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L'Économie politique

2006/2 (no 30)


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En 2001, quatre pays sahéliens parmi les plus pauvres de la planète - le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad - déposaient une plainte à l'OMC contre les subventions massives dont bénéficient les producteurs de coton du Nord. Fruit de trois ans de travail entre producteurs, industriels, ONG et Etats africains, cette initiative concertée allait participer à l'échec de la conférence ministérielle de l'OMC à Cancùn en septembre 2003. Depuis, les producteurs africains, soutenus par les ONG Oxfam  [[1]][[1]] "L'or blanc devient poussière. Quelle voie pour le... et Enda Tiers Monde  [[2]][[2]] Eric Hazard, "Le dossier coton, de Cancùn à Cotonou,..., n'ont cessé de mener la bataille. Au lendemain de la conférence ministérielle de Hongkong de décembre 2005, il paraît intéressant de revenir sur l'analyse et l'argumentaire des promoteurs de cette initiative, mais aussi sur les enjeux de la négociation et sur les résultats obtenus.

Le poids des subventions

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Véritable paradoxe dans le fonctionnement des marchés internationaux de produits de base, ce ne sont pas les plus gros producteurs mais les premiers exportateurs de coton qui en déterminent les prix, les cours mondiaux. Le plus gros producteur est la Chine, qui est aussi le premier consommateur, mouvement qui s'est amplifié à mesure que ce pays est devenu l'atelier textile du monde. Parallèlement, entre 1990 et 2000, les producteurs africains ont accru leur production, laquelle est passée de 2,6 à 3,6% de la production mondiale, leurs exportations représentant désormais près de 17% du marché mondial  [[3]][[3]] Selon le Comité consultatif international sur le c.... En revanche, les Etats-Unis, qui ne sont que le 2e producteur (30% de la production), devant l'Inde et le Pakistan, sont de loin les premiers exportateurs: 37% du marché international, où s'échangent environ 6 millions de tonnes. Leur consommation intérieure est faible, et ils sont les premiers importateurs d'articles textiles chinois.

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Pour autant, ce sont leurs exportations qui déterminent les cours mondiaux, ils sont price makers sur le marché international du coton. La production états-unienne est dopée, stimulée artificiellement par des subventions massives octroyées par le gouvernement fédéral américain non seulement sous forme d'aides directes aux producteurs de 3,5 milliards de dollars par an, mais aussi de subventions aux exportations de 1,5 milliard de dollars. Ces subventions représentent près de 50% des subventions mondiales au coton  [[4]][[4]] Idem.. Pour compléter ce tableau, les producteurs américains, qui sont tout au plus 25000, ne bénéficient pas équitablement de ces subventions: 80% sont distribuées à quelque 3700 producteurs. Au-delà du principe des subventions, leur caractère inéquitable est sans doute la seconde anomalie du système, que l'on rencontre également dans la politique agricole commune de l'Union européenne.

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Le gouvernement américain verse aux producteurs la différence entre le prix mondial et un prix fixé avec l'American Cotton Council. Plus les cours baissent, plus la différence augmente, accroissant les revenus des producteurs, ce qui constitue une incitation supplé mentaire à accroître la production dont bénéficieront en premier lieu, en fonction de leur surface et du volume de leur production, les plus gros producteurs. Ce qui contribuera in fine à déprécier encore plus les cours sur le marché international!

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Ces subventions ont aussi des effets internes sur l'environnement des Etats du Sud des Etats-Unis (Géorgie, Louisiane, Texas...), parce qu'elles financent des intrants fongicides, insecticides à haute dose et leur épandage par avion, ainsi que l'apport d'engrais chimiques phosphatés et azotés qui polluent les nappes phréatiques. Si la culture du coton ne représente que 5% des terres agricoles mondiales, elle consomme 25% des pesticides: 13 à 17 traitements annuels sont nécessaires aux Etats-Unis, mais aussi au Brésil et en Australie, plus de 20 traitements en Inde, contre seulement 4,5 en Afrique de l'Ouest. Paradoxalement, cette culture hautement chimique est le seul moyen de maintenir une production élevée, mais les rendements à l'hectare stagnent car les terres sont durablement appauvries. Et ceci malgré l'utilisation d'OGM dans 40% de la production américaine et 66% de la production chinoise  [[5]][[5]] Source: Romain Vignes, dossier Max Havelaar France,.... Les rendements du coton irrigué reste environ trois fois supérieur au coton pluvial tel qui se pratique en Afrique, mais le coût environnemental est élevé: absorption des ressources en eau de régions entières, dont témoigne l'assèchement de la mer d'Aral pour le développement de la culture en Asie centrale; emploi de régulateurs chimiques de croissance et de défoliants pour assurer la mécanisation de la récolte... Non seulement, ces subventions massives financent un système prédateur pour l'environnement qui conduit l'agrobusiness cotonnier dans une impasse, mais elles ruinent des millions de producteurs africains.

