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L'Économie politique

2002/1 (no 13)


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Après le traité de Nice, au moment même où intervient la mise en circulation de l'euro pour les particuliers, avec les effets de " visibilité " des grandeurs nominales qu'elle entraîne, mais aussi et surtout à la veille de grandes échéances concernant l'élargissement de l'Union européenne (UE) et son avenir politique et institutionnel, le problème de l'impact de la construction européenne sur le devenir de l'Europe sociale au sein de l'union économique et monétaire (UEM) gagne plus que jamais en acuité.

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En matière de protection sociale, la construction européenne a consisté principalement, jusqu'à présent, à promouvoir des mesures ou des procédures visant à ne pas pénaliser le développement du marché unique, puis à favoriser le bon fonctionnement de l'UEM. En quoi consiste réellement cette stratégie apparemment minimaliste et respectueuse de la souveraineté des Etats ? N'assiste-t-on pas en réalité, depuis plusieurs années déjà, à des évolutions communes en matière de droit à prestations et de financement des systèmes de protection sociale ? Quel en est le contenu ? Par quels types d'analyses économiques sont-elles justifiées ? Quelles en sont les conséquences ?

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Pour répondre à ces questions, on formulera ici l'hypothèse que l'" européanisation " des politiques économiques et sociales - au regard du contenu actuel de l'Union européenne et des préconisations relevant de l'analyse économique sur laquelle il repose - est susceptible d'expliquer quelques-unes des principales évolutions intervenues dans les pays de l'UEM depuis deux décennies en matière de politiques de protection sociale.

L'européanisation des politiques de protection sociale

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L'impact de la construction européenne sur les politiques de protection sociale a souvent été ignoré en raison du rôle direct, resté longtemps négligeable, joué en ce domaine par l'Union. De ce point de vue, la situation est en train d'évoluer rapidement. En outre, cet impact est en réalité significatif depuis plusieurs années, dès lors qu'on intègre à l'analyse les multiples effets indirects de l'unification.

Les effets directs

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La première action concrète au niveau communautaire a eu pour objectif d'amener les différents Etats à prendre les dispositions législatives nécessaires, en matière de sécurité sociale, pour appliquer le principe de libre circulation des travailleurs inscrit dans le traité de Rome. La coordination a été mise en oeuvre dès 1958, puis elle a été redéfinie par un règlement en 1971, qui en constitue toujours le socle. Elle est fondée sur quatre principes : l'unicité de la législation applicable, qui est celle du pays d'emploi ; l'égalité de traitement entre les nationaux et les non-nationaux ; l'agrégation des périodes de cotisation ; et le maintien des droits acquis, c'est-à-dire l'obligation d'étendre les prestations acquises aux travailleurs résidant sur le territoire d'autres Etats membres. Ces principes se déclinent dans les différentes branches de la sécurité sociale selon des dispositions propres. Cette coordination, dont les modalités concrètes laissent souvent à désirer, pousse néanmoins à une harmonisation accrue des conditions d'accès aux prestations.

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Ne concernant que les régimes légaux, la coordination a laissé ouverte la question de la protection sociale complémentaire. Contrairement aux régimes obligatoires de base, les régimes complémentaires facultatifs relèvent, au regard du droit européen, de la législation applicable aux entreprises d'assurances, comme l'a rappelé la Cour de justice des Commu nautés européennes (CJCE). Deux principes prévalent en ce domaine : celui de la liberté d'établissement et celui de la libre prestation de services. Alors que les directives assurances ont conduit - avec certaines diffi cultés - à la rénovation complète du droit de la prévoyance en France, les interrogations se sont concentrées sur le statut des régimes complémentaires obligatoires, qui recouvrent des réalités très diversifiées à l'échelle européenne (accords interprofessionnels, de branche ou d'entreprise). En ces matières, une jurisprudence a récemment émergé, qui a pour effet de rendre tout à fait limitatives les conditions auxquelles doit répondre un régime complémentaire pour être légitimement rendu obligatoire (Lhernould, 2000).

