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L'Économie politique

2005/4 (no 28)


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En quelques années, les débats sur l'aide publique au développement (APD) internationale ont complètement changé. Alors que les années 1990 ont été marquées par une chute des budgets d'aide, les grands pays industrialisés annoncent désormais des efforts conséquents en la matière, rivalisent de propositions pour les financer et négocient des annulations de dette à tour de bras. Dans le même temps, alors que l'aide était supposée être bonne par nature, les controverses sur son efficacité animent aujourd'hui un large débat international. De ce fait, de nombreuses interrogations sont nées quant aux instruments les mieux à même de la servir (prêts ou dons ? bilatérale ou multilatérale ? etc.) et quant aux institutions les mieux à même de la distribuer.

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Pour parler de tous ces sujets, L'Economie politique a rencontré Jean-Michel Severino, directeur général de l'Agence française de développement (AFD) et professeur associé au Cerdi (université d'Auvergne). Parce que l'AFD, principal acteur de la politique française de coopération, est quotidiennement au coeur de ces interrogations, et parce que Jean-Michel Severino a publié juste avant l'été, avec son collaborateur Olivier Charnoz, un long article de réflexion sur les évolutions récentes de l'aide et sur ses avenirs possibles [1][1] Jean-Michel Severino et Olivier Charnoz, " Les "mutations....

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Bien que l'APD y soit décrite d'entrée de jeu comme "une politique publique mondiale en formation", la fin du texte relativise ce constat en soulignant combien la définition d'une telle politique est rendue complexe par la limite de nos connaissances sur les processus de développement, par la diversité des objectifs recherchés et par la multiplicité et la diversité des acteurs de l'aide, car l'APD connaît "certes des leaders, mais pas de centre formel de décision". Tour d'horizon.

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Un consensus international a émergé sur la nécessité d'un effort substantiel d'augmentation des budgets d'aide publique au développement. On parle généralement de 50 milliards de dollars, équivalant environ aux trois quarts de l'aide actuelle. Ce montant vous paraît-il adéquat ?

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Jean-Michel Severino : J'ai envie de dire : 50milliards, pourquoi pas ? Il y a en fait une gamme d'estimations extrêmement variée qui va de la nécessité d'une aide publique au développement (APD) de 100 milliards à 200 milliards, voire 300 milliards de dollars. Le chiffre de 50 milliards est le résultat d'approximations techniques sur les montants nécessaires et d'un discours politique de compromis entre ceux qui souhaitent en donner plus et ceux qui souhaitent en donner moins. C'est un chiffre politiquement mobilisateur qui permet de souligner qu'il faut beaucoup plus d'argent pour atteindre les objectifs du millénaire  [2][2] Engagement pris en 2000 par les pays riches d'aider... que le niveau d'aide actuel.

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L'effort d'aide ainsi réclamé repose sur l'idée qu'un accroissement massif des financements en direction des populations les plus pauvres des pays du Sud peut entraîner un progrès social source de croissance économique. Qu'en pensez-vous ?

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J.-M. S.: Le Fonds monétaire international (FMI) a publié récemment un article  [3][3] "Aid and growth : what does the cross-country evidence... montrant que l'on ne peut pas prouver qu'il y ait un effet positif de l'aide sur la croissance. Pourquoi ? Parce qu'en dehors d'un effet de court terme keynésien, quand des capitaux arrivent massivement dans un pays, cela crée de l'inflation et une appréciation du taux de change qui provoquent des pertes de compétitivité. Une partie de l'aspect positif est ainsi compensée par un impact macroéconomique négatif. Un autre argument, non développé dans cet article mais qui appartient depuis longtemps à la littérature sur l'efficacité de l'aide, explique qu'un afflux massif de financements extérieurs tend à décourager l'effort fiscal interne. Les ressources budgétaires nettes supplémentaires sont donc moindres que l'apport brut d'APD. Enfin, se pose la question des capacités d'absorption, celle des agences d'aide comme celle des pays. Côté bailleurs de fonds, la capacité à débourser l'argent pour mettre en oeuvre les projets est déjà assez lente et, côté pays pauvres, garantir une utilisation pertinente et rapide d'un afflux massif d'aide n'a rien d'évident. Surtout si ces flux vont vers la santé ou l'éducation, qui sont des systèmes publics avec des administrations qu'il faut gérer, du personnel qu'il faut embaucher, etc. Une arrivée massive d'aide pose donc de lourds problèmes -de gestion macroéconomique, d'impact sur le système fiscal et de capacité d'absorption- que la plupart des pays ne réussit pas à gérer.

