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L'Économie politique

2007/1 (no 33)


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Au printemps 2004, un grand mouvement des chercheurs avait conduit le gouvernement à s'engager à rédiger une loi d'orientation et de programmation pour la recherche. Une vaste majorité de la communauté scientifique, allant bien au-delà des personnes habituellement militantes sur toutes les questions touchant à la recherche publique, s'était mobilisée, participant localement à de nombreuses assemblées thématiques sous l'égide du mouvement SLR (pour " Sauvons la recherche "), le tout culminant aux " Etats généraux de la recherche " à Grenoble à l'automne 2004. Cette mobilisation générale s'inscrivait tout à fait dans la ligne des grands mouvements sociaux, grèves ou manifestations, par lesquels opinions et agendas politiques font en France leur aggiornamento sur les grandes questions, éludées ou relativement marginalisées. On ne discutera pas ici des avantages et inconvénients de la méthode, disons seulement qu'elle a plus ou moins de succès et que celui-ci se traduit rarement par une adaptation satisfaisante. La forte mobilisation peut bien produire de profondes transformations de l'environnement concerné, rarement toutefois la situation nouvellement créée constitue une réponse satisfaisante aux questions posées. Des adaptations majeures restent requises qui enlèvent à cette méthode de crise l'avantage d'une résolution rapide des ajustements nécessaires.

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La question, en l'occurrence, était celle de la réforme de nos structures de recherche. Elle était d'actualité. Nos économies développées ont, dans la phase d'internationalisation contemporaine, bien saisi l'impératif que constituait le développement des activités de recherche et développement (R&D) pour maîtriser les technologies nouvelles, les développer, trouver de nouveaux produits et se positionner ainsi dans une nouvelle division internationale du travail d'une façon qui soit compatible avec les qualifications et les coûts de la main-d'oeuvre. C'est bien ce qu'entendaient les gouvernements de la Communauté européenne se fixant comme objectif, à Lisbonne au printemps 2000, de devenir dans les dix ans la plus puissante économie fondée sur le savoir. Au-delà du caractère pour le moins flou de cette stratégie, des objectifs précis avaient été fixés pour étayer la priorité affirmée, dont celui, pour les pays membres, de consacrer 3 % du PIB à la recherche. Cet objectif était loin d'être atteint pour la France, en particulier du fait de la relative faiblesse des dépenses de R&D des entreprises.

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Du côté des chercheurs était manifeste, dans cette transformation, le caractère de plus en plus compétitif de la recherche de haut niveau et la difficulté à préserver l'attractivité des carrières, en particulier dans le secteur public, où les chercheurs étaient confrontés à la relative faiblesse des salaires et des conditions de travail offertes. Tout cela était plus particulièrement sensible dans les disciplines où les moyens de travail requis pour rester au plus haut niveau sont importants (c'est le cas des sciences d'expérimentation, en particulier quand elles connaissent des développements nouveaux, comme en biologie).

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A cela s'ajoutent les difficultés d'insertion du flot de docteurs produits par l'université. La montée en puissance des études doctorales puis l'accroissement du nombre de doctorats n'ont pas été suivis d'une croissance équivalente du nombre d'enseignants et de chercheurs. Le phénomène n'est pas uniquement français, mais nombre de pays disposent d'un flux important de bourses post-doctorales pour pallier, ne serait-ce que provisoirement, à ces déséquilibres. Pour ne pas créer une population croissante de hors-statuts et précariser durablement la situation des jeunes docteurs, la France s'est refusée à créer de tels postes. Les tensions sur ces emplois de jeunes chercheurs y étaient de ce fait particulièrement fortes, et la mobilisation autour de " Sauvons la recherche " particulièrement générale et dynamique.

L'ANR au coeur du dispositif

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Les deux principales institutions concernant la recherche publique sont respectivement l'Agence nationale pour la recherche (ANR) et l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Aeres)  [1][1] Sans compter le Haut Conseil de la science et de la.... A ces institutions en charge du secteur public s'ajoute une Agence de l'innovation industrielle (ne dépendant que du ministère des Finances, et non de celui de la Recherche, avec une dotation de 1,7 milliard d'euros pour les années 2006 et 2007) pour financer des projets de recherche précompétitive, afin de ne pas contrevenir aux règles européennes du droit de la concurrence. A ces institutions de financement de la recherche et d'évaluation s'ajoute encore la proposition de développer de nouvelles structures comme les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (Pres) et les réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA), fédérant à une échelle le plus souvent locale des centres de recherche de qualité.