Une crise grave pour les producteurs africains

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Pourquoi? Parce que les subventions américaines et dans une moindre mesure les subventions de l'Union européenne aux producteurs espagnols et grecs stimulent la production, ce qui crée des surplus qui inondent le marché international et, en augmentant l'offre de coton, provoque une baisse des cours. En 2005, le cours mondial est tombé en dessous de 0,55 dollars la livre, mais le prix garanti aux cotonniers américains est de 0,82 dollars la livre et, pour les producteurs grecs et espagnols, il est de 1 euro, soit 1,2 dollar la livre. Les producteurs ouest-africains, price takers sur le marché international, avaient néanmoins anticipé cette chute des cours et négocié un prix de campagne plancher avec les sociétés de collecte de leurs pays à 175 francs CFA le kilo, ce qui correspond à un cours mondial de 65 cents la livre. A ce plancher, les producteurs ne dégagent pas de bénéfices, ni les sociétés de collecte et de transformation de coton graine en fibre de coton; en dessous ils produisent à perte et devront réduire les surfaces cultivées en 2005-2006.

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Ainsi, l'essor de la production enclenché au début des années 1990 est stoppé, en particulier les efforts entrepris par les producteurs burkinabés et maliens, qui sont spectaculaires, mais l'année prochaine ces mêmes producteurs perdront de l'argent. Par conséquent, ce sont toutes les zones cotonnières, soit 15 à 20 millions de personnes, qui seront touchées indirectement dans leurs activités économiques et directement dans leur mode de vie, quand on tient compte du fait que, les bonnes années, les groupements de producteurs redistribuent les revenus qu'ils tirent du coton dans des investissements collectifs, comme la réfection des pistes, la construc tion d'écoles ou de dispensaires. Le coton, l'"or blanc", étant le premier poste à l'exportation du Burkina Faso et du Mali, la baisse de production en valeur et le risque d'une baisse en volume va creuser le déficit commercial de ces pays et réduire les entrées de devises.

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Le nouveau contexte institutionnel hérité des programmes d'ajustement structurel fait dépendre les prix de collecte d'une négociation entre les sociétés de collecte et de transformation, d'une part, et les groupements de producteurs, d'autre part  [[6]][[6]] Sur les enjeux de la libéralisation des filières cotonnières.... Dans ce nouveau contexte où les sociétés sont privatisées ou en cours de privatisation, comme la Compagnie malienne de développement des textiles (CMDT), il est essentiel, pour faire contrepoids aux sociétés de collecte, que les groupements de producteurs se renforcent. De ce point de vue, le dispositif adopté au Burkina a valeur d'exemple car les groupements de producteurs siègent au conseil d'administration de la Sofitex, l'entreprise publique reprise par le groupe français Dagris. La situation actuelle est exemplaire car les intérêts des petits producteurs africains, ceux des sociétés de collecte et d'égrenage et celui des Etats convergent et leurs revendications s'expriment au sein de l'Association cotonnière africaine et de l'Association des producteurs de coton africains (Aproca). En mai 2005, ils se sont réunis à Saly Portudal, au Sénégal, pour lancer l'"appel de Saly" réaffirmant la nécessité d'un "engagement vigoureux, résolu et opérationnel de l'Union africaine et de l'ensemble des Etats membres autour de l'initiative sectorielle coton" (initiative des quatre pays Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad, appuyés par le Sénégal lors du sommet de l'OMC de Cancùn en septembre 2003), la sensibilisation de l'opinion publique internationale - américaine en particulier - sur "les effets dévastateurs des subventions au coton sur les économies africaines et la nécessité de respecter les accords de l'OMC", et enfin "la création d'un Fonds d'urgence d'appui à la filière cotonnière africaine".