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En cela, le droit de la concurrence communautaire percute de plus en plus significativement le droit national de la protection sociale. Ainsi conçue, la coordination conduit à contraindre le champ de la protection obligatoire, ce qui a pour effet de rendre étanche une ligne de partage entre les régimes publics, qui garantissent une protection de base, et les régimes professionnels, soumis à une pression concurrentielle accrue de la part des assureurs privés, qui ont en charge le remplacement des revenus d'activité. Ce type de partage ne caractérisait jusqu'ici que les systèmes des pays où les transferts sociaux sont financés par l'impôt. La coordination porte également en germe une séparation entre la constitution des organismes de sécurité sociale, qui exige l'obligation d'affiliation, afin de mettre en oeuvre la mutualisation des risques, et la gestion des régimes qui, elle, relèverait des mécanismes de marché, conformément à une architecture que les compagnies d'assurances appellent expli citement de leurs voeux.

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Au-delà de la coordination, le traité instituant la Communauté européenne n'avait pas prévu l'adoption d'une politique commune en matière de sécurité sociale, la perspective de l'harmonisation y étant formulée en termes très vagues (art. 117). La règle d'unanimité a freiné toute évolution significative en ce sens, d'autant que la Commission n'a guère souhaité faire usage du monopole du pouvoir d'initiative qui lui revient pour marquer la spécificité des régimes publics. En conséquence, les principales évolutions vers une européanisation de la protection sociale ont été, là encore, dessinées par la jurisprudence, sur la base de réglementations communautaires extérieures à la protection sociale : principalement, le principe d'égalité de rémunération entre les femmes et les hommes, et les quatre grandes libertés constitutives du marché unique, notamment la libre prestation de services (LPS).

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C'est dans le domaine de l'assurance maladie, que les développements récents ont été les plus significatifs. Dans ses arrêts Kohll et Decker de 1998, la Cour a estimé - en assimilant la délivrance de soins de médecine de ville à un service ordinaire - que le refus de la prise en charge des prestations prescrites dans un pays et accomplies, sans autorisation préalable, dans un autre constituait une entrave à la LPS. Des arrêts plus récents ont précisé cette jurisprudence dans le domaine des soins hospitaliers.

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Certes, l'impact quantitatif de ces évolutions demeure encore limité. Toutefois, sur le plan des principes, cet ensemble de réglementations et de décisions juridiques est porteur, à terme, de plusieurs ruptures qui entament la souveraineté des Etats. Ces derniers ne peuvent plus pleinement exercer de contrôle sur la population bénéficiaire de prestations sociales, voient le principe de territorialité écorné, et ne sont plus en mesure d'empêcher les autres régimes sanitaires et sociaux nationaux d'entrer en concurrence avec le leur (Leibfried et Pierson, 1998). Cette mise en concurrence pourrait, en outre, ne pas être sans conséquences sur la capacité des Etats à réguler leurs systèmes sanitaires et sociaux. A la veille de l'élargissement, la nécessité d'une politique sanitaire coordonnée en Europe pourrait bien vite figurer à l'ordre du jour.

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Ces évolutions interviennent précisément au moment où l'on assiste à un " changement de paradigme " (Schulte, 2001) dans le traitement des questions de politique sociale à l'échelle européenne. S'appuyant sur les acquis des traités de Maastricht puis d'Amsterdam (art. 136 et 137), la Commission a lancé en juillet 1999 une " stratégie concertée pour moderniser la protection sociale ", qui a reçu l'aval du Conseil et a donné lieu à la création du " groupe à haut niveau sur la protection sociale ", devenu, par le traité de Nice, le Comité de protection sociale (CPS) - à l'instar du Comité de politique économique, cheville ouvrière du conseil Ecofin, qui regroupe les ministres des Finances des Quinze. S'inspirant de la " Stratégie européenne de l'emploi " et de la méthode ouverte de coordination, cette nouvelle stratégie a, dans un premier temps, privilégié deux champs : la lutte contre l'exclusion sociale et la réforme des systèmes de retraites. C'est cette démarche que l'Agenda social européen adopté à Nice est venu formaliser et élargir, alors que nouveau traité a inclus (art. 137) la modernisation des systèmes de protection sociale dans les domaines où la Communauté " soutient et complète l'action des Etats membres ".

Les effets indirects

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Si les effets directs de l'intégration européenne sont, jusqu'à une époque récente, restés limités, il n'en va pas de même des effets indirects, liés à la préservation du système monétaire européen, puis à la mise en place du marché unique et de l'UEM, enfin aux conditions institutionnelles dans lesquelles ce projet a pris corps.

