La question posée par le patronat est sérieuse, mais elle souffre à l'évidence d'un défaut rédhibitoire : le fait de méconnaître, voire de nier la légitimité pleine et entière du rôle de l'Etat. Or, il va sans dire que, compte tenu à la fois de l'importance des sommes qui sont en jeu dans le domaine de la protection sociale, des responsabilités qui sont les siennes en matière de soutien financier et de la place stratégique qu'occupe le système de protection dans le maintien du lien social et de la cohésion nationale, l'Etat ne saurait renoncer à jouer un rôle éminent en la matière.

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Plutôt que de prétendre protéger une " démocratie sociale " qui n'a jamais existé et qui ne saurait véritablement exister qu'au prix d'un effacement improbable de l'Etat, mieux vaut donc s'attacher, ce qui est plus réaliste, à démocratiser la protection sociale. Ce qui implique notamment que soit assurée une meilleure représentation des forces vives du pays au sein des conseils des caisses (intégration des usagers et des secteurs qui en sont aujourd'hui absents, tels que, par exemple, celui de l'économie sociale et solidaire, lequel emploie plusieurs millions de personnes...) et que soit reconnue aux partenaires sociaux une fonction renforcée de conseil, d'étude, de proposition, etc.

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Entre la privatisation, qui pointe derrière l'attitude du patronat, et l'étatisation, qui a tout lieu de se développer si les institutions paritaires ne sont pas démocratisées, la voie, assurément, est étroite

La protection sociale en prospective

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Où conduisent les évolutions et mutations de la protection sociale évoquées ci-dessus ? On peut distinguer deux axes majeurs qui ont tout lieu de structurer, dans les années qui viennent, la scène politique. Le premier tourne autour de la question de la mise en marché de la protection sociale : le basculement de la protection dans le secteur marchand constitue-t-il l'avenir inéluctable de ses institutions ? Le second axe concerne la légitimité des systèmes : sur quel pacte social et sur quelles normes de justice doivent s'établir les dispositifs protecteurs ?

La poussée du marché

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Dans un contexte à la fois de domination des idéologies néolibérales à compter des années 80 et de recul corrélatif des conceptions sociales-démocrates alliées aux méthodes keynésiennes de gestion de l'économie, les modèles continentaux de type assurance sociale ont été mis en position défensive, accusés en même temps d'être inefficaces et de grever les activités productives de charges leur interdisant de faire face à la concurrence internationale. De là, l'idée qu'il était nécessaire de recomposer les institutions de la protection sociale, qui s'étaient stabilisées dans un certain rapport avec le marché, fait de distanciation et d'autonomie.

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L'imaginaire néolibéral voudrait, en réalité, ré-encastrer la protection dans le marché et ses institutions. Cette perspective trouve, en France, des débuts de validation et de concrétisation dans quelques inflexions factuelles ou propositions plus ou moins provocatrices.

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Au rang des secondes, on peut tout d'abord évoquer le tout récent projet du Medef portant sur la Sécurité sociale et, en particulier, sur l'assurance maladie. L'aspect le plus spectaculaire du projet réside dans l'idée - inspirée en l'occurrence de la CMU - qu'il conviendrait d'ouvrir l'assurance maladie à des opérateurs mutualistes et privés, en sus des actuelles caisses, lesquelles verraient ainsi disparaître leur monopole. Tous ces organismes d'assurance différenciés seraient à la fois rémunérés forfaitairement pour chaque personne prise en charge et contraints, en amont, par la définition d'un " panier de soins " auquel chaque assuré aurait absolument droit. Ne pouvant sélectionner les risques - autre principe cadrant le système -, les " assureurs " auraient à leur tour un libre choix des prestataires de soins  [6][6] Hôpitaux, cliniques, médecins libéraux, laboratoires..., avec lesquels ils passeraient des accords et auxquels ils adresseraient leurs assurés.

