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L'Économie politique

2004/4 (n° 24)


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Une vision commune des services d'intérêt général commence à émerger dans le cadre de l'Union européenne (UE). Le Livre blanc consacré à cette question considère l'importance accordée aux services d'intérêt général comme l'un des piliers du modèle social européen.En dépit des différences considérables de points de vue qui séparent les Etats membres, il semble qu'un consensus existe sur la nécessité d'harmoniser les mécanismes du marché et le service public.

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La Commission européenne va, pour le moment, s'abstenir d'initier une loi générale portant sur les services publics et privilégier une approche dans laquelle des règles spécifiques seront développées pour chaque secteur. L'approche de la Commission est fondée sur un certain nombre de principes qui visent à satisfaire plusieurs objectifs, tels le respect du principe de subsidiarité, de l'universalité d'accès, le maintien d'un haut niveau de qualité et le respect de la diversité des services ainsi que des situations nationales.

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L'objet de cet article est d'analyser le processus de libéralisation des services de réseau en Europe. Nous allons envisager la façon dont la législation de l'UE influence les processus de libéralisation dans les Etats membres et nous demander si, et dans quelle mesure, elle favorise l'émergence d'un cadre réglementaire commun.

La législation et les politiques de l'UE

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Le concept, assez large, de "services d'intérêt général" n'est employé par les institutions européennes que depuis 2003. Il couvre les "services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public". Ces services d'intérêt général regroupent en pratique des domaines tels que l'énergie, les transports, les services postaux, les télécommuni cations, l'eau, aussi bien que des services sociaux comme la santé et l'éducation.

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Durant la plus grande partie des dernières décennies, la réglementation de ces services relevait de la seule responsabilité des Etats membres. Avec l'émergence du mouvement de libéralisation dans les années 1980, les institutions européennes se sont de plus en plus intéressées à ces secteurs. Il s'agissait, pour l'essentiel, d'assurer que le principe de concurrence était respecté sans discrimination. Cette dernière question n'est toutefois prise en considération qu'en ce qui concerne les "services d'intérêt économique général".Les services sociaux ne sont donc pas réglementés à l'échelon européen.Avec la publication, en 2003, du Livre vert sur les services d'intérêt général, la Commission européenne a lancé un débat portant sur l'élargissement de son champ de respon sabilité au domaine social.Son argument est que "l'avenir des services non économiques d'intérêt général [...] soulève des questions à l'échelle européenne" et devrait donc être envisagé à ce niveau.

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A l'heure actuelle, il n'existe pratiquement aucune législation relative aux services d'intérêt général à l'échelon européen. Le principe général est que "la Communauté et ses Etats membres [...] veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions". Cependant, la Commission européenne s'avère beaucoup plus active lorsqu'il s'agit de veiller au respect des règles de la concurrence plutôt que de procéder à une véritable évaluation du fonctionnement des services publics. Toutes les actions partent du principe selon lequel une concurrence équitable et non discriminatoire produira toujours un résultat supérieur à celui qui serait obtenu dans des configurations où elle serait restreinte, par exemple à travers l'existence de monopoles ou d'oligopoles.

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Le principe de subsidiarité qui prévaut au sein de l'UE suggère de manière implicite que certains services d'intérêt général devraient être organisés à l'échelon régional ou local. Les exceptions concernent les activités pour lesquelles d'importantes infrastructures de réseau internationales sont requises. On songe ici à l'électricité ou aux télécommunications. La Commission européenne cherche néanmoins activement à acquérir plus d'influence en ce qui concerne des questions d'ordre local, comme la distribution de l'eau et les transports publics urbains. Jusqu'à maintenant, cependant, l'approche adoptée privilégie une législation visant des domaines spécifiques sans qu'il soit question de lui conférer une portée intersectorielle qui toucherait tous les Etats membres. Dire que cette approche sectorielle est biaisée en faveur de la libéralisation des services et met l'accent sur le "libre marché" réalisé à travers l'application des règles de concurrence et de non-discrimination permet de décrire assez clairement la philosophie qui fonde habituellement cette approche sectorielle.

