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L'Économie politique

2003/3 (no 19)


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L'évasion fiscale a un statut moral ambigu. Aux Etats-Unis, où le pouvoir de l'Etat de lever l'impôt reste un objet persistant de suspicion, elle bénéficie d'une certaine prétention à la légitimité. Comme le disait Learned Hand, l'un des juristes les plus estimés du pays : "Chacun peut organiser ses affaires de façon à payer le moins d'impôts possible ; nul n'est tenu de choisir la formule la plus avantageuse pour le Trésor public ; ce n'est pas un devoir patriotique que d'augmenter ses propres impôts"[2][2] Juge Learned Hand in Helvering vs Gregory, 69F.2d 809,.... En revanche, la fraude fiscale est catégoriquement condamnée ; la violation délibérée et souvent criminelle des lois fiscales est généralement considérée comme immorale.

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Mais la distinction entre l'évasion et la fraude, même si elle est souvent claire, juridiquement parlant, est floue dans l'arène politique. Depuis la mise en place aux Etats-Unis, en 1913, de l'impôt moderne sur le revenu, les dirigeants politiques ont régulièrement dénoncé la réduction légale des impôts, rapprochant souvent évasion et fraude fiscale. En 1937, le président Roosevelt pose ainsi le problème : "Si le Congrès vote la loi fiscale de bonne foi, et que quelqu'un réussisse à y trouver, avec l'aide de juristes grassement payés, quelques nouvelles failles, est-ce moral, même si c'est légal ? C'est la grande question"[3][3] Recueil des conférences de presse de Franklin D. Roosevelt,.... C'était effectivement, et cela reste, la grande question. Roosevelt entreprit d'y répondre au printemps de 1937 en lançant une campagne contre ceux qui profitaient des failles de la législation fiscale.

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Ces failles - un terme populaire, mais imprécis - sont des dispositions légales qui accordent un traitement préférentiel à certaines catégories de revenus ou de contribuables. Certaines d'entre elles naissent par mégarde lors du processus d'élaboration de la loi : erreurs et omissions sont la hantise des rédacteurs de tout projet de loi fiscale, et les juristes astucieux ne tardent pas à les exploiter. D'autres "failles" sont en fait délibérément introduites dans le système fiscal au profit de quelques contribuables ou dans le but d'encourager certaines activités.

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Roosevelt était profondément convaincu qu'il était immoral, dans la plupart des cas, de profiter des failles. En fait, il estimait que la distinction entre évasion fiscale et fraude n'était rien de plus qu'un détail technique. Et son ministre des Finances, Henry Morgenthau Jr., exprimait bien le point de vue du président lorsqu'il déclarait que, si les impôts étaient le prix à payer pour une société civilisée, "trop de citoyens veulent la civilisation au rabais".

Problèmes et solutions

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Deux problèmes incitèrent Roosevelt à lancer son attaque contre les failles de la législation fiscale. Premièrement, au début de 1937, le New Deal perdait de son dynamisme politique, et le président cherchait un nouveau thème pour relancer ses partisans. Deuxièmement, l'administration était confrontée à une insuffisance des rentrées fiscales de 600 millions de dollars. Roosevelt pensait qu'en s'attaquant aux lacunes fiscales, il pourrait résoudre les deux problèmes. Morgenthau, son ministre des Finances, partageait l'indignation du président devant l'évasion fiscale, et il était convaincu que c'était la principale cause du déficit budgétaire. Il incitait son équipe à trouver le rapport entre les deux, expliquant à Roswell Magill, le vice-ministre des Finances, que le président "voulait dire avec force que notre budget et nos méthodes pour l'élaborer étaient bons, mais que les citoyens - selon ses propres mots - s'ingéniaient à repérer les failles"[4][4] Cf. John Morton Blum, Morgenthau Diaries : Years of....

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Les fonctionnaires du Trésor n'avaient pas toujours été des gardiens aussi vigilants des recettes fiscales. Andrew Mellon, ministre des Finances sous trois présidents républicains des années 1920, avait personnellement eu recours à diverses techniques d'évasion fiscale. Alors qu'il était en poste, il demanda au Bureau des recettes fiscales de préparer une note sur les "différentes façons de payer moins d'impôts en toute légalité, pour un particulier". Il reconnut par la suite qu'il avait utilisé cinq des dix procédés décrits dans la note. Sous Roosevelt, le ministère des Finances avait poursuivi Mellon pour évasion fiscale, cherchant à récupérer plusieurs millions. Les tribunaux avaient finalement absous l'ancien ministre de toute infraction délibérée, mais lui avaient fait payer 480 000 dollars d'impôts supplémentaires  [5][5] Blum, Morgenthau Diaries, op. cit., p. 325..

