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L'Économie politique

2003/1 (no 17)


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Au cours des dernières décennies, la mondialisation libérale avait érodé ou, plus souvent, reconverti les politiques publiques. Aujourd'hui, on observe des signes multiples, quoique disparates (et même contradictoires) d'une relégitimation de ces politiques. Mais la mondialisation libérale se poursuivant, il n'est pas question d'un retour à l'iden tique des interventions de naguère.

De l'érosion à la reconversion

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Dans les années 70, la vision néolibérale et la mondialisation ont remis en cause le " libéralisme encastré " (Ruggie, 1982), né de la volonté d'éviter les déséquilibres de l'entre-deux-guerres. En effet, pour éviter le retour du protectionnisme, les accords de Bretton Woods adoptaient le principe de cheminer vers la libéralisation internationale par une coopération entre les politiques extérieures et, pour éviter le retour au chômage et aux inégalités des années 30, laissaient une marge de liberté aux politiques internes de plein-emploi et d'Etat-providence. La mondialisation libérale est venue déséquilibrer ce compromis et a conduit à prolonger la libéralisation internationale par une libéralisation interne.

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Cette pénétration du libéralisme à l'intérieur des pays a été imposée, dans les pays en développement, par le consensus de Washington et les institutions financières internationales, et a été appuyée partout par la " contre-révolution libérale ", qui a renforcé les effets mécaniques de la mondialisation par une critique systématique des politiques publiques.

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Cette critique a été nourrie par un inventaire méticuleux des possibles " défaillances de l'Etat " comme, en d'autres temps, la vogue des idéologies interventionnistes avait polarisé la réflexion théorique sur les " défaillances du marché ". Les dernières décennies ont vu se diffuser la théorie du public choice dénonçant pêle-mêle l'information imparfaite des décideurs publics, les effets latéraux des politiques publiques, leurs effets pervers (une dénonciation dont l'économiste américain Albert Hirschman a montré l'utilisation récurrente par la pensée conservatrice), la recherche de rentes (devenue avec Anne Krueger, aujourd'hui numéro deux du Fonds monétaire international, l'alpha et l'oméga de la nouvelle économie politique), la substi tution de la rationalité administrative à la rationalité économique, les pressions des lobbies, la sensibilité à la conjoncture politique et à la venue des élections, etc. Aucune intervention de politique économique extérieure ou de politique économique interne ne pouvait échapper à une critique aussi diversifiée, et l'on a vu s'imposer le " fondamentalisme libéral " dénonçant toute intervention publique.

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A cette critique a été jointe une stratégie de réformes librales, conçue comme un engrenage où chaque réforme a deux objectifs : d'une part, respecter une contrainte (ou saisir une opportunité) de la mondialisation, et d'autre part, créer une nouvelle contrainte réduisant la marge de manoeuvre des autorités publiques. Ainsi, la réduction des tarifs douaniers était simultanément une mesure de libéralisation et une incitation à la prolonger par d'autres mesures, comme la réduction des subventions internes. De même, la libéralisation des entrées et des sorties de capitaux était à la fois un respect des règles de la libéralisation et un instrument de pression sur les politiques fiscales internes ; ou encore l'ouverture des entreprises françaises aux actionnaires étrangers était à la fois un acte de libéralisation et un instrument d'introduction des règles et des comportements libéraux de la corporate governance anglo-saxonne. Friedrich Hayek avait souligné, dans La route de la servitude, que toute intervention publique entraînait logiquement (ne serait-ce que par ses échecs) une autre intervention (et que ceci finissait par la prise en main de l'économie par la police politique). A ces engrenages de l'interventionnisme, la stratégie libérale a opposé des engrenages libéraux où toute libéralisation fait ressentir le besoin d'une autre libéralisation.

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Ces engrenages ont parfois servi de pièges, volontairement ou involontairement, lorsque le processus a été amorcé sans que son issue ait été préalablement révélée. De tels pièges ou, si l'on préfère, de tels enseignements progressifs par l'expérience, sont observables dans les conseils aux responsables politiques. Ils sont aussi présents, inconsciemment, dans les manuels d'économie internationale. Leur premier chapitre s'ouvre par la démonstration dite des " gains à l'échange ", qui démontre que le protectionnisme réduit le bien-être collectif, qu'il faut donc libéraliser et que, si cela entraîne des effets de répartition défavorisant des nationaux, il sera toujours loisible, par la suite, d'indemniser les perdants de la libéralisation par une politique de redistribution. Mais, dans un deuxième temps, il est démontré que les avantages de la libéralisation seraient perdus si, modifiant la structure des prix et des revenus internes, on annulait les effets de l'ouverture  [2][2] Il n'y a pas de piège, en revanche, dans le théorème....

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L'addition du fondamentalisme libéral, des stratégies d'engrenage libéral et des pièges de la libéralisation progressive a pu faire croire, un temps, que l'on allait vers la quasi-élimination des politiques publiques. On a vu proposer ou imposer un Etat minimum dont seraient réduits les pouvoirs, les dépenses, les recettes, les fonctions, les administrations, les personnels, les interventions dans les entreprises, les subventions et les taxations, les interventions sur les marchés, les compétences monétaires et bancaires, etc.

