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L'Économie politique

2004/4 (n° 24)


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Au printemps dernier, paraissait dans les quotidiens nationaux un encart publicitaire au ton sibyllin : "Epic. SA. Ce qui change chez EDF tient en deux mots. Ce qui ne changera pas mérite un peu plus d'attention"[1][1] Libération, 22 et 23 mai 2004, p. 19.. A l'approche de sa transformation en société anonyme (SA), l'établis sement public "à caractère industriel et commercial" (Epic), visiblement conscient de la "révolution culturelle" engendrée en France par l'évolution de son régime de propriété, cherchait avant tout à la démarquer d'une privatisation en bonne et due forme. L'idée était de présenter cette évolution non comme une remise en cause des missions de service public imparties à l'opérateur électrique, mais comme une simple adaptation à la nouvelle donne concurrentielle européenne : "Aujourd'hui, le marché européen de l'énergie a profondément changé, il est devenu concurrentiel. Mais les objectifs d'EDF restent les mêmes." Pérennité des objectifs et adaptation des moyens, donc.

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Comme en témoigne cette attitude précautionneuse, les mutations en cours dans les industries de réseaux - télécommunications, électricité, services postaux notamment - suscitent nombre d'interrogations en France. Qu'en sera-t-il de notre modèle intégré de service public, dans un environnement économique et politique mouvant, marqué par la transposition en droit français des directives communautaires visant à ouvrir ces secteurs à la concurrence et, corrélativement, par la restructuration des ex-monopoles publics ? Qu'en sera-t-il, en particulier, du déploiement traditionnel en France, par la puissance publique, de missions de service public ? Et l'exemple "pionnier" de France Télécom, qui vient de sortir du giron majoritaire de l'Etat  [2][2] La privatisation de France Télécom est devenue effective..., sera-t-il suivi à court ou moyen terme par EDF et La Poste ?

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Ces incertitudes sont d'autant plus grandes que notre modèle, aujourd'hui plus que jamais, fait exception en Europe. Entre principe d'intervention publique et principe d'identité, la conception traditionnelle du service public "à la française" renvoie indissociablement, d'une part, à des modes de structuration des marchés (sous monopole) et des entreprises (sous tutelle publique), et d'autre part, à une histoire et à une culture politiques (autour des valeurs républicaines d'égalité et de citoyenneté). A l'inverse, au sein de l'Union européenne comme dans chacun des pays membres, le libre jeu du marché fait désormais plutôt référence lorsqu'il s'agit d'envisager les principes et les modes de structuration des industries de réseaux, en dépit d'une tentative de prise en compte par la Commission d'objectifs additionnels - liant l'économique et le politique - autour de la notion de "service universel".

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Certes, la France, malgré son relatif isolement, a toujours transposé les directives communautaires a minima, ne devançant jamais les échéanciers d'ouverture des marchés proposés par la Commission. En outre, en conservant à certains de ses opérateurs historiques le statut d'établissement public (la situation d'EDF vient seulement d'évoluer, mais c'est toujours le cas de La Poste), elle a pendant longtemps empêché la prise de participation des entreprises étrangères dans ses ex-monopoles quand, dans le même temps, ceux-ci faisaient montre d'une stratégie agressive à l'international  [3][3] A ce titre, elle est suspecte, aux yeux de nombreux....

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Une chose est sûre, cependant : dans les secteurs concernés, les missions de service public doivent s'exercer dans un contexte et selon des modalités qui ne sont (ou ne seront à court ou moyen terme) plus celles d'autrefois. Car dans tous les cas, quoique à des rythmes différents selon les secteurs, la concurrence s'introduit là où auparavant prédominait un monopole national ou un quasi-monopole de droit ou de fait.

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D'où l'intérêt de faire retour sur la notion de service public telle qu'elle s'énonce traditionnellement, en France, dans le droit administratif (comme élaboration doctrinale) et dans la réalité des pratiques politiques. Dans quelle mesure ces fondements normatifs et les modalités de l'intervention publique se heurtent-ils à la conception communautaire des "services d'intérêt économique général" ? Et à quelles mutations concrètes le service public "à la française" est-il ou sera-t-il exposé ces prochaines années ?

Une notion insaisissable

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La notion de service public à la française est une notion syncrétique qui intègre à la fois des éléments politiques, juridiques, sociaux et économiques. Certains auteurs évoquent le "caractère poly sémique, voire "fourre-tout"" de cette notion, tandis que d'autres vont jusqu'à la qualifier d'"ectoplasmique" [Pierre Bauby, 1997 ; Michel Hastings, 1999]. En clair, c'est une notion riche de représentations, dont les contours méritent d'être précisés. La notion est complexe, d'abord parce qu'elle désigne indifféremment un large éventail de services, depuis les missions régaliennes de l'Etat (défense, police, justice), les missions dites providentielles (éducation, santé publique, assurance-chômage et sécurité sociale), ainsi que les grands services industriels et commerciaux en réseaux, qui nous intéressent plus particulièrement ici (adduction d'eau et collecte des eaux usées, collecte des ordures ménagères, services postaux, télécommunications, transport, gaz et électricité)  [4][4] Cet article se consacre pour l'essentiel à l'examen.... Ainsi, la notion amalgame des secteurs dont "les logiques sociales, techniques et économiques diffèrent profondément", et dont "les exigences de service public s'expriment pour chacun d'eux en des termes particuliers" [Jean Bergougnoux, 2000]. Complexe (et riche), cette notion l'est aussi parce qu'elle s'est développée historiquement autour d'une doctrine cohérente - et d'une certaine manière totalisante - qui identifie intérêt public et puissance publique, et confie donc de préférence tant la conduite que la régulation des activités précédemment énumérées à l'Etat, et à lui seul : Etat-entrepreneur et Etat-régulateur, donc.

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"Institution fondatrice du "pacte républicain"" pour Séverine Decreton [1999], "pièce majeure de notre roman national" et "mythe légitimant" pour Michel Hastings, le service public accompagna l'oeuvre missionnaire et homogénéisatrice de la IIIe République (1870-1940). A ce titre, le service public fut, selon Séverine Decreton, l'"instrument de l'intégration sociale par le centre [i.e. l'Etat central]". Ainsi, l'affirmation conjointe de l'Etat-providence et de l'Etat-entrepreneur aux côtés de l'Etat-puissance - étroitement liée à l'élaboration progressive de la notion de service public - fut l'instrument de l'éradication des dernières grandes féodalités sociales, économiques et territoriales. Et c'est probablement au titre de cet "idéal solidariste originel", ajoute Séverine Decreton, que le service public "cristallise une partie de l'exception française".