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Le Livre vert de 2003 peut être considéré comme la première tentative visant à remédier au caractère fragmentaire de cette approche sectorielle, en instituant une politique et une législation globale dans le domaine des services d'intérêt général. Les résultats du débat public qui a impliqué les Etats membres ainsi que les organisations et partenaires sociaux sont disponibles dans le Livre blanc qui a été récemment publié, en mai 2004. Ce document fait apparaître la résistance de certains Etats membres, et plus particulièrement de régions et de communautés locales, au développement d'une réglementation à l'échelon européen. Consciente de la forte opposition qui se manifeste ainsi, la Commission européenne accepte maintenant que "les pouvoirs dont la Communauté est actuellement investie dans le domaine des services d'intérêt général sont appropriés et suffisants pour permettre le maintien et le développement de services efficaces dans toute l'Union". Une telle formulation implique qu'il est peu probable que la Commission propose de mettre en place une quelconque législation intersectorielle dans un avenir proche. La prochaine tentative visant à faire accepter ce type d'orientation interviendra vraisemblablement après l'adoption éventuelle de la nouvelle Constitution. Le dernier projet de Constitution ouvre cette possibilité, puisque l'article concerné conclut par la formule suivante : "La loi européenne définit ces principes et conditions [ce qui permet aux Etats membres de veiller à la fourniture des services]."

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Les négociations qui se déroulent actuellement, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), à propos de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS), pourraient avoir de profondes conséquences sur la capacité des autorités publiques à influencer la fourniture de certains services. L'objectif de l'AGCS consiste pour l'essentiel à ouvrir le secteur des services à la concurrence internationale. Des municipalités et régions manifestent leur inquiétude à l'idée que cet accord limiterait leur capacité à préserver les monopoles publics ou les subventions destinées à certains services. A l'heure actuelle, les règles commerciales fixées par l'OMC ne s'appliquent pas au secteur des services, tandis que l'avenir des négociations portant sur l'AGCS est incertain. Il résulte de cette situation que le principal moteur du changement dans le domaine de la fourniture des services d'intérêt général reste le processus d'intégration de l'UE.

Les politiques sectorielles spécifiques

L'électricité

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En Grande-Bretagne et en Norvège, la libéralisation du secteur de l'électricité est intervenue avant que la législation européenne ne requière ce type de réforme. Dans d'autres Etats, la mise en place d'un marché de l'électricité n'a été entreprise qu'au moment et dans la mesure où elle était exigée par les directives de Bruxelles. Les expériences britanniques et scandinaves ont montré que la libéralisation du marché de l'électricité peut produire des bénéfices économiques conséquents. La question clé, en termes d'action publique, est de savoir si des gains d'efficacité peuvent être obtenus sans que les autres objectifs de la politique énergétique, c'est-à-dire la sécurité de l'approvisionnement, soient compromis.

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La première impulsion majeure en faveur de la libéralisation est venue de la directive européenne de l'électricité adoptée en décembre 1996.Le délai accordé aux Etats membres pour l'appliquer dans leur cadre national courait, à quelques exceptions près, jusqu'en février 1999  [1][1] La Belgique et l'Irlande ont bénéficié de délais supplémentaires....La directive fixait le cadre d'une ouverture graduelle du marché ainsi que les règles d'accès aux réseaux de distribution et de transmission. L'un des éléments centraux de la directive électricité est la dissociation, c'est-à-dire la séparation des activités de réseau de celles de production et de distribution. A l'heure actuelle, la directive électricité a été appliquée dans tous les Etats membres. Dans la mesure où elle ne fixe qu'un quota minimum d'ouverture et laisse de nombreuses autres décisions à la discrétion de chaque pays,de considérables différences existent toujours entre les différents marchés nationaux.

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Ceux-ci ont été complètement ouverts dans sept pays (l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, le Royaume-Uni et la Suède). A l'autre extrémité du continuum, la Grèce et la France ne se sont engagées à ouvrir leur marché qu'à hauteur de 34 %.D'importantes différences peuvent aussi être observées en ce qui concerne la dissociation des opérateurs. En dépit de la libéralisation entreprise, la concentration sur le marché reste très élevée dans la plupart des pays. Dans plus de la moitié des Etats membres, les trois producteurs les plus importants détiennent plus des trois quarts de la capacité installée. En Grèce et en Irlande, une entreprise s'arroge une part représentant 97 % du marché. La concentration et la puissance potentielle sur le marché sont bien moindres en Grande-Bretagne, où la part de marché totale des opérateurs les plus importants est simplement de 36 %.