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Cette vision extrême devait d'ailleurs, plus tard, avoir un effet pervers aux dépens du projet libéral : elle a multiplié les adversaires de la mondialisation libérale, en les incitant à considérer que celle-ci provoque inéluctablement l'abandon de tout objectif politique et économique autre que l'ouverture. Ce qui signifierait l'absence de politique de l'emploi, l'abandon de l'Etat-providence, l'absence de politiques de soutien de la rémunération du travail non qualifié, le démembrement des services publics, l'absence de politique de satisfaction des besoins essentiels, l'ignorance des exigences du développement durable, etc.

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Il est certain que ce processus a connu des débuts de réalisation, notamment dans les programmes d'ajustement structurel et dans les programmes des grands pays anglo-saxons. Elles ont accentué le retrait de l'Etat diagnostiqué par le chercheur britannique Susan Strange (1996).

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Il n'y a pas eu, pour autant, élimination des politiques publiques. Dans le cadre d'une concurrence internationale accrue, les politiques se sont vu attribuer, outre l'objectif de retrait, au moins trois autres buts : l'insertion dans la concurrence internationale, qui exige de pratiquer des politiques de compétitivité des exportations et d'attraction des capitaux tout en respectant les normes d'une concurrence loyale (la politique se mettant, en quelque sorte, au service de la globalisation) ; la protection, provisoire ou durable, de certains secteurs et acteurs menacés par la libéralisation (la politique limitant la globalisation et permettant à chaque pays de choisir un mode d'insertion conforme à son histoire, à ses avantages comparés et à ses compromis politiques) ; et l'indemnisation des perdants, qui permet d'ouvrir les frontières en tentant de respecter la condition paretienne de ne pas accepter une réforme qui détériore la condition d'un seul (hausse des retenues sociales pour compenser l'accroissement des risques créés par l'ouverture à la mondialisation libérale ; Rodrik, 1997).

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En outre, puisque la mondialisation et la libéralisation ont provoqué, non une concurrence pure et parfaite, mais une concurrence oligopolistique, on a vu proposer et pratiquer des politiques de développement des avantages compétitifs (Porter), des politiques de soutien des champions nationaux, des accords interétatiques de cartel, des politiques " stratégiques " inspirées de la politique industrielle et de la nouvelle économie internationale (Krugman) et même des politiques dites de " guerre économique ".

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L'expérience a montré que ces multiples objectifs ont souvent coexisté et que les Etats ont, pour les combiner, disposé de marges de manoeuvre que n'ont supprimées ni l'hégémonie de la pensée libérale, ni l'efficacité des engrenages libéraux, ni les pièges de la libéralisation. Chaque Etat a pu, en fonction de ses avantages comparatifs et de ses traditions socio-politiques, construire une politique qui lui permette de s'intégrer dans un monde compétitif (Palan, Abbott et Deans, 1999). Les pays développés n'ont pas supprimé leurs politiques sociales (même si celles-ci sont plus orientées vers la compensation que vers la protection ; Rodrik, 1997). Les pays asiatiques ont pu combiner exportation et protection. Les pays très pauvres ont pu, par des méthodes non orthodoxes, maintenir des économies rentières et de multiples modes de prédation et de redistribution.

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Ces marges de manoeuvre ont été utilisées de manières différentes. Malgré les tendances à l'imitation réciproque, et malgré la puissance du modèle du capitalisme anglo-saxon, les différences d'avantages comparatifs et de traditions ont, sinon supprimé, du moins freiné les tendances à la convergence des formes d'accumulation et à l'uniformité des formes de capitalisme. Convergences qui pourraient être encore retardées par un renouveau des politiques publiques dont on observe désormais un peu partout des signes.

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Ces réhabilitations des politiques publiques ne se placent pas nécessairement au même niveau d'ambition théorique que les argumentations libérales, dont elles n'ont ni la cohérence ni l'ordonnancement stratégique. Elles sont nées, d'ailleurs, d'événements divers et d'expériences qui diffèrent selon les places occupées par chaque région dans le système mondial.

Le retour mondial des politiques publiques

Les réorientations aux Etats-Unis

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Au centre de la globalisation, aux Etats-Unis, se sont produits, depuis un an, au moins quatre changements majeurs dans l'orientation des politiques publiques. Tout d'abord, les préoccu pations sécuritaires, nées des attentats du 11 septembre, ont réhabilité des politiques publiques traditionnelles des périodes de guerre ou de paix armée. La défense nationale redevient évidemment le premier bien public ; elle est même considérée à nouveau comme le premier bien public mondial (dont les Etats-Unis se plaignent d'assumer seuls la charge). Elle justifie la croissance des dépenses et la transformation de l'excédent budgétaire en déficit. Il est question, comme lors de toute crise internationale, de repenser les équilibres macroéconomiques nationaux et mondiaux (possibilité d'une relance mondiale). L'objectif de sécurité affecte aussi les politiques d'aide (annonce par les Etats-Unis d'un doublement de leur aide au dévelop pement - ce qui n'est pas considérable -, réorientation de l'aide vers les pays stratégiques, relance des dépenses d'assistance militaire). De plus, et c'est une infraction plus grave à la logique de la mondialisation libérale, on voit réintroduire et réhabiliter les contrôles administratifs : contrôle de la mobilité des hommes (qui n'a pas encore eu d'effets quantitativement importants) et amorces de contrôle des entrées et sorties de capitaux (la lutte contre le terrorisme donnant plus de vigueur à la lutte contre le blanchiment de l'argent et contre les paradis fiscaux).

