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L'Économie politique

2003/1 (no 17)


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Les pays développés et l'establishment international de la pensée sur le développement, qu'ils contrôlent, exercent une forte pression sur les pays du Sud afin que ces derniers adoptent de " bonnes politiques économiques " et de " bonnes institutions ", censées favoriser leur développement.

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Comme chacun le sait, les " bonnes politiques " exigées reviennent à demander une politique macroéconomique rigoureuse, la libéralisation du commerce international et de l'investissement, la privatisation et la déréglementation. L'accent mis sur les "bonnes institutions" est plus récent. On y est arrivé lorsque l'establishment a reconnu que ce qu'il considérait comme de " bonnes politiques économiques " ne donnait pas de bons résultats économiques dans la plupart des pays en développement, du fait de l'absence d'institutions capables de les mettre en oeuvre. Ainsi, par exemple, on affirme que si les droits de la propriété privée ne sont pas bien protégés, la déréglementation des prix ne peut pas déboucher sur plus d'investissements et plus de croissance, car les investisseurs potentiels ne sont pas assurés de récolter les bénéfices de leurs investissements. Ce nouveau raisonnement conduit de plus en plus les institutions financières internationales et de nombreux gouvernements donateurs à assortir leurs prêts et leurs dons de conditions liées à la gouvernance. Les institutions de base qui sont préconisées comprennent la démocratie, une " bonne " administration, une magistrature indépendante, une bonne protection des droits de propriété privée - y compris les droits de propriété intellectuelle -, une gouvernance d'entreprise et des institutions financières transparentes et libérales (avec une banque centrale politiquement indépendante).

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On sait qu'il y a des débats passionnés sur la pertinence, pour les pays en développement, des politiques économiques et des institutions ainsi préconisées. Il est toutefois curieux que même ceux qui en doutent tiennent pour acquis que ces politiques et ces institutions furent mises en oeuvre par les pays développés lorsqu'ils étaient eux-mêmes en développement. Rien n'est moins vrai. Les pays riches, lorsqu'ils étaient en phase de développement, n'ont eu recours pratiquement à aucune des politiques économiques et des institutions qu'ils préconisent aujourd'hui aux pays pauvres.

L'histoire officielle du capitalisme

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Selon ce que j'appelle " l'histoire officielle du capitalisme ", et qui nourrit le débat sur le développement et la mondialisation, le monde s'est développé au cours des derniers siècles de la façon suivante.

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A partir du XVIIIe siècle, on assiste à la réussite industrielle du " laisser-faire ". La Grande-Bretagne prouve la supériorité de l'économie de marché et du libre-échange en devançant la France, dirigiste, son principal concurrent à l'époque, et en s'instituant comme le pouvoir économique mondial suprême. Une fois qu'elle eut abandonné la déplorable protection de son agriculture (la loi sur les blés) et les autres reliquats de mesures protectionnistes mercantilistes en 1846, elle fut en mesure de jouer le rôle d'architecte et de puissance tutélaire d'un nouvel ordre économique mondial " libéral ". Cet ordre mondial, mis au point vers 1870, était fondé sur une politique industrielle interne de " laisser-faire ", de faibles barrières pour les flux de marchandises, de capitaux et de main-d'oeuvre, et sur la stabilité macroéconomique, à la fois nationale et internationale, garantie par l'étalon-or et par le principe de l'équilibre budgétaire. Il s'ensuivit une période de prospérité sans précédent.

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Malheureusement, si l'on en croit cette histoire, les choses se sont gâtées avec la Première Guerre mondiale. En réaction à l'instabilité qu'elle a provoquée dans le système politique et économique mondial, les pays ont recommencé à ériger des bar rières douanières. En 1930, les Etats-Unis abandonnent eux aussi le libre-échange et augmentent leurs droits de douane avec la loi scélérate Smoot-Hawley  [2][2] Afin de protéger l'agriculture américaine, la loi Smoot-Hawley,..., que le célèbre économiste libéral Jagdish Bhagwati désigna comme " l'acte le plus éclatant et le plus dramatique de la sottise antilibérale " (Bhagwati, 1985, p. 22, note 10). Le système mondial de libre-échange prit fin en 1932, quand les Britanniques, jusque-là champions du libéralisme, succombèrent à la tentation et réintroduisirent des droits de douane. La contraction et l'instabilité de l'économie mondiale qui en résultèrent, puis la Seconde Guerre mondiale, détruisirent les derniers vestiges du premier ordre mondial libéral.

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Après la Seconde Guerre mondiale, quelques progrès significatifs furent faits en matière de libéralisation des échanges par le biais des premières discussions du Gatt (l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Toutefois, les approches dirigistes du management de l'économie dominèrent malheureusement la scène politique jusque dans les années 70 dans le monde développé et jusqu'au début des années 80 dans les pays en développement (ainsi que dans les pays communistes jusqu'à leur effondrement en 1989). Selon Sachs et Warner (1995), de nombreux facteurs contribuèrent à la poursuite du protectionnisme et de l'interventionnisme dans les pays en développement (p. 11-21). Il y avait les " mauvaises " théories, comme celle des " industries naissantes ", celle de la " grande poussée " (the Big Push) et le structuralisme latino-américain, sans parler de diverses théories marxiennes. Il y avait aussi les dividendes politiques du protectionnisme, tels que le besoin de construire une nation et celui d'" acheter " certains groupes d'intérêt. Enfin, il y avait les héritages du contrôle du temps de guerre, qui persistaient en temps de paix.