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Mais le projet patronal voit plus large : pour les retraites, il propose une fusion des systèmes obligatoires (retraite de base et complémentaire) en un seul dispositif régulé, non plus par la logique de la durée de cotisation, mais par le système des points  [7][7] Dans un système " par point ", tel qu'il fonctionne..., ce qui tendrait à assouplir fortement le rapport entre vie active et retraite. Enfin, il propose un nouvel équilibre entre cotisation et impôt pour le financement, en faisant supporter par une CSG entièrement déductible l'assurance maladie et les prestations familiales, pour ne garder à la charge des entreprises (car liés au contrat de travail) que les accidents du travail, la retraite et l'assurance chômage.

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Redéfinition des frontières entre l'impôt et la cotisation, entre l'Etat et le travail, mise en marché - certes, cadrée, mais réelle - de l'assurance maladie, voilà un projet qui ne manquera pas de constituer une référence pour les débats à venir. Cette fiscalisation accrue de la protection, alliée à une marchandisation forte de la part des assurances sociales, recomposerait grandement, à n'en pas douter, un système qui s'était au contraire structuré autour de la socialisation et de la redistribution du salaire. Car, pour une part significative, le système est renvoyé aux accords entre assureurs (dont les privés), aux entreprises (pour le choix en partie des assureurs) et aux prestataires de soins, le politique ne jouant plus qu'un rôle de cadrage a minima.

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Une autre scène s'est également ouverte, avec l'irruption tardive, mais spectaculaire, du droit européen dans l'encadrement juridique de la protection sociale. Certes, à l'intérieur du système institutionnel de l'Union européenne, la Sécurité sociale relève essentiellement de la compétence des Etats membres. Mais c'est par un biais bien précis, à savoir la question du champ d'application du droit de la concurrence, que les institutions de protection ont été mises en cause. Le problème est le suivant : les organismes gérant tant des régimes obligatoires que des régimes facultatifs sont-ils soumis aux règles de libre concurrence (ce qui reviendrait à leur conférer la qualité d'entreprise), ou bien ont-ils une spécificité telle qu'ils doivent y être soustraits ? Les réponses, nécessairement ponctuelles, apportées par la Cour de justice du Luxembourg au fil des affaires qui lui étaient soumises, sont contrastées.

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De cet ensemble de décisions prises depuis le début des années 90, quels enseignements tirer ? D'une part, et c'est important, le fait que la protection sociale n'est pas intégralement soluble dans le marché. Mais d'autre part, le fait que ses frontières sont devenues poreuses et relativement indéterminées - les concepts de régime et de gestionnaire, qui permettent de distinguer une entreprise d'un organisme social (et, dans le sillage de celui-ci, la notion de " solidarité "), étant peu stabilisés. En tout état de cause, si un noyau dur de protection légale et obligatoire paraît conforté, l'ampleur de la privatisation sur les marges demeure indéfinie : à tout le moins, des recompositions de frontières et une plus grande fluidité des prestations et des opérateurs peuvent en sortir. Ajoutons que, dans une perspective de plus forte " communautarisation " de la protection sociale, les rapports entre les institutions publiques proprement dites, les institutions parapubliques (les organismes de Sécurité sociale en France), les mutuelles, les institutions paritaires (la prévoyance en France) et enfin les assurances privées sont loin d'être stabilisés. Là encore, c'est moins la marchandisation pure et simple de la protection, qui est en jeu, que le redécoupage des territoires.

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Et encore, parler de redécoupage des territoires revient à faire l'hypothèse d'une stabilisation ultérieure de chacun dans un nouvel espace... Or, il est une autre façon de considérer la " mise en marché " que de la voir comme une pure et simple substitution des institutions marchandes aux organismes publics et parapublics.

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Tant les incertitudes générées dans le cadre européen que les propositions récentes du Medef renvoient en effet à une ouverture de la protection à une pluralité d'acteurs, publics comme privés, lesquels pourraient composer alors un système plus fluide et largement décloisonné en lieu et place du système existant. Ainsi, quittant la logique verticale de struc turation qui superposait des normes fondatrices, des prestations, des organismes gestionnaires et des usagers-bénéficiaires, on sent poindre une dynamique plus transversale permettant aux bénéficiaires, selon leur situation, de se composer une protection différenciée, et aux organismes gestionnaires, de s'affronter pour se partager le territoire, l'Etat se repliant sur des fonctions de régulation.