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En deuxième lieu, les Etats-Unis doivent repenser leurs politiques publiques en fonction de la crise économique. Cette crise est peut-être déjà amortie, de façon assez traditionnelle, par la relance de la dépense publique. Mais elle dure plus que prévu, et pourrait provoquer simultanément des récessions prolongées dans certains secteurs et des tensions sur les prix (mais il serait excessif de parler pour le moment de stagflation comme dans de nombreuses périodes de paix armée). Quoi qu'il en soit, les interventions fortes et rapides de la Fed, la banque centrale américaine, et les choix budgétaires forts du président Bush (baisse massive des impôts) ont montré que l'intervention économique publique semblait très loin d'être moribonde.

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En troisième lieu, il y a un retour certain des Etats-Unis à des politiques extérieures unilatérales. Ce qui remet en question l'utopie d'une économie mondiale régulée par des normes libérales et un apaisement des conflits internationaux. Leurs récentes décisions de subvention de l'agriculture et de protection de l'acier en sont un signe. La distance prise à l'égard des organisations internationales (y compris, désormais, du FMI et de la Banque mondiale) en sont un autre signe, qui annonce peut-être des problèmes durables. Et leur refus de ratifier le protocole de Kyoto indique une tendance à jouer le rôle de " passager clandestin " en matière de développement durable (les autres pays pouvant cependant, on l'a dit, être accusés de jouer ce rôle de passager clandestin en matière de défense).

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Dans le même temps, les politiques publiques des Etats-Unis sont affectées par la mise en accusation de la corporate governance. Chacun suit le feuilleton des révélations et des interventions sur les comptabilités inexactes, les sous-estimations de dettes, les surestimations de gains, les conflits d'intérêts entre les dirigeants et leurs entreprises, les ententes délictueuses entre les firmes et leurs cabinets d'audit, les ventes d'actions des dirigeants avant l'annonce des baisses de leur cours et les pertes des salariés ne disposant pas du droit de se défaire de leurs actions. Et on s'inter roge sur la baisse des avoirs des fonds de pension et des menaces sur les retraites par capitalisation.

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Les conséquences sur les politiques publiques ont été immédiates et seront durables : intervention rapide et spectaculaire des hautes autorités de l'Etat (président et Sénat), publicité donnée par les médias aux comptabilités privées, poursuites pénales ostentatoires mais réelles. Des changements de réglementation sont engagés et pro cèdent d'une volonté de créer durablement un contrôle public des " contrôles " privés. On assiste à une course entre les initiatives privées et les exigences de l'Etat, et l'avenir est encore ouvert entre la croissance des autorégulations pro fessionnelles et les régulations menées par les administrations.

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L'impact de la crise de la corporate governance dépasse de loin les frontières américaines. Partout son prestige est atteint ; ses acteurs, souvent multinationaux, souffrent de la méfiance au point de changer leur nom à l'étranger ; et les interactions entre les sociétés ne permettent à aucun pays de se dispenser d'un inventaire. En Asie, il est vrai, cette crise a d'abord été utilisée pour souligner que le crony capitalism (le " capitalisme des copains et des coquins "), tant critiqué pendant la crise de 1998, n'était pas une spécificité du capitalisme asiatique et que les réformes nécessaires avaient été réalisées en Asie. Et il est vrai que, réelles ou non, les réformes financières imposées à l'Asie après 1998 ont suffisamment convaincu les investisseurs pour que la région évite jusqu'à présent cette nouvelle crise. Elles lui ont même permis d'attirer les capitaux devenus méfiants à l'égard des placements aux Etats-Unis.

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La crise de la corporate governance a aussi des effets sur les analyses politiques. A la différence de la crise asiatique, la crise des entreprises américaines montre que le crony capitalism n'était qu'un cas particulier de dysfonctionnement du capitalisme, et que la corruption n'est pas nécessairement, dans les affaires, le fait de l'Etat. Le capitalisme prédateur et les ententes des élites peuvent créer des malversations sans que les politiques publiques en soient la cause. Les politiques publiques peuvent devenir, au contraire, le recours pour sanctionner la délinquance.

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Enfin, au niveau des idéologies politiques, il n'est plus de mode, depuis la crise, de présenter la corporate governance comme le modèle de démocratie, d'efficacité et de responsabilité que l'on reprochait tant aux pouvoirs publics de ne pas savoir égaler. Même la terminologie politique pourrait en être affectée. Il y aura pour le moins un ralentissement de la tendance encore récente à faire de la gouvernance d'entreprise un modèle pour les institutions publiques. Peut-être continuera-t-on à demander une gouvernance publique plutôt que des Etats, et même à espérer qu'une gouvernance globale naisse de la coexistence d'unités privées et d'unités publiques abandonnant la rigidité des gouvernements. Mais il y aura une certaine érosion des certi tudes de naguère sur la supériorité du modèle privé.