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Le dossier Mellon est emblématique de la démarche de Roosevelt vis-à-vis de l'évasion fiscale. La croisade de 1937 vise personnellement un petit groupe de riches particuliers. Le président meurt d'envie de les dénoncer publiquement et pousse le ministère des Finances à faire une note qui ne se contenterait pas de décrire les méthodes permettant d'échapper à l'impôt, mais désignerait les contribuables qui les utilisent. "Le temps est venu de réagir, et la seule façon de le faire est de commencer à donner les noms de ces personnes très riches qui trouvent le moyen de minorer leurs impôts, à la fois dans le pays et à l'étranger", déclare-t-il à Morgenthau  [6][6] Idem, p. 327..

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Les fonctionnaires du ministère résistent au projet de dénonciation publique de Roosevelt, mais Morgenthau, son très fidèle lieutenant, fait pression. "La question, leur dit-il, est de savoir si nous allons avoir un gouvernement fasciste ou un gouvernement du peuple, si les riches peuvent défier le gouvernement et refuser de prendre leur part du fardeau. Allons-nous progresser de façon libérale, ou faudra-t-il une révolution pour régler la question ? Dans ce pays, les riches sont de plus en plus riches et les pauvres de plus en plus pauvres. En France, ils ont réglé le problème par une succession de révolutions. S'ils n'avaient pas fait de révolution, la France tout entière appartiendrait aujourd'hui à quelques hommes"[7][7] Idem, p. 329.. Le personnel du ministère lance donc une étude sur la fraude et l'évasion fiscales. Le vice-ministre Roswell Magill produit finalement deux notes détaillées, l'une avec les noms des principaux fraudeurs, l'autre les décrivant en termes généraux ; un acte d'accusation sévère, mêlant les méthodes légales et illégales d'éviter l'impôt.

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La note de Magill, que Morgenthau remet sous sa propre signature - et dont on trouvera l'intégralité du texte ci-après, page 63 -, donne au président l'assurance que des textes correctifs et une application rigoureuse de la loi ont comblé nombre de lacunes. "Mais nous avons encore beaucoup trop de cas de ce que j'appellerai de la fraude morale, prévient-il, c'est-à-dire la mise en échec des impôts par des moyens légaux douteux qui n'ont pas d'objectif ni d'utilité réels pour les affaires, et auxquels un homme vraiment honnête n'aurait pas recours pour réduire ses impôts."

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La note du Trésor décrit diverses méthodes d'évasion fiscale. Les holdings dans le pays ou à l'étranger sont particulièrement prisées, les contribuables les utilisant pour gérer leurs biens personnels : maisons, yachts et chevaux de course. La plupart des holdings étrangères sont immatriculées dans les Bahamas, même si Terre-Neuve et Panama avaient aussi du succès. Techniquement, tout cela était le plus souvent légal, ou à la limite de la légalité. Quelques montages semblent néanmoins franchir cette limite et passer du côté de la fraude.

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Morgenthau ne réserve toutefois pas ses critiques aux astuces juridiquement suspectes. En fait, ses critiques les plus dures portent sur les dispositions tout à fait régulières de la législation fiscale. Le système du "pourcentage de réduction" l'irrite particulièrement. "C'est peut-être la meilleure façon que l'on puisse encore trouver de voler en toute légalité le Trésor des Etats-Unis", se plaint-il. De la même façon, il dénonce la possibilité pour les couples mariés de partager leur revenu entre mari et femme, en particulier dans les Etats qui admettent la communauté de biens entre époux. "C'est une autre manière de frauder le fisc légalement", déclare-t-il. Morgenthau critique aussi l'achat par de riches contribuables de titres exonérés d'impôt émis par l'Etat ou par des collectivités locales. Manifestement, la légalité incontestable d'une faille ne protégeait aucunement du discours offensif de Morgenthau : les couples mariés en Californie étaient mis dans le même sac que les industriels expatriés.

