Accueil Revues Revue Numéro Article

L'Économie politique

2004/4 (n° 24)


ALERTES EMAIL - REVUE L'Économie politique

Votre alerte a bien été prise en compte.

Vous recevrez un email à chaque nouvelle parution d'un numéro de cette revue.

Fermer

Article précédent Pages 59 - 74 Article suivant
1

Depuis plus de vingt ans, l'Union européenne (UE) s'est engagée dans un processus consistant à appliquer les principes de la libéralisation des marchés aux services de base comme les télécommunications, la distribution d'énergie, les transports publics et les services postaux. Cette politique a parfois fait l'objet d'intenses controverses au sein des partis politiques - principalement (mais pas seulement) des partis de gauche et de centre gauche -, des syndicats et d'autres mouvements sociaux critiquant de telles réformes. Selon eux, introduire la concurrence dans des services organisés jusqu'alors de façon monopolistique empêcherait de poursuivre des objectifs sociaux plus larges, lesquels étaient une composante de l'offre de services sous monopole. Avec l'introduction de la privatisation (qui n'est pas en soi un objectif poursuivi au niveau de l'UE), ces changements radicaux ont été appréhendés comme transformant effectivement ces secteurs, orientés vers la recherche non plus de l'intérêt général mais du profit. La réforme, bien entendu, a aussi ses partisans : de manière peu surprenante, la plupart des organisations professionnelles ont accueilli favorablement ces changements, tandis que les attitudes des groupes représentant les consommateurs étaient plus ambivalentes, soutenant les mesures qui entraînaient une baisse des tarifs des services, mais se montrant préoccupés par les effets de la libéralisation sur les consommateurs les plus pauvres.

2

Vingt ans plus tard, comment ces changements sont-ils désormais perçus ? Dans le cadre d'un programme de recherche, une enquête a été menée sur la manière dont les différentes parties prenantes, dans les huit pays impliqués dans le projet, voyaient la réforme des services de base. Le présent article résume les résultats de cette étude, en les complétant par une analyse de certaines enquêtes d'opinion publique menées par la Commission européenne pour aider à comprendre la manière dont la réforme des services de base a été appréhendée au sein de la société civile et politique européenne, en couvrant à la fois les changements globaux en perspective et la diversité qui existe incontestablement entre les pays examinés.

3

Une précision, pour commencer. Tandis que les discussions des parties prenantes sur les services de base se focalisent parfois sur les initiatives de l'UE, elles s'attachent souvent davantage aux changements politiques nationaux (qui peuvent ou non être menés dans le but de se conformer aux évolutions de l'UE). Cet article analyse la perception d'un changement d'ensemble, plutôt que des seules initiatives de l'UE. En mettant l'accent sur cet aspect, il peut également rendre compte des différences considérables qui existent quant à l'ampleur et à l'impact de la réforme. Si les politiques de l'UE ont continué à promouvoir et à poursuivre la libéralisation, le changement législatif et la mise en oeuvre de ces changements se sont faits sur un rythme différent d'un pays à un autre et d'un secteur à un autre. Tandis que, dans certains pays - comme le Royaume-Uni et les pays scandinaves -, la libéralisation a été mise en oeuvre pour tous les services de base, dans d'autres - comme la France et la Grèce -, la libéralisation s'est instaurée généralement plus lentement. Cette différence, à son tour, a affecté la manière dont les diverses parties prenantes dans les différents Etats membres ont appréhendé la perspective et/ou l'expérience de la libéralisation.

Le débat politique sur les services de base

4

A la lumière des changements de ces vingt dernières années, il est peut-être nécessaire de rappeler qu'un consensus politique sur les services de base était largement partagé par les partis politiques, quelles que soient leurs positions idéologiques. Dès les premiers développements de ces services, l'idée que leur distribution fasse l'objet d'un monopole et que ce statut de monopole soit utilisé pour poursuivre une variété d'objectifs d'intérêt public était - à des degrés divers et avec des différences d'approche - généralement acceptée par les gouvernements (et les oppositions). Les questions les plus problématiques étaient peut-être celles liées à la nature du prestataire du service : la nationalisation des services de base était une question controversée dans de nombreux Etats. Au-delà de ces questions d'organisation et de propriété, des principes comme ceux d'un prix uniforme et d'un service universel étaient largement acceptés, sur des bases essentiellement redistributives : même s'ils n'étaient pas exactement considérés comme les pierres angulaires de l'Etat-Providence, les services de base bénéficiaient cependant d'un statut spécial dans la plupart des pays, et l'accès à ces services était vu comme une nécessité sociale et un droit politique.

