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L'Économie politique

2005/4 (no 28)


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L'ouvrage de Hernando de Soto Le Mystère du capital [1][1] Le Mystère du capital : pourquoi le capitalisme triomphe... suscite de nombreux débats. Jérôme Sgard(2005) en a présenté les thèses dans un récent numéro de L'Economie politique. Tout en en soulignant les limites, il en propose une lecture plutôt positive, mettant en avant l'intérêt de la reconnaissance légale des droits fonciers des pauvres. De fait, promouvoir l'accès des pauvres aux droits de propriété, leur ouvrant l'accès au crédit et au marché, a de quoi séduire largement, aussi bien du côté des libéraux, qui peuvent y trouver une preuve que le capitalisme et le marché peuvent "jouer pour les pauvres", que du côté d'une lecture de gauche voyant d'abord là une démarche d'"inclusion" des pauvres et d'accès aux droits fondamentaux.

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Pourtant, De Soto suscite des réactions assez critiques de la part des spécialistes du foncier et des économies informelles dans les pays du Sud, tant en milieu urbain que rural. Travaillant sur ces questions en Afrique subsaharienne rurale, je voudrais ici montrer que, tout en apportant une formulation en partie originale, De Soto ne fait finalement que reprendre les thèses classiques de la théorie des droits de propriété, sans prendre au sérieux les acquis actuels, tant économiques que sociologiques, sur les dynamiques foncières et les droits de propriété. Un certain nombre de points cruciaux de sa thèse, ou d'éléments potentiellement novateurs, sont l'objet d'impasses singulières. Dès lors, on peut s'interroger sur l'intérêt qu'il suscite, et plus encore sur les stratégies des bailleurs de fonds qui le soutiennent.

Informalité, droit de la pratique et "cloche de verre"

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Incontestablement, l'analyse de l'informalité et de l'exclusion du droit proposée dans Le Mystère du capital (et déjà clairement exposée, avec d'autres aspects, dans L'Autre Sentier, livre précédent de l'auteur) est juste et pertinente :

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-le fonctionnement du système légal et réglementaire dans bien des pays du Sud exclut la majorité de la population de l'accès au droit ;

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-l'"extra-légalité" (terme qu'il préfère à juste titre à "informalité") n'est, pour la majorité des gens, pas tant le refus d'entrer dans un tel cadre légal que la conséquence d'une impossibilité pratique ; cette situation autorise le maintien d'un monopole de l'accès au droit (et à toute une série d'opportunités économiques) pour une petite élite urbaine, de même qu'elle accroît le caractère politique et clientéliste de l'accès à l'Etat, et impose aux acteurs du secteur extra-légal d'importants coûts directs et indirects (corruption, amendes arbitraires, etc.), en plus de leur rendre plus difficile l'accès à du crédit (je reviendrai sur ce dernier aspect);

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-pour être informelles, les pratiques foncières ne relèvent pas moins de mécanismes locaux de régulation. Ce que Hesseling et LeRoy (1990) ont appelé "droit de la pratique" se fonde sur d'autres principes que le titre de propriété et répond -plus ou moins bien- aux besoins des populations.

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De même, il est tout à fait juste que les dynamiques "non formelles" tendent à être invisibles, ce qui induit une sous- estimation drastique des réalités. Ceci est bien connu pour l'économie, il le démontre pour les investissements : le capital accumulé dans la construction et l'accroissement urbain, y compris les bidonvilles, est impressionnant [2][2] Pour l'Afrique de l'Ouest, les études du Club du Sahel.... Ainsi, en Haïti, la valeur du foncier représenterait 150 fois la totalité des investissements étrangers reçus depuis l'indépendance...