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Programme politique, le service public fut aussi très tôt - via la jurisprudence du Conseil d'Etat - une figure juridique. En France, la notion de service public et, plus encore, l'identification de ses principes constitutifs (continuité, égalité et mutabilité-adapta bilité  [5][5] Le principe de continuité renvoie à l'existence d'un...) sont largement redevables de la jurisprudence du Conseil d'Etat. C'est ce dernier, notamment, qui va fonder la notion de service public industriel et commercial (SPIC) et ainsi justifier l'extension de la notion de service public au-delà des missions régaliennes de l'Etat. En outre, les travaux conduits par l'"école du service public", autour notamment de Léon Duguit, ont précocement assuré à la notion de service public une solide assise doctrinale. Pour Léon Duguit [1923], "relève du service public toute activité dont l'accom plissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l'accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l'interdépendance sociale, et qu'elle est de nature telle qu'elle ne peut être réalisée complètement que par l'intervention de la force gouvernementale". Fort de ce primat de l'idée de solidarité ou d'interdépendance sociales, Léon Duguit a contribué à confondre - dans l'imaginaire social et politique - la notion d'intérêt public avec celle de puissance publique, et à justifier l'immixtion du politique dans l'économique.

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Ainsi, commente Philippe Estèbe [1999], "avec la notion de service public, l'Etat dispose, en France, d'une puissante arme théorique et pratique qui lui permet d'avancer dans tous les domaines de la vie économique et sociale, et ceci d'autant plus facilement que cette opération le décharge du caractère brutal et toujours contestable du monopole de la violence légitime". Pour citer à nouveau Duguit : "L'Etat n'est pas, comme on a voulu le faire croire et comme on a cru quelque temps qu'il était, une puissance qui commande, une souveraineté. Il est une coopération de services publics organisés et contrôlés par des gouvernants."

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Enfin, la notion de service public, et plus particulièrement la confusion délibérée entre service public et secteur public, a une assise constitutionnelle. De fait, le 9e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 pose que "tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité". Selon certains, cet alinéa pourrait constituer un obstacle légal aux privatisations des grands services publics en réseaux ; pour autant, cela n'a pas dissuadé le gouvernement de procéder à la privatisation de France Télécom au tout début du mois de septembre. Dès lors, à moins qu'une saisine ou une autosaisine du Conseil constitutionnel n'apportent à ce sujet des éléments nouveaux, il ne semble pas qu'une révision constitutionnelle soit nécessaire pour procéder à la privatisation des ex-champions nationaux  [6][6] Il faut noter que cet alinéa n'est en tout cas pas....

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Cet alinéa témoigne en fait de la deuxième grande impulsion politique donnée en France à l'élaboration de la notion de service public, suite au compromis politique passé à la Libération entre gaullistes et communistes, qui se partagent alors le pouvoir. Les nationalisations subséquentes de pans entiers de l'industrie française contribueront à étendre l'éventail des secteurs d'activités structurés autour d'une vision organique du service public, et à identifier un peu plus encore les notions d'intérêt public et de propriété publique. Les grandes industries de réseaux, ainsi placées sous tutelle politique et construites sur l'exploitation d'un monopole, arborent dès lors - et jusque récemment encore - le visage que nous lui connaissons, soit "des entreprises d'ingénieurs ou de technocrates partageant le pouvoir avec les syndicats, [ce qui] a profondément marqué leur culture"[7][7] Gérard Larcher, "L'évolution des entreprises publiques",....

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Ainsi, en France, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la référence normative en matière de services publics industriels et commerciaux est l'intervention publique, qui plus est sous forme monopolistique et sous la conduite d'agents soumis à des statuts spécifiques  [8][8] Exceptions faites des services publics de l'eau et.... Par suite, service public et secteur public vont être longtemps confondus. Et Pierre Bauby de souligner en effet que, dans l'imaginaire collectif, la notion de service public apparaît en général indissociable de celles de propriété publique et de monopole. Sylvie Trosa [2000] oppose quant à elle la conception à l'anglaise d'un Etat simple prestataire de services (parmi d'autres prestataires) et la conception française d'un Etat paternaliste- hégémonique.

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Au final, ainsi que le soulignent nombre d'auteurs (notamment Michel Hastings), ces différentes dimensions - large éventail de services et caractère "enveloppant" de la notion ; étroite inter pénétration du politique et de l'économique ; identification de l'"intérêt public" et de la "puissance publique" - n'ont cessé de se croiser pour construire une véritable "idéologie" du service public.

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Plus qu'une simple nomenclature économique, la notion de service public est donc, en France, un principe agissant qui, tout à la fois, imprègne les imaginaires sociaux et guide l'intervention publique. Le Conseil d'Etat lui-même [1995] décrit le(s) service(s) public(s) comme "une zone intermédiaire entre la puissance publique et les entreprises ordinaires". De fait, comme le soulignent Elie Cohen et Claude Henry [1997], les missions de service public sont en France "un facteur d'identité qui contribue au sentiment d'appartenance à une communauté traitant équitablement ses membres". Autrement dit, les missions de service public sont "un facteur de cohésion sociale, à la fois directement par la nature des services rendus, et indirectement comme signe social". Et si personne, en France, ne sait précisément à quoi renvoie la notion de service public (du fait de son caractère mouvant et enveloppant), chacun sait en revanche qu'elle renvoie à quelque chose d'essentiel, en partie immatériel donc. Selon Jean-Marie Chevalier, Ivar Ekeland et Marie-Anne Frison-Roche [1999], c'est ce facteur identitaire qui explique que "la question des services publics [soit] obsédante en France, comme si la transformation en cours de l'organisation tradi tionnelle de certains d'entre eux faisait perdre son âme à une part essentielle de notre pays". Et les auteurs de s'interroger : "L'exception française est-elle durable ? Archaïsme ou nouvelle modernité ?"

Une notion qui fait exception en Europe

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La notion de service public à la française est profondément différente et, pour tout dire, plus complexe ou plus riche que les autres acceptions qui ont cours ailleurs en Europe. Une exception dont témoignent d'abord quelques indicateurs sémantiques : de la notion de service public à celle de "public utilities", plus en vogue dans le monde anglo-saxon  [9][9] Dans le monde anglo-saxon, en particulier en Grande-Bretagne,..., en passant par celle de "service au public", qui, en Suisse, insiste sur le service rendu au public plus que sur le statut de l'opérateur  [10][10] Au sein de la Confédération helvétique, partagée entre..., c'est tout un éventail de principes directeurs et de modes de structuration des grands services en réseaux qui transparaît en filigrane.

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Pour sa part, la Commission européenne, contrainte sur le plan terminologique de faire la synthèse des différentes acceptions actuellement en cours au sein de l'Union européenne, préfère à la notion de service public celle de "service d'intérêt économique général" (complétée par celle de "service universel", voir infra), moins connotée idéologiquement et, surtout, claire ment distanciée de l'idée de monopole public. Le Livre blanc sur les services d'intérêt général publié par la Commission européenne le 12 mai 2004 précise à cet égard que " le terme "service d'intérêt économique général" ne doit pas être confondu avec l'expression "service public", qui est moins précise. Celle-ci peut avoir différentes significations et être ainsi source de confusion. Elle peut se rapporter au fait qu'un service est offert au grand public ou qu'un rôle particulier lui a été attribué dans l'intérêt public, ou encore se référer au régime de propriété ou au statut de l'organisme qui fournit le service en question". Le Livre vert publié un an auparavant (21 mai 2003) soulignait d'ailleurs déjà - pour le déplorer - qu'"il y a souvent confusion entre les termes "service public" et "secteur public"". Pour toutes ces raisons, l'expression service public n'est utilisée ni dans le Livre vert ni dans le Livre blanc  [11][11] Les Livres verts publiés par la Commission sont des..., et pas davantage dans le traité.