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La première catégorie d'effets indirects - la mieux connue - concerne les choix de politique économique mis en oeuvre de manière quasiment ininterrompue (notamment en matière de " modération salariale ") dans les pays du " noyau dur " du système monétaire européen (SME) pendant vingt ans, dont la discipline s'est globalement poursuivie avec la mise en oeuvre de l'UEM. On ne reviendra pas sur les tenants et les aboutissants de cette stratégie - par nature non coopérative à l'échelle européenne - en matière de croissance et d'emploi. Ce qui est ici à en retenir est que " l'histoire de l'Union européenne a produit un couplage spécifique du processus de désinflation et du processus d'intégration économique et monétaire. Les politiques de désinflation compétitive ont incarné ce couplage et ont fait du rapport entre l'unification économique et monétaire, d'une part, l'Europe sociale, d'autre part, un domaine hautement conflictuel " (Fitoussi, 2000b, p. 140).

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Les procédures de surveillance de l'évolution des dépenses publiques conduisent à placer les politiques sociales dans un rapport, non seulement conflictuel, mais de claire subordination par rapport aux politiques macro économiques. Alors même que la " mondialisation " traduit, en réalité, d'abord et avant tout un approfondissement de l'intégration régionale, cette deuxième forme d'européanisation " par contrainte " des politiques de protection sociale participe au phénomène de décomposition partielle des espaces de régulation nationaux, sans pour autant mettre à profit les marges de manoeuvre que l'euro offre, à l'échelle européenne, en matière de choix économiques et sociaux. On peut de même prêter à cette deuxième forme d'européanisation d'organiser une harmonisation " cognitive et normative " des réformes de la politique sociale en Europe (Hassenteufel, 2001), notamment en matière de diagnostics et d'outils des politiques publiques  [1][1] Pour une analyse des discours et des stratégies distinctives....

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Une troisième forme d'européanisation tient au " déséquilibre structurel entre les institutions qui font le marché (l'Union européenne) et celles qui apportent des corrections à ce marché (les Etats-nations), ces deux types d'institutions se trouvant à deux niveaux du processus d'élaboration politique " (Hagen, 1999, p. 723). Dans un tel système à plusieurs niveaux, le développement des politiques sociales est incité à obéir à une dynamique de " construction étatique compétitive ". Déjà sensible avec la mise en oeuvre du marché unique, ce déséquilibre institutionnel et la concurrence qu'il implique entre espaces nationaux se trouvent renforcés par l'UEM. C'est dans ce contexte qu'il faut considérer des analyses qui sous-tendent la stratégie adoptée de facto en réponse par les gouvernements européens ces dernières années.

Les orientations des politiques de protection sociale en Europe : l'analyse économique sous-jacente

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L'UEM a pour effet de priver les Etats membres du levier d'ajustement que représentait, du point de vue de la compétitivité et de l'équilibre externe, l'ajustement des parités monétaires. Dans ces conditions, se pose la question des modalités concurrentes d'ajustement. Les travaux fondateurs de Mundell sur les zones monétaires optimales énoncent qu'en cas de " chocs asymétriques " entre pays, un ajustement par la flexibilité du marché du travail - des salaires dans le cadre de l'UEM - peut être considéré comme une alternative à la flexibilité des taux de change, " ce qui suggère qu'il serait dangereux d'abandonner la seconde sans avoir parachevé la première " (Jackman, 1998)  [2][2] Pour une critique de cette approche, à la fois quant....

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Au demeurant, en l'absence d'une coordination des politiques salariales en Europe, et à l'image des politiques suivies au cours des années 80 dans un certain nombre de pays européens (Pays-Bas, Danemark), l'euro renforce l'intérêt des politiques salariales non coopératives. L'incitation à la fixation d'objectifs de progression des salaires inférieurs à ceux des concurrents directs, en particulier par le truchement d'une centralisation renforcée des négociations salariales, est en effet une stratégie " dominante " - au sens de la théorie des jeux - pour chaque pays, même si elle aboutit à un équilibre sous-optimal au niveau de l'ensemble de la zone (Barthe, 2000). Parallèlement, une union monétaire où prévaut une concurrence intrabranche renforce également la concurrence par les prix, la tendance à l'alignement des coûts salariaux unitaires et l'élasticité de la demande de travail à son coût, et donc l'impératif de maîtrise des coûts salariaux. C'est en particulier le cas des cotisations sociales, dont la majoration serait - conformément aux analyses en termes de " chômage d'équilibre " - la principale explication de la montée du chômage en Europe.