5

Qu'est-il advenu de ce consensus politique, quand la réforme des services de base a été inscrite sur l'agenda politique ? Avec le temps, les positions ont évolué vers une plus large adhésion à la réforme. Même s'il est probablement trop tôt pour dire qu'un nouveau consensus a émergé dans la plupart des pays, des signes, dans certains Etats, montrent que le principe de libéralisation est accepté et que l'on considère que les objectifs de service public doivent être poursuivis par des dérogations et d'autres exemptions spéciales, plutôt qu'être des droits fondamentaux.

6

En Autriche, si la libéralisation est généralement acceptée, les principaux partis expriment une forte volonté que soit conservée l'autonomie nationale en matière de prestation de services de base. Parti chrétien conservateur, le Parti populaire au gouvernement s'est globalement impliqué dans la réforme sur la distribution des services de base, particulièrement la privatisation. Dans le même temps, cependant, il s'est attaché à défendre l'autonomie des gouvernements régionaux et locaux à déterminer quelle forme pouvait prendre la prestation de services, et il a critiqué les tentatives de centralisation de la politique des services de base au niveau de l'UE. Les sociaux-démocrates ont aussi, généralement, défendu le principe d'une prestation locale des services de base et invoqué le maintien de ces services comme composante importante du modèle social européen. Cependant, ils ont montré - avec le gouvernement actuel - leur volonté d'engager des réformes significatives des services de base et de soutenir la libéralisation impulsée par l'UE.

7

Historiquement, la notion française de service public a fait l'objet d'un consensus social largement partagé. De plus, ce consensus était initialement solide et vigoureusement défendu face aux idées émergentes de libéralisation des marchés pendant les années 1980 : les objectifs de cohésion sociale et territoriale étaient considérés comme de première importance et ne devaient pas être sacrifiés au nom de la concurrence croissante. Tout au long des années 1990, ce consensus a été mis à l'épreuve et s'est incontestablement fracturé. Tandis que, au début des années 1990, les services de base étaient toujours défendus de manière substantielle, en opposition aux propositions de l'UE visant à la libéralisation, plus récemment le soutien à l'ancien statu quo s'est affaibli. Cela dit, un consensus en faveur de la concurrence dans l'offre de service de base n'a pas encore émergé. Si certains des partis de gouvernement, de gauche comme de droite, reconnaissent la contribution de la concurrence en matière de prestation de services publics, beaucoup (comme les souverainistes à droite et de nombreux groupes au sein des partis de gauche) refusent toujours le principe d'une concurrence complète.

8

Par opposition, en Allemagne, la question des services de base n'a été que relativement peu discutée : l'alliance rose-verte gouvernant le pays a mis en oeuvre des politiques de privatisation et de libéralisation et a reconnu la nécessité d'assurer des niveaux minimums de service dans un certain nombre de secteurs - des politiques très similaires à celles des partis de centre droit (rappelons que la réforme du secteur postal a été entreprise par la coalition menée par le SPD, par exemple). Un changement similaire s'est opéré en Italie : la libéralisation est davantage acceptée, avec un enthousiasme plus ou moins marqué, par la droite et une partie de la gauche. En Italie, les partis de gouvernement ont apparemment adopté la libéralisation des services de base comme la composante d'un processus plus large de réforme économique interne, mais leur attitude est en fait plutôt ambivalente. Ils avancent que ces politiques ne doivent pas empêcher le gouvernement d'exercer un contrôle sur les industries qui constituent des intérêts stratégiques pour l'économie nationale (énergie, télécommunications, défense). Les partis de centre gauche acceptent les politiques de libéralisation et de privatisation (surtout comme une composante nécessaire à une intégration européenne plus poussée, une politique qu'ils soutiennent généralement), mais ils insistent sur le fait que tout changement doit être entrepris dans un cadre législatif solide, afin d'éviter la formation de monopoles privés. La principale opposition au libéralisme émane des partis "gauchistes", au nom autant de la défense des travailleurs de ces secteurs que des répercussions distributives plus larges.

