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L'Économie politique

2004/1 (no 21)


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Putin's Russia, de Lilia Shevtsova, Carnegie Endowment For International Peace, 2003, 303 p

Russia Rebounds, de David Owen et David O, Robinson (eds), Washington, International Monetary Fund, 2003, 183 p.

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Tout ce que nous entreprenons réussit...comme on s'ennuie !" Cette phrase tirée de l'ouvrage de Lilia Shev tsova est prêtée à Alexandre Volochine, chef de l'administration présidentielle russe jusqu'en décembre 2003. Prononcée lors de l'été 2000, elle résume l'irrésistible ascension de Vladimir Poutine, qui était quelques années auparavant une terne silhouette de l'administration Eltsine. On reste étonné de la facilité avec laquelle s'est faite la mise au pas politique d'une Russie en transition, jusqu'alors caractérisée par les conflits et l'instabilité. Tout aussi surprenante a été l'ampleur de la reprise économique, bilan qui tranche avec celui des années 1990, caractérisées par les contradictions en matière de réformes et la crise permanente.

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L'ouvrage de Lilia Shevtsova, La Russie de Poutine, couvre la période qui va de la fin de la législature Eltsine jusqu'au début de l'année 2003. Le second ouvrage, Le Rebond de la Russie, rédigé par des experts du Fonds monétaire international (FMI), étudie différents aspects de la reprise économique russe à l'oeuvre depuis 1999. Les deux ont en commun de porter un jugement à certains égards sévère sur la véritable ampleur des succès poutiniens. Ils sont enfin particulièrement utiles pour comprendre la période qui s'ouvre, c'est-à-dire de la seconde législature de Vladimir Poutine, qui a probablement commencé avec l'affaire Ioukos en novembre 2003.

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Le livre de Lilia Shevtsova tient remarquablement ses promesses. C'est un journal qui présente les événements et les décisions importantes de la période considérée et, en même temps, une analyse approfondie des enjeux de cette transformation. La forme quasi chronologique choisie par l'auteur a un double avantage. Elle rend son projet accessible à un large public pas forcément au fait des subtilités de la politique russe, qui peut ainsi se familiariser avec l'évolution politique récente de la Russie, tout en ayant accès à une vision cohérente et analytique de ces événements. L'analyse est vivante et surtout incarnée, jamais détachée de tel moment "historique" ou de telle décision concrète.

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L'autre avantage de La Russie de Poutine réside dans la démarche de l'auteur, qui refuse les clichés déterministes de l'histoire russe. On n'y trouvera pas d'hypothèse hasardeuse sur la mentalité ou la spécificité russes, données une fois pour toutes et figées dans l'histoire. Elle montre que le régime politique est le double résultat, à la fois d'un héritage, mais aussi des circonstances. Les caractéristiques de l'exercice du pouvoir prennent forme au gré des événements et des décisions, tout en puisant ses fondements dans le passé long. Il y a des lignes de force, des grandes tendances, des "visions du monde" dans l'analyse proposée, mais aussi des circonstances, des événements, des choix soudains, des revirements et des caractères personnels qui ont tous un rôle dans la formation de l'identité de la "Russie de Poutine".

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Lilia Shevtsova ne cache pas ses préférences pour le camp des "démocrates". Elle ne tait pas ses jugements sévères sur la guerre meurtrière conduite en Tchétchénie ou le désastreux bilan en termes de droits de la personne en Russie. En livrant ainsi ses opinions, le lecteur sait d'où l'auteur parle (en l'occurrence, d'un think tank financé par des fonds privés américains), et cela permet aussi de considérer l'ouvrage comme une proposition de vision, une grille de lecture parmi d'autres de la complexe réalité russe. Elle a le mérite de se démarquer de la vision officielle qui semble maintenant devenue de plus en plus dominante dans des médias russes "repris en main".