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Si les budgets de solidarité internationale sont amenés à augmenter, il est temps de réfléchir à d'autres utilisations de l'aide que ces politiques traditionnelles. Beaucoup d'idées sont aujourd'hui débattues : aider les agriculteurs pauvres à s'assurer contre les aléas climatiques, rendre les pays plus attractifs pour les investisseurs locaux et étrangers, etc. Si les gouvernements du Nord sont sérieux quant aux engagements financiers qu'ils annoncent, alors il est grand temps de réfléchir à la meilleure façon d'utiliser cet éventuel surcroît d'aide.

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Les gouvernements débattent aujourd'hui de deux grandes sources de financement possible de cet accroissement de l'aide : une proposition britannique de grands emprunts internationaux, l'"international financial facility"(IFF), et une proposition d'inspiration française de taxe mondiale. Pensez-vous que l'une soit plus appropriée que l'autre ?

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J.-M. S.: Il me semble que la taxation internationale est un moyen plus simple et plus direct pour obtenir les volumes de financements nécessaires. L'IFF pose déjà un problème juridique car c'est une machine à débudgétiser : les emprunts effectués par chaque gouvernement contournent les règles des finances publiques, ce que les règles de droit public de nombreux pays interdisent, de la Suisse aux Etats-Unis. L'IFF démultiplie également le problème des capacités d'absorption : si tous les pays de l'OCDE y participaient, on se retrouverait d'une année sur l'autre avec plus de 50 milliards de dollars supplémentaires. Comment fait-on pour gérer d'un seul coup une telle somme ? Personne ne le sait. Et personne ne s'est même jamais posé la question : un certain nombre de défenseurs de cette initiative pensent que cela n'arrivera jamais et qu'il ne sert à rien d'en discuter. Mais pour ceux qui y croient, il est urgent de réfléchir à la façon dont on peut mettre en oeuvre l'utilisation d'une telle somme d'argent.

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De plus, le gouvernement britannique fait l'hypothèse implicite que, lorsque l'on arrivera en période de remboursement de l'IFF, les Etats mobiliseront de l'argent pour payer capital et intérêts et poursuivront aussi leurs autres actions d'aide. Ce qui supposera un effort mondial, continu, d'accroissement des volumes de l'aide, qui n'a rien d'évident.

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Quels sont les avantages propres aux propositions actuelles de taxe mondiale ?

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J.-M. S.: Il peut être mis en oeuvre sans que tous les pays riches soient d'accord. La France et le Chili se sont ainsi engagés en septembre à créer cette taxe dès 2006. Chaque pays peut s'y engager sur son territoire national, ce qui permettrait de regrouper une masse financière importante, l'ébauche d'une imposition mondiale, réalisée sur une base décentralisée, progressive et pragmatique. Par exemple, la taxe sur les billets d'avion dont on parle en ce moment pourrait rapporter dans le cas français environ 400millions d'euros, ce qui n'est pas négligeable  [4][4] D'après une étude récente de la Commission européenne,.... Une part essentielle de cet argent serait affectée à des fonds multilatéraux puisque son usage principal, annoncé par le président de la République, serait de financer la lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Si une dizaine de pays suivent le même chemin, même s'ils n'ont pas le même niveau de richesse que la France, on pourrait se retrouver avec 3 à 4 milliards d'euros disponibles, sans grand boulever sement. Bien entendu, et c'est une remarque qui vaut pour n'importe quel type de financement, il faut que cet argent supplémentaire soit additionnel, c'est-à-dire que les gouvernements ne baissent pas leurs efforts budgétaires à due concurrence des nouvelles sommes collectées.

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Que pensez-vous de la succession des annonces d'annulation de dette des pays les plus pauvres, qualifiées à chaque fois d'"histo riques" par les pays du Nord mais qui doivent se répéter année après année ?

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J.-M. S. : Cet effort était nécessaire et il se fait progressivement. Certes, à chaque fois les gouvernements trouvent un enrobage politique pour se féliciter du pas supplémentaire accompli, mais il faut d'abord se réjouir que ces pas supplémentaires se fassent et que, progressivement, on arrive à une érosion significative de la dette des pays pauvres.

