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L'Économie politique

2005/2 (no 26)


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Le gouvernement travailliste issu des élections de 1997 a mis en avant, parmi ses objectifs, la réduction de la pauvreté et l'amélioration des chances de chacun (opportunity for all). Le Parti travailliste avait fait de l'accroissement des inégalités un des thèmes majeurs de sa campagne électorale. Près de huit ans après, il est utile de revenir sur cette expérience pour en rappeler les orientations, en évaluer les résultats, mais aussi analyser les méthodes de gouvernement. C'est notamment sur ce dernier point que des leçons utiles peuvent être tirées pour la France.

Diagnostic sur la pauvreté

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La situation du Royaume-Uni à l'arrivée au pouvoir des travaillistes était loin d'être brillante et s'était dégradée sur très longue période. Un seul exemple, le taux de pauvreté monétaire : 60 % du niveau de vie médian de l'année 1996 était de 3 points plus élevé au Royaume-Uni qu'en France pour l'ensemble de la population (19 % contre 16 %) et 7 points plus élevé pour les enfants de moins de 16 ans (25 % contre 18 %). Alors que le nombre de personnes pauvres était resté relativement stable entre 1979 et 1996 en France (aux alentours de 7,5 millions, d'après l'enquête "Revenus fiscaux" de l'Insee), il avait en gros doublé au Royaume-Uni (de 7 à 14millions). Malgré l'incertitude des données, les tendances dont héritaient les deux gouvernements en 1997 étaient fort différentes.

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A grands traits, la pauvreté monétaire avait, de part et d'autre du Channel, certaines caractéristiques communes  [1][1] Cf. le 4e rapport du Cerc, "Les enfants pauvres en..., et d'autres non. La différence la plus notable était l'existence, au Royaume-Uni, de très fortes inégalités salariales et l'absence de salaire minimum. En France, un ménage échappe à la pauvreté même s'il n'est payé qu'au Smic, dès lors qu'il peut suffisamment travailler  [2][2] Pour une personne isolée, même avec des enfants, être.... Au Royaume-Uni, l'existence de très bas salaires (cf. le premier rapport de la Low Pay Commission, voir infra) entraînait que, même travaillant à temps plein, un salarié pouvait se situer en dessous du seuil de pauvreté. La situation britannique était aggravée par le mécanisme de la "Lower Earnings Limit" (LEL), rémunération (64livres sterling par semaine en 1997) en dessous de laquelle ni l'employeur ni le salarié n'avaient à cotiser en matière de sécurité sociale. Le salarié ne bénéficiait alors ni de couverture chômage, ni d'indemnités maladie, ni de validation de droits à la retraite. En 1997, environ 2 millions de femmes (19 % des salariées) et 0,6 million d'hommes (5,5 % des salariés) percevaient moins que la LEL  [3][3] Abigail McKnight, Peter Elias et Rob Wilson, "Low pay....

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Mais la pauvreté, au Royaume-Uni comme en France, résulte beaucoup de l'insuffisance d'emploi (chômage, temps partiel). En particulier, au Royaume-Uni, la polarisation de l'emploi est très accentuée : les situations dans lesquelles les deux membres du couple travaillent (et sont alors rarement pauvres) ou celles où, au contraire, aucun ne travaille (et sont sûrement pauvres) sont très fréquentes. Une des raisons en était l'insuffisance criante des structures (ou des aides monétaires) permettant de concilier vie professionnelle et responsabilités familiales. La situation n'était pas brillante en France, contribuant à ce que le taux de pauvreté des enfants y soit plus élevé que le taux général, mais elle était pire au Royaume-Uni. Elle était particulièrement difficile pour les familles monoparentales, résultant notamment de la maternité des adolescentes, bien plus fréquentes au Royaume-Uni. Au total, alors que, en France, 20 % des enfants pauvres appartenaient à des familles monoparentales, c'était le cas de 45 % des enfants au Royaume-Uni. Quant aux transferts sociaux, quatre domaines rendaient la situation plus difficile au Royaume-Uni : faiblesse des transferts en direction des enfants, bas niveau des allocations chômage et minima sociaux (de montants égaux au Royaume-Uni), niveau faible des retraites de base  [4][4] Tandis qu'en France, l'amélioration du revenu des retraités... et des allocations logements.