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La nouvelle identité de la Russie, quelle est-elle ? Vladimir Poutine hérite du "système russe" forgé par les années de leadership eltsinien. C'est un système dans lequel le leader tout-puissant n'a pas de comptes à rendre et "limite l'ensemble des institutions à des rôles auxiliaires" (p. 16). Mais c'est une forme de pouvoir sans réel contenu, une monarchie élective dont les objectifs - et donc la substance - varient en fonction des leaders et des groupes de pression qui agissent sur lui. La monarchie élective mise en place par Boris Eltsine était celle d'un révolutionnaire, d'un homme de la destruction. S'il a mis toute son énergie, au début des années 1990, à rassembler un maximum du pouvoir, son affaiblissement physique et sa personnalité l'ont empêché de stabiliser son mode de gouver nement, sa législature se terminant en privatisation du leadership public. Mais Lilia Shevtsova note que ce destin lamentable est aussi une caractéristique intrinsèque du "système russe" : dans un système sans institutions et sans contenu, le leader est obligé de gouverner avec ceux en lesquels il a confiance, devenant paradoxalement otage de son entourage.

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Le choix de Vladimir Poutine par la "famille" (le clan entourant le vieux président malade à la fin des années 1990) fut dicté bien sûr par l'impératif de loyauté qui semblait caractériser ce jeune inconnu, qui fut jusqu'à la fin fidèle à son "boss" Anatoli Sobtchak, ancien maire de Saint-Pétersbourg. Le parcours de Poutine semblait également séduisant car typique des hommes politiques émergeants en Russie, passant du KGB à l'équipe du maire libéral Sobtchak. Il révèle aussi le fait que ce système, conflictuel en apparence, repose sur la complicité de nombreux acteurs qui sont apparemment en conflit ou incompatibles (peut-on être du KGB puis réformateur- libéral ?). Ainsi, la soi-disant opposition au Kremlin a été en fait constituée d'éléments stabilisateurs du système : les communistes ont contenu le vote protestataire, le cantonnant à une opposition forte régionalement mais sans réel programme à proposer au niveau national. De même, les "démocrates" se sont satisfaits de cette monarchie élective, pourtant si faiblement démocratique, par crainte des institutions qui étaient selon eux susceptibles de ralentir les réformes économiques. Cette complicité tacite de la pseudo- opposition est commune aux législatures de Boris Eltsine et de Vladimir Poutine. Le jugement de Lilia Shevtsova pour ceux qu'elle soutient par ailleurs est particulièrement sévère. Selon elle, en effet, le rôle des libéraux dans la "monarchie élective a discrédité l'idée même de démocratie libérale" en Russie (p. 52).

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L'idée de contradiction et de synthèse impossible est l'élément le plus intéressant de l'approche de Lilia Shevtsova. Pour elle, les leaders de la Russie postcommunistes ont chacun à leur manière incarné des traits de la Russie qu'ils ont administrée. Le leadership de Boris Eltsine est fondé sur les contradictions des Russes, partagés entre la volonté de rupture avec le communisme et la nostalgie à l'égard de l'ancien système. Eltsine, explique-t-elle, fut le politicien idéal pour incarner "désir et programme incompatibles". Héritier du système, Vladimir Poutine va au contraire incarner un souhait de stabilité et le refus de l'aventure. S'il devient omnipotent, ce n'est pas par désir personnel de puissance, mais "parce que la société russe à ce moment-là désirait de la simplicité et de la sécurité" (p. 110). Toute fois, ce désir de stabilité intervient à un moment où, contrairement à l'Europe centrale, les réformes économiques et politiques sont inachevées. Ce choix de la subordination des institutions (des régions, des milieux d'affaires, des partis politiques, des médias) entre alors en contradiction avec la volonté de réforme qui caractérise un Poutine souhaitant la transformation de la Russie en économie de marché.

