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L'Économie politique

2005/3 (no 27)


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Notre hypothèse est que le projet européen se fixe comme objectif d'aller à la rencontre des aspirations fondamentales des Européens à une vie et un travail meilleurs.Si, d'aventure, il n'en était plus ainsi (et cette conviction est largement partagée), notre propos est inutile et n'a pas besoin d'être lu. Si, en revanche,l'hypothèse demeure crédible, l'approche par les capacités, tirée des travaux d'Amartya Sen, mérite l'intérêt le plus grand pour réfléchir et mettre en oeuvre une pratique politique nouvelle de l'Europe.Grandissantes à mesure des obstacles qu'elles rencontrent sur leur chemin, ces aspirations soulignent le besoin d'un tel renouvellement. On peut les résumer en disant que chacun et chacune entend disposer réellement de possibilités de vie et de travail conformes à ce qu'il ou elle peut légitimement attendre d'une société développée, riche et hautement productive (ainsi que pouvoir exprimer ces aspirations dans les choix politiques). Comment, donc, structurer et faire avancer le projet européen en lui donnant comme objectif d'établir les conditions économiques, politiques et sociales rendant possible la satisfaction de ces aspirations ?

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L'approche par les capacités  [1][1] Voir, dans ce numéro, l'article de Jean-Michel Bonvin,... met en évidence deux conditions que nous allons explorer dans ce qui suit. D'une part, ces aspirations doivent être transcrites en objectifs et droits fondamentaux, ce qui est partiellement déjà le cas dans le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe (partiesI et II de ce traité). D'autre part- et là est le besoin d'une pratique politique nouvelle -,ces objectifs et droits fondamentaux doivent devenir la référence concrète et au quotidien des législations, politiques et actions que conduit l'Union européenne(UE), dans tous les domaines.La cohérence visée devrait être à la fois horizontale (entre les domaines) et verticale (entre les niveaux : européen, national et local). Si, par exemple, le droit à un emploi de qualité était reconnu par l'UE (il ne l'est pas), les politiques et la législation européennes (déclinées en partie III du traité) devraient s'appliquer, dans tous les domaines (y compris monétaire) et à tous les niveaux, à accroître la possibilité pour chacun de disposer d'un tel emploi. Une approche par les capacités consiste ainsi, ni plus ni moins, à tenter de passer des mots aux actes, de la déclaration des intentions à leur réalisation, sans relâche et si peu que ce soit à chaque fois.

L'approche par les capacités

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Le préambule de la Charte des droits fondamentaux pose que l'Union "place la personne au coeur de son action en instituant la citoyenneté de l'Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice". La référence à la personne prend sa source dans l'affirmation que "les peuples d'Europe, en établissant entre eux une union de plus en plus étroite, ont décidé de partager un avenir pacifique fondé sur des valeurs communes". Même si la liste des droits a été tronquée et les conditions de mise en oeuvre de la Charte soigneusement restreintes, il n'a pas été possible d'étouffer complètement l'aspiration dont elle témoigne (Supiot, 2005; De Schutter, 2005). L'espace de liberté, de sécurité et de justice visé n'est pas réduit à un espace où la police est assurée et la justice rendue. Il couvre l'ensemble des dimensions de la citoyenneté de la personne : civile, politique, économique et sociale. La Charte s'appuie sur les valeurs de dignité et de solidarité, rompant ainsi avec une vision marchande et technocratique de l'Europe. Même si le chantier est à poursuivre, il faut déjà y voir plus qu'un outil utile pour le juge communautaire.

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Créer une union entre les peuples d'Europe où la personne soit au coeur de l'action appelle en vérité la recherche d'une cohérence à mettre en oeuvre entre objectifs de l'Union, droits fondamentaux, politiques et fonctionnement de l'Union. Cette cohérence doit être recherchée en se donnant comme référence de l'action les aspirations fondamentales des Européens que nous repérions précédemment. On abordera dans un premier temps comment les finalités de l'action européenne et, dans un second temps, les méthodes, pourraient être pensées dans le cadre de l'approche par les capacités (sachant que finalités et méthodes sont liées). Enfin, on soulignera comment l'approche éclaire l'action de l'Etat entendue sous la forme d'un service public.

Quelles finalités : éthiques ou instrumentales ?