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Ainsi, à la différence de la notion de service public (dans son acception traditionnelle), les notions de "service d'intérêt économique général" et de "service universel" en cours au sein de l'Union européenne n'établissent aucun lien de nécessité entre obligations de service public (appelées "obligations de service universel" par la Commission) et intervention publique, les premières pouvant être idéalement satisfaites, dans un contexte concurrentiel, par un ou plusieurs opérateurs, publics ou privés.

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Au fond, note Michel Matheu [1996], ancien chef de service au Commissariat général du Plan, "les autorités communautaires ne vivent pas dans le même climat intellectuel que la France" : tandis que "celles-ci ont un préjugé favorable à l'égard du marché et demandent logiquement aux pouvoirs publics de prouver qu'ils peuvent faire mieux avant de les autoriser à intervenir, les Français sont enclins au préjugé opposé : en matière de services publics, l'Etat, ou le contrôle public, sont présumés mieux faire que le marché". Cette différence d'optique, note Gérard Larcher - alors sénateur (UMP) et président de la commission des Affaires économiques du Sénat, par la suite ministre délégué aux Relations du travail du gouvernement Raffarin -, est au fondement du malaise ressenti par nombre de Français devant les directives européennes. "Ce qui gêne la France, explique-t-il, c'est que la conception européenne du service public préfère à la conception organique à la française une conception fonctionnelle axée sur le service rendu aux usagers. Or le service public ne se résume pas à une prestation de service mais participe d'objectifs collectifs plus larges. La France raisonne à partir de la puissance publique, garante des solidarités et des libertés fondamentales. L'Union européenne, elle, aborde les services d'intérêt général comme des dérogations par rapport à la liberté de circulation des personnes, des biens et des services"[12][12] Intervention au congrès des maires de Haute-Marne le....

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Cependant, bien que l'optique de l'Union européenne soit de soumettre préférentiellement les services d'intérêt économique général aux règles de la concurrence, l'on admet - mais l'on admet seulement - qu'il faille intégrer des objectifs additionnels tenant compte de la nature et de l'impact spécifiques des activités en cause. Aux fins de satisfaire à ces objectifs additionnels (ce qu'on appelle missions de service public en France), certains opérateurs peuvent se voir conférer - mais seulement temporairement - un certain nombre d'obligations et de privilèges. Une doctrine de cadrage est d'ailleurs actuellement en cours d'élaboration à l'échelle de l'Union européenne, notamment à la suite de la publication du Livre vert puis du Livre blanc sur les services d'intérêt général, et du développement corrélatif de la notion de service universel.

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Le développement de cette notion vise, sur le plan normatif, à définir des principes et objectifs communs à tous les Etats membres. Le premier de ces principes est "la reconnaissance que l'accès aux services d'intérêt économique général participe des droits fondamentaux du citoyen européen". Ce qui implique, en termes d'objectifs, que lesdits services "soient mis à la disposition de tous les utilisateurs sur la totalité du territoire d'un Etat membre, indépendamment de leur position géographique, et à un prix abordable". Corrélativement, sur le plan réglementaire, le développement de la notion de service universel vise à instaurer un socle minimal d'obligations aux opérateurs désignés prestataires de service universel - généralement, les opérateurs historiques - dans chacun des pays membres. Cela dit, ces obligations de service universel n'exposent concrètement les opérateurs qu'à un minimum de contraintes  [13][13] Par exemple, dans le secteur des télécommunications,..., par rapport aux missions de service public telles qu'on les envisage en France : des obligations planchers, donc, plutôt qu'un seuil d'excellence. En la matière, la subsidiarité joue encore à plein (surtout en France, avec la péréquation sociale et géographique des tarifs par exemple), mais son art est rendu délicat par l'ouverture des marchés à la concurrence, qui limite la marge de manoeuvre politique des pouvoirs publics et la marge de manoeuvre économique des opérateurs historiques (EDF, La Poste, France Télécom).

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En France, bien plus qu'ailleurs dans l'Union européenne, souligne Claude Henry [1996], la notion de service public est "une pièce centrale du droit administratif". Il ajoute : "Il y a harmonie entre les missions de service public et les règles juridiques qui leur sont applicables." Or, constate-t-il, "cette harmonie est bousculée par le droit européen, qu'il s'agisse du traité lui-même ou des textes, en particulier des directives, produits par le Conseil et la Commission, ou encore de la jurisprudence de la Cour de Justice". De même, le juriste Franck Moderne [1994], soulignant la singularité du cadre juridique français, pointe "la difficulté du rapprochement des concepts français et communautaires". Il a classé les pays européens en trois catégories : ceux où la notion de service public ne produit pas d'effets juridiques ; ceux où le concept bénéficie d'une audience certaine mais relative ; ceux où il produit une forte valeur ajoutée. Si l'on s'en tient à l'Union européenne, le premier groupe comprend huit pays, le deuxième six (latins ou frontaliers de la France), et le dernier un, la France. Du fait même de cette singularité, explique Michel Matheu, "le rythme de la réforme des services publics français, au contraire d'autres pays, est fortement contraint par le calendrier des directives communautaires, ce qui pèse lourd sur les discussions françaises et franco-communautaires".

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Dès lors, quid de l'exception française, et notamment de la richesse doctrinale du concept de service public à la française, dans le nouvel horizon européen ? Car faute d'une doctrine cohérente à l'échelle européenne, faute d'un liant à même d'intégrer les dimensions économique et politique des services d'intérêt économique général, "la logique des métiers l'emporte bien souvent sur la logique du public", constate Luc Rouban [2000]. Certes, remarque Renaud Denoix de Saint Marc [1996], "les principes fondamentaux du service public français sont compatibles avec la libéralisation européenne". Mais encore faut-il considérer que l'accord se fait sur la base du plus petit dénominateur commun, à savoir principalement des standards de qualité de service. Autrement dit, la notion de service universel, qui se garde bien d'aborder la question des rapports entre l'économique et le politique, ne serait qu'un calque appauvri de celle de service public.

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Ainsi, les directives et la jurisprudence communautaires empruntent des voies et répondent à des logiques qui sont parfois perçues en France comme parcellaires, car inaptes à fournir un modèle de relations sociales. Pour Gérard Larcher, cependant, la France ne doit pas s'enfermer dans une attitude défensive et dogmatique en cherchant à exporter tel quel son modèle de services publics, mais adopter une attitude offensive en s'efforçant de consolider l'assise juridique des services d'intérêt économique général  [14][14] Gérard Larcher, congrès des maires de Haute-Marne,.... Du reste, selon lui, "il n'y a rien de contradictoire entre le droit communautaire et la doctrine française du service public". Et d'ajouter : "La menace ressentie par les Français est davantage d'ordre affectif que juridique."

