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L'Économie politique

2004/4 (n° 24)


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Les traités de Rome et de Maastricht définissent les fondations économiques de l'Union européenne : un marché, une monnaie. Les services publics sont considérés strictement comme des choix nationaux  [1][1] L'Union les désigne comme "services d'intérêt général".... Le droit du marché et de la concurrence les tolère tout en les soumettant à la compétition. Les organisations de la société civile européenne ainsi que les gouvernements français et belge ont cherché à faire émerger un droit européen positif, avec les objectifs successivement d'une Charte des services publics, puis d'une directive-cadre  [2][2] La directive est un acte juridique communautaire pris.... Le projet de traité constitutionnel reconnaît ce pouvoir de légiférer : "la loi européenne définit les principes et les conditions [...] qui permettent [aux SIG] d'accomplir leurs missions".

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Succès important mais virtuel : la volonté politique de légiférer existe-t-elle ? Et pour faire quoi ? La Commission a procédé à une large consultation en 2003 pour recueillir les avis des sociétés civiles et des Etats membres sur les services publics en Europe. Le Parlement européen, qui avait accepté le principe d'une directive en 2001, m'a confié la rédaction du rapport visant à renouveler et préciser sa position  [3][3] Dans la brochure "Quand l'Europe s'ouvre aux services....

Une histoire parlementaire mouvementée

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L'élaboration du rapport, les batailles d'amendements, les votes et le suivi immédiat, cela représente dix-huit mois de travail acharné, 160 réunions et initiatives dans les pays membres : la vie parlementaire est passionnante, mais n'est pas forcément une sinécure !

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Mon optique de départ est claire : je souhaite une perspective commune pour la promotion des services d'intérêt général (SIG), c'est-à-dire une coresponsabilité politique de l'Union européenne et des Etats. Cela ne va pas sans risques : le choix majoritaire peut fort bien ne pas nous plaire ! Je constate immédiatement la collusion des champions du marché et des forces nationalistes quand il s'agit de refuser cette perspective commune : pour les premiers, l'Union ne doit servir que la concurrence ; pour les autres, les choix de service public sont par quintessence affaire de l'Etat-nation. Sauf que ceux-ci se condamnent à vieillir dans des camps retranchés, tandis que la concurrence progresse partout. Il y a des risques, mais il faut les prendre. Non pas pour une perspective commune conçue comme une homogénéisation, non pas pour ériger le "modèle" français comme règle commune, mais pour une reconnaissance des diversités nationales fondée sur un partage de valeurs et de principes, pour des régulations de marché visant le développement durable et la solidarité, et pour la création de SIG européens d'intérêt commun.

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Conçu de janvier à juin 2003, mon projet de rapport est accueilli au bazooka lors des premières réunions de la commission économique et monétaire, en charge du dossier. La tradition veut que les grands partis - Parti populaire européen (PPE) et Parti socialiste européen (PSE) - désignent des rapporteurs "fictifs" quand le rapporteur n'est pas l'un des leurs, afin de suivre et contrôler son travail, et d'élaborer une ligne parallèle. J'ai eu droit à trois rapporteurs fictifs allemands : PSE, Union chrétienne démocrate (CDU), Union chrétienne sociale (CSU). Tous trois m'éreintent. Ils disent non à la coresponsabilité de l'Union et non à une régulation européenne, sauf en appui des objectifs de libéralisation et de compétitivité. A gauche, certains me reprochent de trop focaliser sur les enjeux économiques de régulation, préférant une directive-cadre résultant directement de l'exigence de droits (sociaux) fondamentaux. Je considère au contraire que si les SIG sont fondés sur des critères sociaux, ils ont pleinement une valeur économique, et qu'à ne pas batailler sur le front économique, la rhétorique des droits reste un leurre.

