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L'Économie politique

2006/2 (no 30)


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Commentaire du "Rapport sur le développement dans le monde 2006: Equité et développement"

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Le Rapport sur le développement dans le monde de la Banque mondiale pour 2006, publié en septembre 2005, porte sur le thème "Equité et développement". L'équité y est définie comme le respect de l'égalité des chances combiné à l'absence de privation absolue. Ce sujet est au coeur des débats politiques actuels, tant en France que dans de nombreux autres pays: la nouvelle présidente du Chili, Michelle Bachelet, a ainsi fait campagne sur le thème de l'égalité des chances. Pourtant, le thème de l'équité était resté jusqu'à présent marginal au sein de l'économie, et plus particulièrement dans le domaine du développement.

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Il est ainsi paradoxal que l'accent mis par la communauté internationale sur la lutte contre la pauvreté depuis le début du siècle, dans le cadre des "Objectifs du millénaire pour le développement" (OMD), ait négligé cette dimension. De manière prévisible, l'imbrication entre l'équité et la lutte contre la pauvreté s'est imposée, et il est significatif que les deux Rapports annuels de la Banque mondiale et du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) parus l'année dernière portent sur ce même thème. En tout cas, il nous semble que l'équité est par définition une condition intrinsèque du développement au sens large, si l'on admet que le développement n'est pas seulement un concept économique (le niveau de PIB par habitant) mais inclut le respect des droits humains, dont l'égalité des chances et l'absence de pauvreté absolue sont parties intégrantes.

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Le Rapport essaie de montrer que, même s'il existe parfois un arbitrage équité/efficacité à court terme, l'équité est nécessaire à la croissance économique et au développement à long terme. Cette complémentarité de long terme provient du fait que, "avec des marchés imparfaits, les inégalités de pouvoir et de richesse se traduisent en inégalités des chances, source de gaspillage du potentiel productif et d'inefficacité dans l'allocation des ressources" (p.8). Le Rapport attribue au fonctionnement des institutions un rôle fondamental dans la génération de ces imperfections de marché et dans la reproduction des inégalités de ressources politiques et économiques. Ces inégalités tendent par ailleurs à favoriser, selon un cercle vicieux, des institutions néfastes à la croissance. En effet, "le pouvoir inégal conduit à la formation d'institutions qui perpétuent les inégalités de pouvoir, de condition sociale et de richesse - inégalités qui sont généralement préjudiciables aussi pour l'investissement, l'innovation et la prise de risque qui sous- tendent la croissance sur le long terme" (p. 10).

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Les argumentations du Rapport sur ce thème s'inscrivent dans un courant de la littérature d'économie théorique et appliquée des années 1980 et 1990 (théorie des imperfections de marché, économie "institutionnaliste"). On peut saluer à cet égard le fait que, tout en faisant appel à de nombreux travaux académiques, le Rapport se montre à juste titre circonspect à l'égard des analyses établissant des corrélations trop générales entre les inégalités et la croissance ou entre la qualité des institutions et la croissance. Afin de mesurer l'influence des institutions, il accorde sa préférence à la fois à des analyses microéconomiques localisées et sectorielles et à des comparaisons entre pays partis de conditions initiales similaires.

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Le Rapport apporte des éléments novateurs dans ses deux premières parties, consacrées à un état des lieux des inégalités des chances dans le monde ainsi qu'à une analyse illustrant la richesse et la complexité du concept d'équité  [[1]][[1]] Ces deux parties font l'objet d'une discussion dans.... Après une brève présentation de ce concept et de quelques questions qu'il soulève, nous nous concentrerons plutôt sur la dernière partie du Rapport, consacrée aux recommandations politiques. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure le principe d'équité est susceptible d'élargir ou d'orienter la gamme des politiques de développement. Dans ce sens, trois types de politiques, agissant chacun à des temps différents du cycle de vie, peuvent être envisagées: (i) l'égalisation des dotations initiales (capacités humaines, actifs, terres, etc.); (ii) les actions pour rendre équitables les institutions intervenant dans le processus de développement des individus; (iii) les mesures de redistribution qui s'appliquent aux résultats (revenu, consommation, éducation, santé, inclusion, etc.). Le constat global est celui d'un décalage sur bien des points entre les perspectives ouvertes par le principe d'équité et les recommandations de politiques proposées par le Rapport. Quel écho ce nouveau concept d'équité rencontrera-t-il dans les années à venir? En conclusion, nous soulignons que l'équité réintroduit une certaine complexité dans la problématique du développement, résumée ces dernières années à la seule réduction de la pauvreté [[2]][[2]] Nous n'aborderons pas ici les implications du principe....

L'équité au coeur du développement

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"Imaginons deux enfants nés le même jour en Afrique du Sud en 2000. Nthabiseng est noire et appartient à une famille pauvre qui vit dans une zone rurale de la partie est de la province du Cap. Sa mère n'a jamais été à l'école. Pieter est blanc, il est issu d'une famille fortunée de Cape Town. Sa mère a fait ses études supérieures à la prestigieuse faculté de Stellenbosch, située non loin de la ville. Le jour de leur naissance, Nthabiseng et Pieter n'étaient pour rien dans la situation de leur famille, qu'il s'agisse de la race, du revenu et du niveau d'instruction de leurs parents ou de leur lieu de résidence en milieu rural ou urbain, et de fait ils n'avaient rien fait non plus pour naître fille ou garçon. Pourtant les statistiques tendent à montrer que ces variables prédéterminées du milieu familial joueront un rôle déterminant dans la vie qui les attend. Nthabiseng court 7,2% de risques de mourir dans la première année de son existence, soit deux fois plus que la probabilité de 3% de Pieter (...). Pieter peut espérer faire douze années d'études, mais Nthabiseng, moins d'une année. Il est à penser que Nthabiseng sera bien plus pauvre que Pieter pendant toute sa vie (...). Les possibilités qu'ont ces deux enfants de tirer pleinement parti de leur potentiel humain sont donc totalement différentes dès le départ, alors qu'ils n'y sont pour rien."