La réhabilitation des politiques à la périphérie

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A la périphérie de la globalisation, dans les pays en dévelop pement, les politiques publiques ont connu aussi, mais pour de tout autres raisons, une certaine réhabilitation. Ce renouveau a été défini et accéléré par les institutions financières interna tionales (IFI), qui ont procédé à une révision explicite de leurs théories et de leurs recommandations.

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Dans un premier temps, il a été surtout question de reconnaître le rôle décisif de l'Etat dans le développement (World Bank, 1997). Déjà on s'éloigne de la thèse de l'Etat minimal, sans abandonner pour autant la méfiance envers les Etats interventionnistes et développeurs. Il n'y a pas de changement d'attitude à l'égard du marché, et il s'agit moins d'une critique du libéralisme que d'un approfondissement théorique et philosophique de sa forme anglo-saxonne (Campbell, 2001). Ce que l'on demande à l'Etat et aux institutions, c'est essentiellement de faire respecter le droit, la propriété, le respect des contrats, l'impartialité des décisions de justice et leur effectivité. Il est reconnu que le marché n'est pas la condition suffisante du développement et qu'il faut des politiques publiques pour le faire apparaître et respecter ; mais il n'est encore guère question de rectifier le marché par des politiques publiques.

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Progressivement, les IFI, après avoir recommandé la réhabilitation de l'Etat, la rigueur macroéconomique, l'amélioration des projets et la défiance à l'égard des gouvernements rentiers et prédateurs, ont réuni l'ensemble de ces prescriptions sous le vocable de " bonnes politiques " nécessaires et suffisantes pour réussir un développement. Le vocabulaire s'éloigne alors nettement des anciennes critiques de toute action des Etats. On met au premier plan les institutions et même parfois les Etats forts. Depuis lors, il n'est plus d'ouvrage orthodoxe qui n'insiste sur la nécessité de ces bonnes politiques publiques et ne renchérit, en outre, sur la nature proprement politique des décisions de développement. Même les conseils des bailleurs de fonds, naguère supposés être apolitiques et scientifiques, se présentent désormais comme politiques. Cette réhabilitation ne va cependant que rarement jusqu'à faire l'inventaire des défaillances du marché qui pourraient justifier les politiques publiques. Au reste, les attributions du label de " bonnes " politiques ne sont pas toujours très précises. Lorsqu'il est attribué ex post, c'est parfois au vu, non des méthodes, mais du succès d'un pays, ce qui frôle la tautologie

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Mais la Banque mondiale a fait un pas de plus dans la réhabilitation des politiques publiques, depuis qu'elle a mis au centre de sa stratégie la lutte contre la pauvreté. Il est désormais admis qu'il existe des défaillances du marché que l'Etat peut et doit corriger. Il est aussi reconnu que la répartition n'est pas spontanément optimale et qu'il peut être souhaitable de procéder à des politiques de redistribution des revenus, des patrimoines et des pouvoirs. Il est même admis que la démocratie n'est pas spontanée, qu'elle n'a peut-être pas de formes universelles et que la démocratie représentative doit se voir substituer une démocratie participative (ce qui peut être discuté). Enfin, il est à nouveau reconnu que les bailleurs de fonds doivent, comme au premier temps de la lutte contre le sous-développement, aider les politiques visant la satisfaction des "besoins essentiels". On met à nouveau l'accent sur les politiques de santé, d'éducation, de création d'emplois et de lutte contre l'exclusion. Il serait excessif de parler d'un retour, au niveau mondial, des politiques sociales naguère minées par la globalisation purement économique. Mais il y a, partout, réhabilitation de politiques sociales relevant, au moins partiellement, des autorités publiques. D'ailleurs, si la réhabilitation de ces politiques se fait parfois avec un vocabulaire nouveau (on dira qu'il faut renforcer les facteurs de " croissance endogène "), elle retrouve aussi un vocabulaire traditionnel (on traite de " services sociaux ", ou même de " services publics ").

Les politiques pragmatiques des puissances émergentes

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Dans les pays émergents, notamment d'Asie, les politiques publiques ont toujours eu un rôle éminent. C'est d'eux que viennent aujourd'hui les réhabilitations les plus fortes des politiques publiques et la contestation la plus influente du rôle des IFI dans la mondialisation libérale. Le processus a été long et contradictoire. Le rôle des politiques publiques a été longtemps minoré par les IFI dans leurs explications du succès asiatique (au point que les ouvrages montrant le rôle décisif des Etats furent longtemps qualifiés de " révisionnistes "). Puis, sous la pression du Japon, ce rôle fut reconnu à contre-coeur et seulement au début des années 90 (World Bank, 1993). Mais, malgré cette reconnaissance, les politiques asiatiques ont été idéologiquement et pratiquement remises en cause dans les années 90 par les pressions des IFI en faveur de la libéralisation des mouvements de capitaux et par l'expansion effective de ces mouvements. Cette expansion a d'abord contribué à l'érosion des régulations antérieures sans introduire les régulations occidentales (Coussy, 2001). Lorsque éclata la crise de 1997, les IFI tentèrent de corriger les politiques publiques par les méthodes utilisées sur d'autres continents, mais rencontrèrent des difficultés et des échecs qui, pour la première fois, ont conduit à des critiques et autocritiques influentes en leur sein.