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La stratégie de la subordination n'a pas été un choix immédiat. Shevtsova montre que certains éléments ont joué un rôle fondateur, tel le naufrage du sous-marin Koursk, en août 2000, lors duquel le président a été confronté aux dangers qu'une presse trop libre faisait peser sur son leadership. La personnalité de Poutine s'est affirmée progressivement. Nommé Premier ministre en août 1999, il est d'abord un chef "sans contours" (il a conduit sa campagne présidentielle de 2000 quasiment sans programme). Une fois président (élu en mars 2000), Poutine se voit comme un "monarque républicain" dans la tradition gaullienne, ses réformes se voulant l'équivalent de l'instauration de la Cinquième République en France. Mais cette comparaison n'est pas pertinente, selon Lilia Shevtsova, car la restauration de l'ordre gaullien n'a pas eu pour but de détruire les institutions parallèles au pouvoir présidentiel (déjà moribondes en Russie).

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L'analyse met en avant la paradoxale faiblesse du pouvoir poutinien. L'exercice d'un pouvoir fondé sur son leader se transforme bien souvent en "microgestion" des conflits claniques. Le président doit constamment arbitrer entre la "famille", toujours présente, les "libéraux pétersbourgeois" et les siloviki (les hommes issus de l'ex-KGB), qui arrivent en masse dans l'administration présidentielle. Ces clans sont incompatibles, mais chacun joue un rôle particulier dans la toile d'araignée du pouvoir présidentiel, ce qui permet au président de n'être otage d'aucun d'eux, contrairement à son prédécesseur. Si l'ouvrage ne couvre pas la période de l'affaire Ioukos, qui a son point d'orgue en novembre 2003 avec l'arrestation de son président, l'oligarque Mikhaïl Khodorkovski, on peut prolonger le raisonnement de Lilia Shevtsova. L'arrestation du jeune et bouillant oligarque et le départ du chef de l'administration présidentielle, Alexandre Volochine, véritable "parrain" de la "famille", signent le déclin du clan eltsinien et une montée en force des siloviki. Cette évolution était probablement inscrite dans l'histoire, tant l'ancien clan devenait problématique pour le président. Toutefois, il pourrait, si l'on suit l'analyse de Lilia Shevtsova, paradoxalement affaiblir le leadership de Poutine : le maître du Kremlin risque en effet de devenir otage du clan dominant, car incapable de prendre une décision indépendante de la chaîne d'exécution contrôlée par les siloviki.

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D'ailleurs, un autre élément d'analyse appuie la thèse de la faiblesse potentielle du nouveau leadership dans "Poutine II". L'auteur montre que, dans la conception poutinienne, le pouvoir est fondé sur la subordination, la loyauté, les instructions venues d'en haut, dans une logique typique des hommes du KGB. "Tout semble fonctionner car les ordres sont donnés et les subordonnés font des rapports."

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Le véritable Etat de droit s'appuie une confiance du leader dans la société et les institutions. Or, fondamentalement, les élites russes refusent leur confiance aux institutions et au peuple. Ce refus est fondé, selon Lilia Shevtsova, sur ce qu'elle appelle "l'obsession de l'autopréservation des élites russes". La pérennité du pouvoir des élites est incertaine, et la transition du pouvoir d'un leader à l'autre devient, dans ce système, l'enjeu fondamental. L'affaire Ioukos (qui n'est pas analysée par l'ouvrage) se comprend également à l'aide de cette grille de lecture. La prise du pouvoir économique des siloviki s'explique principalement par un constat de faiblesse, leur venue au Kremlin étant étroitement dépendante de la volonté du leader : que se passera-t-il pour eux à la fin de la seconde législature de Vladimir Poutine ? Cette fragilité intrinsèque les a probablement poussés à asseoir leur pouvoir économique, instrument de leur pérennité politique. La notion d'obsession de l'autopréservation est un instrument particulièrement utile pour décrypter l'actualité politique de la Russie postsoviétique.