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Par bonheur, dit-on, les politiques interventionnistes ont été largement abandonnées dans le monde depuis les années 80 avec l'essor du néolibéralisme, qui a mis l'accent sur les vertus du gouvernement modeste, des politiques de " laisser-faire " et de l'ouverture internationale. A la fin des années 70, notamment dans les pays en développement, la croissance économique a commencé à chanceler dans tous les pays, en dehors de l'Asie de l'Est et du Sud-Est, où l'on pratiquait déjà les " bonnes " politiques économiques (économie de marché et libre-échange). Cet échec de la croissance, qui s'est fréquemment manifesté par des crises économiques au début des années 80, montrait les limites de l'interventionnisme et du dirigisme à l'ancienne. En conséquence, de nombreux pays en développement ont choisi de réorienter leur politique dans un sens néolibéral.

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Lorsqu'ils se combinent avec la mise en place de nouvelles institutions de gouvernance comme l'OMC, ces changements de politique au niveau national forment un nouveau système écono mique mondial, comparable par sa prospérité - potentielle, du moins - au premier " âge d'or " du libéralisme (1870-1914). Renato Ruggiero, le premier directeur général de l'OMC, soutient que, grâce à ce nouvel ordre mondial, nous pouvons désor mais " éradiquer la pauvreté dans le monde dès les débuts du siècle prochain (le XXIe) - une utopie il y a seulement quelques décennies, mais une réelle possibilité aujourd'hui " (1998, p. 131).

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Cette histoire du capitalisme dresse un tableau fallacieux, mais néanmoins puissant. Et l'on doit accepter que, par certains côtés, le XIXe siècle puisse être décrit comme une époque de " laisser-faire ". Pour commencer, il y a eu une période - certes, brève -, à la fin du XIXe siècle, où les régimes d'échanges libéraux dominaient une grande partie de l'économie mondiale. Entre 1860 et 1880, nombre de pays européens ont réduit substantiellement leurs tarifs douaniers (voir le tableau page suivante). A la même époque, une grande partie du reste du monde était contrainte au libre-échange par le colonialisme, ou par des traités inégaux pour les quelques pays théoriquement " indépendants ", tels les pays d'Amérique latine, la Chine, la Thaïlande (qui s'appelait alors le Siam), l'Iran (la Perse), la Turquie (l'Empire ottoman) et le Japon jusqu'en 1911). Bien entendu, il y avait une exception notable : les Etats-Unis, qui ont maintenu un tarif douanier élevé même pendant cette période. Toutefois, comme ils ne représentaient encore qu'une part relativement faible de l'économie mondiale, il n'est pas déraisonnable de considérer qu'on était alors aussi près du libre-échange que le monde l'a jamais été (et probablement le sera jamais).

L'évolution des droits de douaneTableau1
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Plus important est qu'avant la Seconde Guerre mondiale (ou pour le moins avant la Première), l'étendue de l'intervention de l'Etat était fort limitée selon les critères modernes. A cette époque, les Etats avaient une faible capacité de politique budgétaire, car il n'y avait pas d'impôt sur le revenu, et la doctrine de l'équilibre budgétaire dominait. Leur politique monétaire était également limitée, puisque beaucoup de pays n'avaient pas de banque centrale et que l'étalon-or limitait leur marge de manoeuvre. Ils avaient également peu de prises sur les investissements, car ils possédaient ou contrôlaient peu d'institutions financières et d'entreprises industrielles. Une conséquence quelque peu paradoxale de ce manque de moyens est que le tarif douanier était un outil de politique beaucoup plus important au XIXe siècle qu'aujourd'hui.

Le protectionnisme, facteur de développement

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Néanmoins, à peu près tous les pays aujourd'hui développés (PAD) avaient des politiques interventionnistes actives en matière de commerce, d'industrie et de technologie. Pendant les périodes de " rattrapage ", leur but était de développer leurs industries naissantes ; lorsqu'ils ont atteint leur objectif, ils ont eu recours à des pratiques leur permettant de distancer leurs possibles concurrents. Ils ont pris des mesures pour maîtriser les transferts de technologies vers ces derniers (par exemple en mettant en place un contrôle de l'émigration des travailleurs qualifiés ou de l'exportation des machines) et, par des traités inégaux et par la colonisation, ont contraint les pays moins développés à ouvrir leurs marchés. Toutefois, les économies en phase de rattrapage autres que les colonies (officielles ou de fait) n'ont pas accepté passivement ces mesures restrictives. Pour surmonter les obstacles qu'elles créaient, elles ont mis en oeuvre toutes sortes de moyens légaux et illégaux, tels que l'espionnage industriel, le débauchage illégal de main-d'oeuvre et le passage d'équi pements en contrebande.

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L'étude des expériences historiques d'un ensemble de PAD (la Grande-Bretagne, les Etats-Unis, l'Allemagne, la France, la Suède, la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse, le Japon, la Corée et Taiwan) détruit beaucoup de mythes qui biaisent aujourd'hui le débat, les plus nombreux portant sur les politiques économiques de la Grande-Bretagne et le capitalisme de libre-échange des Etats-Unis - les deux patries supposées du libéralisme.