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Autre élément à souligner, la fréquence plus grande de l'arrêt précoce des études : l'âge médian d'entrée sur le marché du travail était en 1995 de 17 ans au Royaume-Uni et de 22 ans en France. L'échec dans la formation initiale ou l'arrêt prématuré de celle-ci est un des problèmes majeurs en France et accroît le risque de reproduction intergénérationnelle de la pauvreté; la situation était pire au Royaume-Uni. Enfin, il semble bien que les inégalités territoriales y soient très accusées, avec l'existence de poches de pauvreté nettement marquées

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Le diagnostic formulé par les pouvoirs publics sur l'état de la pauvreté britannique était complété par une analyse de ses conséquences à long terme [5][5] Cf. "Persistent poverty and lifetime inequality : the.... Diagnostic scientifique approfondi que nous serions incapables de mener pour la France, faute de dispositifs de suivi longitudinal (à travers le temps) de populations dans l'appa reil statistique français.

Une stratégie de long terme

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Lutter contre la pauvreté nécessitait de définir une stratégie d'ensemble, s'attaquant aux causes structurelles de la pauvreté et portant sur le long terme. Elle fut esquissée dès le premier discours de Tony Blair et complètement formalisée en 1998-1999, notamment dans un rapport du secrétaire d'Etat à la sécurité sociale  [6][6] "Opportunity for all. Tackling poverty and social exclusion",.... Au-delà des références de nature plus idéologique (redonner à chacun la possibilité de réaliser ses potentialités dans une économie de marché...), la stratégie s'organise autour de quatre dimensions : passer de l'assistance à l'emploi (welfare to work), faire en sorte que le travail soit rémunérateur (making work pay), lutter contre certains désavantages spécifiques (école, santé, etc.), et tenir compte des très grandes inégalités géographiques et d'origine. Cette stratégie de lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une certaine cohérence avec les orientations de la politique macroéconomique (relever le taux d'emploi pour faire face au choc démographique et la productivité pour une compétitivité reposant moins sur des activités à bas salaires).

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Making work pay s'est organisé autour de deux directions. D'un côté, la création d'un salaire minimum national, décidée dès juin 1997 et entrée en vigueur en avril 1999, au taux de 3,60 livres sterling de l'heure. Selon les estimations de la Low Pay Commission, le salaire minimum a concerné en 1999 au moins 1,5 million de salariés, avec une augmentation moyenne de 30 % du salaire. En octobre2004, le salaire minimum atteint 4,85livres, soit un accroissement de l'ordre de 25 % en pouvoir d'achat. D'un autre côté, un ensemble de modification du système de prélèvements et de prestations  [7][7] L'ensemble des analyses et la présentation des mesures... visant à réduire les "trappes à bas salaires". Par exemple, le profil des cotisations sociales a été modifié afin de ne plus provoquer une marche d'escalier au franchissement de la LEL. De même, les allocations de complément de revenus d'activité (In-Work Benefits) ont été renforcées, notamment par le remplacement du Family Credit par le Working Family Tax Credit (WFTC), puis de ce dernier par la combinaison d'un Working Tax Credit et d'un Child Credit. Par ailleurs, afin de permettre aux familles avec de jeunes enfants de travailler, des allocations de prise en charge des coûts de garde ont été développées, les Childcare Tax Credit.

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La dimension welfare to work s'est développée autour de l'insis tance mise sur le retour à l'emploi pour tous les bénéficiaires de prestations d'assistance et par l'introduction progressive de dispositifs d'accompagnement de différentes catégories de demandeurs d'emplois ou de bénéficiaires de minima sociaux, qualifiés de "New Deal for...", distinguant les jeunes (au chômage depuis six mois), les adultes au chômage depuis un an, les parents isolés, les personnes souffrant de handicap, les salariés âgés. Cette évolution s'est accompagnée d'un changement d'organisation. Dès avant l'arrivée des travaillistes au gouvernement, les organismes assurant le versement des allocations chômage et ceux gérant les politiques d'emploi et le suivi des demandeurs d'emploi ont commencé à être fusionnés (dans des Employment Service Jobcentre); sous le gouvernement travailliste les structures gouvernementales ont fusionné en 2001 (création du Department of Work and Pension, le ministère du Travail et des Retraites) et, au niveau local, celle des organismes de gestion est désormais engagée (création des Jobcentre Plus à partir d'expérimentations "One" engagées depuis 2001).