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Le grand basculement qu'introduit l'approche par les capacités est relatif au choix de la référence par rapport à laquelle l'action publique (les politiques, la législation, les procédures) doit être conçue, mise en oeuvre et évaluée. Pour Sen, la seule référence éthiquement légitime de l'action publique est la personne, précisément son état quant à l'étendue des libertés réelles dont elle dispose pour choisir et conduire la vie qu'elle entend mener. Si on rapporte l'action publique aux droits, son objectif est de progresser vers la réalisation de ces droits pour chacun. Dans l'hypothèse, prise dans l'introduction, où le droit à un emploi de qualité était reconnu par l'UE, les politiques européennes devraient s'appliquer dans tous les domaines, y compris monétaire (en vertu de ce qu'on appelle le mainstreaming), à accroître la possibilité pour chacun de disposer d'un tel emploi. Soit directement, si le domaine relève des compétences de l'Union, soit indirectement, l'Union soutenant et complétant en ce sens les politiques nationales ou locales, en vertu du principe de subsidiarité. Ces politiques devraient être soumises à un étalonnage évaluant l'état, l'inégalité et le développement des capacités (dans l'exemple, la progression vers un emploi de qualité pour tous). Si on l'interprète en termes de capacités, la qualité de l'emploi pour une personne intègre l'étendue de sa liberté réelle de choix (par exemple en matière de conciliation entre vie privée et vie professionnelle). Ainsi, une cohérence pourrait être développée entre principes, droits fondamentaux donnant du sens à ces principes, et politiques de réalisation. La recherche de cohérence vaut également entre les droits, un droit en nécessitant d'autres pour sa réalisation. Il y a aussi d'autres implications (que nous aborderons dans un deuxième temps) relatives aux procédures de choix collectif.

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Cette conception s'oppose trait pour trait à la conception dominante des politiques publiques, telles qu'elles sont, par exemple, exprimées dans la Stratégie de Lisbonne ou la Stratégie européenne pour l'emploi. Là, il s'agit de maximiser une quantité ou un ratio global (du genre taux d'emploi), tous les moyens étant bons, même si l'on doit sacrifier, pour y arriver, la qualité de vie ou de travail d'une fraction de la population ou aggraver les inégalités.Les tenants de ces stratégies ne sont pas avares de justifications, en particulier celle selon laquelle accroître le taux d'emploi global augmenterait, quelles qu'en soient les méthodes, les opportunités pour les plus défavorisés. On peut en douter. Concrètement, une tâche de courte durée, mal payée et sans qualification accroît-elle l'étendue des possibilités de vie et de travail de celui ou celle à qui on l'a imposée ? Dans certains cas, une expérience de travail peut être mieux que rien et, pourquoi pas, peut mettre le pied à l'étrier. Mais devenir "travailleur pauvre" peut-il être un avenir souhaitable ? Sans polémiquer, ni généraliser hâtivement, souvenons-nous de l'histoire, narrée par Michael Moore dans Bowling for Columbine, de cet enfant meurtrier âgé de 6 ans qui avait vidé le chargeur d'un revolver, dérobé à son oncle, sur sa voisine de classe. Privée d'aide sociale et enrôlée dans un programme de "plein-emploi", sa mère célibataire s'absentait douze heures par jour, au cours desquelles elle parcourait deux heures de bus pour occuper deux "temps partiels" différents, sans en tirer assez d'argent pour payer son loyer. Aussi avait-elle dû confier son enfant à son frère. La presse unanime avait stigmatisé la responsabilité de la mère, sans s'interroger sur ses conditions de vie, et encore moins sur les bienfaits du workfare appliqué aux mères isolées.

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Sur le plan économique, augmenter le taux global d'emploi dans ces conditions n'améliore pas les recettes fiscales et sociales, mais les dégrade, compte tenu des multiples exonérations et incitations financières. L'Unedic a calculé récemment que, sur une base annuelle, les contributions au régime d'assurance-chômage en provenance de l'emploi précaire (intérim, contrats à durée déterminé...) s'élevaient à 1,5milliards d'euros. Les indemnités versées aux chômeurs venant de l'emploi précaire se montaient en revanche à environ 7milliards d'euros. Le manque à gagner de 5,5 milliards représente la moitié du déficit total de l'Unedic (11 milliards en 2004) [2][2] La Tribune, 22 février 2005..

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La conception de Sen, en revanche, est éthique. Elle entend mettre les moyens au service véritable de fins positives (et démocratiquement débattues). Elle vise pour cela une amélioration réelle des situations, et non un accroissement de la performance quantitative. Les objectifs à atteindre doivent traduire de manière adéquate les possibilités de vie et de travail qu'il est légitime d'attendre d'une société au stade de développement qu'elle a atteint. Faire en sorte que chacun, tel qu'il est et là où il est, puisse réaliser ces possibilités est une condition même de la poursuite du développement économique. Sen pense cette dynamique en termes de libertés réelles : "Les libertés réelles sont non seulement les fins premières du développement, mais aussi un de ses principaux moyens" (Sen, 2000, p. 10). L'étendue des libertés réelles mesure, chez Sen, celle des capacités dont la personne peut faire preuve et qu'elle peut mobiliser véritablement pour réussir les actions qu'elle entreprend. Ainsi conçue, la justice sociale devient le fondement de l'efficience économique. En réclamant que la main-d'oeuvre soit "susceptible de s'adapter", de manière à ce que "les marchés du travail (soient) aptes à réagir rapidement à l'évolution de l'économie", l'article III-203 du traité, relatif aux politiques d'emploi, procède à une inversion entre les moyens et les fins. La conception est instrumentale ; on ne saurait mieux dire que l'homme doit être mis au service du marché. Elle entre en contradiction avec l'affirmation des droits. Fondamentalement, la promotion des capacités des personnes et de leurs libertés réelles devrait figurer dans les objectifs constitutionnels de l'Europe, le niveau d'emploi n'étant qu'un moyen parmi d'autres au service de cette fin (Salais et Supiot, 2003).