La Grande-Bretagne

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Contrairement au mythe populaire qui veut qu'elle se soit développée sur la base du libéralisme et du libre-échange, la Grande-Bretagne a utilisé agressivement - jusqu'à en être un pionnier dans certains domaines - des politiques volontaristes destinées à développer ses industries naissantes. De telles pratiques, même si leur portée est limitée, remontent au XIVe siècle (Edouard III) et au XVe siècle (Henry VII) pour ce qui concerne l'industrie lainière, l'industrie de pointe à l'époque. L'Angleterre exportait alors de la laine brute vers les Pays-Bas. Henry VII tenta de changer cette situation en taxant les exportations et en débauchant des ouvriers qualifiés hollandais. Entre la réforme de la politique commerciale, décidée en 1721 par le Premier ministre Robert Walpole, et l'abrogation de la loi sur les blés, en 1846, la Grande-Bretagne a mis en oeuvre des politiques agressives en matière d'industrie, de commerce et de technologie. Pendant cette période, elle pratiqua activement la protection des industries naissantes, les subventions à l'exportation, les réductions de droits pour l'importation de matières entrant dans la fabrication des produits qu'elle exportait, le contrôle de la qualité des exportations par l'Etat - toutes pratiques qui sont typiquement associées au Japon et autres pays est-asiatiques. Comme le montre le tableau supra, la Grande-Bretagne a eu des tarifs douaniers très élevés sur les produits manufacturés jusque dans les années 1820, soit quelque deux générations après le démarrage de sa révolution industrielle et alors qu'elle possédait une avance technologique significative sur les nations concurrentes.

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C'est donc avec l'abrogation de la loi sur les blés, en 1846, que les Britanniques se sont convertis nettement - même si ce n'était pas complètement - au libre-échange. On considère habituellement cette décision comme la victoire définitive de la doctrine économique libérale classique sur l'aberration mercantiliste (par exemple Bhagwati, 1985), mais nombre d'historiens la voient comme un acte d'" impérialisme libre-échangiste " destiné à " mettre un terme à l'industrialisation sur le continent en accroissant les débouchés pour les produits agricoles et les matières premières " (Kindleberger, 1978, p. 196). C'est d'ailleurs ainsi que le présentaient les meneurs de la campagne pour l'abrogation de la loi sur les blés, tels que le politicien Richard Cobden et John Bowring, de la Chambre de commerce.

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En bref, contrairement à la croyance populaire, l'exemple britannique de passage à un régime de libre-échange s'est construit " derrière des barrières douanières élevées et durables ", comme l'écrit l'éminent historien de l'économie Paul Bairoch (Bairoch, 1993, p. 46). C'est pourquoi Friedrich List, l'économiste allemand du XIXe siècle considéré (à tort, comme nous allons le voir) comme le père de la théorie moderne des " industries naissantes ", a déclaré que les Britanniques prêchant pour le libre-échange se comportaient comme celui qui, arrivé en haut du mur, " tire l'échelle " qui lui a servi à grimper. Cela vaut la peine de le citer plus longuement : " C'est un ingénieux procédé, fort commun, lorsque quelqu'un a atteint le sommet de sa grandeur, qu'il tire l'échelle qui lui a permis de grimper, afin de priver les autres des moyens de le rattraper. C'est le secret de la doctrine cosmopolite d'Adam Smith, des tendances cosmopolites de son grand contemporain William Pitt, et de tous ceux qui leur ont succédé au gouvernement britannique. Toute nation qui, sous la protection des droits de douane et des restrictions à la navigation, a porté sa puissance industrielle et maritime à un tel niveau de développement qu'aucun autre pays ne peut lui faire concurrence, n'a rien de plus sage à faire que de retirer ces échelles vers sa grandeur, de prêcher aux autres nations les avantages du libre-échange et de déclarer sur le ton du repentir qu'elle s'était jusqu'ici égarée, et qu'elle vient de découvrir la vérité " (List, 1885, p. 295-296).

Les Etats-Unis

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Si la Grande-Bretagne fut le premier pays à lancer avec succès sur une grande échelle la stratégie de la promotion des industries naissantes, ses utilisateurs les plus actifs furent les Etats-Unis - que Paul Bairoch a désignés comme " le berceau et le bastion du protectionnisme moderne " (Bairoch, 1993, p. 30).

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En effet, les premiers arguments systématiques en faveur des industries naissantes ont été développés par des penseurs améri cains, comme Alexander Hamilton, le premier secrétaire au Trésor des Etats-Unis, et Daniel Raymond. C'est dans les années 1820, pendant son exil aux Etats-Unis, que Friedrich List, le père intellectuel supposé de la théorie de la protection des industries naissantes, a commencé à apprendre sur la question. Beaucoup d'intellectuels et de politiciens américains avaient bien compris, pendant la période de " rattrapage " de leur pays, que la théorie du libre-échange défendue par les Britanniques ne leur convenait pas. List fait l'éloge des Américains pour ne pas avoir écouté des économistes influents comme Adam Smith ou Jean-Baptiste Say, qui soutenaient que la protection des industries naissantes serait un désastre pour les Etats-Unis, pays riche en ressources. Les Américains ont obéi au " bon sens " et à " l'instinct de ce qui était nécessaire pour la nation " (List, 1885, p. 99-100), et continué à protéger leurs industries, en commençant par mettre en vigueur un nouveau tarif douanier en 1816  [3][3] Dans La richesse des nations, Adam Smith écrit : "....

