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L'Économie politique

2004/1 (no 21)


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Comment fonctionne la Russie ? Le politique, le bureaucrate et l'oligarque, de Marie Mendras,, Paris, Ceri-Autrement, 2003, 124 p

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Cet ouvrage collectif, publié sous la direction de Marie Mendras, chercheur au Centre d'études et de recherches internationales (Ceri), a le mérite d'étudier les transformations intervenues en Russie sous un angle rarement abordé : celui de l'administration. Il apporte donc une contribution intéressante qui permet de compléter utilement les ouvrages existants consacrés à la vie politique en Russie ou aux transformations économiques survenues dans le pays. En effet, en portant leur regard sur les transformations de l'administration russe depuis dix ans, les auteurs de cet ouvrage touchent un sujet central.

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La période soviétique, caractérisée par la planification et le contrôle étatique sur toutes les sphères de l'économie et de la politique, avait conduit à la constitution d'une administration centrale et régionale puissante, non tant par son nombre que par ses fonctions. Dans le sillage de la perestroïka et de la disparition de l'URSS, l'étude des transformations administratives a généralement été négligée. Les recherches, à cette période, ont surtout concerné les transformations politiques (la démocratisation) et économiques (les privatisations, la libéralisation de l'activité). L'administration, héritée de l'URSS, n'en a pas disparu pour autant. Au contraire, elle s'est trouvée placée au carrefour de ces transformations politiques et économiques. En mettant aujourd'hui l'accent sur les transformations administratives, les auteurs de Comment fonctionne la Russie ? contribuent aussi à l'étude des transformations économiques (notamment par le biais des relations entre l'administration et les nouveaux entrepreneurs privés) et politiques (par l'étude de la mobilisation des ressources administratives lors des campagnes électorales). Bien que modeste par son format, cet ouvrage permet donc de revisiter les transformations postsoviétiques en Russie.

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Marie Mendras signe le premier chapitre de ce livre, et pour ainsi dire son manifeste. Intitulé "Le triomphe des bureaucraties", ce texte rappelle que les administrations régionales ont joué un rôle important tout au long des années 1990 en Russie. A une période où l'Etat central s'affaissait sur les ruines du Parti communiste et où la déré gulation des relations économiques s'opérait dans le désordre, les bureaucraties locales ont permis au pays de traverser cette période difficile. Marie Mendras n'hésite pas à dire que l'Etat russe a été sauvé par ses administrations. Cependant, comme elle le note elle-même, "la classe politique à Moscou ne partage pas cette analyse fonctionnelle des administrations. Encore aujourd'hui, le président russe reste sur une vision classique et, à mon avis, obsolète du blocage bureaucratique en Russie". L'image de la bureaucratie russe est sombre. Son corps de fonctionnaires est perçu comme pléthorique et ses règles sont souvent dénoncées comme rigides et arbitraires. L'auteur tente de lutter contre ces clichés en tentant des comparaisons avec les Etats occidentaux, relativisant notamment le nombre des fonctionnaires russes.

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A l'inverse, elle dénonce vigoureusement la politique de Vladimir Poutine à l'encontre de l'administration. Soulignant que la dénonciation de l'administration est souvent un moyen de se soustraire à ses responsabilités politiques, elle écrit : "Poutine se montre peu enclin à encourager un régime démocratique et libéral. Les libertés publiques, l'honnêteté et le pluralisme des élections, la participation citoyenne se sont nettement dégradés depuis la fin des années 1990." Dans le même temps, la solution alternative proposée par les administrations n'est pas non plus satisfaisante du point de vue des droits et libertés fondamentales : "Les administrations, par leur endurance à maintenir leur position stratégique en pleine mutation économique et sociale, imposent leur ordre. Cet ordre est changeant, flou et non démocratique, mais il assure des formes de régulation et de protection." En conclusion, cet article programmatique veut réhabiliter les administrations locales en Russie. Une réhabilitation au centre du débat, au regard notamment des autres articles qui composent cet ouvrage et qui montrent la face corrom pue de l'administration.