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D'autres moyens devraient y concourir, grâce à une lecture plus vaste des inégalités : la qualité des emplois, bien sûr, mais tout autant le logement, l'éducation, la santé, la recherche, dans une optique d'interaction entre les avancées vers la réalisation des droits. La politique économique et monétaire devrait offrir un cadre propice au plein-emploi, qui dépasse les limites inhérentes à une pensée centrée sur les taux, qu'ils soient d'emploi, d'intérêt ou de croissance. Au dogme de la concurrence généralisée, il faut opposer l'investissement massif dans des infrastructures et des services publics et sociaux aptes à développer les capacités. Ce devrait être une priorité de l'élargissement.

Quelle mise en oeuvre ?

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L'approche par les capacités requiert, de la part des politiques et institutions ou agences qui les mettraient en oeuvre, une évaluation rigoureuse des possibilités que la situation concrète de vie et de travail offre à chacun, au regard de ses aspirations. Ces aspirations doivent être légitimes, pour justifier une action de la collectivité (voir les contributions sur ces questions dans Salais et Villeneuve, 2004). On verra infra comment de telles aspirations peuvent émerger.

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Evaluer les possibilités demande, dans le même temps, de repérer les contraintes et les facteurs qui jouent le rôle de freins et de barrières. L'action de toute instance en charge d'une responsabilité collective doit, quoi qu'il en soit du travail nécessaire, viser à relâcher ces freins et barrières. Précisément, elle vise à offrir à chacune et chacun dans sa situation les moyens adéquats pour que, si elle ou il s'en saisit (ce choix relève du libre-arbitre de la personne, et nul ne peut s'y substituer), elle y trouve les ressources pour avancer effectivement vers la réalisation de ses aspirations. L'action publique, partout où elle se déploie, se fixerait ainsi comme objectif prioritaire la lutte contre l'inégalité des capacités. L'objectif guiderait l'évaluation de la dépense publique et sociale. La tâche est décisive, mais délicate à réussir. Se situer au plus près de la personne ne signifie pas s'en tenir à son opinion ou à sa subjectivité, encore moins faire pression pour qu'elle entre coûte que coûte dans le format d'une mesure générale, décidée d'en haut, même si elle ne convient pas à la situation.

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Un inventaire scrupuleux des pratiques actuelles sur le terrain révélerait des actions qui vont dans le bon sens. Ce sont essentiellement les fruits d'innovations locales de la part de praticiens inventifs, mais non réfléchies, ni surtout systématisées et généra lisées comme telles, bien au contraire (Archias, 2003; Martinon, 2002). Par exemple, les conseillers des agences locales pour l'emploi désireux de traiter les demandeurs de manière vraiment adaptée à leurs besoins personnels doivent naviguer entre deux voies contradictoires : soit combiner la palette de ressources la mieux adaptée à chaque cas (formation, aide au reclassement, entretien à l'embauche, travail de conviction auprès des employeurs locaux pour qu'ils acceptent certains paris d'insertion), avec les limites inhérentes aux instruments disponibles, soit "faire du chiffre" en plaçant les mesures standards dont ils disposent, même si elles ne sont pas adaptées. La première est, pour la personne, plus juste et plus efficace ; elle relève de fait d'une approche par les capacités, car elle a en vue d'élargir l'étendue des possibilités pour la personne, ce qui sera gage d'une insertion durable. Mais elle est coûteuse en temps et en moyens. L'agence locale placera, par unité de temps, moins de demandeurs ; elle sera mal notée relativement aux indicateurs de gestion interne. La seconde est la voie la plus aisée pour être bien noté, fût-ce au détriment de l'employabilité de long terme (et donc d'un bon fonctionnement du marché du travail). La balance penche du second côté, d'autant plus que tous les pays européens privilégient des mesures courtes et peu coûteuses, alors qu'il faudrait, par exemple, des stages de formation de longue durée.