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Mes collègues me mettent au pied du mur : ou vous vous démettez, ou vous présentez un rapport révisé. Je réponds "chiche", et j'ajuste ma stratégie. Je dois à l'évidence renoncer à l'idée d'un large cadre communautaire pour la promotion des SIG. Il n'y a que deux Etats sur quinze qui sont pour : la France et la Belgique. De plus, la société civile européenne - Fédération européenne des syndicats de services publics (EPSU), Centre européen des entreprises publiques (CEEP), Confédération européenne des syndicats (CES), ONG, réseaux de villes - est circonspecte et divisée sur l'objectif d'une directive-cadre, car elle craint qu'elle ne conforte la loi du marché.

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Je me limite alors, pour mieux me concentrer sur le coeur des préoccupations : une réforme des règles du marché et de la concurrence, visant à consolider la liberté publique des administrations locales, régionales et nationales. En ce sens, je défends l'intérêt d'une législation auprès de la société civile, singulièrement en Allemagne et en Autriche. Ils soutiennent à fond les propositions de rectification des règles du marché européen visant à respecter les obligations de SIG. Ces militants de la société civile, et notamment des villes (Vienne, Leipzig, etc.), vont voir leurs députés européens nationaux pour appuyer mon rapport. Mes collègues du Parlement européen changent alors d'attitude et saluent mon travail, tout en jurant de l'amender substantiellement.

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La bataille d'amendements qui se déroule en décembre 2003 au sein de la commission économique et monétaire aboutit à un naufrage. J'ai pu trouver enfin l'appui du PSE grâce à l'évolution du rapporteur fictif allemand Bernhard Rapkay et à ma volonté de me rapprocher de lui, tandis que les Verts et la Gauche unitaire européenne (GUE) suivaient. Mais une majorité PPE-Libéraux supprime l'essentiel de mes propositions et introduit un hymne à la libéralisation. Le PPE refuse alors l'idée d'une directive-cadre qu'il avait acceptée en 2001. Le rapport amendé en commission présente une ligne inverse de la mienne, mais je refuse de me démettre et je prépare le vote final en séance plénière qui aura lieu le 14 janvier 2004.

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En premier lieu, je consolide l'accord avec le PSE et prépare avec B. Rapkay de nouveaux amendements pour rétablir ma ligne. Ensuite, je me tourne vers les députés français (et quelques autres) pour battre le rappel. Je m'adresse particulièrement à la droite française, en lui rappelant que MM. Chirac et Jospin ont défendu ensemble l'objectif d'une directive-cadre, par-delà les divergences gauche-droite. Elle répond positivement. Le 14 janvier, une coalition rouge-rose-vert-droite française et quelques autres vote en faveur de 4/5 des amendements présentés par B. Rapkay et moi-même. La majorité est étroite (environ 265 contre 245). Paradoxalement, au moment du vote final, les communistes, les verts et les socialistes français (heureusement isolés dans leur groupe) votent contre le rapport ainsi rétabli (sauf Michel Rocard et Daniel Cohn-Bendit, qui s'abstiennent) ; tandis que le PPE - qui était divisé au-delà du cas français - accepte assez largement le compromis, d'où une nette majorité composite.

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Pourquoi les défections françaises à gauche ? Parce que le texte voté inclut des amendements célébrant la libéralisation dans les secteurs des télécommunications et de l'énergie. Pour ma part, je préfère saisir la proie plutôt que l'ombre : la plupart des propositions concrètes établissant la primauté des choix de SIG par rapport aux règles de concurrence, en cas de conflit, étaient passées ! Quelques jours après, le réseau des villes européennes, animé par les maires sociaux-démocrates de Vienne, de Leipzig et de Lyon, saluait le résultat et demandait sa mise en oeuvre, de même que la CES et l'EPSU. Et François Hollande jugeait ce travail excellent.

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Après le vote du Parlement européen, la Commission est sur la défensive. Le Commissaire à la concurrence Mario Monti doit retirer un ensemble de décisions unilatérales relatives aux aides d'Etat en matière de SIG. Il propose d'exempter les hôpitaux et les organismes de logement social de la notification à Bruxelles des aides qu'ils reçoivent des Etats. En mai 2004, la Commission publie un Livre blanc où, pour la première fois, elle reconnaît que la compati bilité de la concurrence et des services publics pose des problèmes, et où elle présente un agenda de travail pour tenter de mieux les traiter à l'avenir. Mais dans le même temps, le Commissaire au marché intérieur Frits Bolkestein présente une directive Services visant au contraire à accélérer la libéralisation.