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La deuxième grande catégorie de risques a trait au dumping socio-fiscal au sens large et aux stratégies déployées par les agents économiques pour faire face à la contrainte du prélèvement. Le dumping socio-fiscal recouvre un large ensemble de politiques réglementaires et institutionnelles, contractuelles et financières, ayant trait aux conditions de mise en oeuvre, de rémunération ou d'imposition des facteurs de production, conduites par un pays ou une entreprise dans le but de se créer un avantage comparatif sans rapport avec le niveau de productivité de l'ensemble considéré. Ces pratiques pourraient impliquer des ajustements plus fréquents par des déplacements d'activités (délocalisations de main-d'oeuvre et d'entreprises). Dans ces conditions, les Etats sont incités à accroître les prélèvements socio-fiscaux sur la base taxable la moins mobile (le travail) et (ou) à réduire l'offre de prestations et de biens publics.

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Dans ce contexte, la préservation d'importants systèmes publics de transferts en Europe est suspendue à deux éléments : le degré de mobilité des assiettes fiscales et, de manière interdépendante, les solutions apportées à la remise en cause de l'autonomie des politiques redistributives au niveau national.

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En dépit des effets externes engendrés par les politiques budgétaires et socio-fiscales des grands pays au niveau de la zone euro, le principal argument avancé pour relativiser la nécessité d'un transfert de compétence des Etats vers l'Europe (comme le préconise la théorie du fédéralisme budgétaire), ou même d'une convergence accrue, concerne le degré de mobilité des bases fiscales. Comme il est élevé pour les revenus du capital, les Etats européens se sont déjà engagés dans un long processus d'harmonisation, qui a abouti à une convergence des taux apparents pour la fiscalité des entreprises et à un accord, en décembre 2000, en matière de fiscalité de l'épargne des ménages. En revanche, en ce qui concerne le facteur travail, les études menées laissent à penser que sa mobilité, déjà faible à l'intérieur même des pays, le demeurera pour une assez longue période en Europe - encore que l'élargissement pourrait quelque peu modifier la donne  [3][3] Il est piquant de noter que c'est la faible mobilité.... En conséquence, seuls poseraient réellement problème les deux extrêmes de la distribution des revenus : les individus les plus sensibles au prélèvement socio-fiscal pourraient migrer vers les Etats fiscalement les plus favorables, alors que les prestations universelles ou sans rapport avec les cotisations versées au préalable pourraient entraîner un " tourisme social " accru, notamment auprès des personnes disposant de faibles ressources, en particulier dans les secteurs frontaliers.

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Au regard de cette analyse, en application du principe de subsidiarité, l'autonomie des politiques redistributives nationales, gage d'efficacité et d'adéquation aux préférences locales, doit être préservée, pour peu que les réformes adéquates soient mises en oeuvre. Dans ces conditions, la pression est forte en faveur de systèmes de protection sociale et de redistribution dans lesquels les aspects à caractère contributifs sont prédominants, tandis que les transferts de solidarité sont réduits (Le Cacheux, 2000). C'est à cette aune que l'on peut relire la dynamique imprimée aux systèmes de protection sociale.

La dynamique contemporaine des systèmes de protection sociale dans les pays de l'UEM

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Il a déjà été montré qu'il existait une convergence des dépenses sociales par tête dans les pays de l'UE entre 1980 et 1997, et cela indépendamment des variations de la richesse par tête ou du type de régime de protection sociale (Bouget, 2001). La convergence visée ici est celle de la dynamique impulsée à la protection sociale. Elle peut être comprise comme " une tendance générale dont on peut repérer des éléments proches dans leur logique (c'est-à-dire dans leur mode de fonctionnement et leurs objectifs) dans différents pays ". Toutefois " cette convergence ne signifie pas harmonisation, puisque cela peut prendre des formes distinctes [...], une intensité différente et selon des modalités propres à chaque pays " (Hassenteufel, 2001).

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Quatre tendances - directement issues des préconisations précédemment synthétisées - sont constitutives de ce mouvement de convergence : une privatisation de la protection sociale, d'ampleur variable selon les risques sociaux et les pays, accompagnée d'un durcissement des frontières entre public et privé ; de manière interdépendante, un recentrage des mécanismes d'allocation des prestations sur le principe d'" équivalence " ; des réformes du financement soumises à la concurrence socio-fiscale et conduisant à une baisse du coût du travail ; une transformation des minima sociaux en outils d'incitation à l'emploi. Ces tendances sont porteuses d'un mouvement de rétraction et d'éclatement croissant des systèmes de protection sociale.