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Le premier article général est ainsi complété par les contributions d'auteurs qui se sont livrés à des études de cas relatives aux relations entre les administrations et les entrepreneurs, d'un côté, et aux relations entre les administrations et les autorités politiques, de l'autre. Des auteurs russes (Igor Kliamkine, Elena Melechkina) et américains (Louise Shelley, Robert Orttung) ont été mobilisés pour ces différentes études. Cette diversité de l'équipe de rédaction permet de proposer des points de vue variés et comparatifs sur la question de la bureaucratie  [1][1] Certains de ces auteurs ont déjà travaillé ensemble....

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Le sociologue russe Igor Kliamkine et la politologue américaine Louise Shelley proposent des contributions sur les liens entre les bureaucrates et les hommes d'affaires en Russie. Igor Kliamkine est actuellement l'un des plus grands spécialistes de cette question, et a notamment publié un ouvrage remarquable sur l'économie de l'ombre  [2][2] Igor Kliamkine et Lev Timofeev, La Russie de l'ombre,.... Il rappelle que, après la perestroïka, confrontés au manque de cadres, les réformateurs russes se sont trouvés dans l'obligation de chercher un compromis avec les fonctionnaires soviétiques. Le seul moyen de s'assurer leur soutien était de leur proposer d'échanger le pouvoir contre la propriété. Ainsi, depuis le début des années 1990, la législation russe permet de fait aux fonctionnaires de percevoir une rente bureaucratique et de conclure illégalement des affaires mutuellement avantageuses avec les entrepreneurs. Les bureaucrates ont lancé sur le marché une marchandise qui est "l'autorisation de déroger aux lois", dont ils détiennent le contrôle. La bureaucratie continue à détenir le monopole de l'interprétation des lois et des règlements. L'ensemble des lois et des règles administratives voue le business à une alliance corrompue avec la bureaucratie. Face à cet abus de pouvoir des fonctionnaires, les chefs d'entreprise n'ont guère de recours. Ils n'ont pas confiance dans l'institution judiciaire car les tribunaux sont surchargés et inaccessibles aux petites et moyennes entreprises. Les affaires de droit commun, quant à elles, dépendent toujours du pouvoir administratif, local ou national.

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Selon Igor Kliamkine, les relations entre les fonctionnaires et les entrepreneurs peuvent prendre plusieurs formes. En Russie, les services rendus par les fonctionnaires lors d'une affaire occasionnelle se paient souvent en nature, conformément à la tradition russe. Pour des affaires permanentes, des formes institutionnalisées plus stables ont été créées, qui débouchent sur la participation contrainte des entreprises à un certain nombre de dépenses de l'administration. Ce type de racket est utilisé par les institutions les plus diverses, y compris les organes judiciaires et les organes de répression. Le pouvoir discrétionnaire de la police et des autres organes de maintien de l'ordre n'est pas le résultat d'écarts de comportements individuels, mais de phénomènes institutionnels qui répondent à une logique corporatiste. La situation en Russie aujourd'hui, aux yeux d'Igor Kliamkine, est extrêmement sombre. Il cite le procu reur général Oustinov, selon lequel la corruption aurait gagné environ 80 % des fonctionnaires. La corruption revêt un caractère systémique et l'on ne saurait la combattre par des mesures répressives, car les organes répressifs eux-mêmes font partie intégrante du système, affirme-t-il.

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La réflexion d'Igor Kliamkine est moins convaincante lorsqu'il assure que le montant des charges sociales et de l'imposition pesant sur l'activité économique incite les hommes d'affaires et chefs d'entreprise à la corruption. Il rappelle qu'en Russie les charges sociales équivalent à un tiers des salaires déclarés. Cela signifie que les travailleurs touchent une bonne partie de leur salaire en liquide, dans des enveloppes. Les entrepreneurs incriminent les tarifs douaniers, qui font que presque toute marchandise est importée illégalement, mais il ne semble pas que ces prélèvements soient supérieurs à ceux qui sont pratiqués en Europe occidentale. Il convient donc de préciser que les comportements d'évasion fiscale sont plus liés à une défiance face à l'Etat qu'au niveau des prélèvements. Comme l'écrit Marie Mendras, "l'Etat était et reste mal aimé des Russes car ils n'y associent pas les notions positives de pouvoirs publics qui existent dans les sociétés d'Europe occidentale".