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La démonstration de l'impasse provoquée par les procédures légales est également sans appel. Reprenant et élargissant un travail déjà réalisé sur le Pérou, De Soto montre en quelques tableaux coup de poing le nombre d'étapes administratives (entre 70 et 200!) et la durée nécessaire (entre 6 et 25ans!) pour obtenir une officialisation de droits de propriété en Egypte, à Lima, aux Philippines. Dans de tels contextes, une "libéralisation", cassant ces monopoles et ces barrières, élargissant l'accès au droit et aux opportunités économiques, est bien un enjeu de développement économique et social ; une simplification drastique des procédures et une recomposition massive de l'administration foncière sont nécessaires.

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L'accès aux droits -et au Droit (et les droits de propriété en font incontestablement partie)- pour l'ensemble de la population est bien partie intégrante d'un développement économique et social, une condition pour une réelle citoyenneté, et donc une réelle démocratisation des pays. "Soulever la cloche de verre", qui laisse une petite élite avoir le monopole de l'accès au droit et rejette tout le reste de la population dans l'extra-légalité, est sans conteste un enjeu majeur de changement économique, social, et politique. Cela a donc des enjeux évidents en termes de gouvernance.

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Mettre l'accent sur l'accès au droit et sur l'enjeu des droits de propriété pour un développement économique est donc important. En principe (on verra qu'il semble en tirer peu de conséquences), l'approche des droits de propriété par De Soto n'est pas seulement celle de droits individuels de propriété privée : elle peut être plus large, intégrer différentes formes de droits locaux. De Soto insiste ainsi à juste titre sur les règles créées par les acteurs, et sur la nécessité de partir d'elles pour construire le nouveau dispositif légal. Pour autant, au-delà du constat de base, l'ensemble de la démonstration n'emporte pas la conviction : l'argumentaire (les droits de propriété comme condition d'un développement économique et d'accès au crédit) n'a en fait rien de très nouveau ; et surtout, De Soto fait l'impasse sur des questions clés pour sa démonstration, là où son expérience devrait au contraire lui permettre de faire des apports originaux.

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Je commencerai par montrer en quoi la thèse, dans ses grandes lignes, n'est en fait ni nouvelle ni si originale. Puis je développerai un peu deux points sur lesquels il fait une impasse complète, alors qu'ils sont au coeur de son propos : les conditions dans lesquelles l'accès au droit permet d'avoir accès au crédit ; les mécanismes de gestion et d'actualisation de l'information sur les droits de propriété.

Les impacts mitigés des opérations d'enregistrement des terres

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La thèse principale de l'ouvrage tient à ce que des biens, une fois dotés d'un statut juridique, se "dépersonnalisent" et deviennent ainsi à la fois plus et autre chose : ils peuvent devenir un capital, support de crédit, accroissant ainsi la capacité économique de ceux qui les détiennent, leur capacité à investir, à développer des activités économiques, etc.

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Ce mécanisme est, pour De Soto, un "mystère", au sens où il est invisible et non perçu : c'est une explication absente -ou en tout cas sous-estimée (puisqu'il cite un certain nombre d'ouvrages qui y font référence)- des analyses de processus de décollage économique dans les pays industrialisés, où la lecture de la création des droits de propriété a surtout relevé de regards juridiques, ce qui n'a pas permis de le mettre en lumière.

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Je ne saurai répondre quant aux analyses historiques. Mais une telle affirmation a de quoi surprendre quand on connaît l'accent mis dans la théorie économique sur ces droits de propriété. Il est totalement faux de prétendre que les liens entre titre et accès au crédit sont inconnus dans la littérature économique ; c'est même au coeur de la théorie des droits de propriété, formulée dès les années 1950, qui postule qu'il faut délivrer des titres individuels de propriété, qui permettront aux paysans à la fois d'être sécurisés dans leurs biens et d'obtenir du crédit en utilisant la terre comme garantie, le tout stimulant l'investissement et donc les gains de productivité (sans compter une fluidification du marché foncier, favorisant une allocation efficiente des terres). C'est cette théorie de référence qui justifiait la politique de distribution de titres de la Banque mondiale dans les années1960-1970 et les visions en termes de "substitution" de régime foncier : il fallait substituer un système "moderne" à des régimes fonciers traditionnels et archaïques [3][3] Cf. Platteau, 1996, pour une analyse critique détaillée....