La baisse du taux de couverture publique

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Le premier axe que l'on retrouve dans tous les pays européens est la baisse directe ou indirecte, d'ampleur variable suivant les risques et les pays, du taux de couverture publique  [4][4] C'est-à-dire la part de la population couverte et le.... Les instruments utilisés à cette fin sont distincts suivant la logique de fonctionnement prédominante des systèmes de protection sociale. Les systèmes proches du modèle d'assurance du revenu salarial conduisent à réguler les dépenses en priorité par l'exclusion des " mauvais risques ", par la minoration ou la suppression des prestations qui ne sont pas à proportion des cotisations préalablement versées, ou encore par le durcissement des conditions d'acquisition des droits à prestations. Le modèle de transferts sociaux par l'impôt tend, en l'absence de lien d'équivalence entre la contribution et la prestation, à réagir par la baisse du niveau des prestations délivrées, ainsi que la sous-indexation et le redéploiement des dépenses. Les différents pays de l'UEM ont eu en conséquence recours à des degrés divers - suivant la configuration institutionnelle des systèmes qui y prévaut - à ces divers instruments. Trois tendances peuvent néanmoins être distinguées.

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La hausse directe de la part des dépenses directement laissées à la charge des assurés sociaux a été principalement utilisée dans le domaine de l'assurance maladie, où il s'est agi de faire jouer aux prix des biens et services médicaux leur rôle d'indicateur de rareté, afin de " responsabiliser " le consommateur. On retrouve une même ligne de conduite, quoique selon des modalités contrastées, d'un bout à l'autre de l'Europe, de sorte que le taux de couverture publique moyen a baissé de six points (de 80,6 % à 74,5 %) en moyenne dans l'Union entre 1980 et 1995, et nettement plus pour la médecine de ville. En raison des caractéristiques des biens et services médicaux et du contexte institutionnel dans lesquelles elles viennent s'inscrire, ces mesures se sont traduites le plus souvent par un échec en termes de maîtrise de la dépense totale de santé et par un accroissement des inégalités face à la couverture sociale et l'accès aux soins. D'autres pistes communes - au premier chef desquelles, l'introduction de la concurrence - ont depuis lors été suivies, avec des bonheurs inégaux.

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La sous-indexation des prestations par rapport à la croissance des salaires ou de la richesse nationale est la mesure qui, du point de vue des économies à en attendre et de l'évolution des systèmes, a la portée la plus significative. Elle a été précocement mise en oeuvre dans la plupart des pays européens dans le champ des prestations familiales. Mais c'est en matière de retraites que ces effets sont les plus significatifs sur le long terme (au Royaume-Uni, en France, ou, selon des modalités moins immédiates, aux Pays-Bas ou en Suède), non seulement directement, par le rythme de revalorisation des retraites, mais aussi indirectement, par la baisse des taux de remplacement  [5][5] C'est-à-dire le rapport entre les revenus des retraites... au moment du départ à la retraite, là où la retraite dépend de la carrière salariale  [6][6] Il existe des pays, comme le Royaume-Uni, où une partie....

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Le renforcement des conditions d'acquisition des droits, le raccour cissement de la durée de bénéfice des prestations ou la diminution de leur montant ont marqué pour leur part la gestion des assurances chômage (Irlande, Espagne, France, Pays-Bas, Allemagne, Suède) et invalidité (Allemagne, Pays-Bas) dans les pays de l'UE. Ce qui a eu pour conséquences de baisser le taux de couverture, de réduire - inégalement, selon l'âge, le niveau de salaire, les formes d'emploi - le montant et la durée des prestations versées par les régimes d'assurance, et de faire passer les systèmes d'indemni sation d'une " logique de l'intégration " à une " logique de la segmentation ", avec notamment pour effet de faire jouer aux divers dispositifs de filet de sécurité le rôle d'assurance chômage a minima, ce qui va paradoxalement nourrir la réflexion autour du workfare (voir infra).

Le renforcement du principe d'équivalence entre contributions et prestations

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Le renforcement du principe d'équivalence entre contributions et prestations, sous la forme de l'équivalence relative - au salaire cotisé -, dans le cadre des assurances sociales, ou de l'équivalence actuarielle, par accroissement ou extension de la couverture privée et de l'épargne retraite, est un mouvement général en Europe, comme dans les autres pays de l'OCDE. Il a été justifié par son efficacité en matière d'allocation des ressources, mais aussi par ses avantages du point de vue de la mobilité du travail en Europe (Felstein, 2001). Des vertus spécifiques sont en effet prêtées à une liaison plus stricte entre cotisations et prestations, en matière d'offre et de demande de travail, d'épargne, de croissance et de " soutenabilité " des systèmes à long terme  [7][7] Pour une évaluation critique, voir Lechevalier (19....