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L'ANR est au coeur du Pacte pour la recherche présenté par le gouvernement. Elle a pour objet de développer une culture de projet en matière de recherche tout en orientant ces recherches sur des thèmes où un effort est jugé nécessaire. En 2005, les thèmes retenus étaient respectivement matière et information (24 %), biologie et santé (19 %), énergie durable et environnement (18 %) et écosystèmes et développement durable (9 %). Une partie des crédits de l'agence sont laissés à des projets non thématisés, projets dits blancs (30 %). D'un montant de 700 millions d'euros en 2005, 800 millions en 2006, les crédits de l'agence devraient croître jusqu'à 1,3 milliard d'euros en 2010. L'agence est ainsi appelée, si cette programmation est confirmée en 2007, à jouer un rôle majeur dans le financement et l'orientation de la recherche. Le budget de l'ANR en question représente environ 6 % des moyens consacrés par l'Etat à la recherche, ce qui laisse de grandes masses de dépenses en dehors (dont des programmes d'importance majeure, comme Iter), mais constitue un levier significatif d'orientation de la recherche.

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Elle concurrence sur ce plan directement les grands établissements comme le CNRS, l'Inserm, l'Inra, qui orientent la recherche à la fois par les procédures contractuelles qu'ils peuvent organiser, mais aussi et surtout par les thématiques dont sont porteuses les diverses unités et laboratoires qui les constituent. La question se pose de savoir comment les orientations impulsées par l'ANR s'articulent à la politique scientifique des autres institutions, telles qu'elles se manifestent dans les spécialisations thématiques de leurs unités et dans les programmes de recherche qu'elles organisent.

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L'Aeres, l'agence d'évaluation, est l'autre institution majeure du Pacte pour la recherche. Elle a pour objet d'évaluer tous les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, mais aussi l'ANR et toutes les instances mises en place par les autres institutions de recherche pour évaluer leurs unités et programmes  [2][2] Elle se substitue à cet égard au Comité national d'évaluation.... L'Aeres peut déléguer à ces instances sa fonction d'évaluation et évaluer, au second degré, la façon dont cette délégation est assurée. Une des caractéristiques premières de cette agence, si elle réalisait elle-même les évaluations, serait de dissocier l'appréciation des unités de celle des personnels, là où elles étaient jointes comme au CNRS. Une autre caractéristique tient au fonctionnement même de l'agence, qui ne prévoit de recourir qu'à des experts nommés. Nous reviendrons sur ces modalités de fonctionnement qui jouent un rôle majeur quant aux possibles effets du nouveau Pacte pour la recherche.

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Le domaine de compétence de l'agence est a priori immense, regroupant sous une même tutelle l'ensemble des institutions d'enseignement et de recherche. Avec le transfert à l'ANR d'une majeure partie des soutiens financiers contractuels et la mise en place de l'Aeres, le Pacte pour la recherche constitue bien une réforme structurelle fondamentale du système français de recherche et d'innovation. Or, si l'on y voit bien la volonté d'accroître les efforts en matière de recherche et développement (et en particulier de la part du secteur privé), conformément aux objectifs de Lisbonne, l'articulation des transformations en cours aux évolutions impulsées au niveau européen apparaît relativement absente.

Un double apprentissage nécessaire

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Le poids de ce nouveau Pacte va dépendre, d'un côté, des modalités de fonctionnement des nouvelles institutions qui vont progressivement se mettre en place et, de l'autre, de la façon dont les laboratoires de recherche et les chercheurs vont utiliser les nouvelles structures. Il y a là un double apprentissage dont l'issue fixera les rôles respectifs, relativement concurrents, des nouvelles agences et des grands organismes de recherche existants.

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Le Pacte, à travers les agences qu'il vient de créer, entend développer une culture de projet. Il y a dans cette idée la volonté de mettre en compétition plusieurs projets et d'en sélectionner le meilleur, intrinsèquement ou au regard de critères thématiques. La référence au marché est implicite dans la vision des vertus de l'agence. Mais il ne faut pas oublier pour autant que les marchés sont eux-mêmes des constructions complexes et évolutives, qui ont souvent leurs failles et s'adossent en conséquence à des mécanismes correcteurs. Une des limites principales de ce type de mécanismes tient au court-termisme qu'il induit spontanément, en comparant dans un univers à information limitée une série de projets. C'est, en matière de recherche, où l'on doit être particulièrement soucieux d'accumulation, un défaut important. Plus généralement, la mise en concurrence d'une série de projets avec les restrictions d'information qu'impose un souci d'impartialité conduit à négliger les externalités de certains choix. D'où l'importance des processus d'apprentissage mis en place tant du côté de l'agence que de celui des laboratoires et des chercheurs.

