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L'Économie politique

2004/3 (no 23)


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Préparée de longue date, l'entrée en mai 2004 dans l'Europe unie de huit pays de l'ex-bloc soviétique sanctionne un processus de transition démocratique conforté par l'adhésion aux valeurs européennes, qui a partout nécessité d'importantes adaptations juridiques et institutionnelles.Si, aux yeux des dirigeants des Quinze et de ces pays, l'enjeu politique de l'ancrage démocratique des anciens satellites de Moscou est à juste titre mis en avant, les débats de la Convention européenne, d'une part, la crise irakienne, de l'autre, ont bien montré que, au-delà de cet accord politique minimal, cette adhésion était à géométrie variable. Il est en effet vite apparu que, pour les dirigeants des pays accédants, l'Europe était avant tout, sinon uniquement, un grand marché, tandis qu'en matière stratégique, le parapluie américain semblait bien plus attirant que l'inexistante Défense européenne.Quant au "modèle social européen", on n'en a guère débattu dans les enceintes qui ont bouclé le processus d'adhésion, et timidement dans celles qui ont élaboré la future constitution européenne.

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Où en sont ces nouveaux Européens en matière de protection sociale ? Quelle place les questions sociales et de protection sociale ont-elles pris dans le processus d'élargissement ? L'adhésion va-t-elle permettre à d'anciennes démocraties populaires de rejoindre des normes européennes de protection sociale ? En revanche, l'entrée de ces pays, de leurs travailleurs et de leurs retraités va-t-elle modifier les équilibres européens actuels ?Tout en étant particulièrement influencés par les grandes organisations internationales, notamment la Banque mondiale, les pays candidats n'ont pas suivi une voie unique pour réformer les protections sociales héritées de la période communiste. La couverture sociale y reste aujourd'hui inégale, souvent incomplète, et est loin d'être universelle ; certaines populations, dont les retraités, ont souffert des réformes.L'Europe des Quinze a brillé par son peu d'influence sur ces évolutions et n'a pas fait de la protection sociale un élément décisif de la feuille de route des nouveaux membres. Ce faisant, elle a mis en évidence que le modèle social européen n'existe pas ; ce qui peut, paradoxalement, relancer le débat sur sa construction.

Nouveaux Européens, vieille Europe

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Avec 74 millions d'habitants, les huit nouveaux membres apportent 20 % de citoyens supplémentaires à l'Europe actuelle. Mais leur démographie les classera très prochainement, sinon d'emblée, dans la "vieille Europe". En effet, si les espérances de vie n'atteignent pas le niveau des Quinze (elles ont dans plusieurs cas diminué dans les années 1990) et si la part de la population de 65 ans et plus (de 11 à 15 % selon les pays) est moins élevée qu'en France, par exemple (16 %), ces pays dont la fécondité est à un niveau très bas vieillissent rapidement et sont déjà en déclin démographique. En 2002, leur population aurait décru de près de 0,2 %, pour partie à cause de l'émigration, mais surtout parce que les décès l'emportent sur les naissances. Et cette décroissance se poursuivra dans les vingt prochaines années. Dans ces conditions, si les taux de dépendance démographique (rapport entre nombre de personnes âgées et de personnes en âge de travailler) y sont aujourd'hui sensiblement inférieurs à ceux de l'Europe des Quinze, il n'en sera plus de même d'ici une vingtaine d'années. Tous ces pays, qui ont déjà réformé leurs systèmes de retraites dans les années 1990, vont donc être confrontés à cette dégradation du rapport entre retraités et actifs.