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Certes, pour être moins ambitieux, les objectifs de l'Union européenne ne sont pas si éloignés de ceux de la doctrine française du service public. Mais, note Frédérique Berrod [2003], "le véritable facteur d'éloignement de ces deux conceptions réside plutôt dans les moyens de garantir ces services particuliers". En France, cette garantie résidait jusqu'alors dans l'action combinée de l'Etat-entrepreneur et de l'Etat-régulateur. Or, il est indéniable, dans un contexte d'ouverture progressive à la concurrence de secteurs autrefois régis par des monopoles publics et, corrélativement, de restructuration des opérateurs historiques, que des contraintes nouvelles pèsent désormais sur la garantie apportée par l'Etat à l'exercice des missions de service public.

Le service public à la française à l'épreuve de l'ouverture des marchés

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Ces dernières années, en France, nombre d'économistes ont fait le constat de l'épuisement ou de l'inadéquation grandissante du colbertisme high-tech qui, sous l'égide de l'Etat, réalisait, dans le domaine des services publics industriels et commerciaux (SPIC), la convergence des intérêts des usagers, des opérateurs et des salariés autour de grands projets nationaux [voir notamment E. Cohen et Cl. Henry, 1997]. Les évolutions technologiques, le développement des échanges à l'international aussi bien - et surtout - que les exigences propres à l'intégration européenne (ouverture à la concurrence des marchés nationaux) ont conduit ces dernières années à repenser les fondements économiques et politiques de la notion de service public. Et notamment, à repenser la confusion - jusque-là posée comme nécessaire - entre service public et monopole public. Ce qui n'est pas sans conséquences pour la nature et l'envergure des missions de service public (question de la pérennité de la péréquation sociale et géographique des tarifs et des missions d'aménagement du territoire), le régime de propriété et le mode d'organisation interne des opérateurs historiques (processus de "sociétisation" des ex-monopoles publics et question du statut des personnels), ainsi que pour les modalités de régulation des marchés (question du partage des pouvoirs entre pouvoirs publics et autorités de régulation indépendantes).

La question de la pérennité des missions de cohésion sociale et géographique

L'impact social des réformes

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Pour nombre d'économistes, l'ouverture accrue des grands services en réseaux à la concurrence et l'interdiction corrélative des aides d'Etat aux ex-monopoles publics (pour autant qu'elles ne sont pas destinées à compenser les charges liées à leur désignation comme prestataire de service universel) obligent - ou devraient obliger - les opérateurs historiques à faire pression sur les coûts, au bénéfice direct des usagers (baisse des tarifs) et indirect des contribuables (capacités d'autofinancement accrues pour les opérateurs historiques). Un constat - ou un pronostic - qui, s'il s'avère d'ores et déjà exact pour le secteur des télécommunications (où France Télécom a été contrainte d'aligner ses tarifs à la baisse tout en conservant d'excellents résultats d'exploitation, en dépit d'un endettement record  [15][15] Il faut toutefois noter que, en contrepartie, France...), pourrait rester longtemps un voeu pieux dans les secteurs de l'électricité (où les prix sont déjà très bas et où les pesanteurs liées à l'entretien du parc nucléaire laissent peu de marge à une démarche de compression des coûts  [16][16] Bien au contraire, en raison des comptes dégradés d'EDF,...) et des services postaux (où les caractéristiques du réseau, à forte composante humaine et territoriale, se prêtent mal en théorie tant à une réduction drastique des coûts qu'à l'instauration d'une concurrence sur l'ensemble du réseau).

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Cette certitude, exprimée par nombre d'économistes, se double d'un plaidoyer ouvert pour un réajustement des tarifs à la hauteur des coûts, et notamment d'une mise en question de la péréquation sociale des tarifs - traditionnellement et légalement garantie par les opérateurs historiques, mais qui n'entre pas dans le champ des obligations de service universel définies par la Commission. Une telle évolution passe, selon eux, par un renouvellement des formes de l'exercice des solidarités, et notamment par la substitution du principe d'équité tarifaire à celui d'égalité tarifaire. L'idée serait, non plus d'appliquer des tarifs uniformes et uniformément bas, mais d'introduire des offres tarifaires ciblées - ou discriminations positives - en direction des publics fragilisés. "Au nom d'une mission de service public à l'égard de certains d'entre eux, faut-il faire bénéficier tous les usagers de tarifs d'abonnement uniformément bas ?", interrogent Elie Cohen et Claude Henry, qui ajoutent : "On réalise des transferts financiers importants au bénéfice d'usagers étrangers à cette mission." Le Conseil d'Etat a d'ailleurs explicitement reconnu, dans son rapport public de 1996, que des actions de discrimination positive ne sont pas nécessairement contraires à l'égalité revendiquée des citoyens. Et si, pour le moment, la péréquation tarifaire reste de mise, l'on note ici et là des innovations qui préfigurent peut-être un chan gement de règle. Ainsi, par exemple, la loi sur l'électricité du 10 février 2000 modifiée par la loi du 3 janvier 2003 a introduit, en plus de la péréquation tarifaire, une tarification avantageuse (dite "tranche sociale") pour les usagers domestiques ayant des revenus inférieurs à un certain plafond. Ce tarif tient compte, d'après la loi, du caractère indispensable de l'électricité, en soumettant une tranche de leur consommation à une tarification spéciale "produit de première nécessité". Les surcoûts en résultant pour EDF lui sont intégralement compensés par l'Etat.

L'impact géographique des réformes

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La question majeure, de ce point de vue, est celle du maillage territorial et de l'accès universel aux services publics. Alors que la concurrence s'accroît entre les opérateurs historiques dans les zones de desserte les plus rentables  [17][17] La stratégie la plus courante pour un nouvel entrant..., peut-on - et doit-on - maintenir ou créer des infrastructures dans des zones reculées ou désertifiées qui ne peuvent être desservies par ces mêmes opérateurs dans des conditions de rentabilité suffisante ? Si oui, comment financer de tels ouvrages ? Faudra-t-il, en particulier, ajuster les tarifs à la hauteur des coûts de desserte (abandon du principe de la péréquation géographique des tarifs) et/ou favoriser l'implication directe ou indirecte des collectivités locales ? Doit-on, au contraire, concentrer les investissements sur les zones les plus densément peuplées - et notamment les quartiers défavorisés -, afin d'y améliorer la qualité de service ? C'est cette dernière position que défendait l'économiste Claude Henry [1996], appuyant son raisonnement sur l'exemple de La Poste : "Si beaucoup de bureaux de poste ruraux sont plutôt sous-utilisés, écrit-il, les bureaux dans les banlieues des grandes villes sont souvent surchargés. Dans les quartiers difficiles, le bureau de poste - avec ses facteurs - est souvent le seul service public proche, et il ne suffit pas à la tâche. Toutes les opérations sont plus difficiles, plus lentes qu'ailleurs."