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Force est de constater que les politiques sociales promues par l'Union européenne, dans le domaine de l'emploi comme dans celui de l'exclusion sociale, peinent à intégrer les exigences du terrain et les besoins des personnes. C'est un fait avéré, par exemple, qu'une personne pauvre sous-estime la gravité de sa situation et tend à être satisfaite d'une petite amélioration, qui est objectivement dérisoire si elle est appréciée de l'extérieur, et peu efficace quant à son effet sur la situation. Lui verser un revenu minimum (souvent bien bas) en contrepartie d'une demande de prise individuelle de responsabilité pour chercher du travail, par exemple, s'avère notablement insuffisant. On risque des effets pervers, le découragement et la stigmatisation notamment. Il faut une combinaison de moyens, monétaires et non monétaires, qui doit être ajustée et revue en situation (avec la participation des intéressés). Un chômeur mal indemnisé ou en fin d'indemnisation sera perméable aux pressions que l'agence de placement, notée selon le taux de retour à l'emploi qu'elle obtient, exerce pour lui faire accepter n'importe quelle tâche.

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Le taux de retour à l'emploi est, précisément, un des indicateurs de la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE), à partir duquel les gouvernements sont évalués quant à leurs "bonnes pratiques". Le pilotage par objectifs et le mélange d'incitations et de pénalités qui se répandent pour forcer le retour au travail restreignent, au lieu de l'élargir, l'éventail des choix librement accessibles. Parmi d'autres négations dont il faudrait faire le relevé, ce faisant, la SEE nie en pratique, pour les chômeurs, le droit fondamental à " exercer une profession librement choisie ou acceptée" (art. II-75).

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Pour une action positive sur les capacités, enfin, des intermédiaires sont nécessaires, non pas pour les compromettre dans les décisions impopulaires du centre, mais pour qu'ils expriment avec force les réalités et aspirations des intéressés, telles qu'elles sont objectivement, aux niveaux et lieux réels de décision.

Capacités et service public

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Le cadre proposé est, d'une part, concret, au sens où il s'attache à toutes les conditions, institutionnelles, matérielles et personnelles qui, dans la situation observée, influent la formation des capa cités ; il est, d'autre part, général, au sens où il trace des orientations originales à l'action publique. Il apparente toute action de l'Etat (ou de l'autorité qui en tient lieu) à la fourniture d'un service public qui soit adéquat autant qu'il est possible au développement des capacités de chacun.

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Empruntons à Sen l'exemple du handicap. Pour qu'un handicapé dispose de l'égalité d'accès aux transports publics par rapport aux autres personnes, il apparaîtra rapidement à l'enquête plus juste et moins coûteux pour la collectivité de munir les appareils de transport de portes d'accès aménagées, plutôt que de verser une indemnité monétaire différentielle à tous les handicapés. La liberté effective de déplacement, donc la capacité à réaliser ce fonctionne ment, sera mieux assurée, car cette possibilité sera véritablement offerte à toute personne handicapée. Qu'elle la saisisse ou pas demeure son affaire, mais elle sera en position d'égalité par rapport aux autres, car elle en aura la possibilité concrète. En revanche, la conversion d'une ressource monétaire indifférenciée en un accès effectif au déplacement est plus hasardeuse. Car ce revenu additionnel s'inscrit dans l'arbitrage individuel entre une multiplicité de sollicitations de consommation marchande. La capacité de transport de la personne peut en souffrir. En l'absence d'aménagement des transports publics, l'individu aura tendance à se replier vers l'achat et l'aménagement d'une voiture individuelle. L'indemnité compensatrice, si elle n'est pas inutile (ne serait-ce que pour garantir un niveau de vie minimum), aura toute chance d'être insuffisante, eu égard à la liberté de déplacement.

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L'orientation concrète des capacités va de pair avec une orientation d'ensemble qui s'oppose à la vision néolibérale. Le modèle sous-jacent à l'indemnité compensatrice est celui du choix privé dans une société de marché. L'individu est placé à tout instant devant la responsabilité de faire un choix entre une multitude d'options hétéroclites qui soit judicieux par rapport à ses intérêts les plus vitaux. S'il échoue, il ne pourra s'en prendre qu'à lui. Il s'est dispersé dans une série de consommations futiles au lieu d'investir dans ce qui lui tenait à coeur. Il lui faudra assumer les conséquences de tels choix. C'est la conception de la responsabilité développée par Anthony Giddens et les tenants de la Troisième Voie. Elle est perverse sur le plan éthique, même si elle s'en réclame. Le slogan de la Troisième Voie ("Pas de droits sans responsabilités" [3][3] Giddens (1998, p. 65). Cette logique, nous dit-il,...) conçoit, avant tout, l'action de l'Etat comme un système d'incitations et de pénalités, pour forcer en toutes circonstances à la responsabilité individuelle, que l'individu en ait ou pas les capacités.