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Ces premières lignes du Rapport 2006, intitulé Equité et développement, décrivent de manière synthétique et imagée la question de l'égalité des chances au sein d'une nation. Le Rapport définit l'équité à partir de deux principes de base:

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  • -l'égalité des chances: selon ce principe, les résultats atteints par une personne au cours de sa vie dans différentes dimensions (économiques, sociales et politiques) doivent être indépendants de son milieu d'origine (genre, race, lieu de naissance, origines familiales, groupe social, etc.);

  • -l'absence de privation absolue: ce principe complémentaire du premier peut être justifié par le fait que même une société régie par l'égalité des chances doit assurer une vie décente à tous ses membres, en les plaçant au-dessus d'un seuil de pauvreté absolue déterminé, quel que soit leur "mérite" respectif.

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La définition de l'équité retenue par le Rapport est équilibrée, car tout en mettant l'accent sur l'égalisation des chances individuelles, elle n'omet pas de compléter ce point de vue par la garantie d'un certain nombre de réalisations fondamentales [[3]][[3]] Un tel équilibre est notamment fortement défendu par.... Par ailleurs, le Rapport retient une définition large de l'égalité des chances en y incluant: la construction des ressources individuelles, non seulement économiques mais aussi symboliques (politiques notamment), particulièrement dans l'enfance et l'adolescence; l'accès à ces ressources au long du cycle de vie; enfin un fonctionnement méritocratique des marchés et des autres instances de coordination/rétribution de la société.

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Tout en remontant dans une certaine mesure aux valeurs des Lumières et des Révolutions française et américaine, cette définition s'inspire directement des oeuvres récentes de philosophes et d'économistes (Rawls, 1971; Dworkin, 1981; Sen, 1985; Roemer, 1998) qui ont développé des théories de la justice distributive fondées sur la liberté individuelle. Du point de vue de ces théoriciens, la définition peut être considérée comme consensuelle, dans la mesure où elle constitue en quelque sorte le dénominateur commun à chacune des approches, sans privilégier l'une par rapport aux autres quant à ce qui les différencie. Certes, si une telle définition est également cohérente avec les valeurs de sociétés occidentales individualistes hantées par la question méritocratique, la question de son universalité peut être posée. Néanmoins, l'égalité des chances fait partie du corpus des valeurs universelles telles que définies notamment dans la Charte des Nations unies, auxquelles ont adhéré la quasi-totalité des pays du monde, aussi bien au Nord qu'au Sud. Mais l'originalité du Rapport ne consiste pas tant dans la défense de l'universalité de cette grande idée que dans le fait de la placer à la source du développement.

Inégalités légitimes et illégitimes

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Le principe d'égalité des chances dans une société méritocratique repose sur l'idée que les réalisations finales d'un individu (outcomes), les éléments constitutifs de son bien-être (niveau d'éducation, état de santé, revenu, etc.), ne devraient dépendre que de ses "efforts", et non de dotations héritées dont il ne peut être tenu pour responsable. La conséquence directe de ce principe est qu'il existe des inégalités légitimes moralement, soit qu'elles relèvent de la responsabilité admise des individus (effort), soit qu'elles relèvent d'éléments de la sphère privée dont les individus sont considérés comme comptables même s'il n'en sont pas responsables. En revanche, les inégalités de résultats qui proviennent de différences initiales dans l'accès aux ressources et aux capacités à les transformer sont considérées comme moralement illégitimes. Un principe qui laisse aux efforts de chacun leur récompense naturelle rapproche deux objectifs traditionnellement considérés comme antagoniques: celui de la justice distributive d'une part, et celui de la croissance d'autre part, en préservant explicitement le produit des efforts individuels ("De fait, même avec une parfaite égalité des chances, il y aura sans doute toujours des différences dans les résultats obtenus, du fait même que les préférences, les talents, l'effort et la chance varient d'un individu à l'autre", p. 3).

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Dans ce cadre, par quel processus sociopolitique constituer la liste des circonstances moralement illégitimes dont il s'agit d'égaliser les effets? Où placer le Dworkin's cut, c'est-à-dire la séparation entre les facteurs légitimes et les facteurs illégitimes des résultats? Beaucoup de choses vont se jouer autour de l'extension de la liste des circonstances moralement illégitimes. Le genre et le groupe ethnique sont par exemple les circonstances les plus citées dans le Rapport. L'éducation et la richesse des parents sont également des candidates de premier rang, mais elles font moins consensus car, à droite de l'échiquier politique, on défend, au nom de l'efficacité économique, la transmission d'héritages qui sont le fruit des efforts des générations précédentes. La transmission de préférences et de valeurs par les parents - par exemple le "goût des études" ou l'"ardeur au travail" - peuvent faire encore moins consensus car elles sont souvent situées dans la sphère privée. Intervenir au niveau des préférences individuelles ou des aptitudes à transformer des ressources en réalisations (les capabilities de Sen) peut dès lors être mal accepté, se révéler difficile en pratique, ou encore être contesté sur le plan de l'efficacité.