9

Aux Pays-Bas, si la tradition du compromis entre partis a engendré un degré élevé de consensus sur les politiques économiques, il existe des différences, sur l'échiquier politique, entre les attitudes des différents partis quant aux services de base. Tandis que les partis du centre droit, notamment les libéraux, sont largement favorables à la libéralisation, le parti socialiste et le parti écologiste sont plus sceptiques, avançant les arguments selon lesquels la libéralisation impose de nouveaux coûts, accroît les disparités entre les consommateurs et peut compromettre la fiabilité et la sécurité de la distribution des services. Ils sont également plus enclins à défendre ces services comme étant des droits essentiels.

10

Le processus de redéfinition du consensus est probablement allé plus loin au Royaume-Uni, de manière peu surprenante étant donnée la relative ancienneté de la réforme de la plupart des services de base dans ce pays. Comme ailleurs en Europe, le consensus sur les services de base s'est maintenu pendant des décennies, bien que des voix, sur l'aile économique libérale de la droite, se soient fait entendre en faveur de la concurrence dans des services comme les transports par autobus ou la poste dès les années 1960. Quand ces positions marginales ont gagné en influence au sein du Parti conservateur, sous l'égide de Margaret Thatcher, leurs idées ont alimenté les politiques des gouvernements conservateurs après 1979. Depuis lors, l'opinion des dirigeants et des membres du Parti conservateur s'est montrée largement en faveur de la privatisation des services de base et de l'introduction de la concurrence partout où cela est possible. De manière peut-être surprenante, le Parti travailliste, qui s'est longtemps opposé à ces réformes, s'est réconcilié avec la libéralisation (et en est devenu un champion) une fois arrivé au pouvoir en 1997. La tentative couronnée de succès de Tony Blair, nouveau dirigeant du Parti travailliste, d'abandonner l'engagement symbolique du parti en faveur de la propriété publique des moyens de production, au milieu des années 1990, a été emblématique de ce changement d'attitude (bien que cela n'ait pas été toujours accueilli favorablement par les membres de l'aile gauche du parti et par les syndicats le soutenant). Ainsi, quand le Parti travailliste est revenu au pouvoir, en 1997, non seulement il a accepté le statu quo concernant les services privatisés (même dans le cas des chemins de fer, où la performance du secteur privé a été pire que celle du secteur public), mais sa politique économique s'est montrée plus enthousiaste par rapport aux possibilités fournies par l'entreprise privée et les forces du marché pour améliorer l'offre de services publics.

11

Pourtant, si les dirigeants du parti ont eu un discours largement favorable à la libéralisation (le gouvernement a soutenu et s'est félicité de mesures comme l'ouverture à la concurrence de la distri bution d'énergie aux ménages), ils se sont régulièrement montrés préoccupés par les aspects sociaux - et particulièrement l'exclusion sociale -, exprimant leur volonté de mettre l'accent sur les aménagements spéciaux nécessaires pour pallier les conséquences distributionnelles de la libéralisation et, dans une certaine mesure, d'en faire une politique publique. Le Utilities Act de 2000 demande ainsi au régulateur de prendre en compte toute consigne donnée par le gouvernement dans la poursuite d'objectifs sociaux plus larges, incluant des subventions croisées au bénéfice des consommateurs défavorisés. Le Transport Act 2000 autorise les autorités locales à encourager la coopération entre les opérateurs de transport et oblige ces derniers à offrir des réductions aux passagers plus âgés ou handicapés. La politique du gouvernement reste pourtant engagée en faveur de la concurrence, partout où elle est possible, dans la prestation des services de base.

Les syndicats

12

A la fois en tant qu'organisations représentant la main-d'oeuvre des services de base et en tant que représentants plus larges des intérêts des travailleurs dans l'économie, les syndicats ont eu tendance à se montrer circonspects et même hostiles à l'égard des différentes réformes introduites au cours des dernières années. De manière peu surprenante, leur préoccupation première a porté sur leurs propres adhérents, ou sur les travailleurs en général. Toutefois, peut-être dans le but de rassembler des soutiens en faveur de leurs intérêts immédiats, c'est aussi le groupe qui a probablement le plus cherché à définir les services de base en des termes généraux, que ce soit relativement à l'ensemble des services concernés ou par rapport aux objectifs politiques qui devraient être atteints. Pourtant, même si cette position sceptique est généralement répandue, d'importantes différences existent, en fonction du caractère et de l'idéologie (et, dans une certaine mesure, du pays) du syndicat en question. De plus, dans bien des cas, les syndicats ont eu tendance à adopter une approche plutôt pragmatique des services de base, une fois ceux-ci réformés (même si cela engendre parfois de la frustration chez les travailleurs eux-mêmes).