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Or, de nombreux travaux de recherche ont largement mis en question ce schéma. En ce qui concerne le milieu rural, suite à une série de travaux au cours des années1980, en Thaïlande en particulier, cette vision un peu mécanique a été revue : la délivrance de titres n'est pas nécessaire partout. C'est seulement lorsque la pression démographique ou les enjeux économiques s'accroissent que des incertitudes sur les droits apparaissent et qu'il émerge une "demande d'innovation institutionnelle" de la part de l'Etat, les paysans demandant alors un système de titres pour être sécurisés et avoir accès au crédit. Là où ces conditions ne sont pas réunies, les régulations locales ne fonctionnent plus si bien, et il n'y a guère de gain à attendre d'une titrisation.

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Dans le même temps, un certain nombre de recherches, en Afrique en particulier (Platteau, 1996), montraient que le schéma était assez simpliste et en particulier que : l'environnement économique et les prix des produits agricoles sont le plus souvent les premiers facteurs limitant l'intensification, bien avant le statut foncier ; la majorité des dynamiques d'intensification en agriculture familiale repose sur l'investissement en travail dans la terre (terrasses, plantations, etc.) et non en capital, ce qui relativise la contrainte en crédit ; dans bon nombre de cas, il n'existe pas de système financier capable de fournir du crédit aux paysans, même avec un titre, et l'existence de titre ne suffit pas pour changer la donne ; de plus, là où la "marchandisation" de la terre n'est pas suffisamment avancée, il est peu probable que des banques puissent socialement faire jouer la garantie et revendre la parcelle à un autre, faute de consensus social.

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Loin de sécuriser les paysans, les opérations de titrisation sont fréquemment une occasion de manipulation des droits et d'exclusion des paysans au profit des élites politiques et urbaines : "un moment décisif du processus de différenciation instauré par la création d'un marché foncier libre est donc la délivrance de titres ou d'autres documents d'immatriculation des terres : en réalité, c'est à ce stade en particulier que l'affectation des terres à ceux qui la revendiquent peut être influencée de manière décisive par ceux qui ont des relations "justes" avec les cadres administratifs ou politiques (quand ils ne font pas partie eux-mêmes de ces sphères), et/ou les moyens de distribuer des pots-de-vin à différents échelons du processus décisionnel" (Platteau, 1993, p.261). Enfin, faute d'une actualisation réelle, les systèmes cadastraux deviennent vite obsolètes. Les transactions et cessions se poursuivent sur une base informelle, et le cadastre ne peut plus servir de référence en termes de propriété.

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De plus, en prenant en compte les liens entre les différents "marchés" (de la terre, de la force de travail, des intrants, des produits, de l'assurance, etc.), les économistes montraient, au milieu des années1980, que le raisonnement classique était trop limité au lien direct entre titre et productivité, faisant abstraction des autres paramètres. "Si les problèmes d'incitation et de risque ne sont pas résolus de façon satisfaisante sur un des marchés, ils ont des répercussions qui débordent sur les autres marchés. De même, les enjeux de pouvoir, les collusions d'intérêt et les distorsions dans les marchés du travail, du crédit et des produits agricoles se traduisent par un manque de compétition et des anomalies dans les marchés de ventes et de locations de terres. Bon nombre des limites des analyses existantes sur les marchés fonciers découlent d'une attention insuffisante à ces deux ensembles de relations entre les marchés" (Binswanger et al., 1993). Autrement dit, si l'accès au crédit ou à la force de travail est malaisé ou lié à des rapports de force, si les débouchés ne sont pas assurés, si les risques sont élevés (ce qui est fréquent dans les économies du Sud), libéraliser le marché foncier aura peu d'effets positifs, et risque même d'avoir des effets pervers, entraînant une accumulation foncière improductive au détriment des paysans.