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En juin 2003, le Parlement européen a adopté une nouvelle directive concernant l'électricité.Celle-ci requiert des Etats membres qu'ils garantissent les bénéfices de la pleine concurrence à tous les consommateurs à partir de juillet 2007. A partir de juillet 2004, les professionnels doivent être en mesure de choisir librement leur fournisseur d'électricité. La nouvelle directive constitue donc l'ouverture complète du marché. Les opérateurs publics sont contraints de transmettre l'électricité de leurs concurrents et de rendre publiques les charges afférentes à leur réseau. Ils sont toutefois autorisés à conserver la propriété de leurs réseaux de distribution et de transmission. La nouvelle directive électricité contient plusieurs dispositions concernant la prestation des services de base. L'article 3.2 dispose que : "Les Etats membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité, dans l'intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement, y compris l'efficacité énergétique et la protection du climat." La gamme des obligations potentielles de service public est assez large, puisqu'elle inclut notamment le prix des services fournis. Dans la mesure où les pays peuvent imposer leurs propres obligations de service public, il apparaît clairement que le principe de subsidiarité est respecté.

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La définition et les limites du concept de service d'intérêt économique général ont été clarifiées par la Cour de justice des Communautés européennes : les obligations de service public doivent concerner la fourniture de la prestation, contribuer à satisfaire cet intérêt économique général et ne pas affecter le développement du commerce. Une condition de vérifia bilité signifie que le type de mesure choisi pour satisfaire l'intérêt général doit être le moins restrictif possible. La charge de la preuve revient aux autorités publiques, et toutes les mesures prises en ce qui concerne les obligations de service public ou universel doivent faire l'objet d'un rapport auprès de la Commission.

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La possibilité d'imposer des obligations de service public, tout comme les conditions qui viennent d'être précisées ci-dessus, figuraient déjà dans la première directive relative à l'électricité (à l'exception de la garantie de l'égalité d'accès). La nouvelle directiveincorpore des dispositions supplémentaires en ce qui concerne le service universel et la protection du consommateur. L'article 3.3 dispose que les Etats membres doivent veiller à ce que tous les consommateurs résidentiels bénéficient d'un service universel. Celui-ci se définit comme le droit à se voir fournir, à l'endroit où ils résident, une électricité dont la qualité a été spécifiée, à des prix raisonnables, aisément et clairement comparables ainsi que transparents. Un fournisseur de dernier recours peut être désigné à cette fin.Les Etats membres doivent en outre imposer une obligation de raccordement des clients au réseau électrique dans des termes et à des conditions et tarifs qui soient fixés selon des procédures spécifiques.Les consommateurs vulnérables doivent être protégés. Les Etats membres doivent prendre des mesures destinées à aider ces derniers à éviter d'être déconnectés et protéger les consommateurs qui, vivant dans des secteurs isolés, se trouvent en bout de ligne.

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De nombreux gouvernements ont imposé des mesures destinées à protéger les consommateurs. Si des contrôles de prix sont en place dans de nombreux pays, la péréquation (qui permet de garantir des tarifs uniformes dans un secteur du réseau électrique) n'est pas très répandue. L'application de restrictions aux possibilités de déconnexion est assez habituelle dans les pays de l'Union européenne. D'une manière générale, les mesures adoptées par les différents pays afin de protéger les consommateurs sont assez hétérogènes. Un tel constat indique que le principe de subsidiarité est respecté et qu'une marge existe pour que soient développées des solutions spécifiquement nationales permettant de garantir l'existence de services de base dans le secteur de l'électricité.

Les télécommunications

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Avec la téléphonie vocale, en 1998, le processus de libéralisation globale du secteur des télécommunications arrivait à son terme. Il était alors convenu de maintenir un filet de sécurité pour préserver les possibilités d'accès à un ensemble de services minimum dans le domaine des télécommunications, même au cas où le marché ne les fournirait pas. Les prestations ainsi mises à disposition devraient correspondre à un niveau de qualité défini et être abordables.

