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L'Économie politique

2003/3 (no 19)


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Le RMI occupe une place à part dans le système de protection sociale français. Sa création, en 1988, répondait à des finalités sociales diverses. Pourriez-vous nous les rappeler ?

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Marie-Thérèse Join-Lambert : Le revenu minimum d'insertion (RMI) a été créé en France assez tardivement, par rapport à d'autres pays européens. Sa conception et sa mise au point ont demandé plusieurs années, à partir du début des années 1980, durant lesquelles la montée du chômage de longue durée, les restrictions de l'indemnisation du chômage, les évolutions du lien familial (augmentation des divorces, développement des familles mono-parentales, etc.) avaient conduit à ce que l'on appelait alors le développement de la "nouvelle pauvreté". Les associations tiraient la sonnette d'alarme en faisant état de situations nouvelles de non-droit que la protection sociale, pourtant très développée en France, ne parvenait pas à couvrir.

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Les solutions apportées à ces situations ont été d'abord ponctuelles : plans précarité-pauvreté pour l'hiver, quelques expériences de revenus minima aux formes très diverses mises au point par des collectivités locales... Les oppositions à la mise en place d'un revenu minimum étaient assez fortes : certains craignaient la généralisation de droits sans contreparties et le risque de dérives. D'autres s'inquiétaient des remises en cause possibles, par ce biais, de la protection sociale. Ces discussions, de même que le caractère très développé de la protection sociale, complétée au fil des ans par des allocations minimales par "risque" (minimum vieillesse, minimum handicapés, allocation personnes isolées, plancher d'indemnisation chômage), expliquent les formes relativement originales qu'a revêtues en France le revenu minimum. A partir de cette situation, la loi de 1988 va, d'une part, lier intimement une prestation de solidarité nationale - due à tous ceux qui n'atteignent pas un montant de revenu déterminé - à une démarche d'insertion fondée sur un engagement contractuel entre l'individu et la société. Le débat parlementaire de la fin 1988 a beaucoup fait évoluer le projet sur ce dernier point : le contrat d'insertion n'est pas une contrepartie obligatoire en termes de travail à fournir, il est un droit à l'insertion sociale et professionnelle ayant pour corollaire un devoir d'insertion qui incombe à la collectivité nationale. D'autre part, le revenu minimum ne devait pas se substituer à d'autres prestations, ni susciter par son existence même une restriction ou une suppression d'autres formes de couverture. Il était conçu comme un filet provisoire.

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On comprend de la sorte qu'il n'y ait pas eu à l'époque de volonté de fusionner les différents minima : le RMI était conçu comme un complément à l'édifice de la protection sociale. Il n'était ni un revenu universel, ni une nouvelle prestation d'aide sociale venant s'ajouter à celles qui existaient déjà (aide aux personnes âgées ou handicapées, aide sociale à l'enfance...). Parce qu'elle était considérée comme relevant de la solidarité nationale, la charge de la prestation n'avait pas été confiée au département, responsable de l'aide sociale en vertu des lois de décentralisation de 1982, mais restait portée par l'Etat. De même que les autres minima "catégoriels" n'étaient pas et ne sont toujours pas gérés par les départements.

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Dans le projet de loi actuel, la problématique de l'insertion est très présente. A l'inverse, il est peu fait référence à la thématique de la pauvreté et de l'exclusion sociale, contrairement à la loi de 1988. Que pensez-vous de cette évolution ?