Plusieurs enseignements politiques

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Après dix ans d'efforts, de premières brèches significatives sont ouvertes sur le front des politiques du marché en direction d'un droit positif des services publics. Mais la continuité de ces efforts n'a rien d'évident, et il est crucial de "capitaliser" cette percée. Le combat est difficile : les champions de la concurrence continuent d'attaquer en sens opposé. La ligne d'action de la France doit se renouveler. Trop d'oeillères, trop de postures radicales nous isolent et ne construisent rien. Nous avons d'excellents acteurs et de bonnes intentions, mais une faible présence dans la société civile comme dans les institutions communautaires. Et la plupart des grandes organisations sociales et politiques françaises sont conservatrices sur le sujet et peu engagées. L'Allemagne est plus mobilisée que la France. Sa position est tout aussi conservatrice : quand nous défendons nos entreprises publiques, ils défendent la liberté d'administration des collectivités territoriales. Elle l'est même plus : quand nous souhaitons une perspective communautaire, ils s'y opposent encore avec le principe de subsidiarité. Mais le compromis que j'ai obtenu avec eux n'est pas un statu quo : il oblige à clarifier et renforcer la liberté des administrations publiques en espace concurrentiel ouvert. D'où les réticences de ceux-là mêmes qui ont voté ce compromis.

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En substance, tout ceci est une bataille et une recherche sur le terrain du droit. Dans l'Union, tout commence et tout finit par le droit, et tout débat sur l'économie des services publics est extrêmement difficile, et même quasi tabou. Discuter franchement des expériences de libéralisation et de régulation anglaises, des problèmes d'efficacité, de continuité, et de développement des services publics n'est pas possible. La Commission régit le droit. Elle ne pense pas l'économie parce que ce n'est pas son mandat (sauf à la direction Energie-Transports, mais pas sous l'angle du service public). Le Parlement européen est professionnel sur le terrain juridique, mais, sur l'économie, la bataille des idéologies et des dogmes remplace l'analyse, pour laquelle nous n'avons d'ailleurs pas d'outils suffisants. Quant au Conseil, il ne conçoit rien puisqu'il est le domaine des arbitrages entre les administrations nationales.

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Rien n'avance et n'avancera sans la participation d'une société civile informée et organisée. Elle a commencé à l'échelle européenne avec les syndicats, les ONG, et les réseaux de villes ; leurs liens doivent se développer et s'ouvrir aux représentants des entreprises. Le plus préoccupant est l'absence des organisations nationales, sauf en Allemagne et en Autriche. Le compromis voté à Strasbourg est bien mieux connu des associations de communes et d'économie sociale françaises que des syndicats et des partis politiques. Comment voulez-vous "capitaliser" des efforts dans ces conditions ?

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Il faut travailler très en amont des textes présentés par la Commission, pour préparer le terrain sur lequel un résultat politique positif sera alors possible. Et discuter assidûment avec la Commission, qui d'ailleurs accepte l'échange et aime les défis intellectuels. La question des services publics exige une approche interdisciplinaire, comparative et historique. Rien de tel ne se fait au niveau européen, et bien trop peu dans les pays membres. Sans l'appui des réseaux - Confrontations Europe, la CES, EPSU, CEEP, Eurocities, Comité européen de liaison sur les services d'intérêt général (Celsig) -, je ne pouvais travailler sérieusement. Les partis politiques nationaux n'offrent pas de base de travail : leur pensée est limitée à leurs propres frontières, à l'exception d'un ou deux spécialistes. C'est à Bruxelles, et avec des associations spécia lisées ouvertes sur l'Europe, qu'on peut vraiment discuter.