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En matière de protection sociale, ces pays ne partaient pas de rien en 1989. Avant leur absorption dans le bloc communiste, certains d'entre eux avaient connu, parfois très tôt, la mise en place de systèmes de retraite bismarckiens : ainsi, en Hongrie, une assurance maladie obligatoire avait-elle été mise en place en 1889 pour les ouvriers. Après la Seconde Guerre mondiale, le "socialisme réel" a revendiqué apporter une protection sociale totale à la population, en offrant des soins de santé gratuits, des logements à très faible prix et des systèmes de crèches facilitant l'activité professionnelle des mères, des retraites pour tous, peu élevées mais très égalitaires et, surtout, le plein-emploi, pour les hommes comme pour les femmes. Certes, cette protection était souvent insuffisante ou de mauvaise qualité (sauf pour quelques catégories privilégiées), et il existait, malgré les dénégations des pouvoirs en place, des poches de pauvreté et un chômage déguisé. Mais, tout en empruntant certains des traits du "workfare" par une obligation de travailler pour tous, cette protection sociale offrait une alternative réelle aux régimes d'Etat-providence des pays capitalistes. Dès 1989, ces systèmes de couverture sociale ont été profondément remis en cause par la libéralisation économique et la crise liée à la transition : baisse du volume d'emploi  [2][2] Le volume de l'emploi représentait, en 1999, de 73..., développement du chômage et de la pauvreté, recul du PIB pendant plusieurs années  [3][3] En 1999, le PIB des trois pays baltes était inférieur... et déficit des comptes sociaux. Très vite, les systèmes de protection sociale sont réformés en profondeur, à commencer par les retraites. Ce sont essentiellement les modèles néolibéraux promus par la Banque mondiale et l'OCDE qui inspirent la plupart de ces réformes, tandis que l'Union européenne apparaît nettement en retrait dans ce processus.

Les retraites : le modèle des piliers

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C'est en effet vers une architecture des systèmes de retraite en trois "piliers", conforme au modèle de la Banque mondiale, que se sont prioritairement orientés ces pays dans les années 1990  [4][4] En Pologne et en Hongrie, notamment, les experts de.... Il s'est agi de combiner un régime public de base par répartition - qui tend, dans sa version extrême, vers un système résiduel de minimum vieillesse de faible montant ouvert à tous - et un ou deux piliers privés par capitalisation, le premier obligatoire, le second laissé à l'initiative individuelle. Cette recomposition de l'architecture des pensions, qui a souvent procédé en deux temps - réforme du système de base, puis mise en place du deuxième et, le cas échéant, du troisième pilier -, s'accompagne d'une très forte augmentation des cotisations et d'une élévation de l'âge légal de la retraite : 62 ans en Hongrie, 62 à 63 ans dans les pays baltes, 65 ans en Slovénie et en Pologne, avec une tendance à l'égalisation entre hommes et femmes.

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Dans tous les pays, la réorientation d'une partie des cotisations vers des fonds de pension privés a posé des problèmes d'équi libre budgétaire au système public de base, ainsi amputé d'une partie de ses ressources, alors même qu'il doit, dans la plupart des cas, assurer non seulement les retraites de base, mais aussi les pensions d'invalidité. Par ailleurs, la situation des personnes âgées s'est dégradée pratiquement partout, compte tenu du faible niveau des retraites du pilier public et de la pension minimale, très largement en dessous du seuil de pauvreté. Par ailleurs, l'émergence de fonds de pension dans des pays qui ne disposaient pas d'un système bancaire privé bien structuré a été assez chaotique, émaillée de scandales et de faillites tout au long des années 1990. Malgré les opérations d'assainissement engagées par les autorités publiques et le pari fait sur les avantages de la concurrence, les coûts de gestion des systèmes privés restent très élevés : leur fiabilité est encore souvent mise en cause et les rendements restent incertains, voire négatifs dans certains cas. Enfin, il faut noter que les organismes chargés de collecter les cotisations du régime de base et celles du deuxième pilier sont confrontés à la fois à de forts taux de chômage, au travail au noir - dont celui des retraités ne pouvant vivre avec des pensions trop faibles -, ainsi qu'à une très importante évasion fiscale.

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De plus, les coûts de transition d'un système à l'autre sont considérablement élevés : il faut à la fois assurer les pensions des retraités d'aujourd'hui, avec moins de ressources puisqu'une partie des cotisations est dérivée vers le deuxième pilier, et capitaliser pour les pensionnés de demain. Outre les tensions politiques que cela crée - puisque certaines générations sont sacrifiées  [5][5] "Les économies réalisées dans le pilier public sont... -, ces coûts de transition pèsent sur les budgets publics au moment même ou le processus d'adhésion est subordonné au respect de l'acquis communautaire, donc à des coûts supplémentaires et à des contraintes budgétaires nouvelles  [6][6] Jusqu'en 2020, ces coûts de transition représenteraient....