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Cependant, comme le montre le Rapport, ces préférences et aptitudes sont au moins en partie déterminées par les positions d'origine et les dotations initiales: par exemple, des parents qui ont été scolarisés seront mieux à même de transmettre la valeur de l'école à leurs enfants. L'idée qui est largement développée d'une influence profonde des inégalités de naissance et de trajectoire sur la confiance en soi, ou à l'inverse sur le fatalisme, constitue une des originalités majeures du Rapport, qui fait sortir du modèle de la pure contrainte économique. Dans le domaine des choix éducatifs ou professionnels, ils correspondent d'assez près au concept d'"habitus" de Pierre Bourdieu (cité dans le chapitre 1) et à ses conséquences en termes de "causalité du probable".

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Le Rapport cite des études expérimentales confirmant l'existence de comportements de discrimination statistique fondés sur des stéréotypes profondément enracinés et intégrés par les membres des groupes discriminés eux-mêmes. La seule façon de sortir de ce cercle vicieux semble être de faire changer les mentalités. L'action politique tient alors au moins autant de la révolution symbolique que du réformisme économique: féminisme, lutte pour l'abolition des castes dans l'Inde de Gandhi, etc. Mais elle peut passer par différentes formes de discriminations positives allant des soutiens ciblés aux individus discriminés jusqu'à des politiques de quotas, et se situer également au niveau de compensations réparatrices.

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Il s'agit sans nul doute de questions délicates et encore imparfaitement circonscrites, ce qui implique d'une part une certaine modestie, et d'autre part une réserve en termes de valeurs morales. Ce flou n'est pas spécifique au Rapport, tant la séparation entre les facteurs d'inégalités illégitimes ("circonstances") et les autres ("responsabilité", "chance") n'échappe jamais à un certain degré d'arbitraire qui ne peut être tranché que par un débat politique et moral au sein de chaque société (Roemer, 1998). En Europe, par exemple, la droite et la gauche évaluent à l'évidence différemment les poids respectifs des circonstances et de la responsabilité dans la production des résultats.

Un élargissement de la gamme des politiques de développement?

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Un des objectifs de ce type de rapport est de fournir des recommandations et orientations politiques visant à favoriser l'équité et le développement. Pour présenter un aperçu des politiques possibles pour la promotion de l'égalité des chances, nous avons essayé de les situer et de les caractériser dans un schéma décrivant l'enchaînement des phénomènes allant, pour chaque individu, depuis sa naissance, en passant par ses "chances", jusqu'à ses "résultats" (voir schéma page suivante). Afin de mieux évaluer dans quelle mesure l'objectif d'équité nécessite différents types d'interventions à différents stades de la vie d'un individu (ou d'un groupe d'individus), nous avons repris les exemples illustratifs du Rapport présentés plus haut, Pieter et Nthabiseng, avec leurs caracté ristiques au début de leur vie. Les circonstances de la naissance déterminent ainsi les "dotations individuelles" de chacun, qui se combinent aux efforts (le "mérite") et à d'autres facteurs (comme la "chance") pour aboutir, via divers processus et institutions - dont, notamment, les marchés -, aux résultats définis de manière multidimensionnelle (revenus-consommation, santé, éducation, reconnaissance sociale).

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Le cycle se décompose en trois temps principaux, auxquels correspondent des types de politiques différentes qui feront chacun l'objet d'une analyse spécifique par la suite. Le premier est celui de la construction des dotations et des aspirations (partie haute du schéma). Les politiques envisageables dans ce cadre sont des politiques de redistribution directe, de lutte contre les discriminations (et notamment contre l'intériorisation des inégalités), de transferts ciblés dans le domaine du capital humain en particulier et de discrimination positive afin de privilégier l'accès de certains groupes.

Une large gamme d'interventions pour l'égalisation des chancesIllustration 1
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Vient ensuite le processus par lequel passe chaque individu pour développer, allouer et mettre en valeur ses ressources initiales (deuxième temps: partie centrale du schéma). Les politiques corres pondantes ont alors pour fonction de rendre équitables, selon des critères démocratiques et/ou méritocratiques, les institutions en jeu dans ce processus. La correction des imperfections de marché et la démocratisation des institutions sont deux grands types de politiques rentrant dans cette catégorie.

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Enfin, le troisième temps est celui des résultats (partie basse du schéma). Les politiques d'équité peuvent alors avoir pour fonction de redistribuer ex post, notamment par des mécanismes d'assurances, en vue de compenser les "malchanceux".

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Le schéma boucle alors sur le renouvellement des générations, qui met en jeu les politiques de transmission du patrimoine. L'imbrication entre inégalités de résultats et inégalités des chances dans une perspective intergénérationnelle introduit une source de complication sérieuse dans la mise en oeuvre des politiques (Cogneau, 2003 et 2005). L'égalisation des chances entre les enfants implique jusqu'à un certain point une égalisation des résultats entre les parents. Dans cette perspective, non seulement la frontière entre chances et résultats devient poreuse, mais la visée de l'égalité des chances peut conduire à intervenir sur les règles d'héritage et de succession.