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Sur ces questions, l'annonce par Patrick Ollier, député (UMP) et président de la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, de la fermeture probable, à terme, de quelque 900 bureaux de poste de plein exercice situés dans des zones rurales a relancé les débats  [18][18] Interview publiée dans Le Parisien du 17 septembre.... Patrick Ollier a expliqué que les bureaux concernés seraient remplacés par des agences postales communales ou des points-Poste mis en place chez les commerçants. Ces points-Poste devraient permettre de traiter le courrier, les recommandés et les retraits d'argent limités. Une évolution confirmée à demi-mot en août dernier par le président de La Poste, Jean-Paul Bailly, qui, s'il assure qu'"il n'y aura aucune politique de repli de la présence postale en France et [que], département par département, le nombre de points de présence actuel sera au minimum maintenu", affirme néanmoins qu'"il est indispensable de faire évoluer le réseau de bureaux de poste, dont l'organisation date des années 1950"[19][19] Interview publiée dans Le Figaro du 23 août 2004.. Une transformation annoncée des modalités de la présence postale qui fait craindre aux syndicats que La Poste ne soit plus en mesure d'exercer ses missions de service public dans certaines zones du territoire  [20][20] Les syndicats ont annoncé la suppression probable,.... Ce à quoi Jean-Paul Bailly répond que "la totalité des missions de service public, soit 95 % de l'activité actuelle de nos guichets, sera rendue dans tous les points de contact".

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En outre, s'agissant du secteur des télécommunications, l'Auto rité de régulation des télécommunications (ART) [2002] reconnaissait que, dans un contexte économique et financier délicat pour l'opérateur historique (France Télécom), l'intervention directe ou indirecte des collectivités territoriales pourrait s'avérer décisive pour couvrir certaines zones du territoire en moyens de téléphonie mobile et réseaux numériques à haut débit. Ainsi l'ART préconisait-elle de "revenir sur l'interdiction faite aux collectivités locales d'exercer l'activité d'opérateur" et d'"autoriser [celles] qui le souhaitent, sous certaines conditions et dans les zones les moins desservies, à établir et à exploiter elles-mêmes un réseau de télécommunications". En outre, dans les cas intermédiaires, l'ART préconisait d'"établir un cadre juridique clair afin de déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent apporter une contribution au déploiement des opérateurs sur leur territoire, par voie de subvention".

La question du régime de propriété des ex-monopoles publics et du statut des personnels

La "sociétisation" des ex-monopoles publics

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Nombre d'économistes français reconnaissent qu'une conception du service public assimilant intérêt public et puissance publique a pu, en son temps, servir l'innovation et la cohésion sociale. La plupart, cependant, soucieux de sortir de l'ère d'"un service public colbertiste régi par des despotes éclairés", selon les mots d'Elie Cohen et Claude Henry, insistent désormais sur la nécessité de "distinguer entre les missions de service public et les institutions qui les assurent". Dans un contexte d'ouverture progressive des marchés à la concurrence, plus rien ne justifierait - et surtout pas les impératifs d'efficacité ou de compétitivité - que l'on confie systématiquement le pilotage des services publics industriels et commerciaux à des établissements publics. Ces auteurs partent du constat de la lourdeur et des rigidités dues aux formes traditionnelles de pilotage des entreprises de service public par l'Etat, en particulier l'impuissance de l'Etat à satisfaire les besoins de recapitalisation des entreprises publiques et le comportement prédateur de l'Etat, qui prélève sur le secteur public pour combler les déficits budgétaires.

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Le ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, Nicolas Sarkozy, soulignait il y a quelques mois que "dans un marché de concurrence, l'Etat, qui a bien d'autres choses à faire, n'est pas le meilleur actionnaire pour accompagner un développement"[21][21] Déclaration faite le 15 avril 2004, à l'occasion du.... Et chacun de préconiser la sociétisation des ex-monopoles publics, soit la transformation des établissements publics en sociétés anonymes au capital majoritairement détenu par l'Etat. Un processus qui offre des possibilités nouvelles de recapitalisation aux entreprises concernées tout en garantissant à l'Etat de conserver une part majoritaire du capital.

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Ce processus n'est pas sans susciter certaines réserves. Ainsi, nombreux sont ceux qui, attachés à la conception organique du service public à la française, craignent que cette phase dite de sociétisation ne soit qu'une étape intermédiaire avant la privatisation pure et simple des ex-monopoles publics. Il n'est qu'à voir la manière dont certains salariés d'EDF ont joué de la confusion entre sociétisation et privatisation pour s'opposer à l'ouverture du capital de l'opérateur électrique, en dépit de la promesse solennelle du gouvernement de ne jamais privatiser EDF. D'un autre côté, il est clair, s'agissant de France Télécom, que la phase de "sociétisation" de l'entreprise n'a été qu'un prélude à sa privatisation : la loi du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public, complétée par le décret du 3 mai 2004, a ainsi entériné le principe du transfert du secteur public au secteur privé de France Télécom, avant que la cession par l'Etat de 10 % des actifs de l'entreprise, au début du mois de septembre, ne le finalise. Mais à la différence de l'opérateur téléphonique, il est peu probable qu'EDF (du fait de la prééminence du nucléaire et de la dimension stratégique du secteur énergétique) ou La Poste (du fait des contraintes spécifiques liées à la couverture du territoire) sortent rapidement du giron majoritaire de l'Etat.

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A cet égard, il est important de souligner que les directives communautaires ne jouent ici aucun rôle direct : elles ne font que prescrire l'ouverture des marchés à la concurrence, mais n'interviennent en rien - sinon indirectement, par l'évolution des conditions de marché qu'elles induisent - dans la définition du régime de propriété des opérateurs historiques. C'est d'ailleurs ce que rappelle clairement Jean Bergougnoux : "L'article 222 du traité affirme la neutralité à l'égard du régime de propriété des entreprises. En d'autres termes, il n'appartient pas à la Commission de dire si une entreprise doit être publique, mixte ou privée. Contrairement à ce qui a parfois été affirmé, le droit communautaire n'exige donc en rien la privatisation des entreprises publiques."

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Quoi qu'il en soit de l'évolution future du régime de propriété des ex-monopoles publics, force est de constater que des entreprises comme France Télécom (avant sa privatisation) et EDF (avant sa sociétisation) ont depuis longtemps adapté leurs orientations stratégiques (notamment externes) à la nouvelle donne de l'ouverture des marchés. France Télécom s'est ainsi lancée, ces dernières années, dans une politique agressive (et ruineuse) d'acquisition d'opérateurs étrangers, ainsi que de filialisation de certaines de ses activités (l'Internet avec Wanadoo, le mobile avec Orange). La création de ces filiales avait notamment pour objectif de procéder à des levées de fonds boursières. Depuis, il faut le noter, ces deux filiales ont été réintégrées au sein de la maison mère, pour partie en raison de résultats financiers décevants, mais aussi dans l'idée de proposer des offres de services plus intégrées. De même, EDF a développé une stratégie ambitieuse d'expansion au-delà de ses frontières. Dans son contrat de groupe, l'opérateur s'est d'ailleurs fixé comme objectif de réaliser la moitié de son chiffre d'affaires en dehors de l'Hexagone à l'horizon 2005. Pour le moment, cependant, EDF ne dispose que de prises de participations minoritaires à l'étranger, dans des entreprises qui ne représentent pas plus de 10 à 12 % du marché, et sa part de marché, uniquement en tant que producteur d'électricité, est de 17,5 % en Europe, France comprise.