Quelques réflexions sur les outils théoriques disponibles

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La définition des SIG est terriblement banale : les textes européens appellent SIG des services définis comme tels par des autorités publiques locales, régionales et nationales. Il n'y a pas de définition commune, puisque l'Union n'a pas de mandat en la matière. Si l'on veut aller vers une coresponsabilité, il faut essayer de partager une définition ou des principes plus substantiels. Ceci implique de travailler à des fondements culturels et économiques communs. Or, les nations définissent et organisent les SIG selon des traditions très diverses. En France, le service public est quasiment une incarnation de l'Etat, qui en est responsable et garant. En Allemagne, les Daseinsvorsorge sont des services littéralement "pour la prévoyance sociale", avec un mode d'organisation décentralisé à l'échelon local et dans les grandes régions (les Länder). La Grande-Bretagne a conçu les public utilities : face à des défaillances du marché, la puissance publique intervient pragmatiquement, elle peut réguler ou même nationaliser. Voilà trois traditions nettement différentes, pour ne parler que de ces trois-là. A l'Est, la culture communiste était celle du "service d'Etat" !

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Certains principes éthiques formulés par Armatya Sen font leur chemin : l'accès de chaque individu à des services essentiels conditionne sa capacité d'exercer réellement sa liberté. Il cite l'éducation, la santé, et l'accès au marché du travail. Cela étant, l'élaboration des "besoins" et le choix des missions impliquent un processus de participation démocratique que l'Union ne veut pas concevoir et que les Etats ont d'ailleurs perdu de vue.

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Quant aux choix économiques, qu'en disent les économistes ? La référence classique est l'école française du calcul économique public dans les situations de monopoles naturels (Maurice Allais, Marcel Boiteux). Elle n'est pas caduque, mais appelle de grands ajustements et développements en raison des mutations technologiques et informationnelles. La question de la régulation publique est à reconcevoir dans le nouveau contexte concurrentiel. Il y a des travaux français sur les formes institutionnelles de la régulation des SIG (Christian Stoffaës, Claude Henry), sur la régulation dans le secteur des télécommunications (Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole). Il y a des travaux anglais remarquables à Cambridge (David Newberry) et Oxford (Dieter Helm), notamment pour le secteur de l'éner gie. Mais il faut bien constater (et ces chercheurs le reconnaissent) le retard de la théorie par rapport aux nouvelles réalités. L'approche française de la régulation est trop macroéconomique et ne suit pas en continu les enjeux européens. Les libéraux connaissent mieux les marchés, s'occupent beaucoup plus de leur "régulation" et s'engagent au quotidien !

La nécessité des réformes nationales

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Pourquoi réformer nos services publics ? D'abord parce que la société, ses besoins et ses aspirations ont changé, et non pas simplement parce que la concurrence exige. La France était rurale à 50 % il y a cinquante ans, lorsque l'on a défini les missions ; aujourd'hui, elle est urbaine à plus de 90 %. Les transports publics urbains et le fret marchandises sont des services essentiels - pourtant, le fret par le rail n'est pas en France l'objet de missions de service public ! La conquête du téléphone fixe, dans les années 1970, a été une grande avancée du service public ; aujourd'hui, il y a plus de téléphones mobiles que de fixes. Le courrier de particulier à particulier représente 5 % du chiffre d'affaires de la Poste, c'est un marché déclinant... Les besoins de formation tout au long de la vie et de maîtrise de l'information appellent de nouvelles missions de SIG, mais les Etats en sont loin... La confusion entre administration ou entreprise publique et service public est donc foncièrement obtuse, et même dangereuse.

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Réformer, c'est renouveler les missions et aussi l'organisation. Les monopoles sont parfois justifiés (ex. : Réseau Transport Electricité), mais parfois ils ne le sont pas. Il faut en tout cas réformer les entreprises publiques, et donc les statuts. La situation d'EDF était incompréhensible : établissement d'Etat en interne, entrepreneur capitaliste en externe. Toute l'Europe nous a ciblés en nous suspectant, à bon droit, de jouer de notre avantage compétitif, garanti par le statut étatique interne, pour capter des parts de marché et des réseaux ailleurs. Certes, notre avantage historique est mérité, et il a supposé des investissements d'Etat massifs pour le nucléaire... Mais est-il justifié de s'en servir pour gagner la compétition externe plutôt que pour de nouvelles missions de service public ?