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Cela dit, mon inquiétude est plutôt que l'on aille trop loin en ce domaine, au point de considérer l'endettement comme un mal. Annuler les dettes qui sont un obstacle au développement est une politique nécessaire et positive, mais qui peut finir par se révéler contre-productive. Tout simplement parce que, pour un certain nombre de pays, l'accès à des prêts internationaux est une condition de leur croissance économique, et que c'est le cas pour des pays pauvres dont les politiques connaissent un certain succès. Ceux qui demeurent très fragiles ont besoin de financements publics concessionnels -c'est-à-dire à faible taux d'intérêt et longue durée de remboursement- mais, rapidement, un endettement plus conséquent est nécessaire. Il n'y a pas un mal, qui serait l'endettement, et un bien, qui serait l'absence de dette. Or, on risque d'arriver, dans la communauté internationale, à une forme de sacralisation du non-endettement qui se produit déjà dans les faits : une fois qu'un pays riche a annulé ses créances, il ne reprête plus. De ce fait, pour certains pays parmi les moins pauvres des pays pauvres, le bilan des annula tions est loin d'être toujours positif. L'exemple caricatural est celui du Cameroun qui a vu ses financements extérieurs nets diminués depuis que sa dette est réduite!

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De plus, le coût des annulations de dette a été tel qu'il a amené un certain nombre de pays, dont la France, à réduire leurs prêts concessionnels aux autres pays pauvres. De ce fait, quand on est un pays défavorisé mais qui a bien géré sa dette (comme le Ghana ou le Botswana), on peut se voir sanctionner par l'effort que fait la communauté internationale pour aider ceux qui rencontrent des difficultés financières.

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Autant j'estime de bonne politique le mouvement de désendettement, autant celui-ci ne peut être totalement positif qu'à deux conditions : s'il est additionnel -or il ne l'est pas- et si les effets pervers qu'il crée sont gérés -or ils ne le sont pas. Cela doit conduire à avoir une perception prudente du sujet.

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La communauté internationale a évolué ces dernières années vers le principe de sélectivité, que l'on peut résumer de la façon suivante : il faut donner plus d'aide aux gouvernements dont les dirigeants semblent vouloir vraiment développer leur pays, car c'est là qu'elle a des chances d'être la plus efficace. Vous avez pris fermement position contre ce principe. Pouvez-vous expliquer pourquoi ?

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J.-M. S.: Le premier point à mentionner est que les travaux économiques qui ont été au fondement du principe de l'allocation sélective de l'aide sur la base de la performance des pays ont été revus de fond en comble. Il s'avère que la technique statistique sur laquelle ils s'appuyaient était extrêmement fragile. En fait, on ne peut prouver qu'il y a un effet de la qualité des politiques économiques sur l'efficacité de l'aide. Les économistes ont trouvé d'autres facteurs beaucoup plus puissants, comme, par exemple, l'aspect contracyclique de l'aide, le fait qu'elle permette de répondre à un choc macroéconomique. L'aide publique au développement semble aussi particu lièrement efficace dans les situations de post-crise, dans des conditions où la gouvernance est généralement désastreuse. Il y a donc pour le moins une bizarrerie à voir la communauté internationale enfourcher un principe au moment où les études qui le justifient apparaissent très incomplètes, voire erronées. Cela ne veut pas dire, bien entendu, qu'il n'y a pas du sens à faire plus d'efforts avec des pays qui ont des politiques économiques bien orientées. Mais si on en reste là, on rate toute une série d'enjeux fondamentaux.

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De plus, tous ces travaux mesurent l'impact de l'aide en fonction de son influence sur le taux de croissance économique, alors que ce n'est que l'un de ses objectifs. Dans un certain nombre de pays, ce n'est pas la croissance de l'économie qui est visée, mais les indicateurs de développement humain. Prenons le cas du Niger aujourd'hui et de la grave crise alimentaire qu'il connaît. Les perspec tives de croissance économique du pays sont très incertaines, pour des raisons qui tiennent à sa démographie et à son espace naturel. Tout ce que l'on fait dans ce pays consiste à essayer d'améliorer les conditions de vie des populations -accès à l'eau, à la santé, à l'éducation, à la sécurité alimentaire. Ces financements n'auront pas d'effets immédiats sur le taux de croissance du pays et rendront le pays durablement dépendant de l'aide. Mais c'est une action légitime, qu'il fallait entreprendre.