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Entre 1816 et la fin de la Seconde Guerre mondiale, les Etats-Unis ont eu l'un des taux moyens de droits de douane sur les importations de produits manufacturés les plus élevés du monde (voir tableau supra). Comme le pays a bénéficié, au moins jusque dans les années 1870, d'une protection " naturelle " exceptionnelle, du fait des coûts de transport élevés, on peut dire que les industries américaines ont été les plus protégées du monde jusqu'en 1945. Après la guerre de Sécession, le protectionnisme devint très important. Contrairement à ce que l'on croit, ce conflit n'a pas eu comme seul motif la question de l'esclavage : les tarifs douaniers furent une cause au moins aussi importante  [4][4] Lincoln, par exemple, pensait que les Noirs étaient.... C'est seulement après la Seconde Guerre mondiale, quand leur suprématie industrielle ne fut plus contestée, que les Etats-Unis libéralisèrent leur commerce (même si ce ne fut pas aussi radicalement que les Britanniques l'avaient fait au milieu du XIXe siècle) et commencèrent à se faire les champions du libre-échange - apportant une fois de plus la preuve que List avait raison avec sa métaphore de l'" échelle tirée ". La citation ci-après d'Ulysses Grant, héros de la guerre de Sécession et président des Etats-Unis de 1869 à 1877, montre bien que les Américains ne se faisaient aucune illusion sur le fait qu'ils avaient, comme les Britanniques, " tiré l'échelle "  [5][5] Je remercie Duncan Green pour avoir attiré mon attention... : " Pendant des siècles l'Angleterre a tablé sur la protection, qu'elle a porté à son plus haut niveau. Elle en a obtenu des résultats qui la satisfont. C'est sans aucun doute à ce système qu'elle doit sa puissance actuelle. Après deux siècles, elle a trouvé bon d'adopter le libre-échange parce qu'elle pensait que le protectionnisme ne pouvait plus rien lui apporter. Eh bien, messieurs, ma connaissance de notre pays me permet de croire que dans deux cents ans, quand l'Amérique aura tiré de la protection tout ce qu'elle peut lui apporter, elle aussi se convertira au libre-échange " (Ulysses S. Grant, cité dans A. G. Frank, 1967, p. 164).

Exercices de distancement

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Comme je l'ai signalé plus haut, une fois arrivés au sommet, les PAD ont utilisé toutes sortes de tactiques pour distancer les pays qui suivaient. Les politiques mises en oeuvre furent, bien entendu, différentes selon le statut politique de ces derniers - colonies, pays semi-indépendants liés par des traités inégaux ou nations concurrentes indépendantes.

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La Grande-Bretagne a empêché le développement industriel de ses colonies de façon particulièrement agressive. Premièrement, elle a encouragé la production de matières premières par des subventions (les " primes ") et supprimé les droits de douane sur les importations de ces marchandises en provenance de ses colonies. Deuxièmement, elle a mis hors la loi, dans ses colonies, les activités manufacturières à haute valeur ajoutée. Troisièmement, elle a interdit aux colonies d'exporter des produits concurrents des siens. Par exemple, les Anglais ont interdit les importations de cotonnades d'Inde (les " calicots "), en 1700, et les exportations de drap au départ de leurs colonies (par exemple l'Irlande et les Etats-Unis) vers d'autres pays, en 1699. Quatrièmement, l'Angle terre interdisait aux autorités coloniales d'imposer des droits de douane ; et lorsqu'ils étaient nécessaires au budget du territoire, elle les contrait d'une façon ou d'une autre. Par exemple, quand le gouvernement colonial britannique en Inde imposa, pour des raisons purement fiscales, des droits - fort réduits : de l'ordre de 3 à 10 % - sur les importations de textiles, les producteurs locaux durent payer une taxe du même ordre, afin que la situation " soit équitable pour tous ".

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Des " traités inégaux " furent utilisés pour priver des pays théoriquement indépendants de leur autonomie douanière, en maintenant leurs tarifs à des niveaux très bas (habituellement de 3 à 5 %). Entraient dans cette catégorie tous les pays d'Amérique latine, à commencer par le Brésil en 1810, ainsi que la Chine, le Siam, la Perse, l'Empire ottoman et le Japon.

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Contre les pays concurrents, la politique consistait à limiter les transferts de technologies, en interdisant l'émigration de la main-d'oeuvre qualifiée ou l'exportation de machines performantes. Les concurrents contre-attaquaient en pratiquant l'espionnage industriel et le recrutement " illégal " de travailleurs qualifiés, et en ne respectant pas les brevets et autres droits de propriété intellectuelle. La plupart de ces pays n'accordaient qu'une protection très insuffisante aux droits de propriété intellectuelle des étrangers (par exemple en autorisant la prise de brevets sur une " invention importée "). La Suisse n'a pas eu de système de brevets jusqu'en 1907, et les Pays-Bas, même s'ils ont passé une loi sur les brevets en 1817, l'ont abrogée en 1869 et ne l'ont pas réintroduite avant 1912. Et jusqu'à la fin du XIXe siècle, au moment où l'Allemagne était sur le point de dépasser la Grande-Bretagne sur le plan techno logique, cette dernière était très préoccupée par les nombreuses contrefaçons de ses marques par les Allemands.