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La contribution de Louise Shelley complète utilement le texte d'Igor Kliamkine en resituant les évolutions actuelles dans une perspective historique. Les liens entre les fonctionnaires et les réseaux criminels ne constituent pas une spécificité postsoviétique. Remontant à la période stalinienne, Louise Shelley rappelle les liens qui unissaient les surveillants du Goulag et les criminels de droit commun à cette période, liens qui survécurent à la mort du dictateur. Sous Brejnev, les groupes criminels étaient étroitement associés à l'élite dirigeante. Les changements politiques et économiques liés à la perestroïka ont contribué à renforcer ces liens entre bureaucrates et entrepreneurs criminels. Les difficultés économiques du début des années 1990 et l'appauvrissement des fonctionnaires contribuèrent à renforcer la corruption et la concussion. S'appuyant sur des études de cas, Louise Shelley montre la corruption de l'appareil d'Etat. Certains fonctionnaires russes ont pu placer à leur profit des fonds étatiques sur des comptes bancaires à l'étranger. A la lumière de ces cas, la responsabilité des partenaires occidentaux de la Russie est clairement engagée. Comme le souligne Louise Shelley, "la corruption de haut vol s'appuie souvent, en Russie, sur la complicité d'acteurs non russes", notamment dans le cas des transferts de fonds liés à l'aide internationale.

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Les liens illicites entre les fonctionnaires et les hommes d'affaires sont très divers, allant du simple pot-de-vin à la création de protectorats publics sur des affaires privées (phénomène de la krycha). En Russie, d'une part, "la privatisation n'a pas créé d'entre prises complètement libérées du contrôle étatique", affirme Louise Shelley. De l'autre, des fonctions régaliennes ont été partiellement privatisées. La "sécurité privée, qui défend les intérêts des bureaucrates et de leurs alliés criminels, produit un nouvel autoritarisme qui n'est plus exercé par l'Etat", affirme l'auteur. L'arrivée de Vladimir Poutine au pouvoir en 1999 a modifié les règles du jeu sans en changer le résultat : "Poutine, lui, a nommé des gestionnaires compétents pour défendre les intérêts de l'Etat. Mais ce changement notable dans les relations entre l'Etat et les entreprises, loin de chercher à promouvoir un contrôle démocratique de la gestion, prend la forme dcontrôle autoritaire." Ces évolutions se sont faites et continuent de se faire aux dépens des petits entrepreneurs et des petits actionnaires, victimes de la violence des criminels et des administrations locales. L'idée de créer un "actionnariat populaire" bénéficiant de la redistribution équitable des biens de l'Etat soviétique est depuis longtemps enterrée en Russie.

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Dans la seconde partie de l'ouvrage, l'Américain Robert Orttung et la politologue Elena Melechkina se penchent sur les réformes de l'administration régionale engagées par Vladimir Poutine. Robert Orttung s'intéresse à l'innovation institutionnelle constituée par la création de sept districts fédéraux destinés à relayer le pouvoir du centre dans les régions. Il souligne que la restauration de l'autorité du centre sur les régions, soutenue par le président Poutine, ne semble pas avoir produit les résultats escomptés. L'instauration de superpréfets au sein de sept grands districts fédéraux n'a pas permis de restaurer l'autorité de l'Etat central. Robert Orttung écrit : "La plupart des superpréfets n'ont ni l'autorité ni l'expérience pour traiter les problèmes complexes, de nature économique et politique, auxquels les régions russes sont confrontées. Alors que ce personnel qualifié existe incontestablement en Russie, Poutine ne s'adresse tout simplement pas à lui."