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En revanche, dans l'approche par les capacités, l'objectif d'une politique publique est de libérer la personne, dans son propre intérêt, de choix inutiles ou dangereux pour son avenir. Il n'a pas à mettre en balance la possibilité qui, quoi qu'il décide, lui est offerte avec d'autres opportunités sans rapport avec elle. Ce qui importe est l'égalité en liberté effective d'accès et de réalisation pour tous les citoyens. On reconnaît bien là les fondements éthiques du service public, devenus une référence de l'action quotidienne.

L'obstacle du contournement démocratique

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Pour l'Europe, s'engager dans une action politique et législative guidée par la référence aux droits fondamentaux n'aurait rien à voir avec la fourniture discrétionnaire de droits minimaux. L'enjeu n'est pas, non plus, de constituer l'Europe en entité politique concurrente des Etats membres. Il consiste, pour l'Union, à arriver à se mettre dans la position d'un acteur impartial, évaluant les inégalités de capacités entre citoyens européens et agissant pour les réduire - soit directement, soit, le plus souvent, en complétant l'action des Etats ou en suppléant à leurs défaillances.L'Union en tirerait une légitimité politique et sociale. Ce gain serait (relativement) immédiat auprès des citoyens (dont le nombre croît avec les élargissements) qui, dans chaque pays, ne bénéficient pas encore des droits correspondants ou n'en disposent que formellement. Il serait durable si l'Union inscrivait son action dans la perspective d'un développement des capacités. Ce faisant, l'Union serait conforme à son rôle subsidiaire, modeste certes, mais décisif, de compléter l'action des Etats. Que des gouvernements protestent n'enlèverait rien à la légitimité de l'action européenne, sous condition que celle-ci soit fondée sur une délibération publique, approfondie et permanente, aux divers échelons de la société. On exami nera dans un premier temps les conditions d'une action européenne impartiale, avant d'en caractériser les obstacles que pose le système de gouvernance.

Les conditions d'une action impartiale

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Sen (2004) souligne très justement qu'une politique (au sens large) se référant à la réalisation de droits fondamentaux doit, pour se développer, s'accomplir au sein d'un débat public permanent, seul à même de l'éclairer. Ce débat porte sur la définition précise des capacités à poursuivre pour l'action publique, sur la nature et l'adéquation des moyens (loi, politique, recommandation, voire simple entretien d'un débat public), sur l'évaluation des résultats eu égard aux finalités poursuivies. Mis en oeuvre au sein de l'Union, ce débat assurerait, dans les faits, l'articulation que nous appelons entre objectifs, droits fonda mentaux et politiques. En un mot, la démocratie doit être au coeur d'une politique des capacités. Car elle seule peut permettre à l'action publique, non pas d'être politiquement acceptable (le mot affreux des théoriciens de la gouvernance), mais d'être efficace et juste.

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Pour être mise en oeuvre dans un domaine donné, une politique des capacités doit ainsi pouvoir avancer simultanément sur plusieurs fronts :

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  • une enquête conduisant à la production de données pertinentes sur la variété des facteurs influençant l'inégalité des capacités entre les personnes dans le domaine ;

  • un calibrage précis des dispositifs publics, pour qu'ils répondent bien à ces facteurs (ce qui suppose une réflexion approfondie sur les cohérences, horizontale et verticale, de l'action correspondante);

  • une méthode de mise en oeuvre qui donne la priorité, non à l'application brutale de la règle, mais à l'expression la plus complète possible des caractéristiques de la situation ;

  • une procédure d'évaluation des résultats qui permette une révision du dispositif dans le sens d'une meilleure adéquation aux finalités ;

  • une délibération informée et complète dans chacun des aspects précédents, ne serait-ce que pour disposer de la multiplicité des points de vue.