Une comparaison avec les pays actuellement en développement

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Les rares économistes néolibéraux qui n'ignorent pas cette histoire tentent d'éviter d'en tirer la conclusion évidente : c'est une politique qui peut être fort utile pour le développement économique. Ils avancent que, même si une protection douanière (minimale) peut être nécessaire, la plupart des pays en développement ont des taux beaucoup plus élevés que ceux qui ont été pratiqués dans le passé par les PAD. Par exemple, la Banque mondiale (1991) prétend que " même si les pays industriels ont effectivement profité d'un haut niveau de protection naturelle avant le déclin des prix de transport, le taux moyen pour douze pays industriels  [6][6] L'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark,... allait de 11 à 32 %, de 1820 à 1980 (...) ; par contre, le taux moyen des droits sur les produits manufacturés est de 34 % dans les pays en développement " (p. 97, encadré 5.2).

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Cette démonstration paraît assez raisonnable, mais elle est en fait extrêmement trompeuse sur un point important. L'écart de productivité entre les pays développés et les pays en développement est, aujourd'hui, beaucoup plus grand que celui que l'on constatait en ces temps-là entre les pays les plus développés et les pays les moins développés. Pour procurer à leurs industries la même protection que celle dont ont bénéficié les industries des PAD lorsque leur économie était au même stade de développement, les pays pauvres ont aujourd'hui besoin de droits de douane beaucoup plus élevés. Par exemple, à la fin du XIXe siècle, les Etats-Unis protégeaient leurs industries par des droits de douane moyens qui étaient supérieurs à 40 %, alors que leur revenu par tête, en parité de pouvoir d'achat, était de l'ordre des trois quarts de celui de la Grande-Bretagne et que la " protection naturelle " assurée par la distance (particulièrement importante pour l'Amérique) était largement supérieure à ce qu'elle peut être aujourd'hui. En comparaison, l'Inde apparaît comme un champion du libre-échange, avec son taux moyen pondéré de 71 % juste avant l'accord avec l'OMC, si l'on considère que son revenu par tête, en parité de pouvoir d'achat, n'est que le cinquième de celui des Etats-Unis. A la suite de l'accord avec l'OMC, les Indiens ont ramené leur taux à 32 %, niveau sous lequel les droits de douane américains ne sont jamais descendus entre la fin de la guerre de Sécession et la Seconde Guerre mondiale. Pour prendre un exemple moins extrême, en 1875, le tarif douanier moyen du Danemark était de l'ordre de 15 à 20 %, alors que son revenu était légèrement inférieur à 60 % de celui des Britanniques. Après l'accord avec l'OMC, le Brésil a ramené son taux moyen pondéré de 41 % à 27 %, un niveau proche du niveau danois, mais avec un revenu, en parité de pouvoir d'achat, qui atteint à peine 20 % de celui des Etats-Unis.

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Par conséquent, compte tenu de l'écart de productivité, même les taux relativement élevés qui ont été de règle dans les pays en développement jusque dans les années 80 ne paraissent pas excessifs par rapport aux normes historiques des PAD. Lorsqu'on en arrive aux niveaux particulièrement bas auxquels sont parvenus ces pays après vingt ans de libéralisation forcenée des échanges, on peut même avancer que les pays aujourd'hui en développement sont moins protectionnistes que ne le furent, en leur temps, les PAD.

Le développement institutionnel dans une perspective historique

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Les pays pauvres sont soumis également à une forte pression pour améliorer la qualité de leurs institutions, afin de se conformer aux " normes mondiales ". Dans cette partie, j'examine l'évolution, entre le début du XIXe siècle et le début du XXe, de six institutions qui sont habituellement considérées comme des composantes essentielles d'une " bonne gouvernance " dans les pays développés. Il s'agit de : la démocratie, l'administration (y compris la magistrature), les droits de propriété, les institutions du gouvernement d'entreprise, les institutions financières (y compris celles gérant les finances publiques) et les systèmes de sécurité sociale et de gestion de l'emploi. Résumons les principaux résultats de cette recherche.

La démocratie

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Il y a aujourd'hui un vif débat sur l'effet de la démocratie sur le développement économique. Quelle que soit la position que l'on peut avoir sur cette question, il est clair que les PAD ne se sont pas développés sous des régimes démocratiques. Ce n'est qu'à partir de 1920 que la plupart d'entre eux ont adopté le suffrage universel pour la majorité blanche de la population masculine (voir tableau page suivante). Un suffrage véritablement universel ne s'est généralisé dans ces pays qu'à la fin du XXe siècle ( l'Espagne a rétabli la démocratie dans les années 70 ; les minorités ethniques n'ont eu le droit de vote qu'en 1962 en Australie et en 1965 aux Etats-Unis ; les femmes, dans de nombreux pays, ne l'ont obtenu qu'après la Seconde Guerre mondiale, et même, en Suisse, qu'en 1971). En outre, jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, la démocratie, là où elle existait formellement, était d'une médiocre qualité. Le scrutin à vote secret n'a été introduit qu'au début du XXe siècle en France et en Allemagne, et la corruption (achat de suffrages, fraude électorale, corruption des élus) s'est prolongée tard dans le XXe siècle dans la plupart des pays.