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Il s'avère ainsi que la richesse du concept d'équité conduit à envisager différents types d'interventions pour l'égalisation des chances. Toutefois, le décalage est manifeste entre le caractère novateur du Rapport, dans son approche centrée sur le concept d'équité, et la faiblesse des recommandations politiques proposées pour mettre en oeuvre ce principe. Que cela résulte d'une certaine frilosité relativement à un champ encore peu consensuel et insuffisamment exploré, d'une volonté de ne pas apparaître en rupture avec les axes politiques préconisés dans le passé, ou d'un souci de pragmatisme laissant à chaque pays le soin de définir une stratégie adaptée à son propre cas, il n'en reste pas moins que la force de conviction du Rapport s'en trouve affectée.

Des recommandations frileuses

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Concernant le premier temps du cycle, celui de la construction des dotations et des préférences, le Rapport accorde une importance particulière à l'éducation de base et aux soins de santé primaire pour influer sur les ressources à la naissance. Mais le Rapport paraît en retrait dans ces domaines.

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Il a une position réservée quant à la suppression des droits de scolarité ou la participation aux frais de santé payés par les usagers, arguant de l'impact négatif qu'aurait une telle mesure sur les finances publiques. L'expérience du Kenya, de la Tanzanie, de l'Ouganda et d'autres pays montre toutefois que cette mesure, administrativement simple à mettre en oeuvre, peut avoir un impact extrêmement positif sur la scolarisation des plus démunis, à un coût que les gouvernements africains et les donateurs peuvent financer dans le cadre des engagements pris (pour le programme "Education pour tous", par exemple): en 2001, la suppression de ces droits de scolarité a permis à la Tanzanie d'accroître d'un tiers le nombre d'enfants scolarisés (le taux de scolarisation net est passé de 59% en 2000 à près de 90% aujourd'hui) tout en améliorant l'équité entre les sexes, puisqu'il y a maintenant dans ce pays autant de filles que de garçons à l'école (UN Millennium Project, 2005). Au cours des dernières années, un consensus international semble s'être dégagé autour d'une telle politique de gratuité de l'éducation et des soins de base (Commission for Africa, 2005), alors que le Rapport de la Banque mondiale adopte une position frileuse sur ce sujet.

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L'éducation de base et les soins de santé primaire sont deux domaines fondamentaux pour l'équité, la lutte contre la pauvreté et la croissance. Les deux mesures que nous venons de discuter peuvent avoir un impact positif, large et immédiat. Le rigorisme budgétaire de la Banque mondiale est d'autant plus surprenant que le Rapport ne fait pas preuve de la même réserve pour d'autres mesures dont l'impact paraît moins large ou moins assuré. Il recommande par exemple des programmes de transfert d'argent ou de nourriture aux familles en contrepartie de l'envoi de leurs enfants à l'école et préconise des programmes de pension pour les personnes âgées. Le bien-fondé de ces programmes ne peut être mis en doute. Mais, comparé aux mesures de gratuité d'accès aux soins et à la scolarisation primaires, ils paraissent d'un impact moins assuré et d'un coût non négligeable. Par ailleurs, compte tenu de leur mise en oeuvre plus compliquée, les exemples de tels programmes mentionnés par le Rapport se réfèrent surtout à des pays (Brésil et Mexique) dont les administrations sont relativement développées et efficaces. On peut à juste titre s'interroger sur la capacité des pays fragiles, en Afrique subsaharienne par exemple, à mener à bien de tels programmes, alors qu'ils ne disposent que de services administratifs peu performants, sous-équipés et largement inexistants dans les zones rurales.

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Au-delà du besoin d'améliorer la répartition des capacités humaines (santé et éducation), le Rapport reconnaît la nécessité d'une distri bution équitable de certains facteurs complémentaires (assets), tels que les infrastructures et la terre, et est ainsi amené à traiter de ces deux thèmes sous l'angle de l'équité.

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En ce qui concerne les infrastructures, le Rapport conclut que les politiques de privatisation des infrastructures ont eu un impact mitigé du point de vue de la répartition des bénéfices. Néanmoins, ses recommandations suivant l'objectif d'équité ne vont guère au-delà des politiques déjà conseillées par le passé. Celles-ci consistent en particulier à créer des obligations ou des incitations pour les firmes privées responsables afin qu'elles élargissent l'accès des populations les plus pauvres aux biens et services qu'elles fournissent (eau, électricité, téléphone).

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Par contraste, la section sur l'équité dans l'accès à la terre paraît plus novatrice et originale, dans la mesure où elle aborde les questions de réforme agraire. Toutefois, l'innovation se situe essentiellement dans l'analyse de ce type de réformes. Les recommandations portent surtout sur l'amélioration des titres et des marchés fonciers, qui constitue un domaine peu sujet à controverse. En revanche, les paragraphes consacrés à la réforme agraire sont quelque peu décevants. Les arguments d'équité et d'efficacité justifiant que les gouvernements s'attaquent au problème de l'inéga lité foncière sont bien mis en avant, mais ils sont accompagnés d'une longue liste de raisons pour lesquelles ces efforts n'ont pas abouti dans le passé. Le lecteur en garde l'impression que les réformes foncières sont souhaitables en théorie, mais trop compliquées en pratique pour être menées à bien avec succès! Nous sommes loin d'une recommandation directe et franche. L'importance du problème - et la rigueur de leurs propres arguments - aurait dû pourtant conduire les auteurs du Rapport à conclure qu'en l'absence d'une telle réforme, les pays souffrant d'une forte inégalité dans la répartition des terres ne pourront pas atteindre leurs objectifs d'équité, de lutte contre la pauvreté et de croissance  [[4]][[4]] Il est notable que, parmi toutes les études faites....