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Du côté de l'agence, cet apprentissage va beaucoup dépendre de la façon dont l'évaluation des projets va être organisée. Le schéma le plus souvent retenu est celui d'expertises disciplinaires des dossiers sur la base de critères donnés ex ante à des experts isolés, puis transmises à un comité de sélection souvent pluridisciplinaire. C'est à ce dernier niveau qu'un apprentissage peut se développer ou non, qui pourra se traduire par des précisions sur les critères donnés aux experts. Les capacités d'apprentissage d'un tel système sont particulièrement contraintes par les difficultés des arbitrages interdisciplinaires.

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La mise en place d'agences fonctionnant sur cette base risque donc d'être particulièrement aléatoire si on l'apprécie ex post, au vu de critères classiques fondés par exemple sur la notoriété scientifique des porteurs de projets, comme le suggère l'article publié dans cette même revue par Marc Flandreau  [3][3] " La recherche sans qualités : un audit indépendant... à partir des choix de l'ANR, analysés à l'issue de sa première campagne en 2005. Une procédure sans doute plus ouverte à l'apprentissage et à la prise en compte des externalités inhérentes à ce type de compétition entre projets passe par une expertise beaucoup plus interactive à la base. Mais ceci a aussi un coût, qui tient, d'une part, aux limites de l'expertise " collective " des membres du groupe de base ainsi réuni, et, d'autre part, aux difficultés que présentent les arbitrages interdisciplinaires au niveau supérieur  [4][4] C'est un peu le schéma que présentent les sections....

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Mais l'avenir ne dépend pas du seul apprentissage côté agence ; la façon dont les laboratoires et les chercheurs utilisent les procédures offertes compte. A l'évidence, la réactivité des laboratoires a été très différente. Un laboratoire est souvent attaché à une certaine thématique, et sa réaction va être en premier lieu motivée par les ciblages de l'agence. Sa présence sur les thèmes de sa spécialité va aussi être fonction de son degré d'engagement dans des opérations déjà financées, comme de sa capacité à faire financer par l'agence des opérations engagées dans le cadre de rapports contractuels avec les grands organismes de recherche. On voit là toutes les interférences possibles et les biais de sélection que peut introduire un appel d'offres d'importance, dès lors qu'il ne prend garde de façon assez fine dans sa procédure des impacts de ses choix sur les modalités d'orientation de la recherche. Les effets de " détournement " liés au développement des contrats européens pouvaient donner une première idée de ces dynamiques. Positives ou négatives, de telles interactions doivent être prises en compte si l'on veut orienter et dynamiser la recherche.

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On s'en rend encore mieux compte si l'on envisage la stratégie, non plus des laboratoires, mais des chercheurs. Les contrats européens, par la lourdeur des procédures impliquant des laboratoires étrangers et un appui interne important des instances nationales, possédaient d'emblée le caractère d'aventure collective, établissant ainsi une certaine autosélection des projets. Les appels d'offres de l'ANR, au moins dans leur première formulation, ne comportent pas de tels contrôles internes. Les réponses y sont largement laissées aux initiatives individuelles pour rassembler autour d'un projet un petit collectif, éventuellement sans rapport avec les structures de recherche existantes. Dans le souci de promouvoir cette logique de mise en compétition ouverte de projets, aucune condition préalable ne venait restreindre la possibilité pour quiconque de présenter un projet. D'où la grande variabilité du sérieux des propositions et un risque nettement accru en matière de sélection des meilleurs. Ce risque était d'autant plus important que les projets étaient relativement bien dotés, au regard des moyens de fonctionnement dont disposent les laboratoires des grands organismes. Dans le domaine des sciences sociales, par exemple, un projet ANR pouvait représenter plus de cinq fois la dotation d'un laboratoire CNRS.