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Les travaux plus récents sur la sécurisation foncière ont montré en outre qu'il n'y a pas de lien mécanique entre absence de titre et insécurité foncière et que les règles foncières locales assurent, la plupart du temps, aux "propriétaires" ou détenteurs de droits coutumiers permanents et transmissibles une sécurité foncière suffisante pour les investissements paysans. Il n'y a pas nécessairement d'effondrement des régulations foncières coutumières, même dans les zones à forte densité de population ou fortement impliquées dans une agriculture de rente, mais plutôt transitions graduelles. Une des causes importantes de conflits est due, non à la pression foncière en tant que telle, ni aux flous des règles locales, mais bien aux dysfonctionnements des modes de régulation foncière, du fait de la dichotomie entre loi et normes locales (Lund, 2001): ces contradic tions entre les normes acceptées localement et la lettre de lois peu ou pas adaptées favorise les stratégies opportunistes (on peut jouer sur les contradictions entre normes locales et normes légales et entre instances étatiques et coutumières pour obtenir des droits qui seraient illégitimes sur l'autre registre), accentue la politisation du foncier et les conflits non résolus. Des opérations de cadastrage ou d'enregistrement des droits locaux peuvent entrer en contradiction avec les stratégies locales de sécurisation foncière et les fragiliser. Enfin, si un enregistrement systématique est mis en oeuvre, la question du statut juridique des droits identifiés (et des modalités d'enquête pour les identifier) reste entière dès lors qu'on n'est pas dans des zones de propriété paysanne individuelle et que l'on a affaire à des droits complexes, emboîtés (régulations lignagères, espaces communs ou pluri-usages, etc.). Faute de traiter cette question, l'opération d'enregistrement déstructure les droits de propriété, avec des conséquences importantes en termes d'exclusion.

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Ainsi, lors des larges opérations d'enregistrement des terres au Kenya dans les années 1960-1970, "non seulement le programme gouvernemental s'est révélé difficile à mettre en oeuvre, laissant de fait le plus souvent le contrôle de la terre aux aînés locaux, mais il a conduit à de nombreux conflits, dont l'issue a favorisé les gens les plus riches et les plus influents, a stimulé le développement d'un marché foncier largement non régulé, affaibli la sécurité foncière des petits exploitants, et entraîné une concentration de la propriété ou du contrôle des terres, en faveur des hommes et des plus riches, sans pour autant faciliter l'accès au crédit ou amener les gains de production qui avaient été espérés" (Downs et Reyna, 1988, p.4). Les effets attendus d'un pro cessus de titrisation des terres sont donc plus que mitigés. Pour l'Afrique, une série d'études de la Banque mondiale se demandent : "Peut-on identifier des circonstances dans lesquelles l'enregistrement et la délivrance de titres, à la demande ou systématiques, restent appropriés et rentables ?" (Bruce et Migot-Adholla, 1994, p.261).

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L'ensemble aboutit en tout cas à questionner sérieusement les conditions de validité des opérations de cadastrage, et à en faire une option parmi d'autres, pertinente dans des contextes donnés mais pas partout, au sein d'un ensemble de démarches de "sécurisation" foncière, qui mettent l'accent sur la sécurité des droits d'exploitation plus que sur la propriété au sens strict, démarches qui ont des enjeux économiques, mais aussi de paix sociale et de citoyenneté. Un rapport de recherche sur le foncier de la Banque mondiale (Deininger, 2003) témoigne de ces évolutions de pensée, et met l'accent sur le "marché" du faire-valoir indirect plus que sur la propriété elle-même.