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D'autres composantes de cette stratégie méritent d'être mentionnées : par exemple, dans le domaine des enfants, les programmes "Sure Start", visant à aider les parents d'enfants de moins de 4 ans vivant dans des zones particulièrement défavorisées en matière de santé, d'éducation, d'aide à la parentalité, etc.; de même en matière de lutte contre l'échec scolaire ou l'abandon prématuré d'études.

Une gouvernance dont on ferait bien de s'inspirer

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Premier point notable : une explicitation de la stratégie et la fixation d'objectifs. Quatre champs sont définis : les enfants et les jeunes, les personnes d'âge actif, les retraités, les communautés. C'est dans le domaine de la pauvreté des enfants que les objectifs ont été les plus explicites : il s'agit de la supprimer avant 2020. L'objectif est ici très général, et ne concerne pas seulement la pauvreté monétaire, que le gouvernement veut avoir réduit de moitié d'ici 2010 et d'un quart d'ici à la fin de cette année. Un Français afficherait sans doute un scepticisme profond devant l'affichage d'objectifs à si long terme, même s'il pouvait reconnaître que c'est sans doute l'horizon nécessaire pour atteindre des changements sociaux aussi structurels. Mais il aurait tort de n'y voir que de l'affichage. En effet, sur les différents domaines d'action ainsi délimités, le gouvernement a explicité des indicateurs couvrant les différents aspects de la pauvreté et de ses conséquences, indicateurs à propos desquels il est amené à rendre compte annuellement devant le Parlement et l'opinion publique. Par ailleurs, il marque un horizon par rapport auquel tout gouvernement devra plus ou moins se référer.

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Deuxième point, la mise en place de structures gouvernementales adaptées : création d'un organisme directement rattaché au Premier ministre, la Social Exclusion Unit ; restructuration des ministères (création du ministère du Travail et des Retraites); implication forte du ministère des Finances (le HM Treasury), qui a joué un rôle prépondérant dans l'explicitation de la stratégie, sa "vente" et sa mise en oeuvre. Troisième élément, la fixation d'un calendrier : ainsi, dès 1999, des instruments sont définis et leur mise en place progressive établie jusqu'en 2002 voire plus loin, dans un calendrier qui a été respecté pour l'essentiel. En effet, quatrième point, la préparation des réformes suit un processus assez remarquable. Sur une orientation politique initiale, il est procédé à une consultation ouverte avant le vote, l'année suivante, par le Parlement, vote suivi d'une mise en oeuvre souvent décalée d'un an, afin de laisser le temps aux acteurs administratifs et privés de s'organiser. Enfin, toute réforme est accompagnée d'évaluations menées par l'administration et/ou réalisées par le Parlement  [8][8] Par exemple, l'évaluation portant sur la pauvreté des.... Par ailleurs, nombre de centres de recherche ou d'organisations mènent et publient leurs propres évaluations.

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Prenons pour exemple la réforme sans doute la plus importante, la mise en place du salaire minimum en avril 1999. Le gouvernement britannique a présenté au Parlement, à l'été 1997, un projet de loi sur le salaire minimum national. Le projet de loi confiait à une commission indépendante, la Low Pay Commission, le soin de faire des recommandations relatives au niveau à retenir lors de sa mise en place, au traitement du cas des salariés âgés de 16 à 25 ans. Elle devait aussi se prononcer sur différentes dispositions précises (périodes de rémunération à prendre en compte, détermination des éléments de rémunération à inclure dans le salaire minimum). Le projet de loi prévoyait que, si le gouvernement ne souhaitait pas suivre sur certains points les recommandations de la Commission, il devrait rendre compte des raisons de ses choix devant chacune des chambres du Parlement.