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Il faut donc noter que, en partie pour ces raisons, tous les pays n'ont pas suivi intégralement le modèle de réforme prôné par la Banque mondiale et largement repris à son compte par une partie des milieux dirigeants. Peu dépendante de la Banque mondiale, du fait de son faible endettement externe, la République tchèque s'est contentée, non sans de fortes controverses internes, de réformes "paramétriques" du système public (élévation de l'âge légal de départ en retraite, accentuation du caractère contributif, changement du système d'indexation) et de l'introduction de plans d'épargne retraite individuels et volontaires  [7][7] Ces plans ont eu un réel succès : introduits en 1994,.... En Slovénie, les projets gouvernementaux d'introduction d'un deuxième pilier obligatoire en capitalisation ont rencontré une forte résistance des syndicats, et même d'une force politique de circonstance, le "Parti des retraités", membre de la coalition gouvernementale ; ce qui a abouti, fin 1999, à une réforme du système public, complétée par l'introduction d'un système d'épargne volontaire  [8][8] Cf. Katharina Müller, "Beyond privatization : pension.... Ainsi, ces deux pays, qui bénéficiaient chacun d'un faible endettement externe, ne se sont-ils finalement pas ralliés à la nouvelle orthodoxie en matière de pensions, malgré les forces internes plaidant en faveur du modèle de la Banque mondiale, notamment du côté des ministères économiques et des milieux financiers. Les syndicats et le "lobby gris" ont joué un rôle important dans ces choix, mais aussi la crainte de coûts fiscaux et budgétaires associés à la mise en place de fonds de pension. Même si d'autres réformes sont à attendre, notamment du fait du rapide vieillissement de tout l'Est européen, il n'y a donc pas à ce jour de voie unique des pays en accession.

Santé et couverture maladie : le creusement des inégalités

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Depuis le début des années 1990, les systèmes publics de santé n'ont guère été la priorité des pays de l'ex-bloc communiste et ont généralement souffert de la limitation de leurs moyens de fonctionnement et d'investissement, ce qui a notamment entraîné d'importantes fermetures de lits hospitaliers, souvent jugés pléthoriques par les experts. Partout, les établissements ont été dévolus aux autorités locales. La Banque mondiale est également intervenue dans ce domaine, en promouvant la mise en place de médecins référents ou de "médecins de famille" qui gèrent l'entrée du patient dans le système de soins. Une partie des médecins du système public - où les salaires sont très bas, ce qui conduit à des pratiques de dessous-de-table - se sont installés en libéral, tandis que nombre d'entreprises ont fermé leurs propres centres de santé, qui assuraient antérieurement des soins gratuits à leurs salariés et aux familles de ceux-ci. Il en est résulté une nette accentuation des inégalités en matière d'accès et de qualité des soins.

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Pratiquement dans tous les pays ont été mis en place (parfois seulement à la fin des années 1990) des systèmes d'assurance maladie reposant sur des cotisations sociales, en remplacement du financement direct par l'Etat. Si ce dernier continue de fixer le montant des cotisations, une certaine concurrence a pu être introduite entre caisses d'assurance maladie (République tchèque). L'assurance maladie (parfois distincte de l'assurance santé, comme en Pologne) verse des indemnités journalières peu généreuses et ne couvre en général qu'une partie des soins - qui continuent dans certains cas d'être gratuits - ou des dépenses. Bien qu'ils assurent en général les ayants droit du salarié, et que l'Etat continue de financer directement la protection de certaines populations (enfants, chômeurs, agriculteurs individuels en Pologne...), la caractéristique commune de ces systèmes est qu'ils ne couvrent pas la totalité de la population : en sont par exemple exclus les nombreux travailleurs au noir, mais aussi une partie des chômeurs, dans la mesure où la plupart des réformes récentes ont durci les conditions d'accès aux prestations, notamment en matière de durée préalable de cotisation.

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Cette couverture incomplète de la population, dans le contexte de la privatisation d'une partie de l'offre et d'une élévation des coûts pour les patients, est ici ou là perçue par les experts et les autorités politiques comme un problème sérieux. D'où, par exemple, la réforme de 1999 de l'assurance maladie en Pologne, qui, en théorie, tendait vers une couverture médicale universelle, ou encore des projets de réforme en Estonie visant également à une couverture universelle, sur le modèle des pays nordiques  [9][9] Cf. Detelina Tocheva, "Les enjeux sociaux et de protection.... Quatre autres problèmes apparaissent préoccupants : les inégalités de toutes sortes (entre pays, régions, niveaux de revenu et groupes sociaux) en matière d'accès aux soins, qui ont eu tendance à s'accentuer au fil du temps ; la qualité des soins, elle-même très inégale et parfois déficiente, avec souvent des files d'attente importantes ou des pénuries de médicaments ; l'insuffisance de la gestion tant des caisses d'assurance maladie que des établissements de soins  [10][10] Cf. la contribution de Bernard Brunhes aux travaux... ; le retard apporté à la modernisation technique du système hospitalier.