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M-Th. J.-L. : Il est vrai qu'à aucun moment l'exposé des motifs ne situe cette nouvelle étape législative dans une problématique d'ensemble de la lutte contre la pauvreté et les exclusions. En reprenant une analyse à mon sens beaucoup trop sommaire - mais hélas répandue -, le projet se centre sur ce qu'on appelle fréquemment l'"échec" du RMI : la montée du nombre des allocataires et la faible proportion de contrats d'insertion qui ont été signés (50 %). Ce raisonnement néglige pourtant deux constats essentiels. En premier lieu, l'accroissement du nombre de bénéficiaires est étroitement lié à la situation du marché de l'emploi - à tel point que les "modèles" de prévision utilisés pour les perspectives budgétaires sont "calés" sur le chômage, en particulier le chômage de longue durée. On sait par ailleurs que les restrictions apportées en 1992 et 1996 à l'indemnisation du chômage ont déporté vers le RMI les personnes privées d'emploi qui n'avaient plus droit à l'indemnisation. Quant à la faible proportion de contrats d'insertion, effectivement préoccupante, il ne faut pas oublier qu'elle est extrêmement variable selon les départements, qui étaient jusqu'à présent en charge de l'insertion et auxquels ce nouveau texte vient confier l'ensemble de la gestion de la prestation et de l'insertion.

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La faiblesse du nombre de contrats signés s'explique aussi par la diversité des personnes percevant le RMI, bien mise en valeur par les enquêtes effectuées lors de l'évaluation de la loi de 1988, et par les travaux de l'Insee, de la Drees et de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale  [1][1] Les rapports et travaux de l'Observatoire sont publiés.... Que nous disent ces sources ? Qu'une partie des bénéficiaires très proches de l'emploi passent quelques semaines dans le dispositif et mènent des recherches actives, sans avoir besoin d'un travailleur social pour préparer un contrat. C'est le cas des jeunes sans couverture chômage qui, lors des phases de faible croissance de l'emploi, peuvent recourir momentanément au RMI. D'autres sont dans l'attente d'une autre prestation ou proches de la retraite. D'autres, enfin, on l'oublie trop souvent, sont si "dés-insérés" que l'insertion professionnelle est un objectif extrêmement lointain. Pour ce public-là, l'obligation formelle de passer un et surtout plusieurs contrats successifs peut parfois paraître un peu "surréaliste". Pensons aux personnes que Patrick Declerck a si bien décrites dans son ouvrage Les Naufragés[2][2] Patrick Declerck, Les Naufragés. Avec les clochards...... Ce qui ne veut pas dire qu'il ne faut pas faire un effort pour l'insertion, bien au contraire. Mais cet effort doit être resitué dans une politique d'ensemble de lutte contre la pauvreté : création d'emplois, droit au logement, à la santé, création de structures diversifiées en fonction des profils très variés des personnes qui perçoivent depuis longtemps le RMI.

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Le projet de loi vise à confier aux départements le pilotage intégral du RMI, en opposition avec le choix de 1988. Que pensez-vous de cette évolution ?

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M-Th. J.-L. : Ce projet revient effectivement sur un point qui avait fait l'objet d'intenses débats lors de la discussion de la loi de 1988 au Parlement, à savoir la gestion de la prestation par l'Etat. Je dirai d'abord que le dispositif de "cogestion Etat-département", créé par la loi de 1988 et les textes réglementaires, était excessivement compliqué et que toute simplification du dispositif sera la bienvenue. Attention, cependant, aux conséquences de cette décentralisation : certes, les conditions générales d'attribution demeurent fixées par l'Etat, mais, d'une part, le RMI n'est pas et ne doit pas devenir une prestation d'aide sociale comme celles qu'ont l'habitude de distribuer les départements. Il faudra veiller de près, par exemple, à ce que les conditions d'"obligation alimentaire"  [3][3] Désigne une obligation familiale qui figure dans le..., qui sont de règle dans l'aide sociale, ne soient pas rétablies alors qu'elles avaient été considérablement allégées pour le RMI. Cela pourrait en effet conduire certaines personnes à ne pas y recourir par crainte de pénaliser leur famille proche ou lointaine. Or l'on sait, même si une bonne partie de l'opinion l'ignore et que l'on peine à en mesurer l'importance, qu'il y a déjà un "non-recours" à cette prestation par crainte des démarches à effectuer, par recul devant la stigmatisation qu'elle implique, etc. D'autre part, les droits des personnes sans domicile fixe, migrant d'un département à l'autre, gens du voyage, etc., devront être préservés. Ce qui est plus facile à dire qu'à faire, lorsque l'on voit se développer les arrêtés antimendicité ou les pressions pour éviter l'installation temporaire des tziganes.