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Il faut insister sur ce besoin d'une délibération informée et complète sur chacun de ces fronts. Dans une telle approche, la décision collective, quels qu'en soient la nature et le niveau, doit, de manière consciente, se confronter en permanence à la question de savoir ce qui vaut (ou ne vaut pas) d'être choisi par la collectivité comme fonctionnement de valeur. Un fonctionnement de valeur est une activité (doing) ou un état (being) dont, de commun accord, chacun estime qu'il fait partie des réalisations auxquelles tout le monde doit avoir un accès (ou la liberté effective de l'acquérir). Si certains fonctionnements relèvent à l'évidence de la sphère privée (voire du caprice) et n'ont pas à être soutenus et si, à l'autre extrémité, des besoins de base (comme être en bonne santé ou manger à sa faim) ne souffrent guère de contestation, même si leur définition et les moyens de les assurer font débat, la plage des fonctionnements pouvant être considérés comme de valeur par la collectivité  [4][4] Spécialement les fonctionnements dont l'ensemble définirait... est vaste, ainsi que la variété des définitions opératoires qui peuvent leur être données (ceci est un point général). La comparaison historique et sociale montre aussi qu'en ces domaines la variabilité est la règle, et non l'exception. Elle montre également que toute décision s'appuie sur des institutions en place, des conventions admises, des attentes déjà installées. Elle prend place au sein d'une dynamique collective qui lui donne sens. Le choix collectif, enfin, pour être concrétisé, a besoin d'un cadre. Une déclaration des droits fondamentaux, par laquelle et sur laquelle une collectivité s'engage de manière autonome est, précisément, ce cadre. Toutes les conditions précédentes doivent être prises ensemble pour devenir des prémisses de l'action européenne, et non être niées au nom d'une homogénéité mythique.

Les obstacles posés par la méthode politique européenne

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La démocratie n'est pas le point fort de la construction européenne. Il faut cependant reconnaître quelques efforts en ce sens dans la partie I du traité, sur le principe de la démocratie participative notamment (même si les visées stratégiques n'en sont pas absentes). L'initiative citoyenne qui y est prévue donne un exutoire au besoin d'échapper au contrôle des Etats. On reconnaît qu'il peut être utile aux institutions de l'Union de consulter les parties intéressées à une question et de donner "aux citoyens et associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions" (art. I-47). Le Parlement européen aurait un peu plus de poids sur les décisions. Le dialogue social européen garderait son rôle de préparation des Directives sociales. Créer un embryon de démocratie économique est un effort de longue date (comités d'entreprise européens, procédures d'information et de consultation). Mais deux facteurs pèsent lourdement et freinent le progrès vers la pratique délibérative : la logique de l'octroi, et le développement de techniques de gouvernance.

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On doit qualifier la distribution des compétences entre les gouvernements et la Commission, telle qu'elle est pratiquée, de logique de l'octroi. Chaque partenaire reconnu compétent sur un domaine revendique des autres qu'ils s'en reconnaissent non responsables. Le jeu est réciproque. Du même coup, les partenaires (Commission et Etats membres, sans parler des diverses institutions et agences européennes entre elles) vivent leurs relations sous le mode de la compétition, chacun voulant inévitablement empiéter sur le domaine de l'autre, tout en cherchant à interdire qu'on pénètre le sien. L'imbrication devient inextricable, et la décision publique surdéterminée par des enjeux stratégiques. Les fins sont manipulées, et les moyens captés. Malgré les progrès réalisés, la participation de la société civile et des acteurs sociaux à la construction de l'Europe n'est encore, pour une large part, qu'un appendice de la Commission, dont elle se sert pour contrer le Conseil européen. Pour le bien des citoyens, il ne faudrait surtout pas que la participation se développe sur le mode stratégique. Or il y a péril en la demeure. La clause d'opting out, par exemple, dans la directive sur les horaires maximum de travail, rend possible qu'un travailleur, sur la sollicitation de son employeur, déclare se mettre librement hors de l'application de la Directive. Il s'agit là d'une perversion (il n'y a pas d'autre mot) des droits fonda mentaux, puisqu'une personne peut aliéner sa liberté en s'en servant pour refuser les "conditions de travail justes et équitables" qui lui sont dues par l'article II-91  [5][5] L'article II-91 statue, dans son alinéa 2, que "tout....

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La même logique stratégique pilote l'intergouvernementalité. Je suis maître chez moi, mais si tu me passes le poivre, je te passerai le sel. On conçoit que tout progrès vers la démocratie des choix européens fasse peur aux acteurs en place, car il déstabilisera le jeu. Il faut l'affirmer avec force : ce progrès vers la démocratie est impératif pour sauver le projet européen, car les pratiques n'ont plus rien à voir avec le principe de subsidiarité. En revanche, mettre en oeuvre une politique des capacités appelle le débat public ; donc un espace public européen structuré par des règles telles que chacun, du citoyen aux instances nationales et européennes, puisse être assuré d'une égalité en considération dans la discussion. Conformément au principe de subsidiarité, tel qu'il a été formulé en philosophie politique (Millon-Delsol, 1992) mais en revanche détourné par la pratique communautaire, le débat porterait sur les modalités de l'action collective pour progresser vers la réalisation des droits fondamentaux. Qui fait quoi à son niveau d'action et de compétence ? Comment se coordonne-t-on ? Selon quelle évaluation ? Le processus démocratique est impératif pour progresser d'un jeu de compétition stratégique entre acteurs vers une action collective où puissent se coordonner des engagements responsables.