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Enfin, indépendamment de toute considération de croissance ou de lutte contre la pauvreté, l'aide sert également des motifs géopolitiques et de sécurité internationale pour éviter le développement de zones grises incontrôlables. J'ajoute que j'ai entendu récemment un représentant important de la communauté des ONG françaises dire que le fondement de l'aide publique est "la relation" entre pays du Nord et du Sud, le fait que l'on appartienne tous au même monde. Son impact se situe donc bien ailleurs que dans la recherche de critères d'allocation uniquement voués à maximiser les taux de croissance.

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Votre refus de la sélectivité vous conduit même à vous livrer à une vibrante défense de son principe inverse, celui de la conditionnalité -on donne de l'aide à tous et on impose les conditions de son utilisation-, pourtant très largement décrié, y compris par ceux qui en avaient fait le fer de lance de leur action, le FMI et la Banque mondiale...

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J.-M. S.: La conditionnalité est victime d'une bonne part de démagogie. Celle-ci est entretenue par les institutions de Bretton Woods, qui ont du mal à reconnaître que leur conditionnalité a pu être mauvaise : mieux vaut dire que le principe en lui-même est le problème, plutôt que de reconnaître que les politiques économiques réclamées dans le cadre de son application n'étaient pas les bonnes. La littérature économique ne montre pas l'ampleur des transformations de politique économique qui ont eu lieu, par exemple en Afrique depuis trente ans, et qui sont dues, pour l'essentiel, à la pratique de la conditionnalité. Regardons les choses en face : les politiques économiques conduites par les dictateurs africains dans les années 1960-1970 étaient désastreuses, et c'est grâce à la conditionnalité mise en oeuvre depuis que ces politiques ont pu être changées. Je ne connais personne d'honnête qui puisse dire que ces transformations sont nées des seules vertus des gouvernements africains.

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Il y a sûrement eu d'importantes erreurs réalisées dans les politiques économiques imposées aux gouvernements du Sud par un personnel des institutions multilatérales insuffisamment expérimenté et compétent et soumis à des a priori excessivement idéologiques. Ce qui a par exemple conduit à une sous-estimation des impacts sociaux des processus. Tout cela est juste et nécessite de faire amende honorable. On a peut-être désormais moins besoin de conditionnalité qu'hier, ou d'une conditionnalité de meilleure qualité. Mais ce n'est pas une raison pour dire que la conditionnalité, qui n'est simplement que la contractualisation des objectifs que l'on veut atteindre, soit par principe à jeter aux orties.

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L'aide bilatérale est généralement affublée de tous les maux (aide liée, objectifs politiques, etc.). De votre côté, vous en êtes plutôt le défenseur. Pourquoi ?

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J.-M. S.: Il est nécessaire aujourd'hui de travailler sur une base bilatérale aussi bien que multilatérale. Je ne serais pas cohérent avec ma défense précédente de la conditionnalité si je n'ajoutais pas que les institutions multilatérales doivent y jouer un rôle fondamental, car c'est un instrument difficile à manier sur le plan politique bilatéral. Ceci étant dit, il y a un certain nombre de choses que les multilatéraux auront toujours beaucoup de mal à faire. La relation avec les tissus sociaux, les tissus relationnels locaux, par exemple, car ces grandes institutions, aussi bien celles de Bretton Woods que celles des Nations Unies, sont d'abord des technocraties qui volent au-dessus de tout cela.

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Par ailleurs, il sera toujours difficile pour les bailleurs de fonds bilatéraux de s'en remettre aux institutions multilatérales pour traiter des espaces géographiques qui sont les plus sensibles pour eux. Pour les institutions de Bretton Woods, le Maghreb est sans conteste important. Mais pour la France, c'est une région vitale. Cela justifie une présence financière, technique, politique qui soit propre à notre pays.

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D'une manière générale, nous avons intérêt à construire un paysage d'institutions diversifiées qui travaillent en harmonie autant que de besoin mais qui conservent leur champ propre. Le monde est trop compliqué pour qu'un seul groupe d'institutions ait le monopole de la pensée et de l'action de l'aide.

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La politique d'aide n'est que l'une des politiques publiques du Nord vis-à-vis du Sud. On a quelquefois l'impression qu'elle ne fait que colmater les brèches ouvertes par les politiques commer ciales, de droit de la propriété intellectuelle, etc.