Les insuffisances de Hongkong

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Les pays africains ne sont pas seuls dans cette bataille. Le Brésil a introduit une plainte à l'OMC en 2002 contre les subventions américaines qui lui causent un préjudice commercial. Cette plainte s'est faite parallèlement à l'initiative coton et a abouti à une condamnation des Etats-Unis par l'Organisme de règlement des différends (ORD) en juillet 2004. Les Etats-Unis ont fait appel de cette décision, mais ont également été déboutés en 2005 par l'organe d'appel de l'OMC.

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Le Brésil est le quatrième exportateur mondial de coton après les Etats-Unis, l'Ouzbékistan et l'Australie, et cherche à imposer son leader ship au Sud. Il est aussi membre du groupe de Cairns, qui regroupe des pays exportateurs de produits agricoles qui n'accordent ni aides internes ni subventions à l'exportation; parmi ceux-ci, il y a des pays émergents et des défenseurs acharnés du libre-échange, comme l'Afrique du Sud, l'Australie, l'Argentine. D'autres "poids lourds" du Sud ont élargi la coalition pour former le Groupe des 21 lors de la conférence de Cancùn, qui débouchera sur la naissance du Groupe des 90, regroupant le Groupe des 21, l'Union africaine et les pays ACP.

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Ainsi une stratégie Sud-Sud se met-elle progressivement en place. Cette coalition a obtenu la création d'un sous-comité coton en juillet 2004 à Cotonou, dont la mission est de régler les principaux différends entre les producteurs africains et les Etats-Unis, et en premier lieu la suppression des subventions, avant la conférence de Hongkong. Les dirigeants politiques états-uniens ont commencé par exprimer une fin de non recevoir et par conseiller aux producteurs africains d'améliorer leur pro ductivité - et par voie de conséquence leur compétitivité - en intégrant des semences OGM. Puis le président Bush a admis publiquement, lors de son discours devant l'assemblée générale des Nations unies le 16 septembre 2005, la nécessité de mettre fin aux subventions agricoles. Pourquoi un tel revirement? La visite de Paul Wolfowitz, nouveau président de la Banque mondiale, aux producteurs maliens et burkinabé durant l'été et qui a été impressionné par le degré d'organisation des producteurs africains et par la qualité du coton africain, aurait-elle eu des retombées positives?

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Finalement, les pays africains ont obtenu à Hongkong des propositions américaines et européennes de réduction progressives des subventions à l'exportation qui figurent dans le compromis final. Le calendrier de ces réductions s'étale jusqu'en 2013 et le point 6 précise qu'une "partie substantielle soit réalisée pour la fin de la première partie de la période", soit en 2009-2010. Mais le président du comité de l'agriculture s'interroge, dans une liste non exhaustive de questions concernant les pourparlers de l'après-Hongkong, sur la manière de "s'assurer des résultats tangibles". La déclaration finale consacre les points 11 et 12 à la question du coton. Dans le point 11 les membres réaffirment leur engagement de "faire en sorte d'avoir une décision explicite sur le coton dans le cadre des négociations sur l'agriculture et par le biais du sous-comité du coton de manière audacieuse, rapide et spécifique", formule consacrée depuis la réunion de juillet 2004 qui avait intégré le coton dans les négociations agricoles globales. La déclaration préconise que les trois piliers de la négociation agricole en ce qui concerne le coton se concrétisent comme suit:

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  • -toutes les formes de subventions à l'exportation pour le coton seront éliminées par les pays développés en 2006, ce que le Congrès américain a approuvé dès février 2006 ;

  • -en ce qui concerne l'accès aux marchés, deuxième pilier des négociations, "les pays développés accorderont un accès en franchise de droit et sans contingents aux exportations de coton en provenance des PMA à compter du début de la période de mise en oeuvre", sans doute dès 2006 si les décisions sont prises au prochain conseil général de l'OMC. De nombreux commentateurs ont pu à la lumière de ces deux résolutions parler de relatif succès;