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Cette stratégie a trouvé à s'appliquer à l'ensemble des prestations en espèces dans les systèmes relevant du modèle d'assurance du revenu salarial (chômage, maladie). Mais elle a surtout été au coeur des réformes des régimes publics de retraite. C'est évidemment tout particulièrement le cas des réformes intervenues en Italie et en Suède, qui ont instauré des régimes à " cotisations définies " sur l'intégralité de la carrière salariale. L'augmentation du nombre de salaires annuels de référence pris en compte pour le calcul des pensions et de la durée d'assurance (Espagne, Finlande, France), la remise en cause et la dévalorisation de certaines " périodes assimilées " (Allemagne), l'instauration d'abattements et de majorations du taux de remplacement à proportion de la durée de cotisation effective (Allemagne, Italie, Suède), l'allongement des périodes de cotisation pour bénéficier du minimum de pension (Grèce, Italie, Portugal) sont autant d'exemples de ce mouvement de mise à mal des dispositifs permettant de mutualiser les " aléas de carrière ".

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Dans cette optique, le moyen complémentaire de corriger les effets désincitatifs imputés aux systèmes publics redistributifs est d'aménager une plus large place à la couverture privée. C'est notamment dans cette perspective que viennent s'inscrire les mesures concourant à l'accroissement de la couverture maladie complémentaire et de l'épargne retraite collective ou individuelle - que ce soit par l'aménagement des systèmes publics (Finlande, Suède, Allemagne), par la réduction du niveau des pensions forfaitaires (Royaume-Uni, Pays-Bas) ou par des incitations au développement de fonds d'épargne, retraite ou salariale (Allemagne, Suède, Italie, France, etc.).

Les réformes du financement : concurrence socio-fiscale et baisse des coûts salariaux

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Comme aucune baisse notable de la pression socio-fiscale globale n'est intervenue dans les pays de l'OCDE sur le long terme, la conclusion en a souvent été tirée que la concurrence socio-fiscale pesait peu sur les systèmes de financement des dépenses publiques. Mais il n'est pas possible de raisonner " toutes choses égales par ailleurs ", en considérant que le montant des recettes ou les choix effectués en matière de financement auraient été les mêmes en l'absence de concurrence à l'échelle internationale. Car c'est faire fi de la dynamique des besoins sociaux en période de croissance molle comme en a connue l'Europe. La preuve en est qu'une modification de la structure des prélèvements est intervenue. Les données recueillies montrent - plus encore pour les pays européens que pour les autres pays de l'OCDE - que les taux apparents et implicites pesant sur le facteur travail ont augmenté plus rapidement que ceux qui pèsent sur le capital ou la consommation ; en d'autres termes, qu'au cours des vingt dernières années, la pression socio-fiscale a augmenté sur le facteur le moins mobile (Genschel, 2001).

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Cette hausse des prélèvements pesant sur le travail a été rendue responsable de la croissance du chômage et a amené en réaction à des modifications de la structure du financement de la protection sociale. Depuis le début des années 80, la part des cotisations employeurs a partout baissé dans l'UE, et ce d'autant plus que son niveau était initialement élevé (Europe du Sud). Cette baisse résulte, d'une part, de politiques plus ou moins sélectives de réduction des cotisations, d'autre part, d'une hausse plus rapide des autres sources de financement, et au premier chef des contributions publiques.

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Pour stimuler la demande de travail faiblement qualifié, dont l'élasticité au coût est plus élevée, certains pays (Autriche, Belgique, France, Pays-Bas, Espagne ou Royaume-Uni) ont, suivant des modalités variées, concentré les baisses de cotisations sur les bas salaires, alors que d'autres ont opté pour des dispositifs plus généraux. L'autre tendance marquante est l'accroissement des financements d'origine fiscale, amorcée dans les années 80, mais dont l'importance s'est nettement accrue au cours des années 90. Les moyens employés ont, là aussi, répondu à la diversité des situations nationales (subventions aux régimes de sécurité sociale, prise en charge par l'Etat de certaines prestations, création de fonds spécifiques, ou affectation de certains prélèvements publics), le plus significatif étant cependant la création de prélèvements assis sur des assiettes élargies ou nouvelles (CSG en France, écotaxe en Allemagne). Cette majoration de la part des recettes hors cotisations n'a pas eu pour seule finalité de minorer le prélèvement assis sur les salaires. Dans les pays où prédomine le modèle d'assurance du revenu salarial, elle a également eu pour but de répondre à une clarification des financements entre prestations contributives et prestations dites non contributives. Cette séparation n'est pourtant pas sans risques sur la dynamique des systèmes, en faisant émerger un volet d'assistance progressivement réduit à la portion congrue  [8][8] Voir l'article de Michel Borgetto et Robert Lafore....