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L'auteur reconnaît que Poutine a utilisé son pouvoir pour promouvoir de nombreuses réformes économiques indispensables. Elle salue aussi le choix de la coopération avec l'Ouest. Mais cela ne l'empêche pas d'estimer que le système est moins solide qu'il n'y paraît. Les sondages favorables au président et les prix du pétrole sont, remarque-t-elle, des éléments fragiles de légitimité. Un système fondé sur l'absence d'alternative, le règne d'un seul homme et des compromis trouvés dans l'ombre est "bien plus vulnérable qu'un système fondé sur des institutions viables" (p. 269). Lilia Shevtsova conclut par une interrogation très instructive : "Ce régime politique hybride a été la garantie de la stabilité en Russie : ce fut un moyen de relier passé et présent, les conservateurs et les modernisateurs. Ce régime fut un instrument de neutralisation des conflits, un antidouleur permettant d'adoucir la violence des transformations de la Russie. Mais ce régime hybride est-il capable de permettre une rupture pour construire le futur ?" (p. 223).

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Peut-on tirer un bilan aussi sévère que celui de Lilia Shevtsova en ce qui concerne l'économie ? L'ouvrage du FMI donne une vision beaucoup moins complète de son thème, le rebond économique de la Russie. Celui-ci présente une compilation d'articles abordant divers sujets techniques (politique économique, fiscalité, banques, réformes structurelles...). Malheureusement, une partie importante de l'ouvrage s'attarde longuement sur la période de la fin des années 1990, et notamment sur la crise financière de 1998. La partie consacrée aux banques depuis la crise (avant-dernier article) est très restreinte. Quant au dernier article, consacré à la crise de la dette, il est intéressant mais déconnecté des enjeux de l'économie russe d'aujourd'hui. L'ouvrage ne tient donc qu'en partie les promesses de son titre.

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Le premier article, sur la politique économique, explicite le rebond rapide de la Russie immédiatement après la crise. Le FMI avait prévu une sortie de crise beaucoup plus lente. Le fait que l'économie réelle soit en grande partie déconnectée de la sphère financière - le crédit bancaire est très limité en Russie - explique que la crise financière ait fait des dégâts limités. La politique monétaire suivie immédiatement après la crise d'août 1998 a été expansionniste, permettant alors de débloquer le système de paiements et d'éviter une panique des déposants. Le FMI critique le fait qu'elle ait été trop peu sélective face à des banques qui ont pourtant joué la politique du pire. Elle fut ensuite restrictive dès le début 1999, mais... indolore, car la masse monétaire a commencé à augmenter sous la pression de la hausse rapide des réserves de change. C'est une politique monétaire "quasi passive" (se bornant à accumuler des réserves de change sous l'impulsion d'excédents courants massifs) que la banque centrale a conduite jusqu'à aujourd'hui. Les experts du FMI considèrent que ce choix de limiter l'appré ciation du taux de change a contribué à freiner le rythme de la désinflation. La critique peut sembler malvenue, tant la solution inverse (laisser le rouble s'apprécier) aurait été lourde de conséquences pour la reprise de la production dans le secteur manufacturier, qui a conquis une place bien fragile sur le marché intérieur russe après la dévaluation d'août 1998.

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La politique budgétaire - qui s'est caractérisée par la tenue d'excédents publics de 2000 jusqu'à aujourd'hui - est à la fois le fruit de la réforme fiscale et du niveau favorable du prix du pétrole. Ce sujet crucial fait d'ailleurs l'objet des deux articles les plus intéressants de l'ouvrage, l'un étant consacré à la réforme fiscale, l'autre aux réformes du mode de dépenses budgétaires. Très riches d'enseignements, ces articles montrent à quel point les modifications et simplifications bien connues des taux de la fiscalité - notamment l'introduction d'un impôt de 13 % sur les revenus des personnes physiques - ne constituent qu'une partie de la réforme. En effet, il est mis en avant tout un arsenal de réformes du mode de collecte des revenus, destiné à lutter contre les impayés fiscaux.