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L'évolution du régime de propriété et le développement à l'international des opérateurs historiques ne sont pas les seules conséquences attendues (ou redoutées) de la libéralisation des industries de réseaux autrefois sous monopole : une autre question centrale est celle de l'évolution des effectifs. Certains auteurs ont souligné que, dans le secteur des télécommunications, par exemple, l'ouverture à la concurrence s'était globalement soldée par des créations nettes d'emploi. Néanmoins, à l'échelle des seuls opéra teurs historiques, contraints de réduire leurs coûts pour demeurer compétitifs, les paramètres sont quelque peu différents. Ainsi ces opérateurs, s'ils ne procèdent pas à des licenciements secs et massifs, procèdent par attrition des effectifs : non-remplacement des départs à la retraite, et incitation à la mobilité volontaire vers la fonction publique territoriale pour leurs salariés fonctionnaires. Chez France Télécom, une antenne spéciale a même été créée au sein du groupe pour encourager ces "migrations". La somme des départs non remplacés chez France Télécom (départs volontaires et retraite) représentait ainsi 8 000 salariés en 2002 et 13 000 en 2003 (dont 7 500 en France). Cela participe aussi, bien sûr, de l'accéléra tion de la politique de substitution progressive des salariés à statut protégé par des salariés de droit commun. La mixité des statuts est déjà fortement visibles dans les nouvelles structures que sont par exemple les plates-formes d'appels, où il faut réduire les coûts à tout prix. La direction de La Poste entend procéder exactement de la même manière que celle de France Télécom, puisque Jean-Paul Bailly, son président, déclarait récemment que "l'évolution [des effectifs] sera progressive, au rythme des concertations, des départs naturels et des mobilités souhaitées par les postiers"[22][22] Le Figaro, 23 août 2004, art. cit..

Les évolutions culturelles et statutaires

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Cette phase de sociétisation des opérateurs historiques provoque naturellement de profonds bouleversements dans leurs modes d'organisation interne, suscitant les réactions inquiètes des personnels. Ceux-ci doivent s'adapter aux changements induits dans le rapport au travail par la prégnance croissante d'un discours managérial [Jocelyne Barreau, Arielle Compeyron, Christelle Havard, Jean-Yves Ménard et Laurence Servel, 2000]. C'est toute la question de l'efficacité de la structure organisationnelle qui est ainsi posée, en particulier celle des évolutions culturelles et statutaires au sein des opérateurs historiques.

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Ces dernières années, l'introduction d'une "culture de la performance" centrée sur la productivité, la relation commerciale et l'idée de "promotion au mérite" [Philippe Warin, 2000] a bouleversé la relation au travail des salariés des ex-monopoles publics. Chez France Télécom, plus d'un salarié sur deux a changé de poste en sept ans (c'est-à-dire depuis la transformation de France Télécom en société anonyme). Cette mobilité grandissante est fortement encouragée par la direction, qui incite les salariés à ne pas rester plus de cinq ans dans un même poste, sous peine de gel des primes et des augmentations de salaire. En outre, les salariés font l'objet d'évaluations rapprochées des "performances individuelles", à raison de deux "entretiens de progrès" par an. De même, à La Poste, les quelques restructurations internes opérées récemment à Paris (mise en place d'une tournée unique au lieu de deux) ont suscité de vives inquiétudes au sein des personnels. Ces réaménagements, qui visent à une intensification des rythmes de travail, touchent au coeur du métier de postier en général, de facteur en particulier, à savoir l'aspect relationnel. En outre, à l'instar de ce qui peut être observé chez France Télécom, la direction de La Poste a introduit ces dernières années de nouvelles technologies pour surveiller les cadences, le rythme des tournées. De même, le principe de la notation (évaluation des "performances individuelles") a-t-il fait son entrée dans l'entreprise. Une véritable "révolution culturelle", dans un établissement où l'on progressait à l'ancienneté jusque récemment encore. Or, selon Pierre-Eric Tixier [2002], les transformations - réalisées ou à venir - affectant les systèmes de relations professionnelles et la gestion des ressources humaines apparaissent, pour le personnel en place, comme "une rupture du contrat implicite qui lie les agents aux entreprises publiques". "Ce qui pose, ajoute-t-il, des problèmes de légitimité et d'acceptabilité sociales."

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La question du statut des personnels des SPIC est également largement discutée en France, puisque ceux-ci jouissent depuis longtemps d'un statut protégé qui leur procure un certain nombre d'avan tages matériels. Ce statut protégé avait pour vocation de garantir l'indé pendance - par rapport aux intérêts privés et sollicitations particulières - des personnels en charge des missions de service public, ce qui donnait un sens tout particulier (et valorisé) au rapport salarial. La remise en cause progressive de ce statut et des avantages acquis sous l'effet des réformes structurelles en cours suscite un profond malaise parmi les personnels concernés  [23][23] En témoigne le rejet par les salariés d'EDF-GDF - à....

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Pour leur part, les élèves de la promotion Marc-Bloch de l'Ecole nationale d'administration [ENA, 1997] soulignent que "le compro mis social tel qu'il s'est concrétisé au travers des statuts des personnels, de la place accordée aux organisations syndicales et des missions d'intérêt général, est ébranlé". Ils posent que "l'enjeu des statuts doit dès lors être analysé au regard des avantages qu'ils confèrent par rapport aux conventions collectives, des sujétions de service public qu'ils imposent aux agents et des coûts qu'ils entraînent au sein d'un nouvel environnement concurrentiel".

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A cet égard, Gérard Larcher relève que les avantages acquis par les personnels d'EDF et de GDF - tant en termes de conditions de travail, de régime de retraite que d'avantages matériels de toute sorte - sont estimés entraîner un surcoût salarial de 25 % par rapport à la concurrence  [24][24] G. Larcher, "L'évolution des entreprises publiques",.... Symétriquement, certains salariés d'EDF font valoir que ces avantages matériels ne sont pas indus au regard de leur sens du service public et des astreintes qui sont les leurs, rappelant, à titre d'illustration, le dévouement et la rapidité d'exécution des agents au moment de la tempête de 1999, et soulignant au passage que des retraités d'EDF avaient alors participé aux réparations de lignes.