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Cela étant, la pression du marché européen n'est pas pour autant acceptable. Notamment lorsqu'elle pousse en faveur de la "dé-intégration" des opérateurs historiquement intégrés, visant à imposer la "liberté de prestation de services" partout. EDF, par exemple, est producteur, réseau de transit, réseau de distribution et service de commercialisation : quatre fonctions. A Bruxelles, beaucoup veulent tronçonner tout cela - et en faire de même pour le rail. Ceci est plus que discutable : les expériences anglo-saxonnes montrent que, quand on fabrique des marchés de détail ou de gros, on récolte la volatilité et la spéculation. Et quand les producteurs n'ont pas obligation d'investir et que ce n'est pas rentable, on récolte des sous-capacités. On ne sait pas réguler des ensembles non intégrés, souligne David Newberry, ni du point de vue de la sécurité et de la continuité, ni pour les incitations à investir et les garanties d'accessibilité.

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La réforme des statuts des entreprises de service public pourrait ne pas déboucher sur la privatisation pure et simple si l'on était capable d'inventer des entreprises mixtes de référence en matière de SIG et de leur faire une place dans le droit et l'espace européens. C'est un combat que je mènerai avec Confrontations Europe  [4][4] L'objectif fondamental de Confrontations Europe, qui....

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La modernisation des services publics est a priori beaucoup plus difficile à l'Est que chez nous. Les pays d'Europe centrale et orientale (Peco) doivent désétatiser ce qui existe et concevoir autre chose. Ils demandent aux investisseurs étrangers de venir prester des services de qualité en modernisant les infrastructures. Mais la base intérieure de consommation est étroite, et le pouvoir d'achat est faible. Sur quels marchés amortir les investissements ? Une clientèle acceptera des prix élevés pour la qualité, mais quelle sera l'accessibilité pour la masse des citoyens ?

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Dans les secteurs de l'éducation et de la santé, les services d'Etat hérités de l'époque communiste ont vieilli. On peut avoir une bonne éducation générale, mais aucune formation professionnelle. L'Etat se décentralise et confie les responsabilités aux collectivités territoriales récemment créées. Mais leur capacité de gestion publique efficace n'a rien de spontané ! La question des capacités humaines est essentielle. La fonction publique étatique qui assumait les services de base était au plus bas niveau de la hiérarchie et sous-payée.

Quelle législation communautaire ?

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Une législation sur les SIG sera un grand test de la volonté politique de "démocratiser" l'Union. Mais quelle législation est-elle souhaitable ? Voulons-nous un cadre européen des services publics où l'Union ait compétence pour harmoniser la définition des missions, bâtir une régulation européenne et travailler à des projets de SIG européens ? Ou voulons-nous seulement modifier le droit européen (dans le cadre des traités et de la future Constitution) de façon à accroître la liberté des administrations locales, régionales et nationales ? Ma réponse est : les deux. A long terme, un cadre européen et des prestations européennes (fret et ferroutage transfrontières, dimension européenne de l'éducation...) ; non pas le dessaisissement des Etats, mais le bien commun avec la diversité. A court terme, des règles positives pour préciser la priorité des obligations de service public par rapport à la concurrence, ce qui implique de formuler des principes communs.

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Il faut donc rééquilibrer les règles du marché intérieur et de la concurrence. On doit alors faire face à deux contraintes. Premier type de contraintes : dans le traité de Rome, les règles essentielles du marché commun incluent la "liberté d'établissement" et la "liberté de prestation de service". A partir de là, tous les monopoles peuvent être contestés. Si une entreprise veut s'établir dans un autre pays ou opérer par une filiale pour fournir ses services, elle peut s'appuyer sur les traités. En pratique, les évolutions sont différentes selon trois grands types de secteurs. Dans les secteurs de services "régaliens" (dont l'éducation) et de services inscrits dans les grandes législations de sécurité sociale, les règles du marché intérieur ne s'appliquent pas. Mais il y a une zone grise : les conventions et régimes complémentaires de sécurité sociale ne sont pas à l'abri ; l'éducation privée mais subventionnée n'est pas libéralisée...