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La crainte que ces appels ne viennent, par des initiatives individuelles réussies, bousculer de façon intempestive les programmations thématiques des unités, discutées et validées avec les instances d'évaluation et les directions scientifiques des organismes, explique largement une forte opposition des communautés de chercheurs et des organismes à la mise en place de l'ANR. Le réalisme a toutefois conduit les laboratoires à développer des stratégies de projets vis-à-vis des appels de l'ANR. Cette dernière, consciente des oppositions rencontrées et de certains effets déstabilisateurs, entend aussi contribuer à ce que les propositions s'intègrent à la politique des laboratoires, même si cela se limite surtout à la validation des propositions par les directeurs de laboratoire.

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Il n'en reste pas moins que parler d'apprentissages est peut-être un euphémisme : l'agence doit basculer d'une logique essentiellement de mise en concurrence entre individus, laboratoires, universités, à une logique qui fasse une large part aux actions de coopération sur des sujets neufs, des actions européennes, des développements pluridisciplinaires autour de thématiques reconnues comme prioritaires.

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Une incomplétude pleine de risques

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Une discussion trop centrée sur les deux institutions nouvelles donne des enjeux une vue trop partielle. Le rôle des universités, avec leur potentiel d'enseignants-chercheurs, n'est ainsi que très indirectement abordé. Comment évolueront leurs statut et rémunérations dans ce nouvel espace ? Quelles seront les politiques d'embauche conditionnant le devenir de leurs doctorants ? Va-t-on vers un développement de grande ampleur des " post-doc " et des formes de travail dans le domaine de la recherche ? En d'autres termes, quelles seront les perspectives d'emploi dans les organismes de recherche ?

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Aussi important est le volet de la réforme qui concerne le soutien au développement de la R&D du secteur privé. L'agence de l'innovation a un champ clairement distinct de celui du soutien à la recherche publique  [5][5] Rappelons qu'une partie de ce soutien passe par des..., mais son impact pose des problèmes classiques : son action conduira-t-elle à une augmentation de la dépense nette en R&D des entreprises, ou celles-ci vont-elles substituer cette dépense à d'autres dépenses ?

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Mais là ne sont pas les seules limites de la réforme engagée. En tant que changement institutionnel d'importance, peu de place semble avoir été laissé à la mise en cohérence avec le contexte institutionnel existant. Or une institution ne prend sens que dans son contexte, et ne pas tenir compte de la façon dont les innovations vont affecter le fonctionnement des institutions existantes dans le même champ, c'est ouvrir la voie à toutes sortes de dérives et blocages inattendus. D'une façon très indirecte, ces questions sont souvent au coeur des interpellations que rencontre le Pacte. Moins souvent évoquée, mais d'une réelle importance, est la prise en compte des nouveaux rapports entre développements scientifiques et évolutions des activités productives et des sociétés. Dans nombre de domaines scientifiques se succèdent ce que l'on peut appeler des " régimes de recherche " impliquant un certain rapport aux équipements, des rapports complémentaires ou compétitifs entre équipes de recherche, etc. La nécessité de tenir compte de ces spécificités n'a pas été assez étudiée. Ce sont là des questions qui sont posées au niveau français mais aussi européen, et qui pourraient amener les instances de tutelle concernées, de même que les communautés scientifiques, à exiger rapidement une remise en chantier du Pacte pour la recherche.

Notes

[1]

Sans compter le Haut Conseil de la science et de la technologie (HCST), placé auprès du président de la République pour éclairer le gouvernement sur les grandes orientations de la recherche et assurer leur cohérence avec les actions menées dans l'espace européen de la recherche.

[2]

Elle se substitue à cet égard au Comité national d'évaluation (CNE) et au Comité national d'évaluation de la recherche (CNER).

[3]

" La recherche sans qualités : un audit indépendant de l'Agence nationale de la recherche ", L'Economie politique, n? 30, avril 2006.

[4]

C'est un peu le schéma que présentent les sections disciplinaires du comité national du CNRS.

[5]

Rappelons qu'une partie de ce soutien passe par des projets ANR sous forme de crédits d'impôts, mais aussi d'accès aux appels d'offre.

Plan de l'article

  1. L'ANR au coeur du dispositif
  2. Un double apprentissage nécessaire

Pour citer cet article

Petit Pascal, « Recherche : un pacte à revoir et à compléter », L'Économie politique, 1/2007 (no 33), p. 105-112.

URL : http://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2007-1-page-105.htm
DOI : 10.3917/leco.033.0105


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