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Surtout, les conditions de la prise en charge financière du RMI par les départements, évoquées dans les premières discussions au Sénat, conduisent à nourrir de vives inquiétudes. Le transfert du financement du RMI de l'Etat vers les départements s'effectuera en une fois, à charge aux départements par la suite de faire évoluer l'impôt affecté  [4][4] Une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers... en fonction des dépenses. Le rapporteur du texte au Sénat a calculé que si le transfert de la charge du RMI avait été effectué en 1993, les départements auraient eu à financer 4 milliards d'euros supplémentaires en dix ans. Et ces dépenses peuvent évoluer de façon très différente d'un département à l'autre, comme l'ont montré les premiers travaux de l'Observatoire de la pauvreté sur les logiques territoriales de pauvreté et leurs évolutions. Aucun mécanisme de péréquation n'est pour l'instant prévu. Certains départements pourraient être tentés, dans ces conditions, de comprimer les dépenses par des stratégies restrictives dans l'attribution de la prestation (allongement de la phase d'instruction du dossier, multiplication des formalités administratives, contrat d'insertion dépassant les capacités des allocataires, menaces de suspension de l'allocation pour non-présentation à un entretien...).

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La perspective d'un rapprochement entre le versement de l'allocation et la définition de la politique locale d'insertion peut-elle conduire à lier, bien plus étroitement que par le passé, le devoir d'insertion au droit à prestation ?

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M-Th. J.-L. : L'équilibre instauré par le texte de 1988 modifié par la loi de 1992 était instable et fragile. Il était loin d'être parfait. Les pratiques étaient variables d'un département à l'autre, le contenu des contrats très inégal... Mais les dispositions du projet de loi qui modifient la définition du contrat d'insertion ne sont pas, à mon avis, opportunes. D'une part, elles font plus nettement porter la responsabilité sur le bénéficiaire, alors que cette responsabilité, dans le texte de 1988, était partagée entre le bénéficiaire et la collectivité. D'autre part, elles mettent l'accent sur la priorité de l'insertion professionnelle. Bien que les amendements apportés lors de la discussion en première lecture du texte au Sénat aient beaucoup atténué cette priorité, cette insistance peut être porteuse de dérives dans les pratiques, dont on sait combien elles sont sensibles à l'"air du temps". Elles imputent, plus fréquemment que nécessaire, aux personnes percevant le RMI la responsabilité de leur sort, du fait de leur supposée "paresse" à rechercher un emploi. Le domaine de la lutte contre la pauvreté est, beaucoup plus que les autres, marqué par des symboliques anciennes qui ne demandent qu'à se réveiller. Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de les combattre.

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Au bout de deux ans, il est prévu un revenu minimum d'activité (RMA) pour les allocataires du RMI. L'employeur percevra l'équivalent du montant du RMI, une exemption de l'essentiel des cotisations sociales, et versera en échange à l'allocataire un salaire équivalent au Smic, mais pas sur un temps plein (20 heures hebdomadaire). Le transfert du RMI dans l'entreprise ne remet-il pas en cause le droit à la prestation ?

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M-Th. J.-L. : C'est une question importante et difficile. Elle s'était déjà posée lors de la discussion de la loi de 1988. Certaines associations avaient demandé que l'on puisse verser le RMI à une association, en échange d'une occupation ou d'un travail de l'allocataire. Cette disposition avait fait l'objet d'un article de la loi de 1988, mais aucun décret n'avait été pris pour son application, et l'article en question avait été supprimé lors de la révision de la loi en 1992. Aujourd'hui, tout en critiquant le peu d'ambition du RMA, certaines associations telles qu'Emmaüs France demandent que le RMI puisse être versé plus largement, voire éventuellement "négocié" par le bénéficiaire auprès d'associations ou d'entreprises. S'agissant des indemnités de chômage, les "activités d'intérêt général" avaient d'ailleurs un temps autorisé, dans les années 1980, le versement de l'allocation en échange d'un travail dans une association.