Un nouveau risque : le chômage

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Tous les pays de cet ensemble ont connu une forte montée du chômage dès 1989-1990. Cependant, la situation actuelle est assez différenciée : la Pologne et la Slovaquie, ainsi que les pays baltes, connaissent des taux officiels de chômage à deux chiffres, tandis que la Hongrie et la Slovénie se situent à des niveaux bien plus bas, inférieurs à la moyenne européenne. La situation est particulièrement difficile en Pologne, avec un taux de chômage en forte hausse depuis 1999, qui dépasse désormais les 20 %, et, parmi les demandeurs d'emploi, une proportion élevée de femmes, de jeunes et de chômeurs de longue durée. Dans ce pays en particulier, où la privatisation des entreprises conduit à de forts gains de productivité, où des restructurations importantes sont en cours ou prévues dans les charbonnages, la sidérurgie et les chemins de fer, et où l'agriculture représente encore une part importante de la population active, il faut s'attendre à un maintien d'un fort niveau de chômage, voire à la croissance de celui-ci. Cette montée du chômage a conduit, face à ce risque peu connu ou nié antérieurement, à mettre en place, parfois avec retard, des systèmes d'indemnisation assurantiels, complétés généralement par des mécanismes d'assistance, en même temps que des politiques d'emploi et des services locaux de placement et de gestion du marché du travail. L'Estonie a été le dernier des candidats européens à instaurer, en 2002, un système d'indemnisation reposant sur des cotisations. Partout, les conditions d'accès aux indemnités sont très sélectives et leur niveau est faible ; dans plusieurs pays, les durées maximales d'indemnisation ont été réduites et les critères d'accès ont été durcis dans la deuxième moitié des années 1990, ce qui a fait basculer vers l'assistance les chômeurs de longue durée. Ainsi, en Pologne, la proportion de chômeurs indemnisés est passée de 80 % en 1990-1991 à moins de 20 % aujourd'hui.

Les aides aux familles : les femmes en première ligne

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Les politiques familiales de ces pays présentent une grande diversité et ont été moins soumises que d'autres compartiments de la protection sociale à l'influence de modèles importés ; elles sont, par contre, sensibles aux courants idéologiques qui traversent ces pays autour des questions de la famille, de la natalité ou de la place des femmes sur le marché du travail. Ainsi, en Pologne comme en Hongrie, les pouvoirs politiques ont-ils mis l'accent sur la stimulation de la natalité, l'importance de la famille dans la structure sociale et le rôle maternel des femmes, avec notamment la prolongation des congés de maternité pour les mères qui élèvent leurs enfants et la mise en place des congés parentaux  [11][11] Cf. Tocheva, op. cit.. Dans la plupart des pays, les gouvernements ont tenté - notamment pour des raisons budgétaires - de remettre en cause l'universalité des allocations familiales de base, sans toujours pouvoir aller jusqu'au bout de leurs projets. Les préoccupations relatives à la fécondité, de même que le rôle de ces prestations dans la réduction de la pauvreté des familles, ont certainement joué dans ce sens.

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Si tous les pays ont, au moins dans les discours, rallié le "main streaming" européen en matière d'égalité entre femmes et hommes, la situation des femmes en âge de travailler est aujourd'hui paradoxale. Alors que, dans la période socialiste, elles étaient massivement incitées à travailler, elles sont maintenant, en moyenne, plus touchées par le chômage, et leur taux d'activité a reculé. Désormais du ressort des autorités locales, les crèches et jardins d'enfants sont devenus inaccessibles aux ménages modestes, et nombre de ces structures ont été fermées. Ces reculs vont à contre- courant des orientations qui se dessinent aujourd'hui avec la stratégie européenne pour l'emploi, dont un des objectifs est d'assurer une élévation des taux d'activité des femmes, ce qui exige des mesures plus vigoureuses en faveur de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale.