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Dans les secteurs de réseaux de services dits "d'intérêt économique général" (SIEG) - tels les télécoms, la poste, l'énergie, les transports... -, des directives obligent à libéraliser pour permettre le développement des échanges transfrontières et fabriquer un marché unique. Là, on légifère en codécision (Conseil + Parlement européen). Dans ces directives sectorielles, l'Union a commencé d'établir des principes pour respecter les SIG (service universel), et même envisagé des obligations communes (interconnexion, sécurité d'approvisionnement). Mais avec beaucoup de circonspection et une portée opérationnelle faible. Dans les secteurs de SIEG non régulés, c'est-à-dire sans directives sectorielles de libéralisation (distribution de l'eau, traitement des déchets), la pression monte. Libéraliser est difficile, car ces services sont organisés localement et régionalement, sans prestations directes transfrontières. Mais les firmes peuvent s'installer ailleurs, et les systèmes de monopoles publics sont menacés. L'Union place les délégations et les administrations sous contrôle : transparence, achats réglementés (règles des marchés publics), règles environnementales. Et le mode de réglementation tend à imposer la concurrence.

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Deuxième type de contraintes : la politique de concurrence. La question des aides publiques est la plus problématique : dans le cas des SIEG, elles sont soumises à un encadrement strict - il ne faut pas fausser la concurrence. Après maintes tergiversations, la Cour de justice (arrêt Altmark) a précisé les conditions à réunir pour qu'un financement public des SIEG soit licite : transparence des missions et du mode de calcul des coûts liés à ces missions, principe de proportionnalité (les aides ne doivent pas dépasser les "surcoûts" liés aux missions), choix de l'opérateur par appel d'offres ou compa raison avec une "entreprise moyenne" bien gérée.

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Face à ces réalités, trois combats me paraissent essentiels :

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- remettre en cause la distinction entre SIG "économiques" et SIG "non économiques". Si un SIG est désigné comme "économique", parce qu'un marché existe de fait ou virtuellement, les règles du marché et de la concurrence s'appliquent ; sinon, elles ne s'appliquent pas. Cette séparation entre "économique" ou non paraît évidente ; en réalité, elle est fallacieuse et dangereuse. Par exemple l'éducation et la santé, qui sont à prédominance "sociale" évidente, ont toujours une dimension économique : les situations réelles sont mixtes ;

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- délimiter le concept de distorsion de concurrence. La Commission lui donne une acception très large : cette distorsion peut être virtuelle, et non pas réelle. Elle encadre les aides au nom du principe de proportionnalité et considère que l'appel d'offres est la meilleure façon d'obtenir le moindre coût. Mais qui calcule les coûts acceptables ? Comment prend-on en compte les effets externes ? Et généraliser l'appel d'offres au mieux-disant en termes de prix, c'est oublier totalement que la garantie des services publics exige des coûts pour le service universel, la continuité ou la cohésion territoriale : une entreprise publique, une concession ou un partenariat institutionnalisé sont souvent les formes les plus appropriées ;

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- légitimer la diversité des choix d'entreprises prestataires de SIG. Par exemple, il ne s'agit pas simplement de sécuriser les services fournis par l'administration communale, mais aussi par une entreprise locale, une société d'économie mixte, une association ou une entreprise d'économie sociale, un syndicat intercommunal, qui travaillent en relation directe avec plusieurs communes.

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L'Union n'est pas qu'une contrainte de marché, elle incite à une modernisation de la gestion publique : clarifier les missions intérieures, se préoccuper de l'efficacité des services, expliciter une régulation qui, auparavant, était opaque. Plus on sera capable d'élaborer une gestion d'efficacité sociale, mieux on s'opposera au dogme selon lequel la concurrence est plus efficace.

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Il faut être beaucoup plus actif pour la promotion de projets d'intérêt général européen (infrastructures et services, tel Galileo). Des projets conçus pour le développement durable et la cohésion sociale ne sont pas antagoniques avec l'objectif de compétitivité. Au contraire, je suis convaincu qu'il n'y aura pas d'achèvement du grand marché dans les industries de réseaux sans création d'infrastructures communes.