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Plus que la réhabilitation des politiques sociales dans les pays pauvres, ce sont bien ces critiques venues de l'échec des IFI en Asie qui ont remis en cause le mépris des politiques publiques. On a vu réhabiliter les interventions, les contrôles (notamment sur les mouvements de capitaux) et même, un temps, les relations spéciales entre les banques et les Etats. On a admis, en définitive, une certaine diversité internationale des modalités du développement.

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A cette remise en cause théorique s'est joint le pragmatisme de puissances émergentes telles que la Chine, l'Inde, le Brésil ou l'Afrique du Sud, qui ont accepté le principe de la mondialisation libérale sans pour autant renoncer à combiner des politiques publiques dites libérales et des politiques publiques naguère interdites par le consensus de Washington. Leur pragmatisme et leur pouvoir de négociation permettent à ces pays d'attirer des capitaux tout en leur imposant des contrôles, d'entrer à l'OMC avant d'en respecter toutes les normes, de ne pas masquer leurs réticences à respecter les brevets, de négocier durement avec les entreprises pharmaceutiques, d'influencer les prix mondiaux par des commandes groupées, de mener des politiques sociales, de s'appuyer mutuellement dans la défense du pouvoir de l'Etat (parfois même dans leur refus de la démocratie), de réaffirmer le droit à la diversité des modèles de développement sans contester leur ralliement au capitalisme, etc. Ce pragmatisme des pays disposant de leur autonomie de décision est loin de la vision de l'Etat minimum imposée naguère par les ajustements structurels aux petits pays sans pouvoir (qui sont désormais tentés de chercher des appuis auprès de ces puissances émergentes).

Le maintien des politiques publiques dans les pays industrialisés

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Les pays industrialisés autres que les Etats-Unis ne montrent pas, pour le moment, de renversement spectaculaire d'attitude à l'égard des politiques publiques. Ce qui s'explique par le fait qu'ils n'ont pas connu, sauf peut-être le Royaume-Uni, de libéralisation brutale. Ils ont certes été pris dans les engrenages libéraux, très utilisés par les discours du personnel politique présentant (par exemple en France) la libéralisation comme une suite de contraintes inéluctables et irréversibles. Mais ils ont, dans le même temps, constamment appliqué des politiques publiques de protection et de compensation de la libéralisation. Les données statistiques sur les pays de l'OCDE ont même montré que, contrairement aux attentes, ce sont les pays qui se sont le plus ouverts qui ont le plus accru les dépenses publiques. Les effets négatifs potentiels de la globalisation seraient plus que compensés par les réactions de politiques internes. Rodrik (1997) estime que l'insécurité créée par la mondialisation libérale a provoqué la hausse des dépenses publiques en faveur de la sécurité des revenus (retraites, compensations des pertes d'emplois, etc.). Le " libéralisme encastré " de Ruggie n'aurait pas été éliminé par la normalisation libérale.

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Cette capacité de réaction des " perdants " de la libéralisation signifie que, contrairement à l'idée d'un alignement fatal sur la globalisation de l'économie, l'action politique a encore un espace de liberté. Dans les pays industrialisés, à la différence de que l'on a voulu et pu imposer aux pays sous ajustement, l'action politique interne a encore une influence non nulle sur la répartition des gains et des coûts de la libéralisation. L'utilisation des espaces de liberté est surtout visible au niveau des nations, ce qui peut s'expliquer par le fait, rappelé par Vincent Cable (1999), que ce n'est encore qu'au niveau national qu'il existe des acteurs politiques. C'est là que se font les alternances politiques. De même, les acteurs sociaux continuent à imprimer un rythme national aux conflits et aux compromis nés de la globalisation. Rodrik a interprété le mouvement français de grèves en 1995 comme l'exemple de la capacité d'une population à refuser les contraintes dites inéluctables de la globalisation. Depuis lors, au sein de l'Europe, chaque pays svu contraint, par des événements purement nationaux, de demander des répits dans l'application des normes de libéralisation.

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Tous les perdants de la mondialisation n'ont pas pour autant été protégés. Les pertes d'emplois ont été presque toujours sous-estimées par des calculs macroéconomiques discutables  [3][3] Les études de contenus en emplois des exportations... et le refus de reconnaître les effets de l'égalisation des prix de facteurs  [4][4] Il est certain que la pression exercée sur les salaires.... Et les perdants, même lorsqu'ils ont été financièrement indemnisés (ce qui est loin d'être toujours le cas), ont connu des formes d'exclusion sociale. D'où la crainte que l'intégration internationale ne se traduise par une désintégration sociale et la montée d'un populisme nourrissant un imaginaire critique de la globalisation.

Quelques tendances nouvelles

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A l'avenir, les politiques publiques pourraient recevoir une nouvelle impulsion de plusieurs changements récents. La réhabilitation de l'adjectif " public " est fréquente, mais elle est très discutée, et entre dans des formulations très différentes. Il est question du domaine public, de l'espace public, des biens publics, des politiques publiques, des actions publiques, de l'intérêt public, parfois des entreprises publiques, des collectivités publiques, de la régulation publique, de la réglementation publique, de l'économie publique, etc.  [5][5] Pour la synthèse la plus complète sur ces thèmes, voir.... S'agit-il de souligner un manque, de signifier un regret ou d'annoncer un retour ? La dernière possibilité n'est pas exclue.