L'émergence de la question de la pauvreté

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Au-delà des phénomènes de chômage, la libéralisation économique de ces pays et les difficultés spécifiques de la transition se sont rapidement accompagnées d'un double mouvement d'accroissement des inégalités et de développement de la pauvreté, qui ont fortement touché des sociétés antérieurement façonnées par l'égalitarisme. Les salaires, en particulier ceux des ouvriers et des non-qualifiés, n'ont pas suivi l'inflation et le phénomène des "working poor" touche également ces pays. Les inégalités se sont creusées entre les régions : d'un côté, des métropoles urbaines bien insérées dans les échanges internationaux ont pu bénéficier d'un fort dynamisme d'activités tertiaires et de la manne des investissements étrangers, notamment européens ; de l'autre, des régions rurales traditionnelles ou marquées par l'industrie lourde de la période soviétique s'enfoncent dans le marasme économique  [12][12] Cf. Jacky Fayolle, "Acquis social, acquis communautaire.... Les agriculteurs - en particulier ceux des anciennes fermes d'Etat en Pologne - et les ouvriers de l'industrie lourde en déclin ont été particulièrement touchés par les restructurations. Des minorités (Tsiganes en Hongrie, russophones en Estonie) connaissent une pauvreté massive. La restitution à leurs anciens propriétaires des logements qui avaient été nationalisés dans l'après-guerre a contribué à développer une population de sans-abri, incapables d'accéder aux logements du parc privé ou même aux logements sociaux hérités de la période socialiste.

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Les systèmes de protection sociale mis en place dans les années 1990 ont pour partie joué un rôle d'amortisseur, mais dans d'autres cas ont accentué le phénomène, dans la mesure où ils ont été indexés sur l'emploi et où les générations âgées ont été sacrifiées. L'importance du chômage et de l'économie informelle contribuent à la diminution de la proportion de la population couverte par les assurances sociales  [13][13] Cf. Tocheva, op. cit., p. 17-18 pour la Pologne et.... Les pouvoirs publics ont tardé à reconnaître le développement de la pauvreté - phénomène nié pendant la période antérieure - et à instituer des politiques cohérentes dans ce domaine. Certes, ils disposent désormais tous de dispositifs assez complexes d'assistance, très largement décentralisés, avec un encadrement législatif national dont l'efficience n'est pas parfaite. Pour une bonne part, l'accès à ces dispositifs dépend des ressources, très inégales, des collectivités locales, des règles fixées localement et du bon vouloir des administrateurs  [14][14] Cf. Szilvia Borbély, "Le système de sécurité sociale... ; partout, enfin, les ONG - souvent soutenues par des organisations caritatives internationales ou par la Communauté européenne (programme Phare) - jouent un rôle important dans l'aide aux plus démunis et aux minorités (aux Roms notamment).

L'élargissement questionne le modèle social européen

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C'est le conseil européen de Copenhague (1993), contemporain du traité de Maastricht, qui a fixé les critères, essentiellement politiques et économiques, d'adhésion des pays candidats. Ces critères ont été réaffirmés comme principes constitutionnels dans le traité d'Amsterdam (mai 1999) et inscrits dans la Charte des droits fondamentaux adoptée au conseil européen de Nice fin 2000. Il est exigé, d'une part, "qu'il y ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection" ; d'autre part, "l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union". A ces deux critères, politique et économique, s'ajoutent un ensemble d'exigences et de contraintes : "la capacité d'en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire", ce qui signifie en fait la nécessité de répondre aux critères de Maastricht et de s'ajuster aux différents chapitres de la législation communautaire (l'acquis). Les questions sociales et de protection sociale n'ont pas figuré en tant que telles parmi les épreuves du parcours d'adhésion. Tout au plus sont-elles a minima présentes au travers de l'acquis communautaire, c'est-à-dire, dans ce domaine, un socle limité à quatre domaines : l'égalité de traitement entre hommes et femmes ; la non-discrimination en matière de sécurité sociale à l'égard des migrants ; la santé et la sécurité au travail ; le dialogue social. La protection des minorités a également fait partie des conditions d'adhésion.