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Enfin, les autres domaines d'action des politiques influant sur les préférences ou les aspirations, sans doute moins conventionnels, sont tout juste évoqués. C'est le cas des politiques de discrimination positive, mais aussi plus généralement de toutes les politiques antidiscriminatoires. Il est dommage qu'un des points analytiques forts du Rapport - la prise en compte de l'intériorisation des inégalités et des rapports de pouvoir - ne fasse pas l'objet d'une analyse en termes opérationnels.

Une vision limitée de la réforme des institutions

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Le Rapport est plus éloquent sur les politiques liées au deuxième temps du cycle (partie centrale du schéma). En particulier, la réduction des imperfections de marché, dans la tradition des économistes du développement, est un sujet largement abordé. Mais les réformes pour rendre les institutions (autres que les marchés) équitables sont traitées de manière fragmentaire, et se focalisent essentiellement sur la justice.

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Pourtant, le Rapport 2006 souligne la relation entre la répartition du pouvoir - avec les inégalités politiques, économiques et socioculturelles - et la qualité des institutions (chapitre 6). Il présente un mécanisme de cercle vicieux où la concentration du pouvoir dans les mains d'un petit groupe ou d'une élite se traduira par une dégradation de la qualité des institutions, avec un accaparement des institutions au bénéfice du groupe dominant, tendant à perpétuer cette domination. L'idée de l'empowerment est reprise pour remédier à ce problème.

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Le Rapport tire une de ses originalités de la reconnaissance du rôle fondamental des processus et des institutions politiques au coeur des enchaînements vertueux du développement. De ce point de vue, l'incursion dans la sphère politique, déjà implicitement amorcée dans le Rapport 2000-2001 mais non formellement assumée (Cling, Razafindrakoto et Roubaud, 2003), est nettement plus substantielle. Mais encore une fois, la Banque mondiale reste au milieu du gué. Il y a un hiatus entre le rôle des processus, des pouvoirs et des institutions politiques dans la genèse de l'équité et la faiblesse des recommandations de politique dans ce domaine.

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En termes d'empowerment, le Rapport s'en tient à la promotion d'un accès élargi aux services sociaux de base (santé, éducation), qui devrait mécaniquement accroître la "voix" des plus démunis et leur capacité à influencer les politiques en leur faveur. Le Rapport n'évoque pas - et encore moins n'en dresse le bilan - des processus participatifs qui poursuivaient le même objectif au cours des dernières années dans le cadre des politiques de lutte contre la pauvreté. Faut-il y voir un doute à l'égard de ces processus? Si tel était le cas, cela justifierait que les recommandations concrètes pour mettre en oeuvre cette approche soient beaucoup plus modestes que par le passé et ciblées sur quelques communautés discriminées, sans trouver de débouchés dans le cadre de politiques globales plus ambitieuses.

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En termes d'institutions (autres que les marchés), les actions préconisées se limitent essentiellement au système judiciaire, donnant l'impression d'une focalisation sur les droits de propriété économique. Certes, l'accent mis sur le système judiciaire est justifié dans la mesure où ce dernier a un rôle important à jouer pour créer une société plus équitable. Mais les deux autres branches - législative et exécutive - du gouvernement (pour reprendre la terminologie consacrée de la science politique occidentale) ont une fonction non moins critique.

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Concernant les pouvoirs législatifs, une analyse du point de vue de l'impact sur l'équité des modes de sélection et de fonctionnement des systèmes existants pourrait sans doute apporter des informations utiles. Quels enseignements tirer, par exemple, de processus de sélection des membres de l'assemblée législative assurant un minimum de sièges à certains groupes (femmes) ou aux minorités? Comment favoriser la mise en place de coalitions permettant de passer des actes législatifs progressistes (tels que le Civil Rights Act aux Etats-Unis)? Quelles leçons utiles peut fournir l'étude de la dynamique des groupes parlementaires ou des efforts de lobbying des groupes de pression et ONG? La même réflexion peut être menée sur le processus de désignation et de fonctionnement de la branche exécutive du gouvernement, aussi bien au niveau central qu'au niveau régional ou local (Chattopadhyay et Duflo, 2004).

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Le caractère crucial de l'amélioration de l'environnement politique est aujourd'hui reconnu (Rodrik, 2005). Mais le Rapport invoque, notamment dans son épilogue, l'argument de l'avantage comparatif et du mandat de la Banque mondiale pour ne pas s'aven turer plus franchement dans le domaine des institutions politiques - ce qui aurait pu être le débouché logique du Rapport. Pourtant, si les inégalités de pouvoirs politiques constituent la raison principale de la création et du maintien d'institutions inéquitables, la promotion de la démocratie devient un levier évident pour sortir des "trappes à inégalités". Dans ces conditions, la réforme des institutions ou l'aide à l'organisation de processus électoraux libres et transparents, par exemple  [[5]][[5]] A titre illustratif, au Pérou, la faiblesse du taux..., mériteraient autant d'être prises en considération que des politiques de discrimination positive en matière d'accès à l'école ou l'extension des programmes de micro-crédit. En effet, rien ne garantit qu'en termes d'allocation des ressources les premières ne soient pas plus efficaces (du point de vue de l'équité) que les secondes.