  • mais c'est sur le troisième pilier que le flou subsiste: "les membres conviennent que l'objectif est que, en tant que résultat des négociations, les subventions internes à la production de coton qui ont des effets de distorsion des échanges soient réduites de manière plus ambitieuse que dans le cadre de toute formule générale qui sera convenue et que ce résultat devrait être mis en oeuvre au cours d'une période plus courte que celle qui sera généralement applicable. (Ils s'engagent) à donner la priorité au cours des négociations à l'obtention d'un tel résultat". Ce flou est à ce point patent que le président Crawford Falconer pose sur le coton les questions suivantes  [[7]][[7]] Disponible sur le site de l'OMC : www. wto. org: quelle devrait être une réduction plus ambitieuse des subventions internes à la production de coton? Comment pouvons-nous satisfaire à la proposition fixée à Hongkong de donner la priorité à l'obtention d'un tel résultat et le mettre en oeuvre au cours d'une période plus courte? Et surtout, quel lien précis y aura-t-il entre ces décisions sur le coton et les approches agricoles en général, intégrant la nature des soutiens et ses effets de distorsion sur les échanges?

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Pour la suite des négociations, le point 12 rappelle que "le directeur général doit intensifier encore ses efforts de consultation (...) et explorer les possibilités d'établir (...) un mécanisme pour faire face aux baisses de revenus dans le secteur du coton jusqu'à la fin des subventions". En soulignant la complémentarité entre les politiques commerciales et l'aide au développement sur la question du coton, la déclaration de Hongkong donne donc partiellement satisfaction aux cotonniers africains et admet le principe de financer un fonds d'urgence, ce qui avait soulevé l'hostilité des institutions de Bretton Woods... au nom de la libéralisation des échanges. Mais n'est-ce pas le moindre paradoxe que de maintenir des PMA dans une situation de pays assistés alors qu'ils ne demandaient que de mettre fin aux distorsions sur le marché international du coton? Le risque est double: d'une part, que cette aide soit soumise à des conditionnalités que ne maîtriseraient pas les pays récipiendaires; d'autre part, qu'elle ne soit pas équitablement répartie entre les Etats, les sociétés de collecte et d'égrenage et les producteurs.

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Quoi qu'il en soit, le caractère spécifique et stratégique du coton pour la survie de millions de producteurs africains nécessite des mesures urgentes et transitoires jusqu'à la disparition complète des subventions publiques du Nord. Reste à savoir si, en décembre prochain, à l'occasion de la clôture du cycle de Doha, ces mesures seront effectives.

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Les alternatives: coton bioéquitable et agriculture familiale

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Contrairement au coton américain, dont la collecte est mécanisée, le coton africain est collecté manuellement grâce à une main-d'oeuvre familiale et villageoise, ce qui permet de récolter des fleurs de coton exemptes de toute impureté, contrairement à la collecte mécanisée, beaucoup plus grossière. Cela pourrait permettre aux pays africains de valoriser leur coton dans la production et la création de produits de grande qualité, pour les tissus d'ameublement ou la haute couture, et sur des produits de confection plus standard à partir de coton bioéquitable. Max Havelaar vient de labelliser le coton bioéquitable, 700 tonnes ont été commercialisées en 2005, ce qui a engendré un revenu supplémentaire de 181 000 euros pour 6000 producteurs. En 2006, ce seront 4000 tonnes qui généreront un revenu supplémentaire de 591000 euros pour 20000 producteurs qui s'engagent dans cette voie. Ainsi 80 groupements de producteurs au Mali, au Cameroun et au Sénégal seront certifiés, et l'objectif est d'atteindre dans trois ans 2% de la production des quatre principaux pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre  [[8]][[8]] " Le coton équitable, première filière non alimentaire....