13

En Autriche, les travailleurs ont généralement montré leur volonté de défendre le régime traditionnel des services de base et ont critiqué les tentatives de libéralisation et de privatisation. La Chambre du Travail a par exemple demandé que la charge de la preuve concernant la libéralisation des services communaux soit renversée : les entreprises privées doivent fournir la preuve de leurs capacités à garantir les services de base. La Fédération autrichienne des syndicats s'est également montrée active dans la critique des politiques de libéralisation et de privatisation dans les services de base, en arguant du fait que ces politiques conduisaient à une perte de contrôle démocratique sur les prix et la qualité du service.

14

Du fait de toutes ses divisions internes et des conflits avec les directions des entreprises prestataires de services de base, les syndicats français se sont montrés très favorables au régime traditionnel des services de base (et donc critiques envers la libéralisation), défendant ses effets positifs sur l'emploi, l'équité et sur le modèle social - et politique - français. A cet égard, les syndicats français se sont trouvés à l'avant-garde de l'opposition aux réformes menées par l'UE. Au cours des dernières années, pourtant, leurs préoccupations se sont d'abord concentrées sur la manière dont les services de base ont été réorganisés en France, avec notamment la réduction plus importante de la participation de l'Etat au sein de France Télécom et la restructuration d'EDF et de GDF.

15

En Allemagne, au contraire, le DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund, Fédération des syndicats allemands) ne s'est pas opposé à la réforme des services de base en elle-même, bien qu'il ait manifesté son opposition à une privatisation et une concurrence étendues. Il a plutôt cherché à mettre l'accent sur le rôle de la réglementation pour permettre la justice sociale, maintenir un système de concurrence loyale entre les prestataires et appliquer des normes de qualité afin de garantir les services.

16

En Italie, les syndicats ont considéré les services de base comme une composante essentielle de la citoyenneté et un moyen de promouvoir la cohésion et le progrès social. Il n'est ainsi pas surprenant que les syndicats italiens accordent relativement moins d'attention aux questions d'efficacité économique et de concurrence. Ils ont cherché à défendre cette notion de services de base face aux réformes (particulièrement la privatisation), avec pour objectif de sauvegarder les niveaux et les conditions d'emploi et de garantir l'accès à ces services aux citoyens aux revenus les plus modestes.

17

Aux Pays-Bas, l'organisation syndicale ABVAKABO FNV s'est montrée très critique sur la libéralisation, surtout pour ce qui concernait ses effets sur les employés et les questions sociales. Tout en affirmant la nécessité d'une plus grande efficacité et d'une bonne qualité des services publics, elle avance l'argument selon lequel cela ne devrait pas se faire au détriment de l'emploi et des conditions de travail dans les secteurs concernés. L'organisation défend également les principes d'un service universel, de prix abordables et d'une propriété publique des infrastructures des services de base.

18

Au Royaume-Uni, les syndicats ont généralement pris position contre la privatisation et la libéralisation des services publics (et d'autres parties du secteur public) pendant plus de deux décennies. Selon eux, la preuve n'est pas faite que le capital privé a apporté un changement positif dans l'offre de services publics. Ils avancent que les économies ont porté principalement sur la réduction de la main-d'oeuvre, avec des conséquences pour la stabilité économique et le bien-être social. Pour une grande part, leur opposition publique, surtout avant que la privatisation n'ait lieu, s'est accompagnée d'une approche plus pragmatique consistant à négocier au mieux des intérêts des employés et les conditions dans lesquelles s'opère la priva tisation (et toute restructuration subséquente). A cet égard, il existe sans aucun doute une distinction entre les syndicats : ceux qui représentent les travailleurs les plus qualifiés (à la fois dans les secteurs public et privé) ont été moins hostiles, tandis que les syndicats toujours largement présents dans le secteur public et représentant principalement des travailleurs peu qualifiés ont montré plus de résistance (et ils ont plus probablement essayé de conjuguer leurs intérêts et les conséquences sociales plus larges de la réforme).