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Le processus de profonde révision de la législation européenne existante en matière de télécommunications, processus que la Commission a lancé en 1999, a abouti à l'adoption d'un nouveau cadre de réglementation des communications électroniques en 2002, en vue d'une application à partir de juillet 2003. Les objectifs principaux sont d'encourager la concurrence, d'améliorer le fonctionnement du marché interne et de protéger les intérêts fondamentaux des usagers que les forces du marché ne suffiraient pas à garantir. La réglementation est composée de cinq directives qui traitent de la mise en place d'un cadre commun, de l'accès et de l'interconnexion, des autorisations, du service universel et de la protection des données. Le but est de renforcer la concurrence dans tous les segments du marché, tout en s'assurant que les droits fondamentaux du consommateur continuent à être protégés.

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La clé de voûte du service universel demeure la mise à disposition d'un raccordement au réseau téléphonique, ainsi que l'accès aux services disponibles pour le public, le tout à un prix raisonnable et sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Par comparaison avec l'ancien cadre réglementaire, l'exigence en termes de service universel s'est faite plus précise. Les technologies qui sont susceptibles de supporter ce type de connexions (fixes ou sans fil), de même que les taux de transfert de données que ces dernières devraient permettre (elles doivent autoriser un accès fonctionnel Internet), sont ainsi indiquées.

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L'analyse de l'application du nouveau cadre réglementaire fait l'objet d'un rapport annuel de mise en oeuvre. A la fin de 2003, huit Etats membres avaient incorporé les dispositions du nouveau cadre réglementaire dans leur législation nationale : l'Autriche, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, l'Irlande, l'Italie, le Royaume-Uni et la Suède  [2][2] Dans le même temps, l'Allemagne, les Pays-Bas et le.... Compte tenu du caractère relativement strict des directives contenues dans le nouveau cadre réglementaire, et du fait que les télécommunications constituent un marché émergent, la configuration des services universels présentera peu de différences. Les variations susceptibles d'être observées pourraient découler de l'agencement des règles garantissant les services universels. Une approche spécifiquement "nordique" des services universels peut être identifiée. Le poids de la réglementation est en effet moindre en Suède, en Finlande et, pour une part, au Danemark. Les règles qui prévalent dans le reste des quinze membres de l'UE sont assez similaires.

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Quel est l'espace laissé aux solutions de type national ? Le texte le plus pertinent en la matière est la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs, qui spécifie les principes de base du service universel. La prestation de service universel consiste en un ensemble défini de services devant être mis à la disposition de tous les utilisateurs finaux, quelle que soit leur localisation géographique : le raccordement au réseau public de téléphone, l'accès aux services téléphoniques accessibles au public, la disponibilité d'annuaires et de services de renseignement téléphonique, la disponi bilité de téléphones publics payants, la fourniture de services spéciaux pour les personnes handicapées et celles qui ont des besoins sociaux spécifiques. La directive relative au service universel stipule que ces prestations doivent être délivrées dans le respect d'un certain nombre de conditions : l'objectivité, la transparence, la non-discrimination, la proportionnalité et des distorsions minimales du marché.

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Ainsi qu'il en a été fait mention dans la partie consacrée à l'élec tricité, la définition et les limites du concept de service d'intérêt économique général ont été clarifiées par la Cour de justice des Communautés européennes : toutes les mesures prises en ce qui concerne cette obligation doivent, pour satisfaire l'intérêt général, être les moins restrictives possibles. Ceci indique que les règles instituées dans le cadre de la directive 22/2002/CE respectent le principe de subsidiarité.

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Outre les conditions précédemment évoquées, plusieurs instruments contribuent néanmoins à restreindre la liberté nationale. La qualité du service fait tout d'abord l'objet de prescriptions : les entreprises désignées pour assurer le service universel doivent publier les résultats obtenus dans la fourniture de cette prestation au regard des indicateurs, définitions et méthodes de mesure en matière de qualité du service décrits dans l'annexe III de la directive. En deuxième lieu, les prestations fournies dans le cadre du service universel doivent être abordables pour les consommateurs. A cette fin, des autorités réglementaires nationales se voient confier la surveillance de l'évolution et du niveau des tarifs de détail, notamment par rapport au niveau des prix à la consommation et des revenus nationaux. Afin d'assurer un accès aux services téléphoniques publics, y compris pour les personnes handicapées, celles qui ont des besoins sociaux spécifiques ou disposent de faibles revenus, les Etats membres peuvent demander aux entreprises désignées de proposer des options ou des formules tari faires qui diffèrent de celles offertes dans des conditions normales d'exploitation commerciale.