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En fait, si l'optique du Rapport est de ne s'immiscer que prudemment dans le champ du politique, les faiblesses en termes de recommandations opérationnelles concernent plus globalement l'ensemble des institutions, et non pas uniquement celles qui sont liées à la sphère politique. Dans beaucoup de cas, la promotion des droits politiques, tout comme celle des droits économiques, passe tout simplement par des mesures concrètes (appuis en termes de capacité de gestion, d'allègement des procédures, etc.) favorisant l'amélioration de l'efficacité des administrations et plus largement le renforcement des institutions. Concernant l'éducation et la santé, des domaines cruciaux du point de vue de l'équité, un progrès durable doit passer par une amélioration, voire une reconstruction des ministères qui en ont la charge dans de nombreux pays pauvres. Une analyse institutionnelle conduirait à mettre en lumière des méthodes de gestion inadaptées, l'insuffisance quantitative (et qualitative) du personnel, notamment du fait du niveau des rémunérations offertes (à titre d'exemple, 70% des docteurs formés au Ghana dans les années 1990 ont quitté leur nation, souvent pour apporter leurs services à des pays plus riches (Commission for Africa, 2005)).

Les politiques de redistribution négligées

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Les politiques de redistribution, qui correspondent au troisième temps du schéma, sont négligées dans le Rapport 2006. Certains sujets sont couverts: les questions de protection contre les risques, de filets de sécurité et de mécanismes d'assurances. En revanche, les autres politiques redistributives, telles que les politiques fiscales, par exemple, sont peu développées. Et les mécanismes de transmission et d'héritage ne sont tout simplement pas abordés.

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L'agenda du développement doit-il inclure des politiques dont l'objectif spécifique est d'agir sur la distribution des revenus (ou des résultats) indépendamment de l'efficacité directe de ces politiques en termes de croissance ou de réduction de la pauvreté? Cette question, sous des formes différentes, est centrale depuis les années 1990 au sein de la communauté du développement. Jusqu'à présent, les objectifs de développement n'abordaient pas globalement les questions de répartition et d'inégalité. De ce fait, les politiques à vocation redistributive sont encore formellement absentes en tant que telles de l'agenda du développement.

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En pratique, la séparation entre politiques redistributives et d'autres types de politiques (politiques de croissance ou de lutte contre la pauvreté, par exemple) est artificielle: chaque politique a des effets complexes qui modifient à la fois le niveau et la répartition des résultats des individus. Le consensus actuel autour de la lutte contre la pauvreté a pour conséquence d'introduire partiellement les politiques à vocation redistributive, mais en les considérant sous le seul angle de leur impact sur la pauvreté ou plus globalement sur leur efficacité en termes de croissance (Cling et alii, 2004). Il en ressort une approche réductrice dans certains domaines. Les politiques fiscales (mais également d'infrastructures ou d'enseignement supérieur, par exemple) peuvent-elles être sérieusement discutées en faisant abstraction des critères d'équité et sans une évaluation de l'ensemble de leurs effets redistributifs?

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Ces questions des inégalités et de la redistribution est en débat au sein de la Banque mondiale depuis plusieurs années. Elles avaient notamment suscité un conflit au cours de l'élaboration du Rapport 2000-2001, aboutissant à la démission de son rédacteur en chef, Ravi Kanbur. Dans la version finale du Rapport 2000-2001, un chapitre avait ainsi été ajouté portant sur le lien entre croissance, pauvreté et inégalités. Le triangle "croissance-pauvreté-inégalité" développé par François Bourguignon (2004) a constitué un premier pas en faveur des politiques redistributives. Selon ce schéma, une faible inégalité renforce l'efficacité de la croissance pour diminuer le taux de pauvreté. Ce lien justifie l'attention portée à la redistribution, qui engendre un double ou triple dividende en termes de réduction de la pauvreté  [[6]][[6]] Les politiques redistributives ont un impact direct.... Ce mécanisme est illustré dans le Rapport 2006. Toutefois, il ne confère aux questions de répartition qu'un rôle instrumental et renforce, par un raisonnement de type arithmétique, le caractère artificiel de la séparation entre croissance et répartition.

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Une deuxième tentative de synthèse entre croissance, pauvreté et inégalités a tourné autour de la notion de "croissance pro-pauvres". Un récent programme d'étude, coordonné par la Banque mondiale, a tenté en particulier de rendre ce concept opératoire (OPPG, 2005). De fait, la définition même du concept a constitué un écueil. Selon les travaux menés dans ce cadre, une définition relative de la croissance pro-pauvres qualifie un processus de croissance pendant lequel la part du revenu détenue par les pauvres progresse, c'est-à-dire une croissance accompagnée d'une réduction des inégalités. Un tel objectif conduirait à mettre fortement l'accent sur les politiques redistributives. Mais il a été jugé irrecevable par les auteurs de l'étude. Il conduirait à évaluer négativement, du fait de la croissance de leurs inégalités, la trajectoire de la plupart des pays (la Chine, par exemple) ayant réalisé les meilleures performances en termes de croissance mais aussi de réduction de la pauvreté absolue. Finalement, la notion retenue a été celle de la croissance pro- pauvres absolue, qui se définit comme un processus de croissance entraînant une baisse du nombre de pauvres [[7]][[7]] La définition exacte retenue est la suivante : "the.... Un tel objectif n'ajoute rien à celui de réduction de la pauvreté et donne une importance seconde aux politiques à vocation redistributive. Le Rapport Equité et développement ne reprend à aucun moment cette notion de croissance pro-pauvres, qui semble bien aboutir à une impasse.