Date d'introduction de la démocratie dans les PADTableau2

L'administration et la magistrature

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La vente des charges, le système des dépouilles et le népotisme étaient naguère choses courantes dans les administrations (certains pays avaient même un tarif officiel pour les postes d'Etat). Les premières administrations professionnelles modernes sont apparues en Prusse au début du XIXe siècle, mais beaucoup plus tard dans les autres pays. Même la Grande-Bretagne n'a disposé d'une administration moderne qu'au milieu du XIXe siècle. Jusqu'en 1883, aucun fonctionnaire n'était recruté sur concours aux Etats-Unis, et même à la fin du XIXe siècle, ce n'était le cas que pour moins de la moitié d'entre eux.

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La magistrature manquait souvent de professionnalisme et d'indépendance. Par exemple, en Italie, au moins jusqu'à la fin du XIXe siècle, il était courant que les juges n'aient pas de formation juridique et, d'après un historien, " ils ne pouvaient protéger personne, pas même eux, des abus des politiciens " (Clark, 1996, p. 54). Jusqu'au début du XXe siècle, le système judiciaire de nombreux pays avait tendance à rendre une " justice de classe ".

Les droits de propriété

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Je ne chercherai pas à retracer ici l'évolution des différents régimes du droit de propriété, qui implique un nombre considérable d'institutions (par exemple le droit des contrats, le droit des sociétés, le droit des faillites, le droit successoral, le droit fiscal, les règles d'urbanisme, etc.). Mais il faut noter que l'accent communément mis sur la protection renforcée du droit de propriété est une erreur, car souvent la préservation de certains droits des propriétaires se révèle préjudiciable au développement économique. Il y a de nombreux exemples historiques où la violation de droits de propriété existants (et la création de nouveaux) fut réellement bénéfique pour le développement économique (les " enclosures " britanniques, l'occupation sans titre des terres dans les grandes plaines centrales des Etats-Unis au XIXe siècle, la réforme agraire en Asie du Sud-Est, les nationalisations en France et en Autriche après la Seconde Guerre mondiale).

Les institutions de gouvernement des entreprises

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Notre étude montre que même dans les pays les plus développés (la Grande-Bretagne et les Etats-Unis), nombre d'institutions aujourd'hui considérées comme basiques pour un système " moderne " de gouvernement d'entreprise sont apparues après le développement industriel, et non avant. Jusque dans les années 1860 ou 1870, dans la plupart des pays, la responsabilité limitée, sans laquelle il n'y a pas de firme moderne fondée sur l'actionnariat, n'était pas chose courante. Elle était accordée comme un privilège à des projets à haut risque dans lesquels les gouvernements étaient fortement impliqués (par exemple la Compagnie britannique des Indes orientales). Jusque dans les années 1930, il n'existait pratiquement aucune règle sur l'audit des entreprises et sur la communication des informations financières. Jusqu'à la fin du XIXe siècle, le droit des faillites était fait pour punir les faillis (et prévoyait, habituellement, la prison pour dettes !) plutôt que pour leur donner une chance de se rétablir. Il n'y avait de droit de la concurrence dans aucun pays jusqu'à la loi Clayton, en 1914, aux Etats-Unis (la loi Sherman, qui remontait à 1890, était principalement utilisée contre les syndicats, jusqu'à ce que le président Theodore Roosevelt s'en serve contre J. P. Morgan en 1902).

Les institutions financières

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Les institutions financières modernes, avec un système bancaire largement accessible et sérieusement surveillé, une banque centrale et une Bourse des valeurs bien réglementée, n'ont commencé à exister, même dans les pays les plus développés, qu'à partir du milieu du XXe siècle. Par exemple, jusqu'au début du XXe siècle, des pays comme la Suède, l'Allemagne, l'Italie, la Suisse et les Etats-Unis n'avaient pas de banque centrale (voir tableau page 74). Dans le cas des Etats-Unis, le système bancaire central - la Réserve fédérale - a été mis en place en 1913, mais 65 % des comptes en banque (représentant 20 % des capitaux) sont restés en dehors du système jusqu'en 1929.

Le développement des systèmes de banque centrale dans les PADTableau3
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L'histoire des finances publiques est similaire. Jusqu'au milieu du XXe siècle, la capacité fiscale de l'Etat est restée extrêmement faible, puisque rares étaient les pays qui avaient un impôt sur le revenu. Avant 1842, date à laquelle la Grande-Bretagne a mis en oeuvre un impôt permanent sur les revenus, c'était une mesure exceptionnelle, à laquelle les pays n'avaient recours qu'en temps de guerre. Même en Angleterre, en 1874 encore, Gladstone menait sa campagne électorale en promettant qu'il abolirait cet impôt. En Suède - qui sera pourtant ultérieurement réputée comme un pays à haut niveau de taxation -, il n'y a pas eu d'impôt sur le revenu jusqu'en 1932.

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Avec une capacité fiscale limitée, les finances des gouver nements, notamment locaux, étaient en grande difficulté dans la plupart des pays. Un exemple éloquent est l'impossibilité dans laquelle se trouvèrent un certain nombre d'Etats des Etats-Unis de rembourser les prêts britanniques en 1842. Après ces défaillances, les financiers britanniques firent pression sur le gouvernement fédéral pour qu'il en assume la responsabilité (ce qui nous rappelle ce qui s'est passé au Brésil en 1999 à la suite de la cessation de paiement de l'Etat du Minas Gerais).