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Enfin, fournir un ensemble minimal de services déterminés à tous les utilisateurs finaux a un coût. La directive relative au service universel comporte donc des dispositions qui autorisent l'indemnisation de l'entreprise désignée pour le coût net spécifique encouru, lorsqu'il est démontré que ces obligations ne peuvent être assumées qu'à perte ou à un coût net qui dépasse les conditions normales d'exploitation commerciale. Lorsqu'il est estimé que l'obligation de service universel représente une charge injustifiée pour les entreprises désignées, il est demandé aux autorités réglementaires nationales de calculer le coût net de la fourniture de ces prestations, de façon à déterminer la charge qu'elles représentent. Si une autorité réglementaire nationale s'aperçoit qu'une entreprise désignée doit faire face à des coûts injustifiés, un Etat membre peut décider de mettre en place un mécanisme de compensation financé à partir de fonds publics dans des conditions de transparence et/ou de répartir le coût de ces obligations entre les fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques.

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En résumé, il peut être affirmé que les règles générales, les principes et certains mécanismes, comme le contrôle de qualité, présentent des similarités dans les Etats membres. Dans d'autres domaines, en revanche - en particulier la configuration de l'autorité réglementaire nationale -, la marge laissée à l'élaboration de solutions nationales spécifiques est plus importante.

Les transports publics

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L'histoire de la politique de transport européenne est plus ancienne que celles des secteurs qui viennent d'être évoqués. Son émergence remonte à 1985, avec la publication du "Livre blanc sur l'achèvement du marché intérieur", ainsi que les décisions de la Cour européenne de justice qui ont suivi. Celle-ci statuait en effet que si les Etats membres ne levaient pas les restrictions à la fourniture de services de transport, ils faisaient gravement obstacle à la liberté du commerce, tout en ne respectant pas le traité de Rome.

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En 1992, une nouvelle étape historique était franchie avec la publication du "Livre blanc sur le développement futur de la politique commune des transports". L'aspect le plus significatif de ce document est qu'il élargissait l'ensemble des objectifs assignés à la politique de transport commune pour y inclure la durabilité et la cohésion sociale. Ce Livre blanc appelait également au développement des infrastructures de transport, afin de réduire les disparités entre régions européennes et de relier celles qui se trouvent dans une position périphérique à celles qui sont situées au centre de la Communauté. Un nouveau Livre blanc, "La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix", est paru en septembre 2001. Ainsi que son titre le suggère, ce document était censé avoir un effet de levier en contraignant les Etats membres à prendre des décisions à propos de questions qui étaient toujours en suspens.

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Par comparaison avec le document de 1992, le Livre blanc de 2001 sur la politique de transport commune manifeste une assez grande ardeur à imposer des normes visant à corriger les distorsions de concurrence qui existent sur le marché. Alors que, tout comme les initiatives qui le précédaient, le Livre blanc de 1992 marquait une phase de déréglementation dans la politique de transport commune, l'étape entamée en 2001 peut être décrite comme celle de la "déréglementation réglementée" [Schmidt et Giorgi, 2001].

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Compte tenu de sa longue histoire, le développement de la politique de transport commune s'est accompagné de la production d'un important bloc de législation européenne. Celui-ci vise, pour l'essentiel, le transport des marchandises et ne concerne donc pas les services d'intérêt général. Les services qui, dans le secteur, relèvent de cette dernière catégorie sont les transports publics, qu'ils soient locaux, régionaux ou, parfois, nationaux. Principe de subsidiarité oblige, la question des transports régionaux et locaux est longtemps restée en dehors des préoccupations à l'échelon européen.