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En milieu urbain, Gilbert (2001) aboutit à des conclusions voisines : des centaines de milliers de titres ont été délivrés au Chili, au Pérou, en Bolivie dans les années1980 et 1990, avec un impact très limité. Là aussi, il n'y a pas de lien mécanique entre informalité et insécurité foncière ; il n'y a pas besoin de titre pour échanger ou vendre les terrains, d'autant que la mobilité est faible dans les quartiers populaires ; les coûts excèdent fréquemment la valeur d'un an de revenu des familles pauvres, ce qui est problématique dès lors que l'on leur demande de prendre en charge ces coûts. Le titre a des avantages : il confirme la propriété, il accroît fréquemment la valeur des terrains, mais il n'a pas d'effet magique, loin de là.

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Loin d'être un "mystère du capital", la question des liens entre enregistrement et investissement est donc singulièrement débattue, avec des résultats qui questionnent sérieusement la thèse de De Soto!

Trois mystères de la thèse de De Soto

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Si les mystères du capital mis en avant par De Soto ne le sont donc que très partiellement, il y a en revanche trois mystères qui demeurent dans son ouvrage, alors même qu'ils sont au coeur des mécanismes qu'il propose et devraient donc l'être de sa démonstra tion. D'autant plus que des opérations massives de régularisation ont eu lieu au Pérou, sous son égide, et qu'on pourrait attendre une réelle démonstration, fondée sur un riche matériau empirique.

Un titre de propriété est-il nécessaire et suffisant pour avoir accès au crédit ?

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De Soto répond implicitement par l'affirmative. Or, cela n'est pas si simple. En milieu rural, c'est une très réelle question, comme on l'a vu : il n'existe le plus souvent pas de système bancaire formel, et les banques qui existent ne prêtent guère aux paysans, en tout cas en Afrique. Les institutions de micro-finance se développent mais fonctionnent sur de petits crédits, sans garantie foncière. C'est aussi le cas en milieu urbain, si l'on suit Gilbert : l'impact du titre sur l'accès au crédit est pour le moins limité, tant parce que les banques ne sont pas disposées à prêter dans des bidonvilles que par manque de demande, les habitants des quartiers populaires finançant autrement leur accès à l'habitat.

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D'autre part, la garantie foncière est-elle indispensable pour les besoins de financement de ce type d'entreprise ? La micro-finance offre des réponses à certains types de besoins financiers, sans garantie foncière (ce qui est un de ses grands intérêts). Il est vrai que c'est souvent pour des montants très faibles et qu'il existe encore un (gros) chaînon manquant, celui du financement de l'activité économique ; dès que l'on dépasse le stade des micro- entreprises, les banques n'y sont pas, et les institutions de micro-finance y vont très prudemment, de peur de fragiliser leurs acquis sur un "créneau" plus complexe. Il existe cependant des expériences, y compris de garantie foncière sans titre  [4][4] De plus, le titre n'est pas toujours indispensable..., qu'on ne peut pas passer sous silence. Bref, ce lien théorique, séduisant, entre titre et accès au crédit, est en pratique nettement plus évanescent.

Prendre en compte les droits locaux, oui, mais lesquels et comment ?

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De Soto propose de reconnaître les droits de propriété existants, et les règles informelles dont se sont dotés les acteurs du secteur extra-légal. On ne peut qu'être d'accord sur le principe (sachant que les règles locales ne sont pas nécessairement équitables... Il s'agit donc d'une posture de départ, avant négociation et arbitrage sur les types de droits reconnus. Attention à l'idéalisation des pratiques locales!). Il reste que cette ambition se confronte, en pratique, à des problèmes réels de mise en oeuvre, dus à deux questions principales : la nature des droits, et les articulations à construire entre les types de droits existants et le cadre légal.

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En effet, si les droits locaux sont de la quasi-propriété privée - l'ensemble des prérogatives (d'user, d'en tirer le fruit, de la céder) sur la parcelle ou le bâtiment en question étant concentrée entre les mêmes mains-, et qu'il n'y a pas d'ambiguïté sur le ou les propriétaires, il n'y a pas de problème : il suffit de faire des levés de parcelle, couplés à des enquêtes pour identifier le ou les propriétaires devant bénéficier du titre. Mais c'est loin d'être toujours le cas.