La question du partage des pouvoirs de régulation entre pouvoirs publics et autorités de régulation indépendantes

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L'ouverture à la concurrence de services traditionnellement assurés par des entreprises publiques en situation de monopole entraîne la mise en place d'instances de régulation indépendantes, ayant pour but de concilier libéralisation et respect de l'intérêt général. Ces instances de régulation indépendantes ont vocation à gérer des optiques apparemment contradictoires : assurer le respect de la concurrence en s'attachant notamment à sanctionner les abus de position dominante dont pourraient se rendre coupables les opérateurs historiques, tout en veillant à aménager la concurrence de manière à pérenniser l'exercice des missions de service public dont les opérateurs historiques - désignés prestataires de service universel - ont pour l'heure seuls la charge. D'où la nécessité de mettre en place une régulation qui soit à la fois indépendante - afin d'éviter de placer la puissance publique en qualité de juge et partie - et asymétrique - afin de préserver l'exercice des missions spécifiques imparties à l'opérateur historique  [25][25] C'est par exemple ainsi que l'ART définit sa missi.... Jean-Paul Valette [2000] évoque ainsi "un droit qui tente d'échapper à la distinction classique entre le droit public et le droit privé, utilise autant la persuasion et la concertation que le commandement, poursuit concurremment l'intérêt général et l'intérêt collectif privé".

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Une des questions les plus débattues dans ce dossier a trait au partage des compétences de régulation entre les pouvoirs publics et les autorités de régulation indépendantes. Les élèves de la promotion Marc-Bloch de l'ENA soulignent ainsi combien "le principe de régulation remet en cause les équilibres institutionnels entre pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire", et se demandent "dans quelles conditions tutelle réglementaire [de l'Etat sur les entreprises publiques] et régulation indépendante peuvent coexister ?". De même, Jean Bergougnoux note qu'"il existe une certaine zone de flou entre l'espace de la régulation, d'une part, et celui de l'exercice des pouvoirs législatifs et réglementaires, d'autre part". A ce sujet, certains auteurs estiment que, dès à présent, les autorités de régulation indépendantes devraient exercer la plénitude de la compétence de régulation, aujourd'hui encore partagée avec les ministères  [26][26] C'est notamment le cas d'Elie Cohen ; cf. son interview.... Tous les auteurs, en tout cas, reconnaissent que l'instauration d'autorités de régulation indépendantes est indispensable dans un contexte d'ouverture progressive des SPIC à la concurrence. "Lorsque l'Etat reste actionnaire de l'opérateur historique, il est inévitablement traversé par une contradiction entre ses objectifs patrimoniaux et les impératifs d'une régulation impartiale", écrit Jean Bergougnoux.

Trouver un nouvel équilibre entre efficacité économique et cohésion sociale

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Faut-il conclure de tout ce qui vient d'être dit que le service public à la française est irrémédiablement condamné ? Ou, pour le dire de manière plus provocante, que l'exception française est en passe d'être diluée dans une sorte de mainstream libéral européen ? Rien n'est moins sûr. En fait, beaucoup s'accordent en France sur la nécessité de trouver une alternative au modèle anglo-saxon, à savoir un nouveau compromis "entre l'égalité et l'efficacité" pour Christian Stoffaës, "entre service public et intégration européenne, concurrence et intérêt général, efficacité économique et cohésion sociale" pour Pierre Bauby, "entre les contraintes de service public et les principes d'efficacité, de responsabilité et de flexibilité" pour Jocelyne Barreau et alii[27][27] Sur les difficultés propres à la recherche d'une "troisième.... Si la plupart des auteurs jugent que tant l'ouverture des SPIC à la concurrence (sous l'impulsion des directives communautaires) que l'ouverture au privé du capital de certaines entreprises publiques sont des "facteurs d'amélioration" des activités concernées [Hubert Haenel, 2000], ces mêmes auteurs se gardent d'assimiler ouverture à la concurrence et démantèlement des opérateurs historiques, d'une part, ouverture du capital des entreprises publiques et privatisation, d'autre part. Ainsi en va-t-il, par exemple, de Claude Henry [1997], qui estime que "pour remédier à la lourdeur et aux rigidités des entreprises françaises de service public, il n'est ni souhaitable ni fatal de les découper et de les privatiser comme l'ont fait les Anglais". De même, Marcel Boiteux [1997], ancien directeur général d'EDF, s'il considère que "l'économie de marché, appuyée sur le moteur de la concurrence, l'emporte en efficacité sur les systèmes où l'autorité publique prétend guider la main du joueur", souligne par ailleurs que "l'inégalité excessive de revenus que le système engendre, l'existence d'externalités et de valeurs non marchandes qu'ignorent les mécanismes du marché, ainsi que la préservation d'intérêts à long terme qui entrent difficilement dans les calculs des joueurs, tout cela fait problème".

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Ainsi, entre épuisement du "colbertisme high-tech" [Cohen et Henry, 1997], d'une part, incapacité du marché à compenser certaines externalités et/ou à réaliser certaines valeurs non économiques, d'autre part, il apparaît à la fois possible et opportun d'élaborer une tierce définition de la notion de service public. Cependant la question reste ouverte de savoir si cette refondation sera exclusive des fondements traditionnels de la notion (dans ses objectifs comme dans ses moyens) ou si elle en proposera une version tout juste toilettée, de manière à ne pas entrer en contradiction avec les fonda mentaux de la construction européenne et de la libéralisation.


Bibliographie

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  • Ph. Warin, 2000, "Les relations de service : miroir des décalages entre politique de modernisation administrative et attentes sociales", in L. Rouban, op. cit.

Notes

[1]

Libération, 22 et 23 mai 2004, p. 19.

[2]

La privatisation de France Télécom est devenue effective le 1er septembre 2004, suite à la cession par l'Etat d'environ 10 % des actifs de l'opérateur pour un peu plus de 5 milliards d'euros de recettes, la participation publique se situant dorénavant autour de 41 %, contre un peu plus de 50 % précédemment (cette participation était déjà passée de 53,1 % à 50,41 % après la réintégration de Wanadoo et d'Orange au sein de la maison mère).

[3]

A ce titre, elle est suspecte, aux yeux de nombreux Etats et entreprises étrangères, de refuser la réciprocité de l'ouverture des marchés, s'exposant même à l'occasion - et exposant les opérateurs historiques - à des mesures de rétorsion : ainsi en va-t-il de la décision italienne de limiter les droits de vote d'EDF dans Montedison à hauteur de 2 %, alors que l'électricien français détient 20 % du capital de cette entreprise.

[4]

Cet article se consacre pour l'essentiel à l'examen des évolutions affectant les trois principales industries de réseaux autrefois constituées en monopoles publics, à savoir l'électricité, les services postaux et les télécommunications.

[5]

Le principe de continuité renvoie à l'existence d'un besoin social ou stratégique à satisfaire qui implique que l'activité soit continue ; le principe d'égalité implique que tous les usagers soient placés en position égale, sans discrimination ni avantage particulier (d'où l'instauration de la péréquation sociale et géographique des tarifs) ; enfin, le principe de mutabilité-adaptabilité implique que les prestations soient adaptées en permanence aux besoins et évoluent en quantité et en qualité.

[6]

Il faut noter que cet alinéa n'est en tout cas pas un obstacle légal à la transformation des établissements publics (Epic) en sociétés anonymes, pour autant que la participation de l'Etat reste majoritaire. C'est ce que vient de confirmer le Conseil constitutionnel par une décision du 5 août 2004, à la suite de sa saisine par des députés de l'opposition qui considéraient que la transformation d'EDF en SA constituait une violation de cet alinéa. A l'inverse, le Conseil constitutionnel a estimé que "la garantie par le législateur de la participation majoritaire de l'Etat ou d'autres entreprises ou organismes appartenant au secteur public dans le capital de ces sociétés était conforme au 9e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946". Ce que vient pourtant de contredire la privatisation de France Télécom.