L'" activation " des minima sociaux

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Les rapports de la Commission européenne mettent abondamment en avant le thème général de la transformation de l'assurance chômage en assurance " employabilité ", ainsi que la nécessité de mettre la protection sociale au service de l'intégration. Mais force est de constater que, malgré la diversité des situations, les évolutions les plus significatives en ce domaine ont surtout consisté à accroître les contreparties exigées des allocataires et à mettre en place, dans l'optique du workfare, des mécanismes d'incitation financière à la reprise d'activité.

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Le nombre de bénéficiaires des divers dispositifs de revenu minimum a fortement augmenté depuis le milieu des années 80 dans tous les Etats membres, et la durée moyenne de bénéfice des allocations s'est allongée. Les taux de pauvreté y sont certes inégaux, en raison des performances redistributives assez contrastées des différents systèmes, mais ils per durent à un haut niveau. Pour autant, les dépenses relatives à l'" exclusion sociale " sont relativement faibles dans la plupart des pays, car le niveau relatif des allocations par tête a diminué. Cet accroissement du nombre de bénéficiaires de minima sociaux est directement imputable aux choix faits en matière de protection sociale - ce qu'atteste la composition du public des bénéficiaires -, notamment à la dégradation de la couverture offerte par les régimes d'assurance chômage, mais aussi aux évolutions du marché du travail. Compte tenu de l'importance croissante des divers dispositifs de revenu minimum en matière d'indemnisation des chômeurs, la question a été inscrite dans le cadre des débats sur l'" activation " des politiques de l'emploi, confor mément à une stratégie déjà à l'oeuvre dans certains pays européens et directement promue à l'échelon européen par la Commission dans le cadre des " lignes directrices pour l'emploi ".

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Au-delà des divers dispositifs d'insertion existants, la première innovation importante a consisté à durcir la définition de l'emploi convenable, à accroître les contreparties exigées des allocataires, notamment en termes d'activités à accomplir, et dans la généralisation de ces pratiques (Clément et Goujon, 2001). En raison même des limites de l'activation des minima sociaux ainsi conçue, mais aussi en raison de la multiplication du nombre de working poors (travailleurs pauvres), la thématique des " trappes à inactivité " a par la suite gagné en importance.

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Ce problème se pose en des termes sensiblement différents selon la forme de la garantie de revenu en vigueur et le niveau du salaire minimum. Dans les pays de l'UEM, le revenu minimum prend la forme générale d'une allocation différentielle, dont les conditions de mise en oeuvre varient. La détérioration de la situation sur le marché du travail et la multiplication des emplois aidés ont conduit, dans les années 90, à une forte augmentation du nombre d'emplois (notamment à temps partiel) qui, dans certains cas, ne rapportent qu'un revenu légèrement supérieur aux minima sociaux. Pour faire face à ce problème, un certain nombre de pays européens (Belgique, Danemark, France) ont mis en place des mécanismes dits d'intéressement, en aménageant les périodes de transition (de un à trois ans) au cours desquelles tout ou partie du revenu minimum peut être cumulé avec le salaire, disposition parfois limitée aux emplois à temps partiel (Pays-Bas, Irlande). Sous l'influence des dispositifs en vigueur aux Etats-Unis (l'earned income tax credit, EITC) et des analyses qui en sous-tendent la justification, un grand nombre de pays européens (Belgique, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni) ont introduit ou étendu des mécanismes de crédits d'impôts ciblés sur les foyers de salariés modestes ou sur les charges familiales (Jourmard, 2001).