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La première tentative d'interférence directe des institutions européennes dans ce domaine date des années 1990, lorsque fut soulevée la question des subventions publiques attribuées aux opérateurs de transports locaux. Dans les années suivantes, le concept d'"obligation de service public" a été élaboré, afin que les municipalités et la Commission européenne disposent d'un outil de contrôle transparent en ce qui concerne les paiements effectués au bénéfice des opérateurs de transport. Une telle obligation consiste, pour l'essentiel, à imposer des contraintes sociales à l'opérateur, ainsi qu'à préciser la nature et le montant des remboursements publics qui viennent la compenser. Ce type de contrats devrait, selon la Commission européenne, s'imposer à tous les services, y compris ceux qui sont détenus et gérés par le secteur public. Plus récemment, la Commission européenne a tenté de s'introduire dans le domaine des transports régionaux et locaux à travers le lancement d'initiatives fondées sur le volontariat  [3][3] Voir par exemple les propositions de Civitas Initiative..., l'objectif étant une amélioration de la qualité et de l'efficacité.

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De manière générale, il peut être estimé que les institutions européennes restreignent progressivement la marge de manoeuvre dont les autorités locales disposent pour agir sur leurs systèmes de transports publics, notamment en encadrant de manière plus sévère l'utilisation des deniers publics dans ce domaine. L'objectif à long terme semble être d'aboutir à une libéralisation des systèmes de transport à l'échelon local. L'introduction d'une forme de concurrence est censée permettre l'accroissement de l'efficacité des fonds publics injectés dans ce secteur.

Les services postaux

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Le domaine des services postaux a été l'un des derniers à être abordé dans le cadre des débats européens portant sur la libéralisation des services d'intérêt général. Seuls deux pays européens ont procédé à une libéralisation complète de ce secteur (la Finlande et la Suède), et il a fallu attendre 1997 pour que l'UE introduise une première législation. Le concept de "service universel" en matière de transport postal est au coeur de la nouvelle directive. Il stipule que "les Etats membres veillent à ce que les utilisateurs jouissent du droit à un service universel qui correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée, fournis de manière permanente en tout point du territoire, à des prix abordables pour tous les utilisateurs". De manière plus spécifique, la directive dispose que les exigences de service minimum qui suivent doivent être respectées : au minimum, cinq jours par semaine, une levée et une distribution au domicile de chaque personne ; la levée, le tri, le transport et la distribution des envois postaux jusqu'à 2 kilogrammes, des colis postaux jusqu'à 10 kilogrammes, et les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée ; les dimensions minimales et maximales des envois postaux visés sont celles fixées dans la convention et l'arrangement concernant les colis postaux adoptés par l'Union postale universelle, des services identiques devant être offerts aux utilisateurs se trouvant dans des situations comparables.

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Les services les plus basiques peuvent être protégés de la concurrence afin de garantir qu'ils seront fournis. Leur prestation est, en d'autres termes, "réservée" à un opérateur donné, qui se trouve en situation de monopole, et ce, tant que le service fourni est conforme à des exigences particulières (poids inférieur à 100 grammes et tarif inférieur à trois fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie normalisée).

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Cette distinction établie entre les "services [postaux] réservés" et les autres est cruciale pour le développement du secteur. Alors que les services appartenant à la première catégorie relèvent toujours, pour la plupart, des monopoles publics placés sous le contrôle des Etats membres, ceux de la seconde ont fait l'objet d'une large libéralisation et sont pleinement soumis à la concurrence internationale. En général, seuls les services "réservés" sont considérés comme étant d'intérêt général. Les modalités de leur organisation sont laissées à la discrétion des Etats membres, qui sont libres de fixer des normes de qualité en ce qui concerne les horaires de distribution et la fiabilité des services nationaux. Le Parlement européen et le Conseil se réservent le droit d'établir des normes de qualité qui s'imposeront aux services intracommunautaires et transfrontaliers.

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Chaque Etat membre doit obligatoirement disposer d'une autorité réglementaire intervenant dans le secteur postal. Celle-ci doit être juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante des opérateurs postaux. L'une des tâches spécifiques de cette autorité est d'assurer la conformité de la situation nationale avec les obligations découlant de la législation européenne. Les Etats membres doivent en outre tenir la Commission européenne informée à propos de leurs normes nationales de qualité, l'interprétation et l'application qu'ils font de l'"obligation de service universel", notamment en ce qui concerne les termes suivants : "en tout point du territoire" et "prix abordables pour tous les utilisateurs".