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Plus largement, la filière coton permet aussi de valoriser, à côté de la fibre utilisée dans l'artisanat et l'industrie textile, la graine qui permet la production d'huile alimentaire. Celle-ci représente l'essentiel de la consommation d'huile alimentaire en Afrique de l'Ouest et du Centre, en particulier dans les zones sahéliennes, et une proportion importante même dans les pays producteurs d'huile de palme, comme la Côte d'Ivoire et le Cameroun. Enfin les résidus sont recyclés sous forme de tourteaux pour l'alimentation du bétail. Ainsi, le coton est un outil de développement agricole intégré agriculture/élevage, mais aussi cultures de rente/céréales vivrières. Il y a une vingtaine d'années, certaines ONG considéraient le coton comme un produit concurrent pour les produits vivriers, avec le risque que les producteurs se détournent des produits vivriers pour ne voir que les revenus monétaires induits par la vente de l'or blanc. Les paysans africains ont su relever le défi et intégrer le coton dans la rotation des cultures, et toutes les études confirment que les zones cotonnières fournissent les meilleurs rendements céréaliers. Certes, la tentation d'une utilisation de semences OGM et de l'accroissement de l'usage d'intrants chimiques pour accroître les rendements est un risque certain. Les producteurs africains y perdraient le seul avantage comparatif dont ils disposent, la qualité.

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Les enjeux concernant la labellisation d'un coton utilisant des méthodes biologiques dans le traitement des sols et des plantes, combinée avec des prix garantis " équitables " aux groupements de producteurs pour amortir les fluctuations des cours mondiaux - comme pour d'autres produits comme le café, le cacao ou le thé, qui participent au commerce équitable -, sont donc importants. Mais l'enjeu principal reste que la filière coton continue à s'inscrire dans un système de polyculture, voire de polyculture-élevage et qu'elle constitue l'épine dorsale d'une agriculture familiale en voie d'expansion. Or, la communauté internationale préfère raisonner en termes d'aide au développement globale et d'éventuelles annulations de la dette, plutôt que de favoriser dans les négociations commerciales internationales la prospérité des producteurs africains. Ce n'est pas le moindre paradoxe du cycle de Doha, qui doit s'achever fin 2006, et dont l'objectif est de réconcilier commerce international et développement.

Notes

[1]

"L'or blanc devient poussière. Quelle voie pour le coton en Afrique de l'Ouest?", Oxfam, document de synthèse n? 58, avr. 2004.

[2]

Eric Hazard, "Le dossier coton, de Cancùn à Cotonou, entre réformes et ajustements", Enda Tiers Monde, Diapol, mars 2004; Eric Hazard (dir.), Négociations commerciales internationales et réduction de la pauvreté: le livre blanc sur le coton, Dakar, Enda-édition nov. 2005 (161 pages). Disponible sur le site: http:// diapol. enda. sn

[3]

Selon le Comité consultatif international sur le coton.

[4]

Idem.

[5]

Source: Romain Vignes, dossier Max Havelaar France, mars 2006.

[6]

Sur les enjeux de la libéralisation des filières cotonnières africaines, cf. Philippe Hugon, "Les filières cotonnières africaines au regard des enjeux nationaux et internationaux", Notes et études économiques, n?23, sept.2005.

[7]

Disponible sur le site de l'OMC : www. wto. org

[8]

" Le coton équitable, première filière non alimentaire de Max Havelaar ", dossier de presse de Max Havelaar, mars 2005.

Résumé

Français

En 2001, quatre pays sahéliens parmi les plus pauvres de la planète - le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad - déposaient une plainte à l'OMC contre les subventions massives dont bénéficient les producteurs de coton du Nord. Fruit de trois ans de travail entre producteurs, industriels, ONG et Etats africains, cette initiative concertée allait participer à l'échec de la conférence ministérielle de l'OMC à Cancùn en septembre 2003. Depuis, les producteurs africains, soutenus par les ONG Oxfam  [[1]] et Enda Tiers Monde  [[2]], n'ont cessé de mener la bataille. Au lendemain de la conférence ministérielle de Hongkong de décembre 2005, il paraît intéressant de revenir sur l'analyse et l'argumentaire des promoteurs de cette initiative, mais aussi sur les enjeux de la négociation et sur les résultats obtenus.

Plan de l'article

  1. Le poids des subventions
  2. Une crise grave pour les producteurs africains
  3. Les insuffisances de Hongkong

Pour citer cet article

Kern Francis Ernest, Hazard Eric, « OMC : la guerre du coton », L'Économie politique 2/2006 (no 30) , p. 79-86
URL : www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2006-2-page-79.htm.
DOI : 10.3917/leco.030.0079.


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