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J.-M. S.: Malheureusement, elle ne peut même pas les colmater! En matière de relations Nord-Sud, les grands accords commerciaux, sur le climat, etc., sont les principaux facteurs structurants. Cela ne veut pas dire pour autant que la politique d'aide n'est pas importante, L'humilité qui consiste à reconnaître la place qui est la sienne doit d'ailleurs forcer les acteurs de l'aide à réfléchir aux moyens de s'insérer dans ce paysage, d'en comprendre les enjeux pour mieux y exercer son influence et permettre l'amélioration de ce cadre de gouvernance globale. Les acteurs de l'aide considèrent trop souvent leurs politiques comme un tout.

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Sur le contenu de ces politiques Nord-Sud, un récent rapport de la Banque mondiale dirigé par Roberto Zagha [5][5] Economic Growth in the 1990s. Learning From a Decade... critique, je cite, la croyance dans "la magie du marché", annonce que "les risques de la mondialisation financière ont été sous-estimés et les gains surestimés", ou encore que "le système commercial mondial affiche toujours un biais antipauvres", etc. Est-ce le début d'un renouvellement idéologique ?

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J.-M. S.: La Banque mondiale a toujours été une institution très diverse. Les options du consensus de Washington  [6][6] Ensemble de politiques visant à la libéralisation interne... n'ont jamais recueilli l'unanimité du personnel, ni même des chercheurs. Mais il est vrai néanmoins que les penseurs de la Banque qui ont investi les réseaux des économistes et ceux qui s'exprimaient publiquement au nom de l'institution en étaient les adeptes. Il y a eu un certain nombre de désillusions de ce point de vue. Cela contribue à des changements importants dans les centres de gravité de la pensée au sein de la Banque. On le voit à une plus grande humilité, par exemple, sur le rôle des privatisations, ou sur le rôle du secteur public dans la croissance économique. L'atténuation de la prégnance libérale extrême participe d'un recentrage qui va dans le bon sens, même s'il est encore trop tôt pour dire comment tout cela va évoluer. Le nouveau président de l'institution, Paul Wolfowitz, n'a pas encore dévoilé ses intentions. Il nous faut attendre de voir où il conduit la Banque pour savoir si ces évolutions participent d'une recherche de conscience fugace ou si elles marquent un changement plus tectonique.

Notes

[1]

Jean-Michel Severino et Olivier Charnoz, " Les "mutations impromptues" : état des lieux de l'aide publique au développement ", Afrique contemporaine, n? 213, hiver 2005.

[2]

Engagement pris en 2000 par les pays riches d'aider les pays les plus pauvres à améliorer de manière substantielle les conditions de vie de leur population d'ici 2015; voir Alternatives Economiques n? 237, juin 2005.

[3]

"Aid and growth : what does the cross-country evidence really show ?", par Raghuram Rajan et Arvind Subramanian, IMF Working Paper n? 05/127, juin 2005, disponible sur www.imf.org. Dans la même veine, on pourra lire l'étude de William Easterly "Reliving the 50s : the big push, poverty traps and takeoffs in economic development", Center for Global Development, Working Paper n?65, août 2005, disponible sur www.cgdev.org

[4]

D'après une étude récente de la Commission européenne, l'introduction par les vingt-cinq pays de l'Union d'une taxe comprise entre 1 et 5 euros sur les vols domestiques et intra-communautaires et entre 2 et 10 euros sur les vols internationaux pourrait rapporter de 500 millions à 2,7 milliards d'euros. Le budget d'aide au développement de l'Union européenne est prévu à 46milliards d'euros pour 2006. Voir : http ://europa.eu.int/comm/taxation_customs/resources/documents/sec_2005_1067.pdf

[5]

Economic Growth in the 1990s. Learning From a Decade of Reform, disponible sur www.worldbank.org

[6]

Ensemble de politiques visant à la libéralisation interne et externe des économies et donnant la priorité à la recherche des excédents des soldes budgétaires et de balance courante.

Pour citer cet article

Chavagneux Christian, « Quel avenir pour l'aide au développement ? Entretien avec Jean-Michel Severino, directeur général de l'Agence française de développement (AFD) et professeur associé au Cerdi (université d'Auvergne).», L'Économie politique 4/2005 (no 28) , p. 6-15
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2005-4-page-6.htm.
DOI : 10.3917/leco.028.0006.


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