Les organisations de consommateurs

19

En tant que "cible" première des services de base et, au moins de manière rhétorique, des réformes récentes dans la manière dont ces services sont fournis, la perception qu'a le consommateur de la libéralisation peut être considérée comme de première importance dans l'analyse du débat en Europe. Bien évidemment, de nombreuses questions sont ici en jeu : qu'est-ce qu'un "consommateur" ? Le consommateur devrait-il bénéficier d'un statut privilégié dans ces débats ? Comment distinguer le citoyen du consommateur ? Sur quelle base des groupes peuvent-ils déclarer représenter les consommateurs ? Pourtant, dans cette perspective, d'importants éclairages peuvent être apportés si l'on analyse les attitudes des groupes de consommateurs (nous examinerons l'opinion publique un peu plus loin). De plus, nous avons choisi de concentrer notre attention sur les consommateurs individuels plutôt que sur les consommateurs industriels ou commerciaux (dont les points de vue sont analysés infra dans la partie sur les organisations professionnelles).

20

Tandis que les réponses varient d'un pays à l'autre, une certaine schizophrénie apparaît dans le discours des consommateurs : d'une part, ils témoignent souvent d'un soutien général - voire d'un enthousiasme - en faveur de la libéralisation, d'autre part, ils ont conscience des effets potentiellement négatifs sur les consommateurs les plus pauvres et les plus isolés. Ce qui est peut-être surprenant, c'est la visibilité variable du consommateur en tant que groupe, probablement davantage liée à des raisons culturelles et institutionnelles plus profondes qu'aux caractéristiques propres à chaque secteur des services de base.

21

Dans certains pays, la position des consommateurs n'est pas très affirmée. C'est particulièrement le cas en France où, incontestablement, les conceptions de l'intérêt public au sens large prévalent toujours sur les intérêts individualistes normalement associés au consumérisme. En effet, bien qu'elles existent, les associations d'usagers-consommateurs ne sont pas très représentatives ni très influentes. En outre, celles qui existent ont souvent été assez divisées sur la question de la libéralisation, certaines d'entre elles donnant un poids plus important aux enjeux associés à la cohésion sociale et territoriale. En Allemagne, de nombreux groupes représentent les consommateurs, mais certains d'entre eux (notamment le Verbraucherzentrale Bundesverband, Fédération allemande des organisations de consommateurs) ont été prudents quant à une libéralisation pure et simple dans des secteurs clés comme les transports publics, tandis que certains groupes d'usagers dans l'énergie, les télécommunications et la poste sont plus enthousiastes face à la concurrence.

22

En Italie, les groupes de consommateurs se sont généralement montrés favorables à la libéralisation - particulièrement aux réductions de tarifs -, mais plaident aussi en faveur de la mise en application des obligations de service universel par des autorités de régulation efficaces et indépendantes. Aux Pays-Bas, le Consumentenbond (Fédération des consommateurs) national a été largement favorable à la libéralisation (militant généralement pour plus de transparence et pour une prise de conscience, de la part des consommateurs, des opportunités offertes par la concurrence), mais il reconnaît aussi la nature essentielle des services de base et la nécessité d'en garantir l'accès pour tous les citoyens (particulièrement concernant les services postaux et les services de transports publics dans les zones rurales). Des perspectives similaires se retrouvent chez les groupes de consommateurs suisses. De manière peut-être peu surprenante, les organisations de consommateurs au Royaume-Uni ont été particulièrement influentes et ont cherché à contrebalancer, d'un côté, un soutien général à la libéralisation (mais également à des mesures qui protègeraient des abus du marché) avec, de l'autre côté, des appels à des mesures spécifiques qui prendraient en compte les besoins des personnes âgées et des pauvres. Ils ont également réussi à obtenir que des changements soient apportés au système réglementaire britannique, donnant davantage de poids aux besoins des consommateurs, particulièrement en termes de bien-être social.

Les organisations professionnelles

23

Les associations professionnelles ont sans surprise été les premiers protagonistes favorables à la réforme des services de base : elles ont dressé un tableau assez conséquent (au moins pour les pays examinés) des critiques des modèles traditionnels de services de base, loué les effets de la réforme, et fait du lobbying pour une libéralisation plus poussée. Un autre aspect est significatif de ces interventions : l'accent est placé sur une réglementation limitée, permettant une flexibilité maximale dans le secteur, et l'on refuse que soient imposés de trop nombreux objectifs politiques (et l'intervention du gouvernement en général) sur le processus réglementaire.