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Globalement, on a ainsi assisté, dans les pays de l'UEM, à une substitution progressive de l'assurance par l'assistance. Puis, dans un deuxième temps, les divers types de revenu minimum ont été appelés à remplir de nouvelles missions : celle de l'incitation à l'activité (plus ou moins contraignante) pour les chômeurs et les inactifs, et celle de garantie de revenu pour les salariés du bas de l'échelle sociale (Clément et Goujon, 2001). Ces évolutions sont également encouragées par les politiques d'activation, qui segmentent les publics en fonction de leur employabilité. De sorte que l'on peut parler, à l'image du cas français, de la diffusion de la logique de régulation assistancielle sur l'emploi, qui a pour effet de rendre solvables de nouveaux segments du marché du travail, précaires et à bas statut.

Mettre la protection sociale au coeur du projet politique européen

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Après plus d'un siècle de développement, les systèmes de protection sociale en Europe sont confrontés, à des degrés divers, à un certain nombre de nouveaux défis (Lechevalier, 2001) : le projet d'une société de plein emploi (pour les deux sexes, donc) à conquérir ; celui d'une individualisation, au moins partielle, des droits à la protection sociale ; l'anticipation des conséquences du vieillissement des populations. Dans le nouveau paysage de l'UEM - qui constitue un quatrième enjeu englobant -, ces défis ne pourront être relevés en recourant à une stratégie laissant jouer aux seuls marchés du travail le rôle d'amortisseurs des chocs macro économiques, dans un contexte de concurrence socio-fiscale accrue, et associant un découplage croissant entre le modèle d'assurance du revenu salarial et le modèle de transferts sociaux par l'impôt à une politique ayant pour seule finalité de réduire les coûts du travail.

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Relever ces défis suppose que l'on réforme la politique en vigueur jusqu'ici dans les pays de l'UEM. Il convient d'en interroger les fondements théoriques et empiriques (Atkinson, 1999) et de mettre en évidence les apports de la protection sociale en termes de compétitivité, de valorisation du capital humain, de croissance et de cohésion sociale. C'est sur ces nouvelles bases qu'il convient de formuler, sur le fond comme du point de vue des procédures, un " autre contrat social pour l'Europe " (Fitoussi, 2000a) étroitement associé à une coordination plus substantielle des politiques économiques, fiscales et salariales.

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On a pu longtemps considérer que la meilleure façon de défendre les principes de la protection sociale était de la tenir en dehors de la construction européenne. Cela n'est sans doute plus possible aujourd'hui. Si les systèmes publics de protection sociale ne sont pas placés au coeur du projet politique devant présider à la construction européenne, c'est une autre forme de convergence, plus soumise aux lois du marché et déjà à l'oeuvre - telle est du moins la thèse que l'on a défendue ici -, qui durablement s'imposera.


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Notes

[1]

Pour une analyse des discours et des stratégies distinctives des principaux acteurs européens, illustrée à partir de la question des retraites, voir Math (2001).

[2]

Pour une critique de cette approche, à la fois quant à sa cohérence et du point de vue de sa pertinence dans le cadre européen, voir Erkel-Rousse (1997).

[3]

Il est piquant de noter que c'est la faible mobilité du travail - mobilité pourtant affichée comme une priorité par l'exécutif européen - qui permet de faire tenir l'édifice actuel de la construction européenne.

[4]

C'est-à-dire la part de la population couverte et le niveau de dépenses sociales pris en charge par le système [NDLR].

[5]

C'est-à-dire le rapport entre les revenus des retraites et celui tiré de l'activité [NDLR].

[6]

Il existe des pays, comme le Royaume-Uni, où une partie des pensions est versée de manière forfaitaire [NDLR].

[7]

Pour une évaluation critique, voir Lechevalier (1997).

[8]

Voir l'article de Michel Borgetto et Robert Lafore dans ce numéro [NDLR].

Plan de l'article

  1. L'européanisation des politiques de protection sociale
    1. Les effets directs
    2. Les effets indirects
  2. Les orientations des politiques de protection sociale en Europe : l'analyse économique sous-jacente
  3. La dynamique contemporaine des systèmes de protection sociale dans les pays de l'UEM
    1. La baisse du taux de couverture publique
    2. Le renforcement du principe d'équivalence entre contributions et prestations
    3. Les réformes du financement : concurrence socio-fiscale et baisse des coûts salariaux
    4. L'" activation " des minima sociaux
  4. Mettre la protection sociale au coeur du projet politique européen

Pour citer cet article

Lechevalier Arnaud, « La protection sociale en Europe : la convergence par le marché », L'Économie politique, 1/2002 (no 13), p. 85-102.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2002-1-page-85.htm
DOI : 10.3917/leco.013.0085


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