Investir le front économique

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Une grande contre-offensive pour les SIG ne peut réussir que si l'on dispute le front économique aux forces libérales omniprésentes. Une question essentielle est la mise en place d'une méthode d'éva luation indépendante de la Commission pour apprécier la compatibilité entre le marché et les SIG, commencer à comparer qualité et efficacité en matière de services d'intérêt général, et discuter du bien-fondé des politiques de l'Union.

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L'action pour le financement exige d'avancer des critères d'effi cacité. Les aides publiques sont limitées, dans le contexte de la réduction des déficits publics (Pacte de stabilité) ; et à supposer qu'on ait l'argent, on passe sous les fourches Caudines de l'encadrement communautaire. Avoir le droit de financer ses services publics avec des conditions qui ne soient pas draconiennes, et sans notifier ses aides publiques à la Commission tous les jours, c'est ce qu'on a commencé d'obtenir. Mais le plus gros de la bataille est devant nous et concerne le calcul des coûts. Il faudra en quelque sorte justifier l'efficacité des opérateurs publics, mixtes et associatifs par rapport à la concurrence privée, pour pouvoir bénéficier des subsides ou garanties. Or les coûts n'ont de sens que par rapport à la qualité et l'accessibilité, ils peuvent ou non prendre en compte les externalités et le développement durable... Tant que les sociétés négligeront le défi d'efficacité dans les services publics, ces derniers seront contestables et attaqués.

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Pouvoir choisir son mode d'organisation (public, privé, économie mixte, partenariat public-privé) est justifié à la fois par la nature des services essentiels et par les défaillances du marché. La logique des appels d'offres et des règles des marchés publics peut amener de la transparence, mais elle ignore la spécificité des contrats et des conventions bâtis sur la coopération et la solidarité. La pression pour dé-intégrer peut s'attaquer à des rentes de monopoles injusti fiées, mais aussi casser des systèmes efficients.

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La question des partenariats public-privé et privé-privé va prendre de l'importance : les autorités publiques n'ont pas l'argent, et les opérateurs privés ont l'ingénierie et le professionnalisme. Ceux qui diabolisent les entreprises privées sont contre ces partenariats a priori, et ils les confondent avec la privatisation. C'est absurde. Tous les pays de l'Est et du Sud notamment ont besoin de partenariats public-privé. Des contrats et des relations stables seront féconds si l'on répartit correctement les risques et les avantages. La ville d'Helsinki sait parfaitement gérer ses partenariats avec des opérateurs privés ; par contre, les petites communes rurales françaises ou polonaises n'ont pas les capacités humaines, juridiques et financières nécessaires. Il faut les construire.

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La politique commerciale, enfin. Sauf pour les télécommuni cations et les services financiers, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) n'a pas eu un rôle essentiel dans les choix de libéralisation. La libéralisation et l'ouverture sont beaucoup plus avancées en Europe que dans les autres grandes zones du monde. L'OMC n'impose pas la libéralisation, chaque Etat peut choisir de protéger ses SIG, ce qu'ont fait les Etats membres de l'Union en définissant le mandat du commissaire. Cela dit, inutile de masquer nos contradictions : d'un côté, nous avons des "intérêts offensifs" (une forte compétitivité à l'exportation de services) et nous poussons les autres pays à libéraliser ; d'un autre, nous avons des "intérêts défensifs" (nous ne voulons pas ouvrir les secteurs de SIG). Et dire, comme la Commission, que l'OMC fait de la libéralisation, et non de la régulation, est spécieux. Pour libéraliser, il faut déréguler (et re-réguler ensuite) : à l'OMC, on veut éliminer des "barrières non commerciales" aux échanges et on commence à examiner les questions des subventions et des marchés publics.