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Compte tenu de la multiplicité des acteurs, des conflits d'intérêt, de la technicité croissante des problèmes, améliorer la gouvernance du système est important. C'est un besoin général de nos sociétés développées. Cependant, l'expérience historique des années 1930 et 1940 doit nous rappeler que l'illusion d'une gestion rationnelle des conflits humains, répandue dans les élites européennes de l'époque, a conduit à des dérèglements tragiques. Dans leurs versions simplistes, les technologies de la gouvernance, ainsi que les gouvernants et gestionnaires à leur suite, en viennent à considérer l'électeur comme un "idiot rationnel" (selon l'expression de Sen). Soit on peut s'en passer, soit, tel un animal, on peut le prendre au piège par une communication attrayante. Qu'il puisse avoir une expérience de la vie et des choses à dire et à prendre en compte est (pour combien de temps ?) passé de mode.

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Le pilotage des politiques nationales par des indicateurs globaux de performance constitue une de ces illusions gestionnaires (empruntées au management de l'entreprise). La méthode ouverte de coordination est (ou était, le doute est permis) appelée depuis le sommet de Lisbonne, en 2000, à organiser l'action européenne dans le domaine de l'emploi et des politiques sociales. Le centre (en l'espèce, un mixte entre Commission, Conseil et comités d'experts) fixe des objectifs quantifiés (tel le taux global d'emploi). Il mesure les performances des Etats membres, au regard de ces objectifs, par un étalonnage comparé (benchmarking) de leurs politiques, selon un ensemble d'indicateurs. S'ensuivent une série de recommandations pour améliorer la performance sous tel et tel aspect.

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Ce pilotage présente les mêmes caractéristiques d'abstraction et d'agrégation extrêmes que la procédure de convergence vers l'euro et le Pacte de stabilité et de croissance. Ce pilotage installe chez les gouvernements la tentation d'instrumentaliser leurs politiques (ou de manipuler les chiffres) pour améliorer leur score (Salais, 2004). Le paradoxe, terrible dans ses conséquences, est qu'en ajoutant la maximisation du taux d'emploi à la réduction des déficits publics et sociaux, l'Union incite les Etats membres à déréguler leur marché du travail et à privatiser leurs systèmes sociaux. La mécanique d'incitation est toute simple. Sur un marché où les protections sociales et juridiques sont affaiblies, n'importe quelle tâche peut enfin compter comme un emploi, et privatiser le financement allège d'autant le déficit public (lequel inclut, rappelons-le, pour la Commission, les déficits des systèmes sociaux). Les scores s'améliorent, même si la stagnation économique et sociale s'installe. La recherche d'un haut taux d'emploi s'oppose à l'objec tif du plein-emploi (lequel comporte des exigences en matière de qualité de l'emploi). Elle justifie la mise en cause du salaire minimum pour réduire la trappe à inactivité, l'orien tation à moindre coût des demandeurs d'emploi vers des tâches ou stages de courte durée pour accroître le "retour à l'emploi", la baisse des charges au nom du contenu en emploi de la croissance, la stagnation des salaires au nom de la lutte contre l'inflation, etc. L'enfer est pavé de bonnes intentions.

L'impératif démocratique

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Autant que la pression idéologique, l'urgence que ressentent les gouvernements à présenter de bons scores à leur opinion publique fait le lit des solutions néolibérales. Ce point souligne l'ampleur du problème politique posé. La maximisation du taux d'emploi, par exemple, peut aussi bien (ou plus, a priori) être "de gauche" que "de droite". N'oublions pas le gouvernement Jospin saluant l'introduction de la Stratégie européenne pour l'emploi dans le traité d'Amsterdam en 1997. Il n'empêche que la méthode européenne en ces matières contribue à la précarisation de l'emploi, sans le moindre effet sur la relance de l'économie.

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Un des messages clés de l'approche par les capacités est donc tout simplement que l'impératif démocratique doit être affronté et satisfait, à tous les niveaux et pour tous les problèmes dont la résolution affecte la collectivité.L'une des difficultés majeures du moment est que la tentation d'évitement de cet impératif est forte des deux côtés de l'échiquier politique. Où trouver les forces sociales capables de reprendre cet impératif à leur compte ?