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Ce type d'évolution, dont le projet patronal constitue une sorte d'idéal type, a évidemment de bonnes raisons de séduire. A la condition, non contestée, de garantir un socle de protection de base à tous, il autorise une grande latitude aux usagers, transformés en consommateurs d'un système ouvert, et offre à des opérateurs nouveaux, notamment les assurances, l'occasion de venir s'alimenter à l'énorme masse financière que constitue la protection sociale, tout cela pouvant passer parce qu'au final cette mutation promet une véritable régulation des offreurs de service que sont notamment les institutions médicales. Il faut reconnaître que, confronté aux défis démographiques à venir et aux immenses problèmes de financement qu'ils vont générer, notamment en matière de consommation médicale, l'actuel système ne propose aucune solution ; la forme de " mise en marché " proposée pourrait apporter une véritable régulation. Autrement dit, la gestion extensive de la protection sociale, qui semble liée au modèle monopolistique hérité, ne pouvant continuer longtemps, l'ouverture proposée permettrait de garantir une gestion de type intensif, qui introduirait à l'intérieur même du système (et du fait du jeu entre des acteurs plus autonomes, mais aussi plus exposés) une authentique auto régulation.

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Mais ces perspectives peuvent aussi inquiéter. Le grand danger tient au fait que la lutte politique, antérieurement centrée sur l'extension et l'alimentation d'un système homogène, ne se déplace alors sur le partage des territoires entre opérateurs. Certes, et on veut bien le croire, le principe de non-sélection des risques serait préservé. Mais il est évident que les divers assureurs vont alors s'affronter sur les types de risques ou d'aléas entrant dans le " panier " qu'ils devront proposer, et rien ne garantit que certains risques lourds, tels la dépendance ou les soins de longue durée, ne se voient pas progressivement renvoyés à la solidarité étatique et soustraits par là à l'assurance collective... Car, au résultat, on ne voit pas comment on pourrait éviter une distinction et un partage entre les secteurs rentables de la protection et ceux qui ne le sont pas. Et on peut deviner qui, de l'assurance et de la puissance publique, aura en charge les premiers et les seconds.

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La mise en marché au sens où nous l'avons caractérisée oblige à une rentabilisation de la part de protection qui s'y prête. Cela promet peut-être une meilleure gestion globale d'un système qui, jusque-là, ne recelait pas en lui-même des mécanismes pertinents, mais cela garantit aussi, à terme, des clivages nouveaux entre les filières, et donc entre les publics rentables et ceux qui ne le sont pas. A la logique d'homogénéisation et d'extension antérieure de la protection sociale, se substitueront des principes de différenciation des modes de protection et des clivages fonctionnels entre acteurs publics et privés.

Un nouveau " pacte social " ?

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Les interrogations qui précèdent renvoient inéluctablement le débat à un autre niveau, celui qui fonde la légitimité même des systèmes de protection sociale, et qui concerne les normes de justice et les valeurs présidant à leur structuration. Sur ce plan, on peut poser comme postulat de départ que ce qui est en jeu aujourd'hui, c'est le maintien ou au contraire le renversement d'une certaine philosophie sociale et politique qui organisait le rapport entre l'individu et la collectivité, entre le citoyen et l'Etat.

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Le modèle de protection hérité repose schématiquement sur les principes solidaristes, qui attachent des droits sociaux à l'appartenance à des collectifs, que ce soit la collectivité des citoyens dans la logique universelle ou la collectivité des travailleurs dans le système socioprofessionnel. Dans l'un et l'autre cas, des droits objectifs sont ouverts aux individus du simple fait de leur appartenance à un groupe de référence et de leur inscription dans un ensemble de conditions définies réglementairement.

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Les difficultés des systèmes de protection tout autant que le retour potentiel à la domination relative du marché et de ses principes d'organisation imposent un renversement de logique : les appartenances collectives sont écartées, et c'est au contraire l'individu qui apparaît à la fois comme principe et comme opérateur de la protection.

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Bien sûr, ces évolutions ne sont constatables dans toute leur ampleur que dans les pays où la voie néolibérale a pu s'imposer, tels les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne. Dans les pays d'Europe continentale, là où le modèle d'assurance sociale s'est développé, mais aussi en Europe scandinave, où a été mis en oeuvre le modèle universel, le cadre solidariste résiste. Mais il est acculé à la défensive, notamment en France, où de nouvelles normes de justice pourraient s'imposer.