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De fait, quand on examine la feuille de route des pays candidats, les questions de protection sociale y ont été fort peu présentes. On notera qu'elles l'avaient été sensiblement plus lors de l'entrée de l'Espagne, de la Grèce et du Portugal dans l'Europe : l'accès à un niveau satisfaisant de protection sociale avait à l'époque été considéré comme un moyen de stabiliser la démocratie dans ces pays. Ainsi, fin 2002, dans son rapport préalable à la décision d'accepter l'adhésion des dix nouveaux pays, la Commission européenne leur décerne un quasi-satisfecit pour ce qui est des questions de protection sociale, auxquelles est accordée une attention bien moindre qu'à la stabilisation économique ou encore à la régulation du marché intérieur de ces pays. On notera le vague des formulations en la matière : "En ce qui concerne la politique sociale et l'emploi, domaine dans lequel l'alignement sur l'acquis est bien avancé, la plupart des pays doivent encore renforcer leurs capacités administratives, notamment en matière de santé publique et de sécurité sur le lieu de travail. Les pays candidats devraient par ailleurs faire davantage pour promouvoir l'intégration sociale, eu égard aux objectifs communs définis pour l'Union, dont l'incorporation aux politiques nationales de l'emploi doit être poursuivie. Les pays candidats devraient consolider leurs efforts dans les domaines de l'inclusion sociale et de l'emploi pour préparer leur participation future aux méthodes ouvertes de coopération au niveau de l'UE et pour leur préparation aux interventions futures du Fonds social européen. L'importance de l'investissement dans des systèmes de santé viables doit aussi être soulignée"[15][15] "Vers l'Union élargie. Document de stratégie et rapport....

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Le caractère minimaliste des exigences adressées aux pays candidats en matière de protection sociale ne peut s'expliquer simplement par un alignement des acteurs de l'Union engagés dans le processus d'élargissement sur les thèses de la Banque mondiale, ou plus largement par le tournant néolibéral qui aurait affecté les Etats européens et l'Union dans la période récente. Cette inhibition s'explique aussi par le caractère résiduel du modèle social européen et par la volonté conjointe des Etats comme de l'administration européenne, y compris la direction générale "Emploi et affaires sociales", de se limiter à une définition juridique de l'acquis dans ce domaine, accrochée strictement aux traités, directives et règlements communautaires, dans un domaine où la compétence de l'Union est faible et où les Etats ont été historiquement très soucieux de leurs prérogatives  [16][16] Cf. Cécile Robert, "Ressources juridiques et stratégies.... Si bien qu'il est vite apparu aux acteurs et aux experts des pays candidats que "l'Union européenne ne propose pas de vision claire, ni de projet concret sur la transformation des systèmes de protection sociale dans leur pays"[17][17] Cf. Tocheva, op. cit..

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L'Union européenne à 25 se retrouve, en matière de protection sociale, avec une diversité accrue de systèmes et de modèles, couvrant très inégalement les populations, et des difficultés renforcées de passage d'un pays à l'autre. S'il est un bénéfice que lpeut tirer de la courte histoire de la transition vers l'Europe unie des pays de l'ex-bloc communiste, c'est bien la mise en évidence qu'il n'existe pas de modèle social européen, ce dont témoigne l'incapacité de l'Union actuelle à jouer un rôle collectif actif dans les réformes des systèmes de protection sociale dans l'Est européen et à promouvoir un haut niveau de protection sociale dans tous les pays d'Europe. On a pu assister, dans le cadre des débats récents de la Convention européenne, concomitants aux décisions d'adhésion, à la tentative de quelques conventionnels (membres du groupe "Europe sociale", créé tardivement dans l'agenda de la Convention) d'inclure comme valeurs essentielles de l'Europe, dans le texte de l'avant-projet de traité constitutionnel, la "justice sociale", la "solidarité et l'égalité" ; et d'insérer parmi les objectifs généraux de l'Union "le plein-emploi ; la justice sociale, [...] un degré élevé de protection sociale [...] ; un niveau élevé de santé ; des services sociaux et des services d'intérêt général efficaces et de qualité"[18][18] Cf. Cécile Barbier, "Convention européenne. Et l'Europe....

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Le résultat final est pour le moins mitigé ; dans l'article 3 du titre I du projet de constitution, qui définit les objectifs de l'Union, on réaffirme le projet d'une "économie sociale de marché hautement compétitive, visant le plein-emploi et le progrès social", et il est dit que l'Union "combat l'exclusion sociale et les discriminations, promeut la justice et la protection sociale, l'égalité entre femmes et hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits des enfants" : rien de nouveau par rapport aux grands textes antérieurs.