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En introduisant l'égalité des chances comme un objectif en lui-même, le Rapport propose un pas décisif dans la prise en compte des politiques à vocation redistributive. Il constate que réduction des inégalités de chances et efficacité peuvent entrer en conflit sur le court terme, et qu'il peut être souhaitable de trancher en faveur de l'équité, stratégie gagnante à long terme. La redistribution est ainsi validée y compris dans certains cas où elle a un coût en termes de croissance immédiate. Ce pas vers la redistribution est toutefois franchi avec une extrême prudence dans les politiques préconisées. A plusieurs reprises, le Rapport semble tenté de fournir des gages d'orthodoxie en contrepartie des perspectives qu'il ouvre. Ainsi, il est fait un certain écho à la thèse selon laquelle la croissance est neutre du point de vue distributif, même si les éléments empiriques présentés par le Rapport sont, dans ce domaine, peu probants. A ce titre, la montée des inégalités induite par la croissance chinoise est par exemple minimisée.

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Au final, même si les recommandations concrètes restent en retrait, le mouvement vers l'inclusion des politiques redistributives dans l'agenda du développement est difficilement contestable.

L'équité: mode passagère ou concept d'avenir?

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Il ne fait aucun doute que ce Rapport constitue un pas en avant supplémentaire dans l'inflexion de la Banque mondiale, amorcée avec le Rapport 2000-2001 sur la pauvreté, pour enrichir son interprétation des mécanismes du développement, sortir de la perspective étroite des facteurs économiques traditionnels et dépasser le cadre controversé des politiques d'ajustement structurel qui ont prévalu au cours des années 1980 et 1990. Mais, comme nous avons eu l'occa sion de le souligner, le Rapport reste largement au milieu du gué en ce qui concerne les implications de l'accent mis sur l'objectif d'équité. Ce qui peut s'expliquer à la fois par les difficultés conceptuelles et opérationnelles liées à la recherche de l'équité, mais aussi par le contexte politique et institutionnel propre à la Banque mondiale. Ce souci d'équilibre le conduit notamment à renvoyer dos à dos les régimes négligeant l'équité et ceux qui ont pratiqué des politiques extrêmes dans ce domaine, sans qu'on sache précisément où placer le curseur  [[8]][[8]] "L'histoire du XXe siècle regorge d'exemples de politiques.... L'argument selon lequel les politiques doivent être définies de manière différente dans chaque pays en fonction de ses spécificités est évidemment louable mais renforce l'impression d'un concept difficile à mettre en oeuvre.

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Compte tenu de leur prudence et de leur souci d'équilibre, il nous semble d'ailleurs d'autant plus remarquable (s'agit-il d'une facétie?) que les auteurs du Rapport aient placé en couverture une fresque du peintre muraliste Diego Rivera (ce même artiste communiste qui avait fait scandale en peignant le visage de Lénine sur les murs du Rockefeller Center à New York) décrivant l'histoire du Mexique et de la Révolution mexicaine, la première du XXe siècle avant la Révolution russe. La Banque mondiale ne nous avait pas habitués à tant de hardiesse, d'autant plus que sur la fresque figurent des révolutionnaires tirant au pistolet ou lançant des grenades, des Indiens défiant à la fois des policiers et des bourgeois en chapeau haut de forme, etc.!

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A l'image de ce symbole, une des principales contributions du Rapport 2006 réside dans le choix même de son sujet. En s'emparant de ce thème et en lui donnant l'écho politique et scientifique de tout Rapport sur le développement dans le monde, il confère aux questions d'égalité des chances une place dans l'"agenda" du développement. Pour autant, l'équité est-elle un concept d'avenir ou restera-t-elle dans les esprits comme une mode passagère? A ce sujet, on ne peut qu'être inquiet face au manque d'écho rencontré par ce Rapport au niveau international, qui contraste en particulier avec les vifs débats qu'avait suscités la publication du Rapport 2000 consacré à la lutte contre la pauvreté.

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Rappelons que l'équité figure déjà en partie parmi les principaux objectifs poursuivis par la communauté du développement. Le troisième OMD vise "la promotion de l'égalité des genres et l'empowerment des femmes", suivi à partir de plusieurs indicateurs de scolarisation, d'alphabétisation et de représentation politique. Il s'agit d'une vision partielle de l'égalité des chances, mais qui constitue l'archétype de la lutte contre des inégalités non pertinentes moralement.

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D'une manière générale, si le concept d'équité est appelé à s'imposer davantage, cela pourrait être dans deux directions. La première direction conduirait à intégrer des objectifs d'égalité de résultats pour différents groupes de population (comme les groupes ethniques ou les castes), de manière analogue aux objectifs fixés en matière d'égalité des genres. Le Rapport ouvre clairement cette voie, même si elle est peu développée en termes de propositions. Il fournit les instruments conceptuels pour inscrire globalement les questions de discriminations dans les agendas des politiques de développement.