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Cette démarche ne donna aucun résultat, et le Times jeta l'opprobre sur la tentative du gouvernement fédéral américain d'obtenir un nouveau prêt quelque temps plus tard en écrivant que " le peuple des Etats-Unis peut être pleinement persuadé qu'il existe une certaine classe de garanties auxquelles l'abondance d'argent, même considérable, ne peut donner de la valeur, et dans cette classe, leurs propres garanties se tiennent au premier rang " (cité par Cochran et Miller, 1942, p. 48).

Les institutions de sécurité sociale et d'emploi

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Les institutions de sécurité sociale (par exemple l'assurance contre les accidents du travail, l'assurance maladie, les pensions de retraite servies par l'Etat, l'assurance chômage) n'apparaissent pas avant les toutes dernières décennies du XIXe siècle, même si elles se généralisent rapidement après leur introduction. C'est à la même époque que l'on commence à avoir, dans les pays les plus avancés, des institutions efficaces en matière d'emploi (par exemple les réglementations du travail des enfants, des horaires de travail, de la sécurité des lieux de travail). Les règles sur le travail des enfants apparaissent à la fin du XVIIIe siècle ou au début du XIXe, mais, un siècle plus tard, la plupart de ces législations restent timides et médiocrement appliquées. Il était impensable, jusqu'au début du XXe siècle, de réglementer les horaires ou les conditions de travail des hommes adultes. Par exemple, en 1905, la Cour suprême déclara dans un dossier célèbre que la loi des 10 heures votée par l'Etat de New York en faveur des boulangers était inconstitutionnelle, parce qu'" elle privait les boulangers de la liberté de travailler aussi longtemps qu'ils le souhaitaient " (cité par Garraty et Carnes, 2000, p. 607).

Le temps long du développement

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Une conclusion importante de notre étude est qu'il a fallu longtemps aux pays développés pour développer des institutions, au début de leur développement. Les raisons de la lenteur de ces progrès sont variées, mais les institutions mettent habituellement des décennies, et parfois des générations, à se développer. Il n'est donc pas réaliste d'exiger, comme on le fait aujourd'hui, que les pays en développement se dotent d'institutions aux normes mondiales sans délai ou après une transition très courte, de l'ordre de cinq à dix ans.

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Un autre point important apparaît lorsqu'on compare les niveaux de développement institutionnel qui furent naguère ceux des PAD et ceux des pays actuellement en développement. On voit par exemple qu'en 1820 le Royaume-Uni était parvenu à un niveau de développement supérieur à celui de l'Inde actuelle, mais ne disposait pas de nombre d'institutions de base que l'on trouve dans ce dernier pays : le suffrage universel (pas même le suffrage universel masculin), une banque centrale, l'impôt sur le revenu, la responsabilité limitée généralisée, un droit des faillites généralisé, une administration professionnelle, une réglemen tation boursière significative, et même des règles minimales sur le travail (les Anglais n'avaient que quelques règles minimales et peu appliquées sur le travail des enfants).

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Pour prendre un autre exemple, les Etats-Unis étaient en 1913 à un niveau de développement identique à celui que connaît aujourd'hui le Mexique. Mais leur niveau de développement institutionnel était loin derrière celui du Mexique contemporain. Les femmes ne disposaient pas du droit de vote, les Noirs et les autres minorités ethniques en étaient privés de facto dans de nombreuses parties du pays. Il n'y avait guère plus d'une décennie qu'une loi fédérale sur les faillites avait été votée (1898) et le pays ne reconnaissait le copyright des pays étrangers que depuis une vingtaine d'années (1891). Le système (très incomplet) de banque centrale et l'impôt sur le revenu venaient tout juste d'être mis en place (1913), et il faudrait attendre encore un an pour que soit votée une loi significative sur la concurrence (la loi Clayton, en 1914). Il n'y avait pas non plus de règles fédé rales sur le marché des valeurs mobilières ou sur le travail des enfants, et les lois qui existaient dans ces domaines dans quelques Etats étaient médiocres et très peu appliquées.

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On pourrait poursuivre les comparaisons, mais il semble évident que, à des stades similaires de développement, les pays riches étaient naguère institutionnellement moins avancés que ne le sont actuellement les pays en développement, sans parler des normes mondiales encore plus exigeantes auxquelles ces derniers pays doivent aujourd'hui se conformer.

Conclusion

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Quelles leçons pouvons-nous tirer de cette étude historique ? Pour ce qui concerne les politiques économiques, le tableau semble clair. Lorsqu'ils essayaient de rattraper les pays économiquement en pointe, les PAD avaient recours à des politiques industrielles, commerciales et technologiques interventionnistes, afin de pousser leurs industries naissantes. Les formes de ces politiques et l'accent mis sur l'une plutôt que sur l'autre peuvent avoir été différents selon les pays, mais il ne fait aucun doute qu'ils en ont fait un usage actif. Et en termes relatifs (c'est-à-dire en tenant compte de l'écart de productivité avec les pays plus avancés), nombre de pays pauvres protègent leurs industries beaucoup moins lourdement que ne l'ont fait les pays aujourd'hui développés. Compte tenu de cela, on conclura qu'en recommandant de soi-disant " bonnes " politiques, les PAD sont bien en train de " tirer l'échelle " grâce à laquelle ils ont grimpé au sommet, la plaçant hors de portée des pays en développement.