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Le problème qui se pose est celui de l'allégeance des fonctionnaires, pris entre des logiques fédérales et les demandes locales. Les superpréfets, chargés de relayer l'influence de l'Etat dans les régions, se font bien souvent les relais des demandes de leur région face au centre. Si l'administration fédérale peine à contrôler les administrations locales, les oligarques pourraient contribuer à s'en charger de fait. Pour l'auteur, "le pouvoir écono mique croissant des grandes entreprises dans les régions pourrait perturber la position des gouverneurs plus efficacement que les superpréfets". Il montre que les oligarques qui investissent dans les régions n'ont pas les préoccupations sociales des élus et, à la différence des entrepreneurs locaux, ne sont pas en situation de dépendance face aux gouverneurs et aux maires. "Poutine considère clairement le milieu des affaires comme un partenaire qui peut l'aider à contenir le pouvoir des leaders régionaux", affirme-t-il. Ces rapprochements conduisent à la création de ce que l'on peut appeler des "régions-entreprises" dans les grandes zones d'exploi tation minière de Sibérie.

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Elena Melechkina, dans sa contribution intitulée "Elections sous contrôle", analyse les aménagements de la vie politique dans les régions de la Fédération de Russie et montre les revirements partisans des élites régionales afin de satisfaire aux demandes politiques de Vladimir Poutine. Ce dernier n'est pas parvenu à modifier fondamentalement la composition des élites régionales. Comme le souligne Elena Melechkina, lors des élections qui se sont déroulées en 2000-2002, seuls 21 % des chefs d'exécutif ont été élus pour la première fois (par rapport aux scrutins de 1995-1996). On ne peut donc pas qualifier de "recrues poutiniennes" le nouvel ensemble des gouverneurs et présidents de République. Le profil sociologique des gouverneurs est stable. La plus grande partie d'entre eux sont des anciens du Komsomol ou des fonctionnaires soviétiques, certains sont d'anciens chefs militaires ou des directeurs d'entreprises de l'époque soviétique. Ces données montrent que la continuité l'emporte pour ce qui est des gestionnaires régionaux au pouvoir.

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Cependant, cette stabilité sociologique n'est pas synonyme d'indifférence à l'égard du centre ou de stabilité des convictions partisanes. Devant la volonté recentralisatrice du président Poutine, les gouverneurs préfèrent afficher leur loyauté au Kremlin et trouver des compromis afin de ne pas se trouver en butte à l'hostilité présidentielle. Cette attitude, qui privilégie le maintien au pouvoir aux dépens du positionnement partisan, a été clairement montrée lors des élections législatives de 1999 et de 2003. Les chefs des exécutifs régionaux se mobilisent en faveur du parti du président Poutine, manifestant ainsi leur volonté de compromis : ils facilitent le maintien au pouvoir du président et conservent leur poste en échange. Afin de montrer leur loyauté au Kremlin, de nombreux gouverneurs ont favorisé l'émergence de branches régionales du mouvement Unité, créé à la veille des élections parlementaires de 1999 afin de soutenir le pouvoir exécutif et le Premier ministre Poutine. Ce bloc électoral créé artifi ciellement et rebaptisé depuis Russie unie a reçu le nom de "parti du pouvoir". Certains gouverneurs ont même affirmé être prêts à renoncer à leur élection au suffrage universel pour renforcer la verticale du pouvoir. Cette proposition ferait l'affaire de ceux qui ne peuvent pas se représenter une troisième ou quatrième fois et ceux qui craignent d'être battus.