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Faut-il voir alors dans la mise en place de la stratégie européenne pour l'emploi de 1997, et lancée officiellement par le conseil européen de Lisbonne en mars 2000, et dans son application au domaine de la lutte contre l'exclusion et des retraites une réaction à cette situation de blocage, explosive à terme dans une Europe élargie ? La vision optimiste consiste à y voir un dispositif souple et réaliste, capable cependant d'induire, par comparaison et apprentissage mutuel, la définition d'objectifs communs et de surveiller leur mise en oeuvre réelle. Il semble en effet que les mécanismes souples et la participation des nouveaux entrants à la dynamique, issue du sommet de Lisbonne, des plans nationaux d'action pour l'inclusion sociale (PNAI) ont contribué à une forme de convergence cognitive  [19][19] Cf. Anna Guillén et Bruno Palier, "Does Europe matter... entre les experts des anciens et des nouveaux pays et à l'appropriation progressive par les nouveaux membres - au moins dans les discours - des référentiels partagés par les Quinze en matière de lutte contre l'exclusion sociale.

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Une vision pessimiste de ce processus consiste à l'inverse à y voir une tentative de construction procédurale d'un compromis sans orientation politique claire, dominé de fait par les acteurs économiques et les contraintes budgétaires, mettant de côté les partenaires sociaux et de surcroît sans contrôle de la part du Parlement européen, ni de la Cour de justice des Communautés européennes. Un tel danger existe, si ce processus tend à se substituer aux mécanismes démocratiquement contrôlés de convergence qui se traduiraient dans les textes européens. Les premières évaluations disponibles de ce processus, notamment dans le domaine des retraites, sont très mitigées ; en particulier, cet exercice continue d'être étroitement subordonné au dogme de réduction des déficits et dépenses publiques qui inspire les grandes orientations de politique économique définies en juin 2002, sous l'influence conjointe de la direction générale "Affaires économiques et financières" de la Commission, du conseil Ecofin (réunissant les ministres de l'Economie et des Finances) et du Comité de politique économique  [20][20] Cf. Gérard Cornilleau, Alexis Dantec, Antoine Math....

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Reste surtout que, dans une Europe élargie dont les systèmes de protection sociale sont si disparates et si inégalement développés, on ne peut envisager que la construction d'un modèle social européen dépende uniquement d'une rationalité procédurale, aussi sophistiquée soit-elle. Il lui manque toujours, au risque sinon de fragiliser les modèles nationaux - avec désormais un risque sérieux de nivellement par le bas  [21][21] Cf. Guillén et Palier, op. cit. -,une inscription véritable dans les principes constitutionnels européens et la définition d'un ensemble de droits et garanties minimales qui aille au-delà des "acquis" actuels. On peut douter de la viabilité, à terme, d'une Communauté réduite, dans le domaine social, à de si maigres acquêts.

Notes

[1]

Cet article est une version remaniée et mise à jour d'un texte publié dans Regards (revue du CNESSS, Saint-Etienne), n? 24, 2003, puis dans Notabene (lettre d'information de l'Observatoire social européen, Bruxelles), n? 131, 2003.

[2]

Le volume de l'emploi représentait, en 1999, de 73 % (Hongrie, Estonie) à 90 % (Pologne) du niveau de 1989.

[3]

En 1999, le PIB des trois pays baltes était inférieur de 20 à 40 % à son niveau de 1989 ; la République tchèque, la Hongrie, la Slovaquie et la Slovénie avaient juste retrouvé ou légèrement dépassé le niveau du PIB de 1989 ; seule la Pologne avait connu une progression de 20 % de son PIB par rapport à 1989. Cependant, dans les cinq dernières années, tous ces pays ont connu une forte croissance, supérieure en moyenne de 2 points à celle de l'Union européenne (à l'exception de la République tchèque, qui a été touchée par une récession de 1997 à 1999).

[4]

En Pologne et en Hongrie, notamment, les experts de la Banque mondiale ont directement participé à l'élaboration des réformes. Cf. Elaine Fultz (dir.), La Réforme des pensions en Europe centrale et orientale. Vol. 1 : Restructuration avec privatisation : le cas de la Hongrie et de la Pologne, BIT-CEET, 2002.

[5]

"Les économies réalisées dans le pilier public sont dans une large mesure utilisées pour financer la transition. Une ventilation des frais de transition montre que, pendant la période 2000-2050, les deux tiers du déficit imputable à la transition [...] sont financés par les économies réalisées dans le régime public [...]. Cela signifie que c'est sur les bénéficiaires d'une pension que repose l'essentiel de la charge du financement" (Fultz, op. cit., p. 211, à propos de la Pologne).