24

En France, le Medef, principale organisation patronale, a réclamé une plus grande libéralisation et a critiqué l'attitude minimaliste des gouvernements successifs, qui, selon elle, se contentent de faire seulement le strict minimum requis par l'UE. Pour le Medef, la libéralisation (et la privatisation) est essentielle à la modernisation économique. Des sentiments encore plus favorables à la libéralisation émanent du BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie, Union fédérale de l'industrie allemande). En plus de réclamer une totale libéralisation des secteurs comme la poste et l'énergie, ils s'opposent à toute mesure, telle que les contrôles environnementaux, qui représenterait, selon eux, des fardeaux supplémentaires compromettant la compétitivité du pays. En Italie, Confindustria réclame une libéralisation et une privatisation accompagnées d'une réduction réelle de l'influence de l'Etat à travers l'aban don d'actions dans des domaines stratégiques, et des changements structurels pour permettre plus de concurrence. Des arguments similaires sont mis en avant par les associations professionnelles en Autriche et aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni, les obligations liées à des objectifs sociaux ou environnementaux sont considérées comme imposant des fardeaux réglementaires supplémentaires. Ces organisations, persuadées que, envisagées ensemble, la privatisation et la libéralisation ont apporté des bénéfices considérables - plus d'investissement, des tarifs inférieurs pour les consommateurs et des réductions de coût dans les entreprises privées -, n'imputent à la réglementation qu'un rôle minimal Elles se montrent sceptiques quant à l'efficacité des régulateurs britanniques et réclament une approche plus cohérente (et limitée) de la part du gouvernement.

Les autres groupes

25

Bien évidemment, d'autres parties prenantes sont engagées dans le débat sur les services de base. Dans de nombreux pays, les mouvements environnementalistes se sont imposés comme les détracteurs les plus fervents de la libéralisation de ces secteurs. Cela est dû en partie à la préoccupation selon laquelle la concurrence aurait tendance à encourager la croissance de la demande et de l'offre de services au plus bas coût, avec des effets négatifs sur l'environnement et l'utilisation des ressources. Cette attitude reflète l'opposition des mouvements écologistes à une société plus consumériste, ainsi que l'érosion de l'autonomie locale et nationale. A cet égard, beaucoup de groupes environnementalistes font cause commune avec les mouvements altermondialistes (bien que ces derniers focalisent davantage leur attention sur les initiatives prises dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce que dans le cadre de l'UE).

26

A d'autres égards, pourtant, les préoccupations du mouvement environnementaliste rejoignent celles des groupes défendant les intérêts des communautés rurales. Ces derniers tiennent particulièrement à ce que soient maintenus de bons niveaux d'accès aux transports publics et aux services postaux (bien qu'ils s'opposent à la libéralisation per se dans une mesure différente selon les pays - au Royaume-Uni, par exemple, de telles organisations ont plutôt tendance à chercher des subsides spécifiques pour maintenir ces services qu'à défendre le statu quo d'avant la réforme). Les groupes mobilisés pour défendre la cohésion sociale plutôt que la cohésion régionale sont pourtant moins visibles. C'est principalement au Royaume-Uni qu'a eu lieu un débat conséquent parmi les groupes luttant contre la pauvreté (peut-être parce que, le Royaume-Uni ayant poursuivi une libéralisation des services de base de manière plus poussée et pendant plus longtemps que les autres Etats membres, les conséquences sociales y sont plus visibles).

L'opinion publique

27

Certes, la représentativité des opinions présentée ici peut être débattue. Que pensent les citoyens de l'Europe ? Si notre recherche n'inclut pas une enquête générale d'opinion publique, il existe des enquêtes relativement récentes - à la fois des sondages quantitatifs et des analyses plus qualitatives sur des groupes cibles - qui ont rendu compte des opinions au sein de l'UE sur la performance des services de base et, dans certains cas, sur l'impact de la libéralisation.

28

Dans le cadre de l'évaluation des services d'intérêt général dans l'UE menée par la Commission, l'organisation Eurobaromètre a enquêté sur l'opinion publique européenne. Ces enquêtes n'ont pas directement soulevé la question du désir de libéralisation, rendant compte plutôt des attitudes du public envers le prix et la qualité des services tels qu'ils étaient alors délivrés dans chaque Etat membre. Pourtant, la Commission a utilisé ces enquêtes pour faire valoir une large adhésion à la libéralisation, en soulignant, par exemple, le mécontentement du consommateur quant aux niveaux des prix et sa volonté de changer de prestataire.