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Dans la préparation de ses recommandations, la Commission était appelée à tenir compte de la manière la plus large possible des implications économiques et sociales, des effets sur le niveau de l'emploi et de l'inflation, de l'impact sur les coûts pour les entreprises et pour le budget de l'Etat, et sur la compétitivité des entreprises. La Commission, composée de neuf membres nommés par le gouvernement (universitaires, partenaires sociaux), a remis son rapport en mai 1998. Sur certains sujets (notamment le salaire minimum des jeunes), la Commission s'est écartée des choix initiaux du Gouvernement, par exemple en fixant la barre du salaire minimum "adulte" à 20 ans. Le gouvernement a effectivement repris certaines des propositions mais s'est écarté d'autres, par exemple en proposant au Parlement que la barre pour les jeunes soit fixée à 21 ans. Elément de méthode intéressant, la Commission, en dehors des travaux d'analyse classiques, a demandé formellement à environ 600 organismes d'exprimer leur point de vue et a également sollicité des contributions volontaires en s'appuyant sur l'ouverture d'un site Internet  [9][9] Ce processus ouvert de préparation de décision est...; elle a par ailleurs réalisé 47 auditions d'orga nisations syndicales ou patronales, et visité 71 localités pour avoir des contacts avec des organisations représentatives ou des individus intéressés.

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La Low Pay Commission poursuit ses travaux et propose chaque année des évolutions - notamment le niveau du salaire minimum - au gouvernement, celui-ci restant tenu de s'en expliquer devant le Parlement s'il s'en écarte. Elle réalise dans ses rapports des évaluations de l'impact du salaire minimum sur les revenus, mais aussi la compétitivité, les prix, et analyse le degré de respect de la loi. Si nous mettions, en face de ces travaux, ceux qui sont menés et présentés à la Commission supérieure des conventions collectives française à l'occasion de l'examen annuel du Smic, il n'y aurait pas photo. Il n'y aurait pas photo, non plus, si l'on comparait le processus de préparation du WFTC avec celui de la "prime pour l'emploi", dont le gag le plus significatif a été le vote le 5 décembre 2000 de la ristourne de CSG pour application par les entreprises dès la feuille de paie de janvier 2001, mesure déclarée inconstitutionnelle le 19 décembre, et tant pis pour les entreprises qui avaient commencé à modifier leurs programmes informatiques de paie.

Echec ou réussite ?

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Il est bien sûr trop tôt pour évaluer une stratégie de long terme et multidimensionnelle. On peut faire, cependant, quelques observations. Le taux de pauvreté mesuré jusqu'en 2002-2003  [10][10] Office national des statistiques, "Households Below... s'est peu réduit depuis 1996-1997 dans l'ensemble de la population (passage de 18 à 17 %), celui des enfants plus nettement (25 à 21 %) pour les taux calculés "avant prise en compte du coût du logement", plus nettement "après" (respectivement 25 à 22 % et 34 à 28 %). L'amélioration est faible pour les couples de retraités, mais très nette pour les retraités isolés, de même que pour les familles monoparentales. L'amélioration plus sensible pour l'indicateur "après coût du logement" traduit certains aspects de la stratégie non détaillés ci-dessus (aide au logement). Autre résultat favorable, la baisse très importante du taux de pauvreté mesurée avec un seuil absolu  [11][11] Le seuil absolu de pauvreté n'évolue qu'en fonction...: ainsi, le nombre de personnes situées en dessous du seuil absolu (60 % du revenu médian après coût du logement de 1996) est passé de 14 millions environ à 8 millions ; une baisse à comparer au fait que, de 1979 à 1995, le nombre de pauvres en dessous du seuil absolu (défini en 1979) était pratiquement resté constant. Si donc le résultat en seuil relatif n'a que peu fléchi sur la période récente, ceci est le résultat de la croissance économique qui a profité également aux classes médianes.

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Donc verre à moitié plein ? A moitié vide aussi, si l'on décompose la population des pauvres : le taux de pauvreté (avant coût du logement) au seuil de 50 % a stagné et s'est légèrement accru au seuil de 40 %. La situation ne s'est ainsi améliorée que pour les situations assez proches du seuil à 60 %. De fait, alors que le niveau de vie moyen du premier décile (les 10 % les plus pauvres) a progressé de 10 %, celui des deux déciles suivants a progressé de 20 % environ (et la médiane de 17 %).