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Les droits locaux, y compris en milieu urbain, relèvent souvent de "faisceaux de droits", en partie individualisés, mais avec des régulations collectives, familiales ou lignagères. C'est le cas dès lors que la terre, patrimoine lignager, n'est pas la "propriété" pleine et entière des ménages qui l'exploitent, mais que des ajustements peuvent être réalisés sous l'égide du chef de lignage pour faire face aux évolutions démographiques, ou que le droit de céder à un tiers relève d'une décision collective, et que différents droits d'exploitation (de culture, de pâture, de chasse, de cueillette, etc.), détenus par des acteurs différents, se superposent sur un même espace. Et plus encore pour les espaces "communs" (pâturages, réserves foncières, espaces halieutiques), qui ne sont pas cultivés et où un groupe social détient collectivement des droits d'exploitation.

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On ne peut faire entrer de tels droits dans les cases des statuts juridiques standards de la propriété privée sans les transformer profondément, au risque de provoquer des conflits, des exclusions, des accaparements. Faire ce choix, c'est aussi déstructurer les fondements même d'une société locale qui, dans ce qu'elle ouvre à la compétition et ce qu'elle en exclut, définit ses choix de société: la logique "communautaire" consiste justement à exclure "de la compétition entre ses membres les problèmes de subsistance. La terre, notamment, est propriété collective d'un groupe de parenté et, dès lors, tout un chacun peut accéder à l'usage d'un lopin culti vable afin d'assurer son minimum vital" (Godelier, 1984).

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Bien sûr, ces règles évoluent, les choix de société aussi. Des tendances à l'individualisation et/ou à la marchandisation de certains de ces droits existent, qu'il serait absurde de nier ou de vouloir contrer. Mais le constat demeure. Dès lors, dans une logique d'enregistrement des droits, il faut choisir si l'on reste dans une vision de propriété privée individuelle, en acceptant le risque de déstructurer les fondements mêmes des sociétés locales sans que ses membres aient toujours l'assurance d'en tirer bénéfice, vu le caractère aléatoire de leur insertion dans les économies de marché, ou si l'on cherche à sécuriser des droits existants, dans leur nature et leur complexité, tout en préservant leur dynamique.

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Il s'agit là de choix cruciaux, qui doivent être pesés, et non évacués faute de les avoir perçus, et qui posent ensuite des problèmes méthodologiques délicats : il faut élargir la gamme des statuts juridiques, accepter des types de droits plus complexes, trouver les façons de les identifier et de les transcrire dans les actes juridiques et les registres, inventer la façon de gérer cette information foncière, dans un contexte de situations foncières hybrides, où une partie des droits se sont individualisés ou deviennent objet de transactions marchandes, sans pour autant que les régulations collectives s'effondrent.

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Sans oublier tous les cas où les droits eux-mêmes sont peu établis ou contestés : les anciens titres non actualisés ou obtenus sur des terres appropriées, les divers squats et occupations illégales, les paysans installés par l'Etat sur des terres déjà appropriées, bref, tous les cas où les droits sont contestés ou contradictoires. Dans de tels cas de figure, il ne peut y avoir d'identification des droits sans des choix politiques globaux qui définissent la façon de les traiter, et des modalités de médiation/arbitrage couplées aux procédures d'enquêtes. Cela demande des savoir-faire fins, des innovations multiples, bien loin de l'apparente simplicité des opérations d'enre gistrement.

Et une fois que les titres sont délivrés ?