29

La question du degré de satisfaction du public concernant la libéralisation a été posée plus directement dans une enquête plus qualitative sur un groupe cible, également conduite pour l'évaluation des politiques de la Commission à l'égard des services de base. Dans ce cas, la Commission a noté qu'il y avait une "certaine résistance quant au développement de la concurrence dans ces marchés où le rôle de l'Etat a été historiquement - ou est toujours - fort" [European Commission, 2004b, p. 11]. Cependant, la Commis sion continue à tirer des conclusions qui montrent un soutien général à une plus large concurrence. En outre, le ton général de l'évaluation donne un poids considérable aux éléments des consommateurs qui sont favorables à une concurrence plus poussée. Comme un communiqué de presse de la Commission le relève, "en dehors de la distribution d'eau et des transports urbains, les consommateurs souhaitent voir s'instaurer une concurrence véritable et ouverte qui engendre des bénéfices durables. [...] Les consommateurs européens sont certes favorables à la concurrence, mais ils veulent des garanties en ce qui concerne les services publics" [European Commission, 2004a].

30

Le rapport sur lequel s'appuie la Commission pour arriver à ces conclusions offre pourtant un tableau plus nuancé de l'attitude du public que ces formules mises en avant ne le suggèrent. Révélant non seulement un avis plus ambivalent quant à la libéralisation, et même de l'hostilité dans certains cas - comme en Suède à l'égard des services postaux -, le rapport lui-même souligne également la manière dont leur analyse "plus en profondeur" indique que le degré d'adhésion à la libéralisation est plutôt plus modéré que ce que les résultats des enquêtes quantitatives traditionnelles peuvent montrer [Eurobarometer, 2003]. Sans surprise, peut-être, l'opinion publique se révèle légèrement schizophrène sur les services de base : elle pense en même temps comme des consommateurs qui recherchent des prix plus bas, et comme des citoyens qui sont préoccupés par la disponibilité des services et par la manière dont ils sont délivrés.

Conclusion

31

Cet article a cherché à souligner la manière dont le discours du public sur les services de base s'est développé durant ces dernières années, à partir des opinions exprimées par les partis politiques et les parties prenantes ainsi que des enquêtes d'opinion publique. Pour les parties prenantes, les résultats montrent un changement dans le discours public sur la dernière dizaine d'années : soit à cause d'un changement de position, soit à cause d'une reconnaissance pragmatique de la façon dont le changement s'est opéré, un renversement de perspective a eu lieu dans de nombreux groupes, ainsi qu'une prise de conscience que le consensus politique a changé.

32

Pour les partis politiques, il semble qu'un renversement des opinions soit en cours. Tandis que le modèle traditionnel a été accepté comme la meilleure façon d'organiser l'offre de services de base, dorénavant la nécessité d'une réforme est généralement acceptée. Toutefois, il devrait être noté que ce changement a été plus facile pour certains groupes que pour d'autres. Ainsi, les partis de centre droit ont généralement trouvé plus facile de s'adapter au (ou de mener le) processus de réforme que les partis de centre gauche (les partis situés plus à gauche s'opposant en général plus nettement aux réformes). Etant donné l'accent mis, dans les discours de la gauche traditionnelle, sur la solidarité, l'équité, l'emploi et sur les vertus relatives du public sur le privé et de l'Etat sur le marché, l'adaptation peut être plus difficile à gérer et peut aussi provoquer plus de divisions dans ces partis (ils risquent de perdre le soutien des partis situés plus à gauche, tandis que la question est moins dangereuse pour les partis libéraux et de centre droit).

33

Les questions d'équité et de cohésion conditionnent aussi les réactions des syndicats dans la plupart des Etats membres, et, pour la plupart, ces réactions ont été relativement défensives. Inquiets de l'impact de réformes qui peuvent imposer une réduction des bénéfices de production pour la main-d'oeuvre, les syndicats ont été généralement hostiles à la privatisation et à la libéralisation. Pourtant, ils ont tendance à présenter leur opposition comme dictée par des enjeux dépassant le cadre de leur propre intérêt, mettant en avant les conséquences sociales plus larges de la réforme. Mais, une fois notée cette position générale de la plupart des syndicats, il faut cependant remarquer qu'il existe des différences importantes : certains syndicats - ou organisations de travailleurs - radicaux attaquent toute réforme (et tout syndicat qui engage des négociations sur la réforme), tandis que d'autres adoptent une démarche plus pragmatique, surtout une fois que le processus de réforme est enclenché.