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Même les services publics, cible emblématique des critiques libérales, connaissent une certaine relégitimation dans les pays (notamment le Royaume-Uni) qui les avaient le plus sacrifiés. Les conséquences négatives des privatisations et du non- financement des services publics ont mis un certain temps à apparaître. Ils sont désormais perceptibles et dénoncés au Royaume-Uni : il n'est question que d'éventuelles dépenses publiques pour la santé, les trains, le métro, l'éducation. On voit réhabiliter les critiques, autrefois banales, de la préférence des entreprises privées pour la rentabilité à court terme et de leurs difficultés à coordonner des infrastructures complémentaires (cas des réseaux ferrés). Récemment, même la Commission de Bruxelles a autorisé le financement public des chemins de fer britanniques, en invoquant la très ancienne notion de monopole naturel qu'aucun manuel ne considère plus comme une légitimation suffisante des nationalisations  [6][6] La relégitimation des services publics ne signifie.... Cependant, l'évolution de chaque pays est spécifique. En France, la tendance à la privatisation a été renforcée par certains succès initiaux (et par les besoins des finances publiques), mais elle pourrait être freinée par les échecs récents d'entreprises privatisées (télécommunications). Et il est peu probable que les projets de retraite par capitalisation soient aidés par la crise des fonds de pension américains.

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Les contrôles publics des mouvements de facteurs tendent à être à nouveau légitimés. En partie, on l'a dit, par les soucis de sécurité des Etats-Unis et des pays européens, mais aussi par les progrès des investigations et des informations sur les centres financiers offshore, les paradis fiscaux, le blanchiment de l'argent sale, les trafics de drogue et les mafias. Il est difficile de prévoir les effets de cette reconstruction d'un pouvoir de contrôle démembré par la globalisation. Mais on sait déjà que les Etats-Unis ne peuvent plus continuer leur tolérance passée, que les banques ont fait des gestes, que les paradis fiscaux européens sont déjà touchés et que les instances judiciaires françaises et européennes ont pris des initiatives réussies. On sait aussi que les politiques publiques ne sont pas seulement des adversaires de la délinquance, mais peuvent aussi participer à la délinquance  [7][7] Sur ces progrès récents de la connaissance concernant....

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La prise en compte des besoins du développement durable est un autre lieu - peut-être le plus important - de la réhabilitation des politiques publiques dans la globalisation. Moins, peut-être, pour ses résultats immédiats que pour son influence intellectuelle. Elle a fait admettre, dans les enceintes internationales, l'existence de " défaillances du marché ". Elle a créé l'opposition la plus sérieuse à la domination exclusive des normes libérales dans les organisations internationales. Elle a permis le travail d'une communauté épistémique  [8][8] Une communauté épistémique est un réseau d'experts... qui a eu une influence sur les pouvoirs publics (à l'exception notable des Etats-Unis dans la signature des accords, notamment de Kyoto). Politiquement, elle a permis de relancer l'idée de politiques publiques et de conflits politiques, en en déplaçant l : au moment où il semblait exclu de traiter des politiques dues aux contradictions entre travail et capital, il a été admis de traiter des politiques dues à la nécessité de respecter les intérêts collectifs.

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La mondialisation des politiques publiques est désormais un thème à l'ordre du jour. Ce serait évidemment un moyen fort de couper le lien entre mondialisation et libéralisation. En effet, tant que les politiques publiques agissent uniquement au niveau national, dans une période de mondialisation des acteurs privés, cela provoque une réduction relative des domaines et des pouvoirs des politiques publiques. C'est évidemment la première cause du déficit de gouvernance. Mais la mondialisation des politiques publiques n'est pas la seule issue possible de ce déficit. Celui-ci peut être réduit - et, jusqu'ici, a été surtout réduit - par une croissance de la gouvernance privée (pratique des transnationales et idéologie des théoriciens de marché). Et il peut ne pas être réduit du tout.

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Il y a actuellement incertitude (et donc débats et conflits) entre trois issues. La première serait de créer une gouvernance mondiale, en insistant sur les dangers de la situation actuelle et en mettant en évidence l'existence de biens publics mondiaux, la possibilité de construire des instances publiques mondiales, les possibilités de régulations politiques mondiales et la montée de normes internationales (Jacquet, Pisani-Ferry et Tubiana, 2002). Mais ces propositions rencontrent les oppositions que l'on sait de la part des Etats-Unis et des auteurs libéraux, qui ne manquent pas d'arguments pour démontrer la capacité du marché à inventer des régulations privées, et notamment des autorégulations secto rielles (ce qui s'est passé jusqu'à présent sans crise systémique). Troisième issue, on peut se borner à constater le déficit de gouvernance, sans espérer une avancée rapide du problème (ce qui semble un peu la position de Cable, 1999).