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Une seconde direction, plus ambitieuse, consisterait à retenir l'objectif d'équité comme une synthèse du triptyque croissance-pauvreté-inégalité. Le Rapport présente un certain nombre d'arguments plaidant dans ce sens. La définition de l'équité qu'il retient contient la réduction de la pauvreté. L'égalité des chances introduit les questions de répartition dans les objectifs de développement sans pour autant vouloir gommer les inégalités ou entraîner des effets "désincitateurs". Enfin, le Rapport plaide longuement sur la compatibilité - et même le renforcement mutuel à long terme - de la croissance et de l'équité. Une hypothèse serait donc que la "croissance équitable" devienne le nouveau mot d'ordre du développement. L'adop tion d'un tel concept combinerait de nombreux avantages, en élargissant le champ parfois trop étroit du "tout-pauvreté", tout en tranchant un certain nombre de controverses sur les questions de répartition. En effet, ce concept:

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  • -est compatible avec une certaine dose de spécificité nationale ou locale;

  • -est aussi pertinent pour des pays très pauvres que pour des pays à revenu intermédiaire;

  • -intègre pleinement les questions de distribution dans l'agenda du développement;

  • -amène une perspective égalitariste mais pas anti-inégalités, en distinguant des inégalités légitimes et des inégalités illégitimes;

  • -constitue un critère d'évaluation pertinent pour certaines politiques (fiscalité, infrastructures, enseignement supérieur, empowerment, etc.) qui s'apprécient imparfaitement à la seule aune de la réduction de la pauvreté;

  • -donne en particulier un poids important à la question de l'impact des politiques sur les classes moyennes, contrairement à la seule réduction de la pauvreté;

  • -rompt avec la vision des pauvres comme une simple catégorie statistique pour leur conférer des identités (genre, ethnie, groupe social, etc.);

  • -permet de traiter les questions intergénérationnelles ou de mobilité sociale de façon plus satisfaisante que la statique réduction de la pauvreté;

  • -introduit dans le débat la question cruciale de l'intériorisation des inégalités par les défavorisés;

  • -fournit un cadre concret justifiant la promotion de réformes touchant les institutions politiques dans les stratégies de développement.

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Ces avantages ont hélas un prix: celui de la complexité. L'équité, plus particulièrement l'égalité des chances, est multidimensionnelle. Elle est peu adaptée aux classements et aux comparaisons. L'avenir du concept d'équité pourrait être étroitement lié à la capacité de la communauté du développement à se saisir de cette complexité. Si le consensus autour de la nécessité d'indicateurs simples, standar disés et chiffrés se confirme, il est à craindre que, en dépit de tous ses mérites, le concept d'égalité des chances ne puisse prétendre au statut de nouvel objectif de développement. Mais il est également envisageable que la communauté du développement se tourne vers des analyses donnant davantage de place aux phénomènes complexes et aux spécificités locales. Dans ce cas, la croissance équitable, telle qu'elle ressort des analyses du Rapport, pourrait être le nouvel horizon.

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Le Rapport nous affirme que le dilemme entre équité et efficacité est, à long terme, un faux dilemme et que l'un et l'autre se renforcent. Il reste à démontrer qu'il n'existe pas de dilemme entre efficacité et complexité, ou de la même façon que l'on peut trouver les voies de les rendre complémentaires.


Bibliographie

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Notes

[1]

Ces deux parties font l'objet d'une discussion dans Cling et alii (2005) ainsi que dans la note de lecture du Réseau Impact (2005).

[2]

Nous n'aborderons pas ici les implications du principe d'équité sur le plan international, qui sont traitées de façon relativement marginale dans le Rapport (Cling et alii, 2005).

[3]

Un tel équilibre est notamment fortement défendu par Marc Fleurbaey (1998).

[4]

Il est notable que, parmi toutes les études faites sur les liens entre répartition et croissance, la relation négative entre inégalité foncière et croissance semble être une des plus robustes.

[5]

A titre illustratif, au Pérou, la faiblesse du taux de participation électorale des plus pauvres s'explique principalement par l'inefficacité des institutions publiques chargées du registre électoral et du registre national d'identité, et non par un faible intérêt ou un découragement à l'égard du politique (Herrera, Razafindrakoto et Roubaud, 2005).

[6]

Les politiques redistributives ont un impact direct sur la pauvreté, puis un impact en termes d'augmentation de l'élasticité de la réduction de la pauvreté à la croissance, et enfin un troisième impact si l'on considère que de faibles inégalités constituent un facteur favorable pour la croissance.

[7]

La définition exacte retenue est la suivante : "the second definition of pro-poor growth focuses on accelerating the rate of income growth of the poor and thus the rate of poverty reduction". Cette caractérisation alambiquée, qui identifie la croissance pro-pauvres à une accélération de la croissance, montre bien les problèmes conceptuels rencontrés.

[8]

"L'histoire du XXe siècle regorge d'exemples de politiques mal conçues, adoptées au nom de l'équité, qui ont grandement entravé - au lieu de stimuler - le processus de croissance en faisant fi des incitations individuelles" (p. 4).

Résumé

Français

Commentaire du "Rapport sur le développement dans le monde 2006: Equité et développement"

Plan de l'article

  1. L'équité au coeur du développement
  2. Inégalités légitimes et illégitimes
  3. Un élargissement de la gamme des politiques de développement?
  4. Des recommandations frileuses
  5. Une vision limitée de la réforme des institutions
  6. Les politiques de redistribution négligées
  7. L'équité: mode passagère ou concept d'avenir?

Pour citer cet article

Cling Jean-Pierre, Cogneau Denis, Loup Jacques, Naudet Jean-David, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, « L'égalité des chances: un nouveau défi pour le développement ? », L'Économie politique 2/2006 (no 30) , p. 21-40
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2006-2-page-21.htm.
DOI : 10.3917/leco.030.0021.


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