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L'expérience des organisations internationales - ce qu'après tout est aussi l'Union européenne - rappelle que les enjeux politiques contemporains (comme l'emploi, la pauvreté, le développement, etc.) débordent de très loin, par leurs tenants et aboutissants, par leur dimension locale et planétaire, par l'imbrication de multiples dimensions, le jeu politique classique tel qu'il s'est constitué historiquement dans les Etats-nations. Même si l'on ne peut désigner aucun responsable en particulier, la plus grande faute des acteurs qui construisent l'Europe est de s'être laissé prendre au piège du jeu de la compétition politique et stratégique et de s'être ainsi enfermés dans un espace technocratique, clos et autiste. Il faut absolument - ce que l'Organisation mondiale du commerce, entourée de forums qui l'aiguillonnent, pratique déjà à sa manière (Nanz, 2004) - ouvrir la délibération économique, politique et sociale à tous les citoyens et acteurs intéressés. Que ceux-ci puissent donner de la voix et être entendus est une préoccupation décisive, même si l'apprentissage est difficile, et les conflits sur la voie qui y conduit potentiellement importants. L'économie et la monnaie (ainsi que le social, qui leur est subordonné) demeurent une forteresse (trop peu assiégée). Mais il existe des exemples européens encourageants, dans le domaine de l'environnement, de l'hygiène et de la sécurité. La réflexion doit se porter sur les procédures, les ressources, les contraintes aptes à faire avancer vers l'égalité des capacités à délibérer. C'est un chantier auquel convient les travaux les plus récents d'Amartya Sen et ceux de l'association Human Development and Capability Association (HDCA)  [6][6] Voir www.hd-ca.org., qu'avec Martha Nussbaum il préside.


Bibliographie

  • Archias P., 2003, "Politiques locales et réponses aux désajustements de l'offre à la demande d'emplois de basse qualification", thèse, Sciences Po.
  • De Schutter O., 2005, "The implementation of fundamental social rights through the open method of coordination", in O. De Schutter et S. Deakin (eds.), Social Rights and Market Forces : Is the Open Coordination of Employment and Social Policies the Future of Social Europe ?, Bruxelles, Bruylant, à paraître.
  • Giddens A., 1998, The Third Way, Cambridge, Polity Press.
  • Martinon S., 2002, "Les enjeux du suivi individualisé des chômeurs et la mise en place du PAP: le cas d'une agence locale pour l'emploi", mémoire de DEA, université de Paris X-Nanterre.
  • Millon-Delsol C., 1992, L'Etat subsidiaire, Paris, PUF.
  • Nanz P., 2004, "Global governance, participation and the public sphere", in Nanz P. et Steffek J., 2004, Governance and Opposition, vol. 39, n? 2, avril, p. 314-335.
  • Salais R., 2004, "La politique des indicateurs. Du taux de chômage au taux d'emploi dans la Stratégie européenne pour l'emploi", in B. Zimmermann (ed.), 2004, Les Sciences sociales à l'épreuve de l'action. Le savant, le politique et l'Europe, Paris, Maison des sciences de l'homme, p. 287-331.
  • Salais R. et Supiot A., 2003, "L'unione non fa il lavoro", Il Manifesto, 22 février 2003, p. 12.
  • Salais R. et Villeneuve R. (eds.), 2004, Europe and the Politics of Capabilities, Cambridge, Cambridge University Press.
  • Sen A., 2000, Un nouveau modèle de développement économique. Développement, justice, liberté, Paris, Odile Jacob.
  • Sen A., 2004, "Elements of a theory of human rights", Philosophy and Public Affairs, vol. 32, n? 4, Oxford, Blackwell Publishing p. 315-356.
  • Supiot A. (avec B. Bercusson et U. Mückenberger), 2005, "Trois points de vue sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe", Semaine sociale Lamy, n? 1214, 9 mai.

Notes

[1]

Voir, dans ce numéro, l'article de Jean-Michel Bonvin, ainsi que celui de Nicolas Farvaque et Ingrid Robeyns.

[2]

La Tribune, 22 février 2005.

[3]

Giddens (1998, p. 65). Cette logique, nous dit-il, doit s'appliquer pour obliger les demandeurs d'emploi à chercher activement du travail, pour éviter que la protection sociale ne décourage cette recherche. Et, ajoute-t-il, au-delà de ces cas, elle doit s'appliquer à chacun.

[4]

Spécialement les fonctionnements dont l'ensemble définirait ce que des juristes comme Alain Supiot appellent l'"état professionnel de la personne".

[5]

L'article II-91 statue, dans son alinéa 2, que "tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale de travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu'à une période annuelle de congés payés".

[6]

Voir www.hd-ca.org.

Plan de l'article

  1. L'approche par les capacités
    1. Quelles finalités : éthiques ou instrumentales ?
    2. Quelle mise en oeuvre ?
    3. Capacités et service public
  2. L'obstacle du contournement démocratique
    1. Les conditions d'une action impartiale
    2. Les obstacles posés par la méthode politique européenne
  3. L'impératif démocratique

Pour citer cet article

Salais Robert, « Le projet européen à l'aune des travaux de Sen », L'Économie politique 3/2005 (no 27) , p. 8-23
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2005-3-page-8.htm.
DOI : 10.3917/leco.027.0008.


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