L'imbrication de plus en plus fine du public et du privé

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Quelle que soit l'ampleur du retour des politiques publiques, celles-ci ne peuvent ni ne veulent, pour le moment, s'opposer à la poursuite de la globalisation. Les firmes transnationales poursuivent leur expansion. Les engrenages libéraux poursuivent leur action : chaque libéralisation nouvelle est présentée comme créant le besoin d'une autre libéralisation. La mobilité des capitaux et du travail qualifié est devenu l'argument le plus utilisé par les partisans de l'allégement de la fiscalité. De nouveaux engrenages sont en cours : en France, l'appel aux investisseurs étrangers (présenté naguère comme source d'autonomie) a entraîné la présence d'actionnaires étrangers qui ont introduit leurs exigences de rendement minimum immédiat, exigences qui ont elles-mêmes entraîné la renonciation de l'Etat à agir contre les licenciements, etc. Aux bulletins de victoire d'hier, sur la capacité de la France à attirer les investisseurs, ont succédé les démonstrations de l'inéluctabilité du dépérissement des politiques sociales...

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Enfin, les libéralisations et privatisations sont peu réversibles. On ne peut, pour des raisons politiques et financières, que difficilement renationaliser des entreprises. On ne peut rétablir que peu de protections (le cas des Etats-Unis est marginal). Il n'a pas été question de revenir sur les mouvements de capitaux dans les pays industrialisés. L'indépendance des banques centrales est considérée comme définitive, les agendas de libéralisation quadrillent la planète par un réseau de zones de libre-échange, etc.

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Il a été souvent question que la régionalisation, notamment via l'Union européenne, corrige la mondialisation par des politiques publiques, au niveau européen ou au niveau national. Mais, sur plusieurs points, elle a joué le rôle de relais et d'accélérateur du démantèlement des politiques publiques.

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Le retour de celles-ci, lorsqu'il se produit, n'est plus conçu comme une élimination du secteur privé. Il s'inscrit dans un tissu de plus en plus complexe de relations entre privé et public. Ce tissu est très variable selon les histoires nationales. Mais il semble bien qu'il y ait partout, aujourd'hui, une volonté de multiplier et d'affiner les relations entre public et privé. Les acteurs privés se voient investis du rôle d'exécuter les décisions publiques prises en fonction d'objectifs collectifs. Sans doute le recours du secteur public à la sous-traitance privée est-il ancien. Mais il s'étend aujourd'hui à de nouveaux domaines : privatisation de la sécurité des personnes et des biens, privatisation de l'ordre public, multiplication des mercenaires dans les conflits extérieurs... Il revient dans les services sociaux (éducation et santé) et même dans la lutte contre la pauvreté (les initiatives des patrons paternalistes du XIXe siècle étant parfois citées en exemple aux transnationales).

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Même la définition de biens publics mondiaux peut déve lopper les marchés privés. C'est le cas pour les externalités qui sont réglées directement entre acteurs privés. C'est aussi le cas pour la commercialisation des droits de pollution entre Etats. Ceux-ci utilisent aussi leur pouvoir de négociation sur des marchés privés internationaux : l'Afrique du Sud a ouvert la voie sur les produits pharmaceutiques, le gouvernement des Etats-Unis l'a fait dans la lutte contre l'anthrax, la Corée du Sud - ce qui est nouveau - demande une baisse des prix des traitements du sida.

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La nécessité d'établir une régulation n'implique pas non plus que cette régulation soit publique. On voit se développer un nombre croissant d'autorégulations privées, mais c'est souvent dans des cadres définis par le public (réglementation juridique et création de médiateurs ou d'institutions de régulation publiques surveillant l'application des règles). En sens inverse, nombre d'interventions publiques sont souvent des régulations ex post de situations créées par le privé. Les entreprises privées ont toujours eu tendance à anticiper le droit, c'est-à-dire à procéder à des innovations de gestion qui contournent ou violent le droit existant (l'exemple des eurodollars s'inscrit dans une longue tradition historique d'anticipation du droit par les organismes de crédit). L'Etat n'intervient qu'ex post, pour réprimer certaines violations caractérisées du droit (blanchiment d'argent) ou pour gérer les crises (régulation ex post des déséquilibres financiers mondiaux), ou encore pour limiter les nouvelles pratiques privées (réglementation actuelle des relations entre les firmes et les cabinets d'audit). Les moments de crise sont, de ce fait, propices au retour vers l'Etat, mais, une fois réaffirmé le droit de l'Etat de réprimer, de sanctionner et de réglementer, celui-ci se voit demander de laisser renaître les autorégulations professionnelles et sectorielles

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Les financements joints public-privé sont depuis longtemps un des objectifs de la Banque mondiale. Le thème est repris aujourd'hui devant les besoins considérables en infrastructures dans les pays émergents. Et le paiement public-privé des prestations de services sociaux réapparaît, notamment sous l'influence anglo-saxonne, dans les services de santé et d'éducation. Ce qui se justifie à la fois par une choix philosophique (sur la liberté des consommateurs), par un souci d'efficacité (méfiance contre la gratuité) et par le déficit des services publics (quel que soit le niveau de développement) qui en ont la charge.