Conclusion

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La société se demande si, demain, il y aura encore des services publics ou s'ils seront tous libéralisés. Le haut de la vague de libéralisation est peut-être atteint - pas sûr -, mais en tout cas la concurrence est plus encore devant nous. Cela étant, un marché, ça se construit. Agissons pour promouvoir de nouvelles conceptions du bien public et de la régulation au sein du marché européen : c'est un combat politique difficile, qui nécessite mieux que des postures idéologiques. Il faut notamment fréquenter et consolider la société civile européenne, nouer des relations avec les entreprises. La société civile européenne est encore fragile, et les organisations nationales prédominent, avec leurs légitimités et leurs conservatismes, leurs diversités et leurs cloisonnements. Pour réussir l'étape d'un droit positif et pour faire mûrir celle de biens publics européens, il faut savoir se remettre en cause, écouter les autres, et se doter d'outils de recherche et d'action beaucoup plus puissants.


Bibliographie

  • Pierre Bauby, Gilles Savary et Bernard Soulage, 2003, "Vers un nouvel équilibre entre besoins et marché", Les Notes de la Fondation Jean-Jaurès, n? 35, juil.
  • Centre St Gobain pour la recherche en économie, 2003, "Secteur public, secteur privé : quelles frontières ?", 6e conférence, 2-3 oct.
  • D. Helm, 2001, "The assessment : European networks - competition, interconnection and regulation", Oxford Review of Economic Policy.
  • Cl. Henry, Michel Matheu et Alain Jeunemaître, 2001, Regulation of Networks Utilities, the European Experience, Oxford University Press.
  • Ph. Herzog, 2003, "Services d'intérêt général dans un espace multinational concurrentiel", in Centre St Gobain, 2003, op. cit.
  • Ph. Herzog, 2004, "Quand l'Europe s'ouvre aux services publics", L'Option de Confrontations Europe, n? 20, sept.
  • Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik, e.v. Francfort-sur-le-Main, 2003, "Les services sociaux en tant que services d'intérêt général de l'UE : objectifs, responsabilités, conditions générales", 2-3 sept., Berlin.
  • J.-J. Laffont et J. Tirole, 2000, Competition in Telecommunications, CES, MIT Press.
  • D. Newberry, 2002, "Regulated unbundled network utilities", Economic and Social Review, n? 1.
  • L'Option de Confrontations Europe, 2003, "Union européenne : objectif SIG", n? 18.
  • Matthew Parish, 2003, "On the private investor principle", European Law Review.
  • Résolution du Parlement européen sur le Livre vert sur les services d'intérêt général, 2004, rapporteur Ph. Herzog, adoptée le 14 janvier 2004.
  • Chr. Stoffaës, 2003, "Vers une régulation européenne des réseaux", rapport pour le ministre des Affaires européennes, Paris.

Notes

[1]

L'Union les désigne comme "services d'intérêt général" (SIG), en tenant compte de la diversité des cultures.

[2]

La directive est un acte juridique communautaire pris par le Conseil de l'Union européenne, seul ou avec le Parlement, selon les cas. Elle lie les Etats destinataires de la directive quant à l'objectif à atteindre, mais leur laisse le choix des moyens et de la forme pour atteindre cet objectif dans les délais fixés par elle [NDLR].

[3]

Dans la brochure "Quand l'Europe s'ouvre aux services publics" (L'Option de Confrontations Europe, septembre 2004), je présente un récit détaillé de cette expérience, les fondements d'une stratégie pour une perspective positive des SIG dans l'Union et un agenda précis pour l'action en dix points.

[4]

L'objectif fondamental de Confrontations Europe, qui a ouvert un bureau à Bruxelles à la fin mai 2004, est de développer un travail constructif avec les acteurs de la société civile pour être une force d'influence sur quelques chantiers prioritaires de la construction européenne. L'association vise une Union politique fondée sur une démocratie participative et sur un projet de développement économique et social (site Web : www. confrontations. org).

Plan de l'article

  1. Une histoire parlementaire mouvementée
  2. Plusieurs enseignements politiques
  3. Quelques réflexions sur les outils théoriques disponibles
  4. La nécessité des réformes nationales
  5. Quelle législation communautaire ?
  6. Investir le front économique
  7. Conclusion

Pour citer cet article

Herzog Philippe, « Dans la mêlée européenne des services publics », L'Économie politique 4/2004 (n° 24) , p. 6-19
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-4-page-6.htm.
DOI : 10.3917/leco.024.0006.


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