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Les experts du FMI présentent des simulations particulièrement remarquables : à prix du pétrole constant, les revenus budgétaires totaux sont passés de 40,5 % du PIB en 1998 à 36,8 % du PIB. Ainsi, la baisse de la pression fiscale liée aux changements de taux d'imposition a eu un effet relativement limité, alors que quasiment l'ensemble des taux ont été soit réduits, soit tout simplement éliminés. A titre d'exemple, la taxe sur les profits des sociétés est passée de 35 à 24 %. Ainsi, la réduction de la pression fiscale a été presque compensée par les améliorations "qualitatives" de la collecte des revenus.

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Rappelons, pour saisir la portée de cette démonstration, que dans les années 1990, la Russie a souffert d'une montée dramatique des impayés, et notamment des impayés des entreprises au fisc, une des sources de l'insolvabilité de l'Etat qui a entraîné le défaut d'août 1998. Un des grands défis de la Russie de l'après-crise a été de rétablir la discipline de paiement dans l'économie. L'Etat, créancier prioritaire, avait été laxiste dans sa collecte des revenus, n'ayant jamais voulu sanctionner les mauvais payeurs. La réduction rapide des impayés des entreprises (passant de plus de 50 % du PIB en 1998 à 14 % fin 2002) n'a donc pas été uniquement obtenue grâce à l'afflux de liquidités dans l'économie lié à la tenue d'excédents courants records (et donc aux prix du pétrole). En effet, l'Etat s'est bien rétabli comme autorité publique dans la chaîne des paiements en devenant créancier rigoureux. Une réforme qualitative de l'Etat-créancier a été conduite, comme le montre l'étude du FMI. Il est donc abusif de réduire l'amélioration de la situation financière russe à l'aubaine constituée par les prix du pétrole élevés.

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Toutefois, la simulation faite par le FMI permet une autre conclusion, plus inquiétante. A prix du pétrole constant, les revenus fiscaux fédéraux sont passés de 14,6 % du PIB à 17,2 % entre 1998 et 2003, tandis que les revenus "subnationaux" (c'est-à-dire pour les sujets de la Fédération) sont passés de 17,8 à 11,7 % pendant la même période. La réforme fiscale eu pour effet un recentrage des revenus budgétaires au profit du centre (et au détriment des régions). Comme le conclut le FMI, "les nouveaux dispositifs fiscaux créent des déséquilibres au niveau local" (p. 95). Pour maintenir leurs dépenses, les gouvernements locaux devront trouver de nouvelles sources de revenus, et notamment transférer progressivement à la charge des ménages les paiements des "services communaux" (entretien des habitations), ce qui constitue une "source de tension à moyen terme" (p. 95), comme le note le FMI.

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Dans sa partie sur les réformes structurelles - une des questions les plus controversées du bilan de "Poutine I" -, les jugements portés par le FMI sont convenus et moins fouillés que l'étude de la question budgétaire. L'écart entre les réformes officielles et les changements structurels spontanés de l'économie fait l'objet d'une étude relativement superficielle. L'article note la concentration croissante de l'économie autour de dix groupes clés. Ces groupes, fondés sur les exportations de matières premières, ont eu tendance à se développer vers les secteurs tournés vers le marché intérieur depuis la crise de 1998. Parallèlement à cette intégration horizontale, les PME sont marginalisées. Si celles-ci représentent la moitié de l'emploi et de la valeur ajoutée en Europe centrale, leur poids en Russie n'est que de 10 à 20 % de ces deux agrégats, ce qui constitue un réel frein à la croissance à long terme.

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La principale barrière à l'entrée dont souffrent les PME serait l'interdépendance des gouvernements locaux et des entreprises régionales déjà établies. La faiblesse de l'intermédiation financière et une législation des affaires qui ne se concrétise pas sont également des raisons invoquées, et il est clair que, dans tous ces aspects, les réformes ont peu progressé depuis 1998. Le FMI recommande que celles-ci se concentrent sur la levée des barrières administratives qui empêchent le développement des entreprises en Russie. Si le FMI est conscient que la déréglementation doit s'accompagner d'une réforme de l'administration, le contenu de cette dernière demeure vague. S'il s'agit de pur "downsizing" (réduction d'effectifs), plusieurs études parallèles faites sur le poids réel de la bureaucratie en Russie sont ambiguës, la surcharge administrative étant loin d'être évidente  [1][1] Le sociologue Vladimir Gimpelson estime que les fonctionnaires.... En outre, on voit mal le lien entre les autres réformes proposées (notamment le retrait des barrières douanières à l'importation dans la perspective d'une intégration à l'Organisation mondiale du commerce) avec l'efficacité administrative régionale...