[7]

Gérard Larcher, "L'évolution des entreprises publiques", allocution le 11 février 2002 devant la commission des Affaires économiques du Sénat.

[8]

Exceptions faites des services publics de l'eau et des transports collectifs urbains, majoritairement soumis au régime de la concession et de la délégation de service public (ainsi, près de 90 % des Autorités organisatrices de transport ont recours à la délégation de service public).

[9]

Dans le monde anglo-saxon, en particulier en Grande-Bretagne, l'usage de l'expression "public utilities" y dénote le caractère essentiellement utilitariste de l'approche des grands services en réseaux, approche centrée sur la fourniture de services aux consommateurs finals, par opposition à la dimension "doctrinale-identitaire" de l'approche française.

[10]

Au sein de la Confédération helvétique, partagée entre influence latine et influence germanique, les pratiques discursives balancent entre les expressions "service public" et "service au public". Il y a là bien plus qu'une simple nuance sémantique : cette dualité témoigne du clivage entre ceux qui, d'une part, considèrent que l'intervention publique est nécessaire à la satisfaction d'objectifs additionnels à la simple fourniture de services (promotion de l'équité sociale et de la cohésion nationale, ou encore protection de l'environnement, par exemple) et ceux qui, d'autre part, s'en tiennent à une approche plus pragmatique, centrée sur la maîtrise des coûts et la qualité de fourniture des services aux consommateurs finals. Symptomatiquement, c'est dans la partie francophone (mais aussi italophone) de la Suisse que l'on rencontre majoritairement les partisans de la première approche.

[11]

Les Livres verts publiés par la Commission sont des documents dont le but est de stimuler une réflexion et de lancer une consultation au niveau européen sur un sujet particulier. Les consultations suscitées par un Livre vert peuvent ensuite être à l'origine de la publication d'un Livre blanc, afin de traduire les fruits de la réflexion en mesures concrètes d'action communautaire.

[12]

Intervention au congrès des maires de Haute-Marne le 12 octobre 2002.

[13]

Par exemple, dans le secteur des télécommunications, l'opérateur désigné prestataire de service universel (en l'occurrence, France Télécom pour la France) se doit simplement de fournir à ses abonnés des numéros d'urgence gratuits, un service de renseignement et des annuaires papiers et numériques ; il doit en outre couvrir le territoire en cabines téléphoniques (selon un seuil minimal prédéfini) et offrir des conditions tarifaires spéciales pour les personnes à faibles revenus. En revanche, la péréquation sociale et géographique des tarifs est un objectif additionnel, spécifique à la France, qui n'entre pas dans le champ du service universel.

[14]

Gérard Larcher, congrès des maires de Haute-Marne, 12 oct. 2002.

[15]

Il faut toutefois noter que, en contrepartie, France Télécom a sensiblement augmenté le tarif de l'abonnement depuis quelques années. L'entreprise a d'autant plus tiré profit de ces hausses du tarif de l'abonnement que l'ouverture à la concurrence a été lent, les clients des opérateurs alternatifs demeurant captifs de l'abonnement à France Télécom. Une situation d'autant plus insupportable, dans un contexte de baisse des tarifs des communications téléphoniques, que, en pratique, les consommateurs paient souvent plus cher d'abonnement que de communications effectivement passées. C'est seulement depuis le début de l'année 2004 que les premières offres significatives de services téléphoniques sans abonnement à France Télécom sont accessibles aux clients domestiques - via les offres groupées Internet haut-débit + téléphone illimité.

[16]

Bien au contraire, en raison des comptes dégradés d'EDF, le gouvernement devrait entériner à la rentrée une hausse des tarifs de l'électricité de l'ordre de 2,5 %, hausse réclamée depuis plus d'un an par l'opérateur. Le ministre des Finances, Nicolas Sarkozy, estime d'ailleurs à ce sujet que "les tarifs ont été maintenus à un niveau artificiellement bas parce que les équipes dirigeantes n'avaient pas la liberté de diriger comme elles auraient dû [avant que l'entreprise ne soit transformée en SA]." Preuve que la libéralisation n'augure pas automatiquement d'une baisse des tarifs.

[17]

La stratégie la plus courante pour un nouvel entrant est de se positionner sur les segments géographiques les plus rentables du marché (logique du cream skimming, c'est-à-dire de l'écrémage).

[18]

Interview publiée dans Le Parisien du 17 septembre 2003.

[19]

Interview publiée dans Le Figaro du 23 août 2004.

[20]

Les syndicats ont annoncé la suppression probable, à terme, de 6 000 bureaux de poste de plein exercice sur les 12 000 existant, remplacés ou non par des points-Poste. Des chiffres contre lesquels Jean-Paul Bailly s'est "inscrit en faux".

[21]

Déclaration faite le 15 avril 2004, à l'occasion du débat national sur l'énergie à l'Assemblée nationale, à propos de l'évolution jugée nécessaire du régime de propriété d'EDF.

[22]

Le Figaro, 23 août 2004, art. cit.

[23]

En témoigne le rejet par les salariés d'EDF-GDF - à l'issue d'un référendum interne à l'entreprise en janvier 2003 - d'un accord portant sur la réforme du financement des retraites, accord pourtant signé par trois syndicats et conçu par la direction et le gouvernement comme un préalable à l'ouverture du capital d'EDF-GDF.

[24]

G. Larcher, "L'évolution des entreprises publiques", art. cit. Selon Gérard Larcher, plus du quart des agents d'EDF travaillent moins de 32 heures par semaine.

[25]

C'est par exemple ainsi que l'ART définit sa mission.

[26]

C'est notamment le cas d'Elie Cohen ; cf. son interview dans Le Figaro Economie du 17 septembre 2003, p. 11.

[27]

Sur les difficultés propres à la recherche d'une "troisième voie", voir aussi Pierre-Eric Tixier [2002].

Plan de l'article

  1. Une notion insaisissable
  2. Une notion qui fait exception en Europe
  3. Le service public à la française à l'épreuve de l'ouverture des marchés
    1. La question de la pérennité des missions de cohésion sociale et géographique
      1. L'impact social des réformes
      2. L'impact géographique des réformes
    2. La question du régime de propriété des ex-monopoles publics et du statut des personnels
      1. La "sociétisation" des ex-monopoles publics
      2. Les évolutions culturelles et statutaires
    3. La question du partage des pouvoirs de régulation entre pouvoirs publics et autorités de régulation indépendantes
  4. Trouver un nouvel équilibre entre efficacité économique et cohésion sociale

Pour citer cet article

Brillet Emmanuel, « Le service public “ à la française ” : un mythe national au prisme de l'Europe », L'Économie politique, 4/2004 (n° 24), p. 20-42.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-4-page-20.htm
DOI : 10.3917/leco.024.0020


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