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"L'une des constatations les plus décourageantes faites lors de notre enquête, poursuit Morgenthau, est que des juristes de haut vol conseillent leurs clients dans l'utilisation des moyens les plus retors pour frauder le fisc, et qu'ils en font eux-mêmes un usage intensif." Le ministre donne la liste des malfaiteurs, parmi lesquels des cabinets de tout premier plan de New York et Washington. Dans une déclaration ultérieure devant le Sénat, il déplorera que ces juristes aient développé "ce que l'on pourrait appeler la théorie sportive de l'administration des impôts". "Le fait que les soi-disant leaders du monde des affaires fraudent le fisc ou y échappent est préjudiciable non seulement aux rentrées fiscales, concluait Morgenthau, mais aussi pour ceux qui se livrent à ces actes."

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Comme le président, Morgenthau mêle fraude et évasion fiscales, n'admettant pas qu'il puisse y avoir une distinction significative entre les deux. Il s'attaque à ces manoeuvres d'évitement de l'impôt en "haïssant le pécheur", même si les solutions qu'il propose passent par une offensive fiscale contre le "péché". Après tout, la plupart des techniques décrites dans la note sont techniquement légales.

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Roosevelt porte rapidement le dossier devant le Congrès, expliquant aux législateurs que les tentatives de fraude et d'évasion fiscales sont devenues "si répandues et si étonnantes par leur audace et leur ingéniosité qu'il semble impératif d'agir sans délai"[8][8] Samuel I. Rosenman (ed.), The Public Papers and Adresses.... Il concède que certaines des méthodes utilisées sont légales et que, pour d'autres, le doute est permis. Néanmoins, "toutes sont de même nature, car elles représentent une tentative délibérée, de la part de ceux qui les utilisent, d'échapper au paiement d'impôts que le Congrès a basés sur la capacité contributive de chacun. Elles sont toutes semblables, puisque ne pas payer les impôts que l'on doit conduit à en reporter la charge sur les épaules d'autres, qui ont moins de moyens, et à priver le Trésor public de ce qui lui est normalement dû"[9][9] Idem, vol.6, p. 238-239.. Et Roosevelt est d'accord avec Morgenthau pour condamner les avocats fiscalistes : "Je suis aussi désolé d'apprendre que des avocats réputés non seulement ont conseillé et conseillent encore à leurs clients des moyens d'échapper au fisc, mais qu'ils les utilisent eux-mêmes pour leurs affaires personnelles. Nous entendons trop souvent, dans la bouche des juristes comme de leurs clients,"pas vu, pas pris""[10][10] Idem, vol.6, p. 247..

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A la demande expresse de Roosevelt, le Congrès crée une commission interparlementaire sur la fraude et l'évasion fiscales. La commission commence rapidement ses auditions sur les combines fiscales de contribuables importants. Et alors que Roosevelt avait évité de donner des noms (après que son entourage et le ministère de la Justice l'en aient supplié), les audiences dévoilèrent les identités. Parmi les gens visés, on trouve plusieurs membres de la famille DuPont, l'acteur Charles Loughton, le patron de presse Robert Scripps, de hauts dirigeants de US Steel et de General Motors, et le violoniste Fritz Kreisler.

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La campagne contre l'évasion fiscale fut suivie de quelques modestes réformes, mais rien de particulièrement spectaculaire. Elle eut plus de portée par ses débats sur la dimension morale de l'évasion fiscale. Les opposants affirment alors que la différence entre l'évasion légale et la fraude criminelle est capitale. J. P. Morgan était le plus célèbre critique de la position du président, rejetant la croisade morale de Roosevelt. "La fiscalité est une question purement et simplement juridique, déclare-t-il. Chacun a le droit de faire ce qu'il veut tant que la loi ne lui donne pas tort. Je m'oppose vigoureusement à ce que l'on traite l'évasion fiscale comme une question morale. Si le gouvernement a des objections contre ceux qui la pratiquent, il n'a qu'à changer la loi"[11][11] Cf. Randolph E. Paul, Taxation in the United States,....