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Pour répondre à cette question, on peut s'interroger sur la nature même de la prestation. Doit-elle devenir une sorte de revenu dont les uns pourraient ou devraient "se contenter", alors que d'autres la compléteraient par un travail de quelques heures ou beaucoup plus ? Mais le débat le plus important, si le RMA devait être généralisé, doit porter à mon sens sur les conséquences que de telles pratiques induiraient sur le marché de l'emploi. La concurrence faite aux emplois "normaux" serait sévère, et peu contrôlable pour les emplois de faible qualification. De plus, les droits sociaux (chômage, maladie, retraite) seraient assis sur une faible fraction de l'emploi exercé, puisque seul le surplus de rémunération entre le RMI et le Smic versé par l'entreprise donnerait lieu à cotisations, ce qui pose un problème de protection sociale pour toutes ces personnes...

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Quant à la logique générale qui sous-tend le RMA, rappelons que divers mécanismes d'intéressement autorisent déjà la possibilité de travailler en cumulant, sous certaines conditions, le RMI ou les allocations chômage avec un salaire tiré d'une activité occasionnelle. Les formules existantes méritent certainement d'être simplifiées et améliorées. Mais dans leur cas, c'est toujours à l'allocataire de juger ou non de l'opportunité d'un tel emploi. Or, dans l'application des dispositions prévues par le projet de loi actuel, quel degré de liberté sera réellement laissé à l'allocataire du RMI pour accepter ou non l'emploi offert par l'entreprise qui désormais percevra directement l'allocation ? C'est toute la question de l'équilibre fragile à trouver entre droit et devoir. Mais il y a là, potentiellement, le risque que le devoir d'insertion, laissé de ce fait à la seule charge de l'allocataire, ne l'emporte sur le droit à prestation, alors même que le contrat de travail prévu est à temps partiel et qu'il pourrait, tel qu'il est construit, continuer d'enfermer l'allocataire dans la pauvreté. Celle-là même que le RMI entend combattre !

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Proposer un RMA à ceux qui sont au RMI depuis plus deux ans vous paraît-il pertinent ? N'est-il pas contradictoire de se doter d'un critère unique d'ancienneté dans le RMI, alors même que la décentralisation est justifiée par la volonté d'ajuster l'intervention publique aux différents profils des usagers ?

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M-Th. J.-L. : Il est vrai que les conditions fixées par ce projet au RMA sont relativement rigides et que, tant qu'à faire, on pourrait prévoir plus de souplesse. C'est d'ailleurs ce dont ont commencé à débattre les sénateurs en assouplissant la condition d'ancienneté. Le RMA est un instrument qui a été conçu pour les conseils généraux, puisqu'on décentralise la prestation et qu'on leur donne l'entière responsabilité de l'insertion - alors qu'ils n'ont pas, à cet égard, d'instruments adaptés à une action "de masse" (100 000 RMA sont prévus en année pleine). On doit s'attendre à des déconvenues car, comme souvent, le projet fait l'erreur de penser l'"insertion" des bénéficiaires du RMI comme un secteur à part. Or, l'insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI se fait par tous les canaux du marché de l'emploi. Pour nombre d'entre eux, les caractéristiques et les trajectoires sont semblables à celles des demandeurs d'emploi ; on ne peut pas isoler l'insertion professionnelle du reste. Le département, même avec la décentralisation, ne sera pas le maître du jeu. Il devra animer les dynamiques à l'oeuvre chez différents acteurs, mobiliser les moyens de tous les partenaires intéressés : l'Etat pour la politique de l'emploi, les politiques de logement, de santé, d'éducation permanente ; les conseils régionaux pour la formation professionnelle ; les communes et les regroupements de communes pour les Plans locaux d'insertion par l'économique (Plie), etc. Les départements devront faire intervenir d'autres acteurs, d'autres compétences que leurs seules directions d'action sociale. La partie est loin d'être gagnée d'avance.