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Aux financements joints, s'ajoute le développement d'une coopération public-privé dans l'information, dans la surveillance, dans la dénonciation et dans la sanction (ne serait-ce que par la publicité donnée à des malversations) des pratiques financières délictueuses. On a désormais une coopération internationale d'un nouveau type entre les banques, les ONG (comme Transparency International), les médias et les Etats. On voit s'accroître les communications d'informations, de renseignements sur les paradis fiscaux, les mafias, la délinquance internationale et, du moins rétrospectivement, les opérations des chefs d'Etat (exemples récents du Zaïre et du Nigeria).

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Mais parfois, tout à l'inverse, l'interpénétration public-privé prend des formes toutes différentes de connivences et de préda tions. Soit par pénétration des intérêts privés des gouvernants dans les décisions publiques (et par chevauchement entre les carrières publiques et privées), soit par dévolution expresse de fonctions publiques au secteur privé.

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Au total, le retour des politiques publiques n'est que très faiblement un essai de reconstruire les politiques sociales qui dominaient l'après-guerre. Il n'est pas étonnant que ces politiques apparaissent limitées dans leurs objectifs et diversifiées dans leurs instruments (les acteurs pouvant même être des acteurs privés). Mais elles n'en sont pas moins beaucoup plus présentes que dans les années de l'hégémonie du fondamentalisme libéral.


Bibliographie

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  • Campbell B. (2001), " "The rules of the game" ou la production de nouveaux cadres normatifs ", in G. Winter (dir.), Inégalités et politiques publiques en Afrique, Khartala.
  • Coussy J. (2001), " Chocs extérieurs et crises de normalisation dans l'Asean 4 ", Mondes en développement n? 113-114.
  • Drache D. (dir.) (2001), The Market or the Public Domain. Global Governance and the Asymetry of Power, Routledge.
  • Jacquet P., J. Pisani-Ferry et L. Tubiana (2002), Gouvernance mondiale, rapport du Conseil d'analyse économique n? 37, La Documentation française.
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  • World Bank (1993), The East Asian Miracle : Economic Growth and Public Policy, Oxford University Press.
  • World Bank (1997), World Bank Development Report 1997. The State in a Changing World, Oxford University Press.

Notes

[1]

Ce texte est extrait d'une communication au colloque de l'Association française de sciences politiques (septembre 2002), dont les actes (y compris une version plus courte et légèrement différente de ce texte) sont rassemblés dans : Josepha Laroche (dir.), Mondialisation et gouvernance mondiale, à paraître aux PUF.

[2]

Il n'y a pas de piège, en revanche, dans le théorème de l'égalisation internationale des prix de facteurs, qui ne prétend pas que la libéralisation grossira la part de gâteau de chacun.

[3]

Les études de contenus en emplois des exportations et des importations entre pays industrialisés et pays en développement ont été systématiquement présentées par le personnel politique comme démontrant l'absence de chômage induit par les menaces de délocalisation. En réalité, les calculs des échanges négligent les suppressions d'emplois dans les entreprises qui ont résisté à la délocalisation par des hausses de productivité. Ils négligent aussi le fait qu'une balance commerciale équilibrée entre Nord et Sud signifie une hausse d'emplois qualifiés quantitativement inférieure au nombre d'emplois non qualifiés supprimés, et que, en outre, la menace de délocalisation suffit, au niveau de chaque entreprise, à affaiblir le pouvoir de négociation des salariés.

[4]

Il est certain que la pression exercée sur les salaires des pays industrialisés vient en partie des changements techniques et des accroissements de productivité. Mais il n'y a aucune raison de négliger le fait que cela provient également de la pression de la concurrence internationale, notamment de la concurrence des pays pauvres. C'est un paradoxe de l'histoire de la pensée économique de voir que, bien que la démonstration néoclassique de la tendance à l'égalisation des prix de facteurs (salaires notamment) n'a pas été " falsifiée " par les faits, elle est systématiquement sous-utilisée par des auteurs se réclamant du néoclassicisme.

[5]

Pour la synthèse la plus complète sur ces thèmes, voir Daniel Drache (dir.; 2001).

[6]

La relégitimation des services publics ne signifie pas que la gestion soit confiée à des acteurs publics, et encore moins que l'Etat en ait la charge. La relance des biens sociaux n'implique pas une relance des services publics.

[7]

Sur ces progrès récents de la connaissance concernant les relations ambiguës entre les pouvoirs et la criminalité, voir notamment le numéro spécial de L'Economie politique (n? 15, 3e trim. 2002).

[8]

Une communauté épistémique est un réseau d'experts et d'administrateurs dont le travail commun conduit à partager le même vocabulaire, les mêmes connaissances et les mêmes valeurs.

Plan de l'article

  1. De l'érosion à la reconversion
  2. Le retour mondial des politiques publiques
    1. Les réorientations aux Etats-Unis
    2. La réhabilitation des politiques à la périphérie
    3. Les politiques pragmatiques des puissances émergentes
    4. Le maintien des politiques publiques dans les pays industrialisés
    5. Quelques tendances nouvelles
  3. L'imbrication de plus en plus fine du public et du privé

Pour citer cet article

Coussy Jean, « Les politiques publiques dans la mondialisation libérale : un retour ? », L'Économie politique 1/2003 (no 17) , p. 42-59
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2003-1-page-42.htm.
DOI : 10.3917/leco.017.0042.


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