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Ces évolutions se font aux dépens des partis politiques. Elena Melechkina souligne que, lors des élections de 2000 et 2002, les partis politiques sont passés au second plan du fait de la personnalisation croissante de la compétition électorale. Les partis régionaux créés par des gouverneurs ont connu le même déclin. Cela ne concerne pas le Parti communiste, seule organisation possédant une vraie base dans toutes les régions et un électorat fidèle, quoique vieillissant. Ce parti a néanmoins perdu aussi de l'influence par rapport à 1996-1997, comme l'ont montré les résultats des élections de décembre 2003. Depuis 1999, la confrontation entre parti au pouvoir et opposition communiste n'est plus le scénario le plus répandu. Ce constat est fort inquiétant, car il montre le déclin du pluralisme politique en Russie. Les partis politiques qui s'étaient créés au moment de l'effervescence démocratique suscitée par la perestroïka n'ont pas réussi à s'implanter durablement, faute de bases militantes. Les coalitions politiques créées à des fins électorales ont contribué à décrédibiliser la vie politique, aggravant l'indifférence croissante d'un électorat désabusé.

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Cette évolution a pu être favorisée par l'intérêt grandissant des hommes d'affaires (les oligarques) pour les fonctions exécutives dans les régions. Confirmant les remarques de Robert Orttung, Elena Melechkina note que les hommes d'affaires s'intéressent de plus en plus ouvertement aux postes de responsabilité politique, notamment à celui de gouverneur de région. Les autorités régionales contrôlent souvent l'accès à d'importantes ressources financières et économiques. Bien que détestés par la population, plusieurs oligarques sont parvenus à se faire élire gouverneur ou à imposer leurs hommes au sein des exécutifs régionaux. L'oligarque Roman Abramovitch a ainsi été élu gouverneur en Tchouvachie. Gazprom et Loukoil ont soutenu les gouverneurs des régions de Volgograd, d'Astrakhan et d'Arkhangelsk. Les relations entre le monde des affaires et les élites politico-administratives permettent à ces dernières d'accumuler des fonds pour leurs campagnes électorales. A Samara, en 2000, le gouverneur Titov a obtenu le soutien de Ioukos en échange de l'attribution du poste de vice-gouverneur de la région à un haut responsable de l'entreprise.

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Au fil de l'ouvrage, se développe une critique sévère de la politique de Vladimir Poutine. Pour Marie Mendras, "le défaut fondamental de l'approche poutinienne est l'erreur de diagnostic sur le fonctionnement des administrations et la croyance dans la supériorité du pouvoir politique sur le pouvoir bureaucratique". Dit en d'autres termes et en reprenant les concepts de Max Weber, ce que critique le livre, c'est la domination charismatique (la valorisation du chef) et traditionnelle (les liens politico-économiques) sur la domination légale-rationnelle. C'est d'ailleurs ce que souligne clairement Louise Shelley lorsque qu'elle écrit : "La corruption, trait majeur de la bureaucratie russe prérévolutionnaire, caractérise aussi le fonctionnement de l'administration postsoviétique. La Russie est et restera dans un avenir prévisible très loin de l'idéal administratif weberien."

Notes

[1]

Certains de ces auteurs ont déjà travaillé ensemble à l'occasion d'une étude pour le ministère de la Défense français : "Russie : réformes institutionnelles et comportements des bureaucraties", réalisée par Marie Mendras (Ceri-CNRS) en 2002, avec la participation d'Igor Kliamkine (Fondation Libéralnaïa Missiïa, Moscou), Alexandra Vacroux (Harvard University), Robert Orttung (American University) et Elena Melechkina (Institut d'information en sciences sociales, Moscou). Ce rapport est disponible sur le site du ministère, à l'adresse : http :// www. defense. gouv. fr/ das/ etudes/ etude/ bureaucratie/ synthese. htm#synthese

[2]

Igor Kliamkine et Lev Timofeev, La Russie de l'ombre, Presses de la Cité, 2003.

Plan de l'article

  1. Comment fonctionne la Russie ? Le politique, le bureaucrate et l'oligarque, de Marie Mendras,, Paris, Ceri-Autrement, 2003, 124 p

Pour citer cet article

Daucé Françoise, « L'administration russe », L'Économie politique 1/2004 (no 21) , p. 76-83
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-1-page-76.htm.
DOI : 10.3917/leco.021.0076.


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