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Ceci s'explique en partie du fait de la stratégie suivie. Faire en sorte que le travail soit plus rémunérateur, notamment en améliorant très nettement les bas salaires au travers du salaire minimum et des compléments de revenus d'activité (WFTC, par exemple), profite surtout à ceux qui trouvent ou occupent un emploi, et un emploi d'une durée suffisante. Le make work pay bénéficie moins à ceux qui demeurent chômeurs  [12][12] L'allocation chômage n'a pas progressé en pouvoir d'achat... ou n'obtiennent que du temps partiel. C'est le succès des politiques de retour à l'emploi et l'amé lioration de la qualité (en durée notamment) de celles-ci qui est alors la pierre angulaire de la lutte contre la pauvreté. Or le taux d'emploi global ne sguère accru : il l'a fait pour certaines catégories, comme les parents isolés, mais il stagne ou baisse légèrement chez les peu qualifiés, etc. Par ailleurs, le temps partiel reste très fréquent (25,7 % des salariés fin 2004), surtout chez les femmes (42,4 %): il a légèrement progressé chez les hommes (+1,5point) et baissé chez les femmes (-1,5). L'insuffisance d'emploi à temps plein reste certainement un facteur lourd de pauvreté.

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En définitive, beaucoup se jugera dans le plus long terme et dans l'effet des politiques structurelles, notamment sur le niveau de formation et des qualifications.

Notes

[1]

Cf. le 4e rapport du Cerc, "Les enfants pauvres en France", pour une analyse comparative s'appuyant notamment sur les travaux d'Aude Lapinte (2003), "Niveau de vie et pauvreté des enfants en Europe", document de travail n? 28, Drees.

[2]

Pour une personne isolée, même avec des enfants, être payé au Smic à temps plein situe le revenu disponible légèrement au-dessus des seuils de pauvreté (à 60 % du niveau de vie médian) ; pour un couple, il faut un temps plein et un mi-temps au Smic.

[3]

Abigail McKnight, Peter Elias et Rob Wilson, "Low pay and the national insurance system : a statistical picture", Londres, Equal Opportunities Commission, 1998. Web : www.eoc.org.uk/cseng/research/low_pay_and_the_ni_system_findings.pdf La LEL vaut actuellement 79 livres, soit 16 heures hebdomadaires payées au salaire minimum.

[4]

Tandis qu'en France, l'amélioration du revenu des retraités (retraites et minimum vieillesse) a contribué très fortement à la baisse du taux de pauvreté dans les années 1970 et 1980.

[5]

Cf. "Persistent poverty and lifetime inequality : the evidence", Case Report n? 5, Centre for Analysis of Social Exclusion, 1998. Web : http ://sticerd.lse.ac.uk/dps/case/cr/casereport5.pdf

[6]

"Opportunity for all. Tackling poverty and social exclusion", sept. 1999. Web : www.dss.gov.uk/publications/dss/1999/poverty/main/main.asp

[7]

L'ensemble des analyses et la présentation des mesures a fait l'objet d'une collection de publications du HM Treasury "The modernisation of Britain's tax and benefit system".

[8]

Par exemple, l'évaluation portant sur la pauvreté des enfants réalisée en 2003-2004 par le Work and Pensions Committee de la Chambre des Communes ("Child poverty in the UK", avril 2004), qui a conduit le gouvernement à renforcer sa politique d'allocations familiales.

[9]

Ce processus ouvert de préparation de décision est fréquent dans le mode de fonctionnement gouvernemental. Ainsi, des consultations ont été menées de la même manière par le ministère du Travail pour la mise au point des décrets d'application (regulations) de la loi sur le salaire minimum.

[10]

Office national des statistiques, "Households Below Average Income 1994/95-2002/03", Web : www.dwp.gov.uk/asd/hbai/hbai2003/supp_tabs.asp

[11]

Le seuil absolu de pauvreté n'évolue qu'en fonction de l'évolution des prix ; il ne tient pas compte de la croissance du pouvoir d'achat du revenu médian.

[12]

L'allocation chômage n'a pas progressé en pouvoir d'achat depuis 1997.

Plan de l'article

  1. Diagnostic sur la pauvreté
  2. Une stratégie de long terme
  3. Une gouvernance dont on ferait bien de s'inspirer
  4. Echec ou réussite ?

Pour citer cet article

Dollé Michel, « L'expérience britannique de lutte contre la pauvreté. Leçons pour la France », L'Économie politique 2/2005 (no 26) , p. 58-65
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2005-2-page-58.htm.
DOI : 10.3917/leco.026.0058.


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