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Les experts du FMI considèrent que le gouvernement s'est d'abord attaqué aux réformes les moins coûteuses sur le plan social et que, pour cette raison, le mouvement des réformes poutiniennes a été soutenu par la population. Que se passera-t-il quand le gouvernement devra conduire la restructuration des monopoles naturels ( notamment la mise à niveau des prix internes de l'énergie) ou le transfert des tarifs communaux à la charge des ménages ? La question est intéressante. Toutefois, la vison générale de l'économie politique des réformes russes, analysées avec la grille de lecture de la "recherche de rente", est peu convaincante. Les réticences aux réformes s'expli queraient par l'alliance des autorités et des entreprises locales. Les bas prix de l'énergie, la protection contre la compétition de nouveaux entrants potentiels ou contre les faillites en faisant pression sur les juges étant autant de "cadeaux" offerts aux entreprises par les administrations régionales contre des pots-de-vin...

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La réalité de cette alliance a bien d'autres dimensions : l'héritage des villes-usines soviétiques a rendu des villes ou des régions entières dépendantes d'une entreprise. En outre, dans la tradition soviétique, les entreprises ne sont pas seulement des unités productives. Elles sont non seulement pourvoyeuses d'emploi - souvent uniques -, mais aussi gestionnaires de la quasi-totalité de la protection sociale. La vision étroite du "complot" des entités régionales face à un centre pseudo-réformateur ne correspond pas à la réalité et ne permettra pas à la Russie de répondre aux défis aussi importants que la montée des inégalités régionales, l'externalisation des actifs sociaux des entreprises ou l'amélioration de la compétitivité du secteur manufacturier. Que se passera-t-il si, comme le conseillent le FMI et l'Union européenne, les prix internes de l'énergie sont brusquement élevés au niveau des prix mondiaux ? On aura certes éliminé les "distorsions de prix relatifs" et les "subventions implicites", mais avec quelles conséquences sur les villes-usines qui n'ont pas la chance d'être exportatrices de matières premières ?

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En conclusion, il semble bien que le livre sur le "miracle écono mique poutinien", qui fasse le tri entre ses faux-semblants et ses vrais succès, reste encore à écrire. En outre, il est probablement trop tôt pour tirer des conclusions fermes sur la question la plus importante des réformes économiques de "Poutine I" : comment des lois et des réformes décidées par le centre trouvent-elles leur traduction concrète dans la "réalité russe" ?

Notes

[1]

Le sociologue Vladimir Gimpelson estime que les fonctionnaires en Russie représentent 1,8 % de la population active, contre... 7,8 % aux Etats-Unis. Cité par Marie Mendras dans le chapitre 1 de Mendras M. (dir.), Comment fonctionne la Russie ? Le politique, le bureaucrate et l'oligarque, Ceri-Autrement, 2003 [NDLR : voir page 82 l'article de Françoise Daucé pour une analyse du contenu de cet ouvrage].

Plan de l'article

  1. Putin's Russia, de Lilia Shevtsova, Carnegie Endowment For International Peace, 2003, 303 p
  2. Russia Rebounds, de David Owen et David O, Robinson (eds), Washington, International Monetary Fund, 2003, 183 p.

Pour citer cet article

Zlotowski Yves, « Succès et faux-semblants de la Russie de Vladimir Poutine », L'Économie politique 1/2004 (no 21) , p. 84-95
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-1-page-84.htm.
DOI : 10.3917/leco.021.0084.


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