Conclusion

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Au vu des analyses qui viennent d'être conduites, de fortes différences marquent le processus de libéralisation dans les services publics en Europe, en fonction des Etats membres et des secteurs considérés. Le domaine des télécommunications est celui où l'évo lution est la plus avancée, celui de l'électricité vient ensuite. Ces deux secteurs constituent des marchés qui sont en croissance et connaissent un développement technologique rapide. Si un calendrier de libéralisation des services postaux a été convenu, rien ne permet de savoir clairement si ce processus arrivera à son terme en 2009. Le domaine où la libéralisation est la moins avancée est celui des transports, où deux problèmes se posent. Dans la mesure où les probabilités de rentabilité dans ce secteur sont faibles, il apparaît que la compétition y est réduite, sauf en ce qui concerne les réponses aux appels d'offre. Et la question des transports publics ne peut être séparée de celle de la politique environnementale. Il en découle que les objectifs assignés à la politique de transport vont au-delà des obligations de service public.

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Les différences qui peuvent être observées dans les processus de libéralisation mis en oeuvre dans les Etats membres indiquent qu'un espace est laissé pour le développement de solutions de type national. Il est clair, cependant, que la marge ainsi définie est plus importante dans les secteurs qui n'ont pas encore fait l'objet d'une libéralisation complète, comme le transport.

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Les problèmes de concurrence et d'accès au marché sont prééminents par rapport à celui du service universel. Les Etats membres disposent certes de la possibilité de protéger les consommateurs finaux, mais non les sociétés (nationales) fournissant les services d'infrastructure. A l'avenir, le processus de libéralisation va se poursuivre dans tous les secteurs, mais à des rythmes différents. Le principe de subsidiarité implique que des obligations de service public (différentes) peuvent être imposées par les Etats membres. En d'autres termes, l'espace qui demeure pour le développement de solutions de type national va probablement être préservé. Les réglementations s'appliquant à l'ensemble de l'UE vont probablement continuer à connaître un important développement, tant du point de vue quantitatif que de celui de leur portée. Les dispositifs de soutien (principalement dans le domaine du transport) font en outre l'objet d'une surveillance accrue en ce qui concerne le respect du principe de concurrence (appels d'offre et subventions publiques). Enfin, aucun processus de convergence des obligations de service public ne peut être attendu dans un avenir proche. Les politiques vont conserver leurs spécificités sectorielles. Il est improbable qu'une directive cadre vienne s'appliquer. La politique intersectorielle commune se limitera à la fixation de principes généraux et de normes minimales.

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Traduction d'Hervé Hudebine


Bibliographie

  • David M. Newbery, 2002, "Regulatory challenges to European electricity liberalisation", in Swedish Economic Policy Review, vol. 9, p. 9-43.
  • Michael Schmidt et Liana Giorgi, 2001, "Successes, failures and prospects for the common transport policy", in Innovation : The European Journal of Social Science Research, vol. 14, n? 4.
  • Mateu Turro, 1999, Going Trans-European, Pergamon, Oxford.

Notes

[1]

La Belgique et l'Irlande ont bénéficié de délais supplémentaires d'un et deux ans.

[2]

Dans le même temps, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Portugal ont également appliqué le nouveau cadre réglementaire (Commission européenne, communiqué de presse IP/04/845 du 2 juillet 2004).

[3]

Voir par exemple les propositions de Civitas Initiative (Web : www. civitas-initiative. org)

Plan de l'article

  1. La législation et les politiques de l'UE
  2. Les politiques sectorielles spécifiques
    1. L'électricité
    2. Les télécommunications
    3. Les transports publics
    4. Les services postaux
  3. Conclusion

Pour citer cet article

Marti Michael, Schmidt Michael, Springer Urs, « Libéralisation des services publics : y a-t-il une convergence en Europe ? », L'Économie politique, 4/2004 (n° 24), p. 75-89.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-4-page-75.htm
DOI : 10.3917/leco.024.0075


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