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En fait, changer la loi était exactement ce que voulait le président, mais il prenait certainement plaisir à dénoncer au passage quelques riches contribuables. Et il était ravi que Morgan, politiquement peu habile, défende l'évasion fiscale ; c'était le genre d'adversaire avec qui Roosevelt adorait croiser le fer. Mais Morgan avait ses défenseurs. Les dirigeants conservateurs se font l'écho de sa protestation contre le fait que les contribuables sont injustement calomniés alors qu'ils ne font qu'appliquer la loi à la lettre. Même certains partisans du président ont des doutes. Randolph Paul, qui sera conseiller de Roosevelt sur les questions fiscales pendant la Seconde Guerre mondiale, fait remarquer que "les contribuables ne sont pas les gardiens de la conscience du Congrès". Défendant l'argument de Morgan, il insiste sur le fait qu'"il n'y a rien de moralement répréhensible ni de malhonnête à organiser ses affaires de façon à payer le moins d'impôts possible". Il propose même sa propre citation de Learned Hand : "A de multiples reprises, les tribunaux ont déclaré qu'il n'y a rien de malhonnête à organiser ses affaires de façon à payer le moins d'impôts possible. Chacun le fait, riche ou pauvre, et tous ont raison, car personne n'est tenu de payer plus que la loi n'exige. Les impôts sont des prélèvements obligatoires, pas des contributions volontaires. Demander plus au nom de la morale n'est qu'un discours hypocrite"[12][12] Commissioner vs Newman, 47-1 USTC 9175, 35 AFTR 857....

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D'un point de vue juridique, l'argument de Hand l'a emporté. Mais politiquement, le "discours hypocrite" reste très convaincant. Roosevelt réussit à réunir des soutiens impressionnants pour sa campagne anti-évasion fiscale, même si la plupart des réformes portèrent sur des failles involontaires, et non sur les dispositions volontairement introduites dans le système fiscal (comme le pourcentage de réduction ou l'exonération de taxe pour les emprunts de l'Etat et des collectivités locales).

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Il est impossible de remporter le combat contre l'évasion fiscale - du moins avec le système en vigueur aux Etats-Unis. Plus de quarante-cinq ans après la campagne de Roosevelt, les failles font toujours partie intégrante du système. Et en dépit de l'opprobre qui s'attache parfois à l'évasion fiscale (comme en témoignent les récentes révélations sur la façon dont Enron et d'autres groupes américains échappent à l'impôt), les contribuables restent plus que disposés à risquer une condamnation morale pour payer moins.

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Traduction de Marc Mousli

Notes

[1]

Le Tax History Project est mené par Tax Analysts, une association américaine sans but lucratif qui publie des informations venant du monde entier sur les impôts. Une partie de cet article est parue dans le magazine Tax Notes, une publication de Tax Analysts.

[2]

Juge Learned Hand in Helvering vs Gregory, 69F.2d 809, 810 (2d Cir. 1934).

[3]

Recueil des conférences de presse de Franklin D. Roosevelt, vol. 9, New York, Da Capo Press, 1972, 399.

[4]

Cf. John Morton Blum, Morgenthau Diaries : Years of Crisis, 1928-1938, Boston, Houghton Mifflin Cy, 1959, p. 326 ; Walter K. Lambert, "New Deal Revenue Acts : the Politics of Taxation", thèse de doctorat, université du Texas, Austin, 1970, p. 365.

[5]

Blum, Morgenthau Diaries, op. cit., p. 325.

[6]

Idem, p. 327.

[7]

Idem, p. 329.

[8]

Samuel I. Rosenman (ed.), The Public Papers and Adresses of Franklin D. Roosevelt, vol. 6, New York, Random House, 1938, p. 238.

[9]

Idem, vol.6, p. 238-239.

[10]

Idem, vol.6, p. 247.

[11]

Cf. Randolph E. Paul, Taxation in the United States, Boston, Little Brown and Company, 1954, p. 203 ; John Morton Blum, Morgenthau Diaries, op. cit., p. 334.

[12]

Commissioner vs Newman, 47-1 USTC 9175, 35 AFTR 857 (2d Cir).

Plan de l'article

  1. Problèmes et solutions

Pour citer cet article

Thorndike Joseph J., « Evasion fiscale : la civilisation au rabais », L'Économie politique 3/2003 (no 19) , p. 56-62
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2003-3-page-56.htm.
DOI : 10.3917/leco.019.0056.


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