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Autre absence sidérante : les mécanismes de gestion de l'information foncière et la maintenance des registres de propriété, une fois ces opérations réalisées. DeSoto montre bien la lourdeur des dispositifs pour accéder à la propriété. Mais les mécanismes concernant l'enregistrement des mutations (ventes, héritages, etc.) ne sont guère plus performants. Or, une délivrance de titres n'a guère d'impact si elle ne s'accompagne pas d'un mécanisme fiable, accessible et fonctionnel, d'actualisation de l'information foncière, assurant que le registre des droits de propriété soit en permanence à jour.

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Certes, tout pousse à mettre l'accent sur le cadastrage, sur l'opération initiale de constitution des registres fonciers et des cartes, ainsi que de délivrance des titres, au détriment de la gestion du dispositif : les services de cadastre y voient du financement, des occasions d'acheter du matériel ; cela permet aux bailleurs de fonds de décaisser, aux bureaux d'études de vendre de l'expertise et de la techno logie, etc. Mais l'expérience internationale montre clairement que l'enjeu est d'abord dans l'existence d'un système fiable de tenue et de mise à jour des registres de propriété, dans la durée. La constitution des cadastres et la délivrance des titres n'en est que l'étape initiale, la condition de possibilité, et en aucune façon une fin en soi. Il est vrai que cette leçon n'est pas encore prise en compte par tous. Mais lorsqu'on a passé de longues pages à décrire les pièges bureaucratiques actuels, il est encore plus étonnant de passer totalement sous silence cette question, semblant imaginer que la logique des structures de gestion de l'information foncière va changer du jour au lendemain, que les corruptions et abus de pouvoir vont cesser.

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Il semble que, dans ses projets de terrain, l'ILD (Institut pour la liberté et la démocratie, l'institution de De Soto) favorise la mise en place d'une agence unique, "moderne", pour gérer les droits de propriété et les registres d'entreprise. Il est possible que cette démarche, qui passe à côté des administrations sectorielles, fasse la preuve d'une certaine efficience. Il n'en reste pas moins que la question des conditions dans lesquelles les propriétaires ont intérêt et ont la possibilité matérielle de faire enregistrer les mutations est cruciale. Outre la compétence et la réactivité de l'institution concernée, trois questions se posent :

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- y a-t-il une "structure des incitations" faisant que les acteurs vont faire les démarches et payer les coûts directs et indirects (déplacements, temps, voire paiements informels et petite corruption) de l'enregistrement des mutations ?

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- comment le dispositif est-il financé? Le système doit-il être équilibré par les taxes sur les mutations ? Ou relève-t-il d'un bien public justifiant d'un financement public, du fait des multiples services qu'il rend ? Comment fixer le niveau des taxes pour assurer la couverture des coûts sans décourager les acteurs de venir régulariser leur propriété?

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- n'y a-t-il pas un dilemme entre décentralisation (pour rendre le dispositif proche des gens, facilement accessible matériellement) et centralisation (pour pouvoir informatiser, pour faire des économies d'échelle)?

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Ces dilemmes entrecroisés ont des incidences très directes : un système d'information foncière qui n'est pas mis à jour, non seulement ne peut pas servir de référence (pour l'impôt, pour les banques, en cas de conflit, etc.), mais contribue à la confusion des droits, parce qu'il donne des informations fausses, obsolètes, sur la réalité de la propriété. Dès lors que les gens n'ont pas d'intérêts suffisants à faire enregistrer les mutations (par l'impôt foncier, par exemple), que les coûts (financiers, de transaction, etc.) sont trop élevés, ou bien qu'ils ne sont pas dans l'impossibilité d'y échapper (par des procédures rigoureuses, par les risques pris si la transaction n'est pas officialisée), le risque est grand que les ventes, cessions, héritages, partages, se fassent sans être enregistrés. On connaît de nombreux cas où des titres se "vendent" de façon officieuse, perdant alors une partie de leur valeur juridique et pécuniaire. Cela peut à la rigueur marcher pour des transferts de la totalité de la parcelle (c'est celui qui dispose du document qui est propriétaire, même si le transfert n'a pas été légalisé), mais cela pose problème dès qu'il y a partage. En Haïti, les parcelles agricole ont une valeur différente selon qu'elles ont un titre ou non, mais l'existence de notaires et d'arpenteurs en milieu rural ne suffit pas à rendre systématique le recours à leurs services, la majorité du marché foncier demeurant informel, malgré l'existence d'un cadastre.