[6]

Jusqu'en 2020, ces coûts de transition représenteraient annuellement, pour les pays baltes, entre 0,5 et 2 % du PIB. Cf. Bernard Casey, "Pension reform in the Baltic States : convergence with "Europe" or with "the World" ?", forum "La protection sociale dans une Europe en voie d'élargissement", MiRe-DREES, Paris, 20-22 mars 2003.

[7]

Ces plans ont eu un réel succès : introduits en 1994, ils concernent la moitié de la population active. Mais la crise économique et financière de 1997 a laissé des traces, puisque des caisses de retraite privées ont été liquidées, sans que les adhérents récupèrent leurs fonds

[8]

Cf. Katharina Müller, "Beyond privatization : pension reform in the Czech Republic and Slovenia", Journal of European Social Policy, 12-4, nov. 2002 ; Elaine Fultz (dir.), La Réforme des pensions en Europe centrale et orientale. Vol. 2 : Restructuration des systèmes publics de pension : le cas de la République tchèque et de la Slovénie, BIT-CEET, 2002.

[9]

Cf. Detelina Tocheva, "Les enjeux sociaux et de protection sociale dans le processus d'élargissement européen. Le cas de trois pays candidats : Pologne, Hongrie, Estonie", LAIOS-EHESS, étude pour la MiRe-DREES, 2001 : http ://mapage.noos.fr/achalvin/estonien/protecsociale.html

[10]

Cf. la contribution de Bernard Brunhes aux travaux préparatoires au livre blanc sur la gouvernance Européenne : "Protection sociale et dialogue social dans les pays candidats à l'Union européenne", 17 octobre 2000 : http ://europa.eu.int/comm/governance/areas/group12/contribution_socialprotection_fr.pdf

[11]

Cf. Tocheva, op. cit.

[12]

Cf. Jacky Fayolle, "Acquis social, acquis communautaire ? La solidarité à l'épreuve de l'élargissement", Chronique internationale de l'Ires, n? 79, nov. 2002.

[13]

Cf. Tocheva, op. cit., p. 17-18 pour la Pologne et la Hongrie.

[14]

Cf. Szilvia Borbély, "Le système de sécurité sociale en Hongrie", Revue belge de sécurité sociale, numéro spécial, 2001.

[15]

"Vers l'Union élargie. Document de stratégie et rapport de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l'adhésion", 9 oct. 2002, COM(2002) 700 final, p. 18. Dans les rapports annexes par pays, sont mis essentiellement en avant les progrès réalisés ou restant à accomplir en matière de santé et de sécurité sur les lieux de travail :il s'agit d'une préoccupation à la fois de protection des travailleurs et de régulation de la concurrence entre entreprises pour éviter le dumping social.

[16]

Cf. Cécile Robert, "Ressources juridiques et stratégies politiques. Analyse d'une controverse à la Commission européenne sur la dimension sociale de l'élargissement de l'Union", Sociologie du travail, 2-45, janvier-mars 2000.

[17]

Cf. Tocheva, op. cit.

[18]

Cf. Cécile Barbier, "Convention européenne. Et l'Europe sociale ?", Demain l'Europe, 12, Observatoire social européen, 2003 : www.ciginfo.net/demain/files/demain12fr.pdf

[19]

Cf. Anna Guillén et Bruno Palier, "Does Europe matter ? Accession to EU and social policy developments in recent and new member states", Journal of European Social Policy, 14/3, 2004 (à par.).

[20]

Cf. Gérard Cornilleau, Alexis Dantec, Antoine Math et Henri Sterdyniak, "La méthode ouverte de coordination et le rapport conjoint sur les retraites, une analyse critique", document pour la réunion du Conseil d'orientation des retraites, 12 juin 2003 ; Site Web : http ://www.cor-retraites.fr

[21]

Cf. Guillén et Palier, op. cit.

Plan de l'article

  1. Nouveaux Européens, vieille Europe
  2. Les retraites : le modèle des piliers
  3. Santé et couverture maladie : le creusement des inégalités
  4. Un nouveau risque : le chômage
  5. Les aides aux familles : les femmes en première ligne
  6. L'émergence de la question de la pauvreté
  7. L'élargissement questionne le modèle social européen

Pour citer cet article

Strobel Pierre, « Modèle social européen : que va changer l'élargissement ? », L'Économie politique, 3/2004 (no 23), p. 85-98.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-3-page-85.htm
DOI : 10.3917/leco.023.0085


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