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Ainsi, nous l'avons souligné, un certain retour à l'assistance peut être observé avec la politique de ciblage des prestations d'assurance. L'accès aux droits, bien que consacré, s'articule avec une logique de contrepartie qui, il faut le dire, n'a rien à voir avec la stigmatisation et le renforcement du contrôle social qui ont cours dans les pays libéraux. Ces mêmes droits supposent, dans leur mise en oeuvre, le développement de dispositifs territorialisés, qui peuvent passer pour un retour au contrôle des besoins. Cependant, derrière la notion d'" insertion ", le cadre conceptuel s'enracine dans une logique de réduction des écarts sociaux, d'égalité des chances, et non dans une volonté répressive et culpabilisante pour les exclus. Plus largement, l'affirmation des droits sociaux se couple avec l'affirmation de devoirs à la charge de la collectivité pour conférer aux droits une portée réelle. Autrement dit, dans nos pays, bien que l'on affaiblisse relativement les niveaux des prestations et que l'on tente d'en dif férencier la nature et le contenu selon les situations concrètes des individus et des groupes, l'ensemble de la protection reste attaché à l'appartenance collective et aux droits qui y sont liés.

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La difficulté réside alors dans l'impossibilité de savoir si les équilibres actuels entre les principes solidaristes toujours présents et l'individuali sation de la protection ne sont que conjoncturels, ou s'ils représentent au contraire une synthèse durable entre une certaine dose de responsabilisation des personnes et la volonté de maintenir les principes d'objectivation et d'universalité du service public social.

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S'il débordait le cadre limité de l'insertion pour gagner l'ensemble de la protection sociale, le centrage sur l'individu, sur sa responsabilité et sur ses devoirs ne manquerait pas d'entrer en résonance avec la mise en marché envisagée ci-dessus. Au-delà, il risquerait de faire basculer la protection sociale dans un tout autre système de valeurs et de normes de justice. En revanche, tant que le cadre solidariste se maintient, dans sa logique d'homogénéisation et d'indifférenciation au sein de collectifs mis en solidarité, c'est bel et bien une certaine conception de la communauté citoyenne qui continue de dominer.

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Dans quelle direction s'orientera à terme notre système de protection sociale ? Il est sans doute encore trop tôt pour le dire ; mais une chose, cependant, est sûre : ce système se trouve bel et bien, aujourd'hui, à un nouveau tournant de sa brève histoire...

Notes

[1]

Le droit aux prestations est lié au paiement d'une cotisation, sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité entre l'une et l'autre [NDLR : toutes les notes sont de la rédaction].

[2]

A la création de la Sécu, les cotisations étaient calculées sur la partie du salaire inférieure à un " plafond ". Hors retraite, les cotisations sociales ont été progressivement déplafonnées au début des années 80.

[3]

Les " autres recettes ", qui représentent 2,9 % de l'ensemble du financement, sont en partie constituées de revenus de capitaux qui sont concentrés sur un petit nombre de régimes de protection sociale (retraites complémentaires).

[4]

Prestations versées à toute la population quel que soit le niveau de revenus.

[5]

Donc réservées aux plus pauvres.

[6]

Hôpitaux, cliniques, médecins libéraux, laboratoires d'analyse, infirmières libérales...

[7]

Dans un système " par point ", tel qu'il fonctionne aujourd'hui pour les retraites complémentaires, le versement de la cotisation permet d'accumuler des " points " dont la valeur, pour le calcul de la retraite, n'est pas fixe mais peut varier.

Plan de l'article

  1. La protection sociale en perspective
    1. L'évolution des logiques fondatrices
    2. L'évolution des modes de gestion
  2. La protection sociale en prospective
    1. La poussée du marché
    2. Un nouveau " pacte social " ?

Pour citer cet article

Borgetto Michel, Lafore Robert, « La protection sociale à la croisée des chemins ? », L'Économie politique, 1/2002 (no 13), p. 71-84.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2002-1-page-71.htm
DOI : 10.3917/leco.013.0071


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