Conclusion

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L'argumentaire de De Soto sur les liens entre accès aux droits de propriété et développement économique est donc assez discutable. Ce ne serait pas grave si l'enjeu essentiel était bien dans le fait de casser la cloche de verre, de sécuriser les droits (complexes et dynamiques) des populations, de les faire accéder au Droit et à la citoyenneté, et si l'accent mis sur la simplicité apparente était avant tout un argument pour convaincre de la pertinence de telles approches, et travailler ensuite à leur mise en oeuvre effective. Certes, De Soto parle des droits locaux, de l'émergence "par le bas" de régulations, et de la nécessité de s'appuyer dessus pour construire un système de droits de propriété. Mais il n'insiste pas sur le sujet. Or, dès lors que le choix politique fondamental entre généralisation de la propriété privée individuelle et sécurisation de droits locaux évolutifs n'est pas posé, que les enjeux des conditions pratiques de reconnaissance et d'enregistrement des droits locaux, puis de gestion de l'information foncière sont ignorés, c'est bien la vision cadastrale classique qui prévaut.

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On ne peut que s'interroger sur ces impasses, alors même qu'elles sont largement posées dans la littérature, que l'ILD a plus de quinze ans d'expérience pratique sur ces questions. Le caractère ambigu de cette approche est encore plus net lorsqu'on voit à quel point DeSoto et son Mystère du capital sont poussés en avant par les institutions internationales et l'USAID, qui y voient une nouvelle argumentation pour faire passer le principe d'un cadastrage généralisé, en opposition aux approches qui tentent justement de mettre au point des démarches alternatives, fondées sur le "droit de la pratique", respectueuses de la nature des droits fonciers et de leurs dynamiques, et prenant acte des leçons de l'expérience.


Bibliographie

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  • Hesseling G. et Le Roy E., 1990, "Le droit et ses pratiques", Politique africaine, n? 40, décembre.
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  • Platteau J.-Ph., 1996, "The evolutionnary theory of land rights as applied to Sub-Saharan Africa : a critical assesment", Development and Change, vol.27, n? 1, p. 29-86.
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Notes

[1]

Le Mystère du capital : pourquoi le capitalisme triomphe en Occident et échoue partout ailleurs, Paris, Flammarion, 2005.

[2]

Pour l'Afrique de l'Ouest, les études du Club du Sahel sur les économies locales arrivaient aussi à des chiffres surprenants.

[3]

Cf. Platteau, 1996, pour une analyse critique détaillée de la théorie des droits de propriété et de ses différentes variantes.

[4]

De plus, le titre n'est pas toujours indispensable pour faire jouer la garantie foncière : Acleda le fait au Cambodge, et certaines institutions mutualistes de micro-finance, au Sud-Bénin, arrivent à faire jouer la garantie bancaire même sans titre : elles apparaissent comme simples "témoins" de la vente des parcelles qu'elles ont prises pour défaut de remboursement.

Plan de l'article

  1. Informalité, droit de la pratique et "cloche de verre"
  2. Les impacts mitigés des opérations d'enregistrement des terres
  3. Trois mystères de la thèse de De Soto
    1. Un titre de propriété est-il nécessaire et suffisant pour avoir accès au crédit ?
    2. Prendre en compte les droits locaux, oui, mais lesquels et comment ?
    3. Et une fois que les titres sont délivrés ?
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Lavigne Delville Philippe, « Quelques mystères de l'approche de Hernando de Soto », L'Économie politique, 4/2005 (no 28), p. 92-106.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2005-4-page-92.htm
DOI : 10.3917/leco.028.0092


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