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La décentralisation offre la voie d'une dérive possible du fait de l'appréciation subjective laissée aux départements dans les modes d'attribution du RMI. Quels dispositifs de gestion, de contrôle et d'évaluation les pouvoirs publics devraient-ils mettre en place pour apprécier les effets de ce transfert de compétences ?

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M-Th. J.-L. : C'est un point essentiel, sur lequel le projet mériterait d'être sérieusement revu. Il ne s'agit pas seulement, en effet, d'évaluation publique - un terme d'ailleurs assez ambivalent, qui peut recouvrir des pratiques très différentes. Il doit y avoir des obligations, des contrôles et des évaluations indépendantes. Il faut trouver les moyens d'établir une réelle transparence, tant sur la période intermédiaire de transfert, qui s'avérera cruciale, que sur les pratiques et les résultats.

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Le projet de loi fixe très peu d'obligations aux départements. La discussion récente au Sénat a certes apporté quelques compléments (indications de délais pour l'élaboration des plans départementaux d'insertion), mais ils apparaissent très insuffisants. L'obligation de distribuer une certaine proportion des dépenses de prestations (17 %) pour l'insertion, supprimée, puis rétablie dans le projet, n'a finalement pas résisté aux débats sénatoriaux. Par ailleurs, le contrôle de légalité par le représentant de l'Etat devient impossible, du fait de la suppression de toute transmission d'informations individuelles par les départements. Et même si le texte confie à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) la compétence de contrôle sur les dispositions nouvelles, encore faudra-t-il en préciser l'étendue et les moyens, et définir des indicateurs simples de suivi et d'évaluation à transmettre aux représentants de l'Etat.

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La décentralisation n'est pas un mal en soi, mais, nous l'avons vu, elle comporte des risques non négligeables. L'Etat doit rester garant de la cohésion de l'ensemble, du respect des objectifs. Et ceci d'autant plus que cette décentralisation intervient alors que le RMI était "à la croisée des chemins", sans qu'aient été débattues ni tranchées les questions essentielles qui se posent quant à son avenir : filet provisoire de protection, ou premier étage d'une protection sociale redéfinie ? revenu minimum "universel", ou prestation soumise à une obligation d'activités peu rémunérées ?

Notes

[1]

Les rapports et travaux de l'Observatoire sont publiés par la Documentation française.

[2]

Patrick Declerck, Les Naufragés. Avec les clochards de Paris, coll. Terre humaine, éd. Plon, 2001.

[3]

Désigne une obligation familiale qui figure dans le Code civil : obligation pour les parents qui ont des revenus de pourvoir aux besoins essentiels de leurs enfants, obligation pour les enfants devenus adultes de pourvoir aux besoins alimentaires de leurs parents sans revenus personnels suffisants. Cette obligation alimentaire a été étendue par la jurisprudence au logement. Toute personne qui recourt à l'aide sociale peut se voir imposer de faire jouer cette obligation à l'égard de ses enfants (s'il s'agit d'une personne ayant des enfants adultes et solvables) ou à l'égard de ses parents (s'il s'agit de jeunes sans emploi) (NDLR).

[4]

Une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

Pour citer cet article

Tuchszirer Carole, Join-Lambert Marie-Thérèse, « Décentralisation du RMI et du RMA : les risques d'une réforme », L'Économie politique 3/2003 (no 19) , p. 25-32
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2003-3-page-25.htm.
DOI : 10.3917/leco.019.0025.


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