34

Par opposition, la perspective la moins ambiguë quant à la réforme émane des organisations professionnelles (c'est-à-dire des organisations représentant les employeurs dans leur ensemble plutôt que les industries impliquées dans les services de base). En tant qu'usagers des services et des infrastructures traditionnellement liés aux services de base, et en tant que bénéficiaires potentiels de la concurrence, ces groupes ont généralement montré leur désir de voir le processus de réforme accéléré. Tout en n'étant généralement pas opposés à des aménagements spéciaux pour les services de base, ils considèrent habituellement que ce soutien doit être minimum et qu'il ne doit pas permettre de dépasser un nombre relativement limité d'obligations réglementaires (qui devraient elles-mêmes être élaborées pour promouvoir la concurrence partout où elle est possible).

35

Tandis que les organisations professionnelles représentant les industriels et les entreprises envisagent la libéralisation comme profitable, les groupes représentant les particuliers ont généralement adopté des attitudes ambivalentes à l'égard de la réforme. D'une part, beaucoup de ces organisations accueillent favorablement l'opportunité de réduire les tarifs des services de base et sont souvent prêtes à aider les consommateurs à identifier les meilleures affaires et à attaquer les abus de marché de la part des prestataires. D'autre part, la question des conséquences de la concurrence - à la fois en termes de répercussions de la libéralisation commerciale/industrielle ou de la concurrence dans le secteur des ménages lui-même - a conduit ces organisations à faire campagne pour que les effets antiredistributifs de la libéralisation soient attentivement surveillés et compensés.

36

Au total, pourtant, il est clair que, si la libéralisation représentait un défi au statu quo il y a vingt ans, elle est devenue - quoique à des rythmes différents selon les pays - le nouveau statu quo pour l'offre de services de base. Même si elle ne bénéficie pas encore d'une adhésion plus ou moins universelle, comme c'était auparavant le cas pour les principes traditionnels de l'offre de services de base, elle est devenue le point de référence du débat, et les tentatives pour défendre les principes de cohésion se concentrent désormais davantage sur la mise en place de dérogations et d'exemptions pour pallier les défauts de la libéralisation que sur sa remise en cause.

37

Traduction d'Aline Grange

38

Cet article s'appuie sur les conclusions de la première phase du projet Basic. Financé par la Commission européenne, Basic analyse les conséquences de la libéralisation dans les secteurs de l'électricité, des télécommunications, de la poste et des transports publics. Le consortium est coordonné par l'Interdisciplinary Centre for Comparative Research in the Social Sciences (ICCR, Autriche). Il comprend l'Economic and Social Institute (Free University of Amsterdam, Pays-Bas), le Centre for European Economic Research (ZEW, Allemagne), l'Ecoplan (Suisse), l'Institute of Management (Jagiellonian University, Pologne), le Sussex European Institute (Sussex University, Royaume-Uni), le Zentrum für soziale Innovation (ZSI, Autriche), le Centre interdisciplinaire pour la recherche comparative en sciences sociales (CIR, France), et l'Institute of Studies for the Integration of Systems (ISIS, Italie). L'auteur exprime sa reconnaissance aux autres partenaires qui lui ont fourni des informations.

39

Cet article ne rend compte que des développements qui ont eu lieu dans les pays membres de l'UE avant mai 2004.


Bibliographie

  • Eurobarometer, 2003, "European consumers and services of general interest. Qualitative study in the 15 Member States and the 10 countries acceding to the European Union in 2004", Optem, décembre.
  • European Commission, 2004a, "EU consumers favour competition but want guarantees on public services", communiqué de presse n? IP/04/807.
  • European Commission, 2004b, "Horizontal evaluation of the performance of network industries providing services of general economic interest", Commission Staff Working Paper SEC(2004) 866, 23 juin.

Plan de l'article

  1. Le débat politique sur les services de base
  2. Les syndicats
  3. Les organisations de consommateurs
  4. Les organisations professionnelles
  5. Les autres groupes
  6. L'opinion publique
  7. Conclusion

Pour citer cet article

McGowan Francis, « Services de base et libéralisation : un consensus en mutation », L'Économie politique, 4/2004 (n° 24), p. 59-74.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-4-page-59.htm
DOI : 10.3917/leco.024.0059


Article précédent Pages 59 - 74 Article suivant
© 2010-2014 Cairn.info
back to top
Feedback