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Pour ce qui concerne le développement institutionnel, la situation est plus complexe que pour les politiques industrielles, commer ciales et technologiques. On peut toutefois dire les choses suivantes. La plupart des institutions aujourd'hui recommandées aux pays en développement comme faisant partie de la boîte à outils de la " bonne gouvernance " ont été le résultat, plus que les causes, du développement économique des PAD à ses débuts. Il n'est donc pas évident de déterminer quelles sont celles qui sont en fait " nécessaires " aux pays actuellement en développement - tellement nécessaires, aux yeux des organismes internationaux en charge du développement, qu'elles doivent être imposées à ces pays par de fortes pressions externes, aussi bien bilatérales que multilatérales.

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Soutenir que nombre des institutions habituellement recommandées par le discours sur la " bonne gouvernance " peuvent ne pas être nécessaires, ni même favorables, aux pays actuellement en développement ne veut pas dire qu'elles n'ont aucune importance ou que les pays en développement n'ont pas besoin d'améliorer leurs institutions. Au contraire. Historiquement, les améliorations de la qualité des institutions semblent bien être allées de pair avec de meilleures performances en matière de croissance. Accroître la qualité de leurs institutions est une tâche importante pour les pays en développement. Il faut toutefois apporter deux réserves à cette affirmation. Tout d'abord, comme nous l'avons dit plus haut, nous devons reconnaître que c'est un processus qui prend du temps, et être plus patients, en tenant compte du fait que les pays actuellement en développement sont déjà plus avancés, sur le plan institutionnel, que les PAD lorsqu'ils en étaient à un stade comparable. La seconde réserve est que les " bonnes " institutions ne produisent de la croissance que lorsqu'elles sont combinées avec de " bonnes " politiques (dans le sens que je donne au mot " bonnes "). On doit constater que, malgré des progrès continus - et qui s'accélèrent probablement - dans la qualité de leurs institutions, les pays actuellement en développement ont vu ces vingt dernières années un ralentissement marqué de leur croissance. A mon avis, c'est parce que leur capacité à mettre en oeuvre de " (réellement) bonnes " politiques a été significativement restreinte du fait des réformes politiques imposées pendant cette période.

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Traduction de Marc Mousli


Bibliographie

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  • Garraty J. et Carnes M. (2000), The American Nation. A History of the United States, 10e éd., New York, Addison Wesley Longman.
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  • World Bank (1991), World Development Report 1991. The Development Challenge, New York, Oxford University Press.

Notes

[1]

Cet article est un résumé de mon dernier ouvrage, Kicking Away the Ladder. Development Strategy in Historical Perspective (Anthem Press, Londres, 2002). Le lecteur pourra y trouver une bibliographie complète.

[2]

Afin de protéger l'agriculture américaine, la loi Smoot-Hawley, votée en 1930 par le Congrès, porta les droits de douane à leur niveau le plus élevé de l'histoire des Etats-Unis (NDT).

[3]

Dans La richesse des nations, Adam Smith écrit : " Si les Américains, en se coalisant ou par une violence de quelque sorte qu'elle soit, bloquaient les importations des manufactures européennes et détournaient à cet usage une part considérable de leurs capitaux, en donnant ainsi un monopole à ceux de leurs ressortissants qui pourraient fabriquer les mêmes produits, ils retarderaient l'accroissement ultérieur de la valeur de leur production annuelle, et gêneraient au lieu de l'avantager le progrès de leur pays vers la richesse et la grandeur " (Smith, 1937 (1776), p. 347-348).

[4]

Lincoln, par exemple, pensait que les Noirs étaient une race inférieure, était opposé à ce qu'ils aient le doit de vote, et estimait que l'abolition de l'esclavage n'était pas réaliste. En réponse à un journal qui exigeait une émancipation immédiate des esclaves, Lincoln écrivait : " Si je pouvais sauver les Etats-Unis sans libérer un seul esclave, je le ferais ; si je pouvais les sauver en libérant tous les esclaves, je le ferais ; et si je pouvais le faire en en libérant quelques-uns et en ne changeant rien au sort des autres, je le ferais aussi " (Garraty et Carnes, 2000, p. 405).

[5]

Je remercie Duncan Green pour avoir attiré mon attention sur cette citation.

[6]

L'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la France, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

Plan de l'article

  1. L'histoire officielle du capitalisme
  2. Le protectionnisme, facteur de développement
    1. La Grande-Bretagne
    2. Les Etats-Unis
    3. Exercices de distancement
    4. Une comparaison avec les pays actuellement en développement
  3. Le développement institutionnel dans une perspective historique
    1. La démocratie
    2. L'administration et la magistrature
    3. Les droits de propriété
    4. Les institutions de gouvernement des entreprises
    5. Les institutions financières
    6. Les institutions de sécurité sociale et d'emploi
    7. Le temps long du développement
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Chang Ha-Joon, « La bonne gouvernance à l'épreuve de l'histoire », L'Économie politique, 1/2003 (no 17), p. 60-81.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2003-1-page-60.htm
DOI : 10.3917/leco.017.0060


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